（法律史专业论文）民初“私拟宪法草案”之中央与地方关系的规定初探.pdf

舢删 y 1 8 w , j 1 2 j a i i i 0 l l l l l 9 j l l l l l 3 f f l l i l 8 j l i l l 。 梳理分析。 首先总结“私拟宪法草案 的含义及基本情况，对草案的发表与起草 人进行分类介绍；其次分析“私拟宪法草案”出现的社会历史背景， 着重说明这些背景对拟宪者制定宪法的思路和方向产生了巨大的作 用。 第二部分主要阐述“私拟宪法草案 中有关中央地方关系的规定 及其焦点问题。首先理清宪法中中央与地方关系涉及哪些方面，以此 来明确文章对民初私拟宪草的研究从中央与地方关系模式的角度展 开；其次对宪草的相关内容进行详细的整理，并分析总结其体现出来 的焦点问题。 第三部分着重阐述了影响“私拟宪法草案 有关中央与地方关系 条款设定的因素。首先是国内地方主义与联邦思想等交互因素；其次 是国外律的引进和拟宪者倡导法律西化的因素。 第四部分分析了“私拟宪法草案”反映出的民初中央与地方关系 特点。主要体现在中央与地方关系、地方分权与中央集权等方面。 第五部分重点在于“私拟宪法草案”中关于中央地方关系设定的 历史意义与社会影响力。首先是总结出拟定这种宪法草案的历史意义 何在；其次是对当时社会的影响，文章着重讨论对天坛宪草的影响和 对联省自治运动的影响。 关键词：民初，私拟宪法草案，中央与地方关系 n g s i g n i f i c a t i o n ，w h i c hd e c l a r e dt h et e r m i n a t i o no f c h i n af e u d a ls o c i e t ya n d e s t a b l i s h m e n to f r o c d u r i n g t h i sp e r i o d ，t h e j u r i s tp o l i t i c i a n sa n d p o l i t i c a lp a r t yi ns u c c e s s i o n ，f u n d a m e n t a lc u l t u r e lt r y i n gt oc o n s o l i d a t e t h i se m e r g i n gf o r m so ft h er e p u b l i c t h ec o n s t i t u t i o na st h eb a s i c d e m o c r a t i cp o l i t i c a lc o n s t r u c t i o np r o j e c ti nt h ee a r l y y e a r so ft h er e p u b l i c ， a l s ob es p e c t a c u l a rp o l i t i c a lm o v e m e n t a c c o r d i n gt oc u r r e n ts o c i a l f o r m u l a t e df o re a r l yv a r i e t y , a l lk i n d so fc o n s t i t u t i o nd r a t tc o n s t i t u t i o no f p r i v a t ep a r t st os t u d yh i s t o r yo ft h ec o n s t i t u t i o no ft h er e p u b l i co fc h i n a i sap r e c i o u sr a wm a t e r i a l ，r e s e a r c hv a l u ei ss e l f - e v i d e n t e a r l ym i n g u op r o v i n c e s ，t h i s k i n do fs i t u a t i o nw a r l o r dg i v e n c o n t i n u e st ot h en a n ji n gn a t i o n a lg o v e r n m e n tw a se s t a b l i s h e d ，a n dh o wt o a d j u s tg o o dr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lh a sb e c o m ea n i m p o r t a n ti s s u ei nt h ec o n s t i t u t i o n ，t h ee x i s t i n gc o n d i t i o n sw i t ht h em o s t a u t h o r i t a t i v em e t h o d st os o l v et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n d l o c a lw a sp a r t i e sa n dp o l i t i c i a n sh a v ec o m m o nc o n c e r n ，p e o p l er e a l i z e c l e a r l yc o r r e c t l yh a n d l et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l n a t i o n a ll o n g i t u d i n a lp o w e rm a n a g e m e n ti sal o n g t e r mt a s k t h e r e f o r e ， b a s e do nt h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d ，i nac o n s t i t u t i o n a ll e v e li n1912 - 1913 - t h e ”p r i v a t eb a s i st o d r a f tc o n s t i t u t i o n ，d i s c u s s e st h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lr e p u b l i c t h er e s e a r c ho nt h ed r a f t c o n s t i t u t i o nt ou n d e r s t a n dt h i sp a r t i c u l a rh i s t o r i c a ls t a g e t h ec o n s t i t u t i o n ， i n - d e p t hu n d e r s t a n d i n go fc h i n a sc o n d i t i o n s ，e s p e c i a l l yh e l pu st oh a n d l e t o d a yi n d e p t ha n a l y s i so ft h er e l a t i o nb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n d l o c a lg o v e r n m e n ts c h e m es e l e c t i o np r o b l e m t h u sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h er e p u b l i ct oc o n s t i t u t i o nd r a f tt h ed e t a i l e d a n a l y s i s f i r s t l ys u m m a r i z e st h em e a n i n go ft od r a f tc o n s t i t u t i o na n d b a s i cs i t u a t i o n ，t oc l a s s i f yt h es t a t u t eo f p u b l i s h e da n di n t r o d u c e d ，s e c o n d ， t od r a f tc o n s t i t u t i o np r i v a t es o c i a la n dh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d ，e x p l a i n e d t h eb a c k g r o u n dt ot h ec o n s t i t u t i o no ft h ec o n s t i t u t i o nt og e n e r a t ei d e a s a n dd i r e c t i o n t h es e c o n dp a r t p r i v a t ei nt h ed r a f tc o n s t i t u t i o n r e l a t e dt ot h e r e l a t i o nb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n d i t sf o c u s f i r s tc l e a rc o n s t i t u t i o nr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l a u t h o r i t i e s ，w h i c hi n v o l v et h ep e r s o n a lf i t t i n gt oc l e a rt h ep r i v a t ei nt h e d r a f tc o n s t i t u t i o nf r o mt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l r e s e a r c h ，a n df r o mt h ea n g l eo ft h ep a t t e r n ，n e x tt o t h ec o n s t i t u t i o n a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lt e r m ss e tf a c t o r s f i r s ti s t h e d o m e s t i cr e g i o n a l i s ma n dt h o u g h t s ；t h ei n t e r a c t i o nf a c t o r s ，s e c o n di st h e i n t r o d u c t i o no ff o r e i g nl a wa n dt h el a wo fw e s t e r nc o n s t i t u t i o n a lf a c t o r s p a r tf o u ra n a l y z e st h e p r i v a t ei n t e n d st od r a f tc o n s t i t u t i o n r e f l e c t s t h ee a r l yr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lc h a r a c t e r i s t i c s m a i n l y e m b o d i e si nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a la u t h o r i t i e s ， d e c e n t r a l i z a t i o na n dc e n t r a l i z a t i o n ，e t c t h ef i f t hp a r ti s f i t t i n gi n p r i v a t ed r a f tc o n s t i t u t i o n a b o u tt h e r e l a t i o nb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n t a n dl o c a l g o v e r n m e n t s e to f h i s t o r i c a ls i g n i f i c a n c ea n ds o c i a li n f l u e n c e f i r s t ，i ti ss u m m e du pt h e c o n s t i t u t i o nd r a f to u tt h eh i s t o r i c a lm e a n i n g ，s e c o n d ，i ti st h es o c i a l i n f l u e n c eo ft h ep a p e rd i s c u s st h ei n f l u e n c eo ft i a n t a nc o n s t i t u t i o nd r a f t a n di n f l u e n c eo fp r o v i n c e sa u t o n o m o u sm o v e m e n tc o u p l e t k e y w o r d s ：t h ee a r l yt i m eo fr 0 c ，p r i v a t ee a r l yd r a f tc o n s t i t u t i o n ，t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l 目录 目录1 引言3 一民国初年“私拟宪法草案 概述6 ( 一) “私拟宪法草案的含义及基本情况6 l 宪法的制定与“私拟宪法草案 的含义6 2 “私拟宪法草案 基本情况7 ( 1 )“私拟宪法草案 的拟定目的7 ( 2 ) 私拟宪草的发布情况8 ( 3 ) 拟宪者的概况9 ( - - ) 民国初年“私拟宪法草案”出现的社会历史背景13 1 清术民初中国社会的巨大变化13 2 清未民初西方宪政思想的传入与制宪活动的实践14 二“私拟宪法草案”中有关中央与地方关系的规定及其焦点问题15 ( 一)“私拟宪法草案中有关中央与地方关系的规定15 1 宪法中的中央与地方关系制度15 ( 1 ) 宪法中的地方制度15 ( 2 ) 各国宪法规定的中央与地方关系模式15 2“私拟宪法草案中中央与地方关系内容介绍17 ( 二) “私拟宪法草案有关中央与地方关系规定的焦点问题18 三影响“私拟宪法草案”设定中央与地方关系的因素20 ( 一)国内现状的因素20 2 借鉴西方法律25 四“私拟宪法草案 反映出的民初中国中央与地方关系的特点27 ( 一) 中央与地方关系复杂多变27 ( - - ) 各宪法中规定的中央与地方权限标准不明确28 ( 三) 中央集权弱势化29 五各“私拟宪草法案”的中央地方关系设定意义与影响30 ( 一) “私拟宪法草案 规定中央与地方制度的意义30 ( 二) “私拟宪法草案 设定的中央与地方制度影响3l 1对天坛宪草内容的影响31 2 对联省自治运动的影响32 结语34 参考文献35 附录：各私“拟宪法草案 中有关中央与地方关系详细条款 2 0 l 3 4 4 中央与地方关系是人类历史上自国家出现以来的核心问题之一，也是人类社 会自宪法产生以来解决国家纵向权力配置的大问题，直接关系着国家的统一、民 族的团结、经济的发展和社会的稳定。中央与地方关系的基本模式同样也是许多 西方国家宪法的一项重要的制度安排。中央与地方的关系问题在实质上就是我们 通常所说的国家结构形式问题，即联邦制与单一制的问题。 近年来，随着我国建设社会主义法治国家目标的确立，中央与地方关系的法 治化问题也就是国家结构形式是否完善的关键所在。现行宪法关于中央与地方关 系原则性的规定也成为国内诸多学者讨论的热门话题。因为随着改革开放的纵深 发展，现有体制在处理中央与地方职权划分等问题上的弊端日益凸显。因此，如 何革除弊端，依法处理中央与地方的关系，从而保证国家的安定统一、经济快速 平稳的发展，就成为值得思考的大问题。在宪法体制下比较中央与地方关系，并 探讨我国中央与地方关系的发展与完善，具有重要的意义。 在民国初年国家结构形式的演变中，晚清单一制中央集权瓦解，革命者成立 了以独立各省为主导的中华民国中央临时政府。由于没有成文宪法的规范，中央 与各省的权利义务关系极不明确，中央临时政府孱弱，地方政府却有很大的权力， 经济、政治、文化等各方面都显现出联邦制的萌芽。这种萌芽由于没有合适的政 治土壤，很快就失去了生命力，被袁世凯中央集权的专制制度所代替。但是，袁 世凯北洋政府没有很好的处理中央和地方的关系，导致了民国初期各省军阀独霸 一方的局面，这种局面一直延续到南京国民政府成立。 研究这一时期的中央地方关系，首先考虑到的是民国初年出现了北洋军阀统 治，战争不断，政权更替频繁，社会动荡不安，中央地方关系发展也处于困顿之 中。其特点总体上可以概括为，经历了一个中央集权的崩溃到中央集权到地方分 权，到又一次中央集权的过程，其间的情况又极其复杂。如法律规定与实际关系 的背离，不同时期处理中央与地方关系的模式不同等。许多学者和法学家、政治 家不断思考，提出自己的主张和学说，社会各界对此问题相当关切并曾经展开了 深入争论，其探讨的理论深度和实践操作，均对当代处理中央与地方关系有重要 的借鉴意义。清术民初，我国官方宪法以及宪法草案面世的就数以十计。其中每 一部宪法的出台都会引起世人关注。这些宪法至今仍为学界所关注，研究成果颇 多。在官方宪法得到关注的同时，清术另一制宪现象却被人们所忽视，这就是私 拟宪法草案问题。通常宪法作为国家的根本法，其制定主体和程序都有严格规定， 向由公权力主导。但在民初，关心着中国宪法发展的法学家、政治家们乃至政党 纷纷以非官方的身份拟定了宪法草案。这些宪法草案多出自于法学家如王宠惠等 近代法学的领军人物之手，他们亲历亲为，在宪草中为新生的中华民国建立各项 制度提出了许多设想，研究价值不言而喻。 民初各界对中央与地方关系的讨论，其涉及的范围相当广泛。本文着重从自 3 己的专业角度出发，主要研究民初私拟宪草中关于中央与地方关系的规定，从时 间上来说本文聚焦于1 9 1 2 1 9 1 3 年即中华民国建立之初的两年。此时，中国的政 治制度刚刚发生了根本性的变化，国家大事不再由争帝一人决定，民主政治逐步 起着作用，或者说在形式上已经有了民主政治的框架。积极参与制宪活动正体现 出当时人们憧憬当家作主的主人翁心态。 对于于民初私拟宪草中的中央地方关系研究，从研究内容上来看有两大方 向。一为制宪研究；二为中央地方关系的研究。对这些问题，在大量的民国史、 中国政治制度史、地方制度史和中国宪法史研究中都有所涉及。 首先，制宪研究方面。对于民初这样一批学者的私拟宪草，学界有一些研究 著述。大陆方面，李秀清教授于2 0 0 1 年在现代法学杂志上发表过“梁启超 宪草 与民国初期宪政模式的选择一文，对“梁启超宪草”进行了比较详细地 分析，近年夏新华教授的论著近代中国宪法与宪政研究一书中，单列篇章介 绍了民初私拟宪草的情况，对私拟宪草的发表，内容，影响与启示作了一番梳理， 内容较为全面；台湾方面，张玉法先生在其论著民国初年的政党的“政党对 内阁及制宪问题的态度 一章中对民国初年私拟宪法草案曾略加介绍。 有关民初宪法史研究的著作。如吴宗慈编中华民国宪法史，岑德彰编写 的中华民国宪法史料，王景濂、唐乃霈编写的中华民国法统递嬗史，郭卫、 林纪东编写中华民国宪法史料等。民国早期各种官方约法、宪法草案，历届 国会组织等法案，以及公告在这些著作中都可以找到。 另外，还有以宪法制度分析为重点的著作，见张东荪宪法草案修正商榷书、 潘大逵中国宪法史纲要、潘树潘中华民国宪法史( 1 9 3 5 年) 等。这类著 作一般出现在民国初年至3 0 年，成书时间早，一般比较重视早期的宪政制度， 叙述重点包括各类实行或未曾实行的宪法及宪法草案，同时还能反思制宪特点， 指出一些缺陷与不足。 在民国初期这一段动荡的历史中，民主法制思潮自外涌入，国人制定宪法草 案，规定中央与地方的关系，不可避免地要参照国外制宪的经验和模式，因此相 关的外国宪法史著作同样涉及到此问题的研究。如美国汉密尔顿的联邦党人文 集、麦迪逊辩论：美国制宪会议纪录( 下册) 、凯萨林敦肯包恩制宪风云： 美国立宪奇迹，伊夫梅尼主编的西欧国家中央与地方的关系等。 这些著作虽然不是直接以私拟宪草为研究对象对其进行论述，但对于了解当 时的时代背景和制宪历程有非常大的帮助。宏观把握了民初的那一段制宪史，才 能更好的从所收集的私拟宪草中提炼自己的观点和准确的进行分析。 其次，民初中央地方关系的研究情况：李国忠民国时期中央地方关系一 书中全面论述了民国时期的中央地方关系的历史发展，着重于思想的论争、中央 与地方职权的划分、中央与少数民族的关系等方面的内容。在此基础上最后分析 了影响民国时期中央地方关系发展的诸多因素，并总结了这一时期的特点、影响 和经验教训。其他主要著作有，辛向阳大国诸侯、施养成中国省行政制度、 王赣愚中国的政治政造、林尚立国内政府问关系、李达嘉民国初年的联 省自治运动、张会鉴均权主义与地方制度等。这些著作大多是对中央地方 关系中某一问题展开的研究，如孙中山的均权主义，联省自治运动，地方主义等 问题。 以上论著都在自己的研究领域对相关问题作了系统而全面地分析，但都未把 中央地方关系纳入宪法层面来进行讨论和分析。本文拟以这些私拟宪草为中心， 结合前人已有的研究成果，以特定的历史时段为限，并从宪法的视角深入研究中 4 央与地方关系这一国家的核心问题。 本文在写作目的上，立足于客观呈现民国初期中央与地方在私拟宪法草案上 的立法全貌，从制度设计的角度，对中央与地方关系的内容、主体以及实施保障 进行梳理，对中央与地方关系的规定的行使实际进行分析。以此为基础，通过对 比中央与地方在当时法律文本上与现实当中的差异，揭示这一时期立法发展当中 取得的进步以及存在的问题，探究其中蕴藏的规律性。在研究方法上，主要使用 了文本分析、历史考察与横向比较的方法。本文在分析民国初期的中央与地方关 系时，既注意探讨私拟宪法草案自清末以来的历史演化，也注意其与西方国家在 类似问题上的比较。在资料的选用上，除了立法背景资料包括立法者的回忆、学 者对立法的评述以及立法文本以外，还包括对一些国外立法资料的使用。并着重 采用以下几种方法对文章的材料进行梳理分析，以此希望可以在材料中总结出具 有历史经验价值的结论。其中包括：系统分析法。以系统科学的思想为指导来分 析影响民国初期私拟宪法草案风行的事实问题的宏观因素和微观因素，并着重分 析研究影响因素间的内在联系，确定其相互之间的重要度，探讨其量化和规范化 的方法，将以前的重要研究成果与我国现今阶段具体实际相结合，整理出一套完 整而实际的内容。第二，数据研究。从国内外有关事实问题的相关文献中整理出 需要的数据，针对清末民初立宪者们的理论源泉，和国外宪法中的立法思想与立 法条文，分析其中的数据，发现问题、分析问题，找出可行的对策。第三，比较 分析。从国外对同一问题的不同解决方法入手，对不同国家的制度进行介绍和对 比，并结合当时中国的实际加以借鉴。第四，实证分析。进行理论分析，同时进 行实证研究，在实践中丰富和完善本文的论据和结论，研究出具有科学性和实用 性的成果。 5 一民国初年“私拟宪法草案 概述 清末民初，无数有识之士为争取制定宪法以实现民主政治开展了一系列的运 动，民初立宪及私拟宪草风行。武昌起义后，各省分起响应，宣布脱离清王朝而 独立，先后成立的军政府，清王朝迅速土崩瓦解。民主、自由、法治、人权等价 值观是当时所推崇的，也是衡量有无真正的宪法和宪政的标准。所以，宪法和宪 政成为近代中国宪政舞台上的焦点和核心。本章详细介绍民初私拟宪草的概况， 对所搜集的宪草进行详细的梳理分析。 ( 一)“私拟宪法草案 的含义及基本情况 1 宪法的制定与“私拟宪法草案”的含义 “私拟宪法草案 因为其前缀是私拟，就确定了其性质是非官方的。这与作 为国家根本大法一宪法，在制定程序上有本质的区别。因此，理解现行宪法的 制定有助于我们更好的理解当时“私拟宪法草案”的性质和内容。 中国古代典籍中早已有“宪法”这一词语，如尚书中有“监于先王成宪”， 国语中有“赏善罚奸，国之宪法”等等。近代意义上的宪法与民主和法治密 切相连，多数学者表述为，宪法是集中体现统治阶级意志，确认国家根本制度， 规定公民基本权利与义务，具有最高法律效力的国家根本法，其创制程序极为严 格。 美国著名法学家庞德曾经指出：“法律必须稳定，但又不能静止不变。因此， 所有法律思想都力图使有关对稳定性的需要和对变化的需要方面这种相互冲突 的要求协调起来。 如果说一般的法律都是如此，那么作为国家根本大法的宪法 就更是如此。回顾几百年来j x l 云变幻的立宪历史，我们既可以看到有些国家的宪 法，比如美国，在几百年问保持了高度的稳定性，也可以看到许多国家的宪法， 如法国在几百年罩甚至数十年时间之内就发生了数次变动乃至重新制定。因此科 学的认识与看待宪法的制定，是我们需要学习和研究的。 根据我国宪法学界的通常观点，宪法制定乃是有权的国家机关依照特定的程 序与权限制定与修改宪法典的活动过程。由于宪法的内容是国家政治生活社会生 活中的根本内容，宪法调整的社会关系又是国家机关与公民之i 日j 权利义务关系， 因此，直接涉及到国家的根本制度，涉及到公民的基本权利义务，为保证国家制 度的稳定和国家机关正常运转、维护宪法的权威和尊严，大多数国家宪法的制定 。朱祸惠主编宪法学原理中信i i i 版 i ：2 0 0 5 年版第3 页 。问j ：第5 7 贝 6 和修改程序均比普通法律更为严格。 宪法的制定程序大致包括四个方面首先，设立制宪机构。为了制定宪法， 首先要成立专门的制宪机构，制宪机构的代表通常具有广泛性，代表各方面的利 益。制宪机构的产生是否民主以及制宪机构成员的素质，直接影响制宪的社会效 果。其次，提出宪法草案。草案的起草要遵循一定的指导思想或原则，以保证草 案内容的合理性。再次，通过宪法草案。为保证宪法的权威性和稳定性，大多数 国家对宪法的通过程序作了严格的规定。一般的规定是，制定宪法要过的国家立 法机关成员2 3 以上或3 4 以上的多数赞成才能通过。最后，公布。宪法草案经 一定程序通过后，由国家元首或代表机关公布。一部宪法的出台，需要经过创严 格缜密的仓, j s u 过程。提出宪法草案是其中的一个步骤。宪法草案可以由制宪机构 或者其成员提出。 但是，何谓私拟宪草? 就是制定之人以非官方身份拟定，且也没有进入正式 立法程序，私拟宪草因其非官方的性质，大多以一人之力完成，代表个人或某一 政党的意志，其制订过程与制定理念与思路不易被后人了解。作为“私拟宪法草 案 ，我们需要从其制定的性质，或者制定的意图来判断。但无论怎样，作为民 初所拟定的私拟宪法草案，都是作为在其所处的特定年代，无数有识之士为国家 的救亡图存所做的贡献，是一笔不可多得的财富。 2 “私拟宪法草案 基本情况 民国初期，社会j 下处于大转型时期，为寻求救国途径，各界人士纷纷提出设 想中的宪法草案。中华民国成立以后，很快颁布了中华民国临时约法，它以 根本法的形式肯定了资产阶级共和制度，规定了政权组织形式与权力的行驶与制 约，列举了人民的自由权利，这在近代中国宪政史上无疑具有重要的意义。但它 只是临时约法，其第五十三条规定：“本约法施行后，限十个月由临时大总统召 集国会，其国会之组织及选举法由参议员定之”；第五十四条规定：“中华民国之 宪法，由国会制定；宪法为施行以前，本约法之效力与宪法等”。在这种形式下， 制定宪法就成了各方关注的热点问题，各个政党、政界要人及学界名流等相继以 自己的方式加入到制宪这一活动中来，各种宪法草案相继出台。 ( 1 )“私拟宪法草案”的拟定目的 因为“私拟宪草 一般由个人起草，其起草过程通常没有文字记录加以反映， 所以整部草案从最初的设计初衷到最终的定稿，拟定者对于法理、现实政治的种 种考量往往难以求证。有幸的是，在好几部私拟宪草的卷首或篇未，都有或长或 短的著者说明，这为我们了解私拟宪草的起草提供了一定的帮助。 吴贯因在其所拟宪草条文之前的按语部分指出：“吾向所著宪法问题之商 榷，仅就重大之事项，为理论上之研究，而未及于宪法条文。今因宪法之制定 在即，思更写所见，以供立法者之参考，故更拟为条文，附加解说。若夫所见与 前有不同之处，则因思想变迁，故不能尽守前说也。著者识。 锄可见，就吴贯因 而言，其制定宪法草案的初衷在于因应官方宪法之起草，为立法者提供参考。 与此相对应的，毕葛德在其宪草的篇木提及：“本宪法订定既毕，用贡献于 m 胡备惠民初的地方主义j 联省自治中国 i ：会科学“l 版社2 0 0 1 年版第2 4 3 页 曲吴资i 大i 拟中乍民困宪法单案民国经世义编法律( 二) 第1 0 5 0 贝 7 民国。敢重言以申明之日，此不过聊备采择。如据为蓝本，则应行修改之处，当 必不少也。 可见其制定宪法的用意在于“聊备采择四字，采择的主体不言而 喻当为官方制宪的学者官员们。 李庆芳在拟定宪法草案时，也抱有同样的想法，他在宪法拟案弁言中指 出：“本案最要之宗旨，一面稳固国体之基础，一面予以政党政治稳健活动之余 地，斯则拟案之本心也。果当与否，敢质之国民，以备研究参考之一助，则幸甚。 虽然李庆芳将研究参考之主的定为范围颇广的国民，但国民研究参考的最终结 果还须得反映在官方宪法之上，且制宪者都是由国民选举产生，以私拟宪草影响 国民，也可以从另外一个角度说明其影响了制宪者。 如果说上述三部私拟宪草的起草缘由更多地具有个人色彩，“进步党宪草 则更多地反映了政党的意志。进步党政务部在通告书中强调：“本党对于宪 法各种主张，函宜锄为党议，以求多数国民之赞同。 用通信讨论的法，征 集全党党员多数的意见，然后由政务部指派专员，汇集纵人论点，对系统的草案 加以说明，再经会特别通过，作为党议。进步党的做法即是先汇聚全党对于宪法 的主张，再经整理，汇成一部系统的宪法草案，再以该宪法草案影响官方宪法的 内容，显然这主要为制定官方宪法提供参考。 ( 2 ) 私拟宪草的发布情况 “私拟宪法草案”在未公开之前，其影响力是有限的。在民初的技术条件下， 报纸杂志等媒介对于“私拟宪法草案”扩大影响具有举足轻重的作用。也正是通 过 第1 5 2 9 页 静r di ：第1 6 0 9 贝 o 糜存为坡省论康仃为政论集( 下册) 汤忠钧编中华书局1 9 8 1 年版第7 4 2 页 帝太炎复北洋法政学举教习今赢书j h _ ；臼章太炎政论选集( 下册) 汤忠钧编中华书局1 9 7 7 年 版第6 1 7 负 治格局导致。辛亥革命发起于南方，北洋军阀大本营地处北方，当中华民国临时 政府成立于南京时，临时政府号令不能控制北方，而临时政府迁至北京后，势力 盛于南方的革命党人也对北京政府有抵制，特别是国民党籍都督所控制的江西、 安徽、广东数省更是与北洋政府明争暗斗，在宋教仁遇刺案发生后，国民党就是 凭藉赣、皖、粤数省发动“二次革命”的。故对民初政治内幕了然于心的章太炎 指出，“废省之所以迟迟未能推行，是由于南方军事未罢，扰攘犹多，加以政官 疏阔，无廉悍精明之气，故犹依省制，不敢纷更耳。 以上所列宪草无论是支持集权还是分权，毋庸置疑，都只是将政治主张转化 为法律条文。作为优秀的公法学家，在设计法律制度时，不仅要考虑到现实的政 治，更要超脱于现实政治放眼未来，才能使其设计之制度既能适应于时代，又不 因世易时移而变更。临时约法就是因为制度安排过于注重现实政治，而没有 在中央地方关系这一重点问题上有所定论。应该说，很多私拟宪草者已经注意到 临时约法的前车之鉴，在起草地方制度的章节时，运用了高超的立法技巧， 避免让政治斗争影响到宪法的稳定性。如何震彝、席聘臣、彭世躬等人对于地方 政府的设置就是另辟蹊径，他们既不在宪草中直指行省之名，也不直接规定县， 而是用“各地方 ，“各地方行政区 等术语来指称地方各级政府。这种避免在宪 法中规定具体的地方政府设置的方法，在省制争论莫衷一是的民初，至少能让宪 法条文不因地方政府设置变化而受其影响。 除了在宪法中规定地方制度的做法外，尚有几部宪草没有规定地方制度，它 们分别是“李庆芳宪草”、“汪荣宝宪草”、“王登义宪草 、“吴贯因宪草以及“巴 鲁宪草”。李庆芳等人的安排又是出于什么考虑，王登义的解释最有代表性。王 登义在评注“李庆芳宪草”时，曾指出李氏宪草的长处之一是，“以废除省制为 前提，不因内部区域变更，影响及于宪法。”圆可见李庆芳等人不设专章讨论地方 制度，是因为他们不主张地方制度以省制为主导，但道、县能否完全取代省的地 位及作用，也难确定，故先不在宪法中规定地方制度。可见，各位私拟宪草者凭 藉深厚的宪法学基础，以及对于现实政治的种种考虑，对所拟宪草做出了精心的 章节安排，而这些思路也恰恰体现了民初的法学家、政治家对于国家宪政构建的 深思熟虑。 m 章太炎复北洋法政学章教习今嘉书j h _ ；第6 1 7 页 曲李庆芳、i ：琶义李庆芳宪法拟案评宪法新闻1 9 1 3 年第l 期 三影响“私拟宪法草案 设定中央与地方关系的因素 清末以来的中国政局一直处在动荡当中，而中央与地方关系始终是其中一个 绕不过去的话题。地方势力膨胀、地方主义盛行成为这一时期影响中国政局的关 键要素，并由此形成了特有的中央与地方关系文化，对此后的中国中央与地方分 权制度产生了重要影响。这部分着重从国内现状与国外影响两个方面讨论其影响 因素。 ( 一) 国内现状的因素 1反中央集权的地方主义兴起 地方主义作为一种表达人们对某一特定地方认同和维系乃至扩大该地方利 益的观念和行为，是人类社会发展过程中自然产生的一种社会现象和文化现象。 但国家产生以后，地方主义又有了政治层面的意义，即是指人们的地方政治认同 和维系乃至扩大该地方利益的政治意识和政治行为。地方主义作为联邦制的萌 芽，在清朝末年走上历史舞台。 首先，清末以来国势衰弱，中央与地方各自独立发展，形成了中央与地方分 权的利益基础。自清末至民国未期，中国一直没有能够建立起一个强有力的中央 政权。由于中央与地方之间连绵不断的争斗以及地方势力之间的频频角力，中断 了中央与地方之间应有的联系，中央与地方两种势力得以在相对孤立的环境当中 各自存在与发展，并形成了中央与地方两个互不关联的利益主体。中央政府软弱 无力，地方势力各自为政，面临各种内忧外患的中央政府不可能调动地方力量来 应对外来压力，处理内部纷争。 在太平天国运动暴发前，清朝中央政府经过历朝的艰苦努力，已经实现中央 对地方的完全掌控。中央政府对地方予以直接控制，各省督扰没有独立的用人权 及财政权，完全听命于朝廷。中央与地方关系在中央集权的高压之下保持着平衡。 但是太平天国运动的兴起，无情地打破了这种平衡。在剿灭太平军的过程中，各 地督扰既兼将帅，又需自筹粮饷，上升到独当一面的地位，入不敷出的户部已经 不能与督扰分庭抗礼，各地布政司更是沦为督扰的属僚。鸦片战争以后，清廷的 海关大权旁落，中央集权化的财政基础被削弱，洋务运动的勃兴更进一步扩大了 地方在经济和军事方面的势力，使地方督扰在军事、财政等方面有了更大的自主 权。清未地方督扰势力上升的结果，使得地方行政长官可以绝对控制一省，自成 气候，同时也得以凭一省地方势力作为后盾，进而干预中央政治，造成了同后中 国地方主义的流行，地方武装力量不但控制地方，甚至以地方武力为依托，干预 国家政局。1 9 0 0 年，义和团运动兴起，清廷希望各地共同参与，“剿杀外人 ， 但是以李鸿章为首的一批东南地方督扰不但不执行诏命，反而与列强签订“互保 协定。辛亥革命暴发后，清廷面临灭顶之灾，各地督抚非但不施以援手，反而 干脆宣布独立，成为这一时期中央与地方矛盾最为生动的写照。 其次，地方士绅阶层的成长，为地方分权奠定了基础。在中央层面，中央政 府缺乏对地方的有力节制，而在地方层面，地方政权因不断的武力冲突而频繁更 替，社会生活缺乏稳定而强势的治理权威。在这种情况下，以地方士绅为代表的 地方精英阶层乘势而起，在社会管理中担当了重要角色。如1 9 0 9 年苏州商务总 会就发起成立了观f i 市民公社，并引来其他士绅的纷纷效仿，苏州的市民公社成 为民间自治的一个重要现象，其领导人及工作骨干均为苏州的社会精英，尤其是 集聚了大批商界人士。这些市民公社在苏州商会的领导下，在地方自治当中发挥 了决定性的作用。 清术新政中，地方绅士以谘议局为中心聚集和组织起来，主张地方分权，从 而使地方主义势力得到更进一步的发展，扩大了辛亥革命的阶级基础和社会基 础。辛亥革命后，在最早宣布独立的1 8 个省中，有1 0 个省的谘议局都担当了发 动、组织者的角色。在清术民初政治格局变动的过程中，出现了两种冲击传统中 央集权思想的新思潮，这就是地方主义和联邦制思想。辛亥革命爆发后，一些省 份在督抚或谘议局的操纵下纷纷以宣布独立的方式脱离清政府，这是长期以来地 方权势扩张和地方自立思想影响的必然结果。活跃于武昌起义后各省政坛、急于 求得各省“自保”的那些土绅以及地方的旧官僚趋向于地方自治。他们在历史背 景上原就是那批在清末竭力护持地方权益而与清廷中央集权斗过法的地方领袖 群。圆从某种程度上讲，辛亥革命之所以能够成功，其关键不仅在于革命党人奋 不顾身的武装起义，更重要地是各地地方政府的连锁响应。 与武装斗争联袂上演的立宪运动，是在清廷借此机会向中央集权，在各地方 开展反中央集权的活动中开展。民国初年出现了北洋军阀统治，战争不断，政权 更替频繁，社会动荡不安，中央地方关系发展也处于困顿之中。各界人士纷纷献 计献策，自制宪法草案，讨论解决社会根本问题。无论是为保护国家权力的高度 统一而主张建立中央集权制国家，还是受到地方主义思想的影响，为防止封建专 制重蹈覆辙而努力倡导建立联邦制度，这些都是当时起草者对当时局势的理解和 按自己所处环境的阐发。 2 辛亥革命后的临时政府具有联邦色彩 1 9 11 年辛亥革命暴发，清朝作为最后一个封建王朝走入历史。辛亥革命的 成功，从一定意义上说与清末的中央与地方关系疏离有着密切关系。“辛亥年( 一 九一一) 八月十九同武昌起义的发动，固然是由于革命党人长时期在湖北新军中 活动结果，但其能把辛亥革命武昌起义的突发性、孤立性，转变成此后在辛亥革 命的稳定化全国化的，却是由于各省区地方势力的纷纷响应。而造成各省脱离满 清独立的重大动力中，就隐藏着长久以来地方主义对朝廷中央的离心离德和i 日j 接 的对抗因素在内。 国家构建过程中，如何包容地方多样性，如何代表和综合不同的地方利益， 是中央和地方关系发展到一定阶段所要解决的问题。正是为解决这些问题，在新 国家构建过程中，一种新的政治理念、新的国家制度和国家结构形式联邦主 马小泉冈家oj i ：会：清末地方自治j 宪政改革扣叮南人学 l l 版 2 0 0 1 年版第1 6 6 页 谢俊火政治制度。j 近代中田i ：海人民j l i 版社1 9 9 5 年版第3 2 页 曲胡备忠民初的地方主义j 联省自治中国社会科学l i i 版十t 2 0 0 1 年版第4 l 页 21 义被提出来。地方主义促使了清王朝的灭亡，但地方主义并没有随着清王朝的灭 亡而消失。地方主义势力在辛亥革命后继续发展，使南京临时政府从一开始便建 立在分散的地方势力基础上，导致新国家结构的构建向联邦制发展。辛亥革命时 期各省均以宣布“独立 的方式来脱离清廷的统治，其独立的时间虽然不长，但 是对于地方主义的发展，却起了相当程度的推进作用。因为独立强化了人们的省 籍观念，增加了地方对中央的分离倾向，即便是新的中央政府建立起来，人们基 于心理的惯性和对中央集权的疑虑，一时也很难认同和服从它。因受南下满清大 军的逼迫，独立的各省必须成立一个中央政府，以对抗来自北京的压力时，他们 所要塑造的“中华民国临时政府 ，便自然是倾向于地力分权的联邦式政府。所 以各省宣布独立后，均宣称地方自主自治。如四川都督赵尔丰在宣布四川自治文 中主张自治。“今日以后，四川归四川人自治，军队多为四川i 子弟，应有保全四 川全体之责而为四川全体捍卫之义务。”独立之初，湖北率先成立军政府，首长 称都督，“其组织皆类似中央，非地方行政机关 。“独立各省都督多由本省议 会或府县代表选出，1 9 1 2 年1 月7 日，汪兆铭电辞广东都督，自广东都督胡汉 民北上，任总统府秘书长后，广东临时省议会及同盟会等团体，