（行政管理专业论文）政策执行阻抑因素分析——基于制度的研究.pdf

摘要 自2 0 世纪7 0 年代政策执行问题产生以来，公共政策执行问题日益受到政策 科学家们的关注。随着国家事物的日益复杂化，政府的公共政策能力正在变的越 来越重要，并日益成为现代政府能力的重要标志。现代国家公共行政领域不断扩 大，公共政策理论和公共行政实践的结合也越来越紧密，公共政策分析的地位越 发凸显。人们不仅关注公共政策的制定，而且更加关心公共政策是如何执行的。 我国自改革开放以来，社会各方面都得到了长足的发展，政策科学虽然也获 得较快的发展，但总体来说仍然比较薄弱，尤其是政策执行的研究，目前国内这 方面的研究数量很少，而且主要集中在政策执行不畅的原因的探悉上，但大多数 研究都是将政策执行受阻的原因归结为执行主体、执行客体、以及执行环境等若 干方面进行分析，或者在现行的体制框架下寻求解决方案。综观我国许多有利于 国计民生的公共政策在落实过程中结果并不是很另人满意。因此，政策执行受阻 的问题并没有得到很好解决。 本文从制度经济学的基本理论入手，运用制度变迁理论、公共选择理论、西 方经济学理论等相关学科的有关理论和方法，坚持理论联系实际的原则，着重阐 述我国现行的制度框架对政策执行产生的影响。全文共分为四个部分： 第一部分阐述了政策执行问题的凸显和研究现状，并对本文中的相关概念进 行了界定。如：政策、政策执行等。此外，还详细探悉了制度经济学的关于正式 制度、非正式制度的理论渊源，以便能为本文寻求理论依据。 第二部分分析了政策执行阻抑的主要特征和表现形式。文章概括了政策执行 阻抑的四个特征和四种表现形式，以此来增强对政策执行阻抑的理解。 第三部分是文章的重点，分析了政策执行阻抑的制度原因。主要从正式制度 和非正式制度两个方面来解释目前我国政策执行阻抑的原因。正式制度原因主要 有党政关系不协调、政府机构设置不合理、干部管理机制不合理、政策执行的监 督机制不完善等，非正式制度原因主要有传统文化、意识形态等对政策执行的影 响。 i 第四部分针对前面所分析的政策执行阻抑的制度原因提出一种可能的路径选 择。正式制度的建设包括厘清党政之间的关系、划分各自的职责范围、协调政府 各部门之间的职责范围、建立有效的监督机制等。非正式制度的建设主要是增强 政治社会化功能、增加意识形态资本的投入等。 关键词：政策执行；阻抑；因素；正式制度；非正式制度 a b s t r a c t s i n c em el9 7 0 s ，缸l ei m p l 钿e i ：她l t i o no fp u b l i c p o l i c yi s s u 懿h 弱b e c o m e 锄 i n c r c 雒i n gc o n c 锄a b o u tn l ep o l i c ys c i e i l c e a sm em c r e a s i l l gc o n l p l c x 时o fm e s t a t e t l l i n 笋，t h eg o v e n m e l l ta b i l i t yo np u b l i cp o l i c yi sc h 觚舀n gm o r ca n dm o r ei m p o r t a n t ， a n dm e ya r eb e c 0 m i n ga ni m p o r t 鼬ts y m l b o lo f9 0 v e n m e n tc 印a c i 雠m o d e n lc o u n 访懿 c o n t i n u et 0e x p a n d 1 ea e ao fp u b l i c 幽“s 仃a t i o n p u b l i cp o l i c y 廿1 e 0 巧a n dp r a c t i c e o f p u b l i ca “i l i s t r a t i o na r ea l s 0b e c 0 i i l i n gc l o s c r 砌c l o s 既n e 啪吣o f 血e 叫) l i c p o l i c ya i l a l y s i si sb e c 0 i i l j m gm o r c 锄dl n o r ep r o m i n e n t p e o p l en o to i l l yc o n c 伽c da b o u t m ef 0 衄u l 撕o no fp u b l i cp o l i c i 懿，b u tm o r ec o n c e m c d 籼u th o wp u b l i cp o l i c yi s i m p l e m e i ：l t i 耐 s i l l c et 1 1 er e f o n n 趾do p e i 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l l e f o n n a li i l s t i 砌o n 锄dt l l ei 1 1 南n n a li i l s t i t u t i o ni i lt l l en e 、一i 1 1 s t i t u t i o ne c o n o i i l i c ，i i lo r d e r t t t t 0s e e km em e o r yb 嬲1 st o rt 1 1 i sa r t l c l e t h es e c 0 n dp 眦w i l l 肌a l y z et h ec h i e ff e a t u r e s 锄dt 1 1 ec h a r a c t e r i s t i c so ft h c b a 仃i e r so ft h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n h lm ea n i c l ei 籼撕z e df 0 u rc h a r a c t 舐s t i c s 锄df o u rk i n d so fm ec h i e ff e a t u r e st 0s t r e l l g t h e l lt h eu n d e r s t a n d i n gt ot l l eb 秭e r so ft h e p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h e “r dp 耐i st h ei i n p o r t a n tp a no ft h ea n i c l e ，w h i c hw i l l 觚a l y z em e i n s t i t u t i o n a lr e a s o nf o rm eb a 玎i e r so ft h ep o l i c yi r n p i 锄e i l t a t i o n m a i l l l y i ti s 自o mt 、o 弱p e c t s ：m ef o 肌a la i l di n f - o m a li n s t i 圳o n f o 加a li n s t i t l l t i o ni n c l u d e d ：m el a c ko f c o o r d i n a t i o no fm 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n s t i t u _ t i o ni st 0s t 呦g t h t l l ep 0 1 i “c a ls o c i a l i z a t i o n 缸1 c t i o i l t 0 洫c r e a l s et l l e 协v 铝n i l e n to ft l l ei d e o l o g yc 印i t a l 觚ds oo n k e yw o r d s ：n ep o l i c yi m p i 锄e i l 倒o n ；b 枷e r ；e l 锄e n t s ；f o n r i a ih l s t i t u t i o n ； i i l f 0 加1 a li i l s t i t i l t i o n 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对奉研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。， ，?、 ，7| 学位申请人( 学住论文作者) 釜名： ? | ? j ? 。 i i j 。? ，j 。 | ，。：， ，2 0， 一t i j，j 。 ，?o 。7 ?， 1 | i| 7 一，关于学位论文著作权使用授权书 ，f z j j 。一。：? ，| j 。| 一 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 釜名： 2 0 矿 学位论文才旨导教师签名：3 翌坠 2 0 伊g 秸月哆日 引言 2 0 世纪7 0 年代以前，政策执行实质上是一个“黑箱过程 ，没有引起政策学 家们的重视。人们认为，只要政策制定的合理，就可以天然地被执行。但实践中 政策执行的情况令人们大失所望。1 9 7 3 年，普雷斯曼( t l p r e s s m a l l ) 和韦尔达夫 斯基( a w i l d a v s k y ) 对美国联邦政府创造就业机会的政策项目“奥克兰计划 的执行情况进行跟踪研究并发表了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空一 书。他们的研究表明，“奥克兰计划 并不是按政策制定者所设想的那样被执行的， 它并没有取得预定的目标，而问题就出在它的执行方式上。他们的工作引发了政 策执行研究的热潮，此后，政策执行逐渐成为政策科学领域研究的一个焦点问题。 我们的时代已和威尔逊( w b o d r o w w i l s 0 n ) 马克斯韦伯( m 强w 曲e r ) 所处 的时代有很大不同。当前，世界国际化程度之深、科技发展之迅猛、国际间竞争 之激烈、国家事务之繁琐复杂都是前所未有的。国家公共行政领域的不断扩大、 国家公共行政事务的日益繁杂，都正在导致一个巨大的行政国家的出现。政府处 理公共行政事务的能力在日益彰显，民众对于现代政府的要求客观上考验着政府 的决策能力。从某种意义上来说，政府的公共政策能力正在日益成为现代政府能 力的标志。国家公共政策能力不仅表现为制定出科学、有效的政策，更表现为高 效、完全地执行这些政策。 中国的改革开放进行了3 0 多年，社会制度已经发生了很大的改变，许多不合 理的旧制度已经被废止，同时，也出现了许多新的制度和规则。其中在公共政策 领域，中央制定的许多重大的关系到国计民生的公共政策基本上都能够得以贯彻 执行。但同时，我们也不能忽视，政策执行问题依然存在，中央政策在执行中变 形、受阻甚至停滞的现象还时有发生。公共政策要达到预期的目标，取得预期的 政策效果，关键在于政策的有效执行。因此，深刻认识政策执行问题的重大意义， 认真梳理和总结政策执行理论模型，详细剖析造成我国公共政策执行阻抑的诸多 因素，并据此探寻我国公共政策有效执行的现实路径，不仅具有重大的理论意义， 而且具有十分重要的现实意义。 ( 一) 政策执行问题的产生 一、绪论 随着世界国际化程度的加深、科学技术的迅猛发展、国际间竞争的日趋激烈， 政府的公共政策能力正在变的越来越重要，并日益成为现代政府能力的重要标志。 随着公共行政领域的不断扩大，公共政策分析的地位越发凸显，公共政策理论和 公共行政实践的结合也越来越紧密，人们不仅关注公共政策的制定，而且更加关 心公共政策是如何执行的。 在政策科学或公共政策研究中，人们通常将政策过程看作是一个由政策制定、 政策执行、政策评估和政策终结等若干逻辑阶段构成的完整周期。其中政策的执 行是政府公共管理活动的中心环节，是将政策目标或政策理想转化为政策现实的 唯一途径，因而具有十分重要的地位。然而，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有作为一个独立的环节引起政策学者们应有的重视，公共政策领域 研究的重点都在政策制定的环节，强调政策制定的科学性、民主性。 政策执行不受重视的主要原因在于：人们往往把政策执行看作政策过程中的 一个不重要的阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到执行而取得预期目标。 米特和霍恩( v 锄m e t e r 狃dv 觚h o m ) 将政策执行研究被忽视的原因归结为四个 方面：( 1 ) 一个天真的假定执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得 学者关注的大问题；( 2 ) 以计划一项目一预算( p p b ) 为焦点强调权威决策 者的作用而排除了“低层次一官员对执行过程的负责；( 3 ) 任务的困难从方 法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；( 4 ) 时 间和资源的巨大消耗。回 但实践中政策执行的情况令人们大失所望。在美国，2 0 世纪6 0 年代末7 0 年 d s v 抽m 咖狮dc e v 抽h o m ，1 kp o l 时i 呷l 啪蜘t a t i p m c c s s ：ac c e p n l a lf 硼e w o i 【 【m 】- a d m i n i s 响t i 鲫锄ds o c i c t y ，v o l - 4 ，1 9 7 s ，p p 4 5 0 4 51 2 代初，美国政府推出了一系列振奋人心的公共政策：“向贫穷开战”、“伟大社 会 等，但许多政策项目并没有取得预期的结果。政策制定的目的和政策结果之 间的巨大的落差促使政策科学的学者们去评估政策，并开始重视政策执行的环节。 1 9 7 3 年，普雷斯曼( t l p r c s s m 锄) 和韦尔达夫斯基( a w i l d a v s k y ) 对美国 联邦政府创造就业机会的政策项目“奥克兰计划 的执行情况进行跟踪研究 并发表了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空一书。他们的研究表明，“奥 克兰计划 并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目 标，而问题就出在它的执行方式上，尤其是“联合行动 的困难上。该书通过案 例分析，力证政策执行之于政策效果的重要性，指出要想使政策科学成为行动的 科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅应当重视政策执行本 身，而且还要重视政策执行与政策制定之间的关系。他们的工作引发了政策执行 的热潮，导致了七八十年代的所谓“执行运动 的兴起，政策执行遂成为政策科 学领域研究的一个焦点问题。 目前，在政策科学领域，政策执行环节正在日益受到关注，这和政策执行环 节的重要作用是密不可分的。公共政策目标的实现既依赖于正确的公共政策，更 有赖于公共政策的有效执行，只有政策得到了有效的执行，政策目标才能够实现， 否则，再好的政策也毫无疑义。可见，政策执行在政策过程中处于十分关键的地 位。具体说来，体现在以下几点：回 第一，政策执行是实现政策目标的根本途径 1_ 政策执行是政策制定的目的和归宿，在政策过程中，政策制定是研究问题的 过程，但政策的目的是解决问题，政策执行正是运用政策去解决社会问题的直接 和关键的一环。所以，正确的政策方案要变成现实，就要依靠政策的有效执行。 因此，美国政策学者艾利森说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 1 0 ，而其余的9 0 9 6 取决于有效的执行。 陈振明：公共政策分析【m 】第2 2 ”2 6 页，北京：中国人民大学出版社2 3 年版。 3 第二，政策执行是检验政策正确与否的唯一标准 一项政策正确与否，最终需要实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。政 策属于主观认识范畴，它是否符合客观实际，是否真正有效，必须通过实践来检 验。只有经过贯彻执行，使政策目标在执行过程中得以实现，并最终促进生产力 的发展和社会进步以及群众的拥护，才是正确的政策，否则就是错误的。 第三，政策执行是评判政策工作的客观依据 政策执行的效果既是完成工作的标志，又是政策过程中各个因素和环节效能 的综合反映。在公共政策过程中，设立的机构是否合理、人员配备是否符合要求、 工作制度是否健全等，这些都只有通过政策执行才能体现，而且其效能的好坏只 能通过执行效果来检验。 第四，政策执行的过程及后果是后继政策制定的依据 政策执行是使原政策得到不断调整、修正，使之更明确、更具体的过程。公 共政策制定者往往要根据向前政策实施中和实施后由各种渠道反馈上来的信息， 在分析先前政策效果的基础上，制定新的政策。因此，对于政策制定者来说，前 一项政策的执行情况及其后果是原政策得到修正、补充、完善的根本途径，同时 也是后继政策制定的重要依据。 尽管政策执行在政策过程中的地位十分重要，但是我国对公共政策执行研究 的起步却相对较晚，是在2 0 世纪9 0 年代中期以后，随着改革开放事业和公共政 策学科在中国的进一步发展，政策执行问题才逐渐为国人所关注。目前国内已有 不少学者从不同的角度对政策执行的某些问题做了有益的探讨，但政策执行研究 尚未进入本土化的阶段，国内研究政策执行的专著为数极少。 我国目前正处于急剧的社会转型时期，各种社会矛盾凸显，各种利益关系错 综复杂，其中在公共政策领域，许多重大的社会问题越来越密切地和政策的执行 相关。而在改革开放和社会转型时期出现的许多失范、失序、权力寻租等问题， 4 很大程度上是源于科学合理的政策在执行时被扭曲、变形，甚至完全被颠覆。公 共政策要达到预期的目标，取得预期的政策效果，关键在于政策的有效执行。然 而，政策执行是在一个复杂的社会系统中进行的复杂的活动，政策执行的有效性 常常受到一些复杂因素的影响，使得政策实施后不能实现既定的政策目标。因而， 深刻认识政策执行问题的重大意义，认真梳理和总结政策执行理论模型，详细剖 析造成我国公共政策执行阻抑的诸多因素，并据此探寻我国公共政策有效执行的 现实路径，不仅具有重大的理论意义，而且具有十分重要的现实意义。 ( 二) 政策执行问题的研究现状 1 政策执行相关概念诠释 要界定“政策执行刀，首先认识什么是“政策 。“政策一作为人类社会的 一种政治现象，是人类步入阶级社会的产物，它是伴随着国家的产生而出现的。 在政策科学产生以前，人们主要是从单纯的语义学的角度对它进行解释。自2 0 世 纪5 0 年代初政策科学产生以来，中外政策科学研究者们分别从自己的学术背景和 研究视角对“政策概念作了有益的诠释，归纳下来，主要有以下五种政策观。 ( 1 )“政策 的规范说。即将“政策 视为主体的一种“行为准则一、。行 为规范或“行动指南。持这种观点的学者有：西方行政学创始人、美国著名 政治学家伍德罗威尔逊( w 0 0 d r o ww i l s o n ) 、西方政策科学的主要倡导者和创 立者哈罗德拉斯威尔( h a r o l ddh s w e l l ) 与亚伯拉罕卡普兰( a k 巾l 锄) 。 我们国内政策领域大多数学者也是持这种政策观。 ( 2 ) “政策 的行为说。即将“政策刀视为主体的一种“行为或行动。 例如，政治系统学说的代表人物、政治学家戴维伊斯顿( d 撕de 鹊t o n ) 就认为： “公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。一美国政治学家托马斯戴伊 ( t h o m 硒r d y e ) 也认为：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。一 d e a s 咖n c p o l i 石c a ls y s 呦i j 丁p 1 2 9 ，n 鲫y 砒：脚c1 9 5 3 5 我国台湾学者林水波和张世贤也将公共政策解释为“政府选择作为或不作为的行 为 。 我国大陆学者刘伟东先生也是持这种观点的。 ( 3 ) “政策”的过程说。亦即将“政策 视为主体的一种“活动过程”。 如美国著名政策科学家詹姆斯安德森( j 锄e se ，a n d e r s o n ) 在其公共决策 一书中就明确指出：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一 批行为者，为处理某问题或有关事务而采取的。 ( 4 ) “政策 的关系说。这一观点将“政策 视做“主体与主体或主体与 其周围环境之闻的一种关系 。如美国学者罗伯特艾斯顿( r o b 鳅e y e s t o n e ) 就 把公共政策界定为“政府机构和它周围环境之间的关系。 而芬兰学者古斯塔夫 森( g u s a v s s o n ) 则认为：“政策是政府与公民之间的一种关系。 ( 5 ) “政策”的综合说。这种观点不是将“政策 单纯地或视为“一种行 为准则或行动方案”或视为“一种行为或行动”或“一种关系或过程”，两是将 其视为它们中两者或两者以上的综合体。 在本研究中，我们吸取各家定义之长，对政策概念傲出如下界定： 政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期，为达到一定的目标，经过一 定的合法程序而制定的行动方案和行为依据。其表现形式为诸如法律法规、政府 首脑口头或书面的声明和指示报告、行政命令、会议决议文件等各种表达政府或 社会公共权威的某种特定意图的行动方案。其本质上是一种直接或间接地对社会 资源和利益进行权威性分配的方案。 在政策科学研究领域，人们一般认为，在政策生命周期中，政策经合法化过 程后，一经采用即进入政策执行阶段。但是，如同对“政策 概念的诠释一样， 1 1 1 啪雒r d 啪，u n d e 删i n gp u b l i cp o l i c y ( 6 m ，e d ) j p 2 ，e n g l e w 0 0 dc l i 舔，n 。j ：p 崩l t i 。c h a l l i i l c ，1 9 8 7 林永波、张世贤：公共政策【m 】，第9 页，台湾五南图书出版公司1 9 8 2 年版。 唐亮译， 【m 】，第4 页，华夏出版社1 9 9 0 年版。 r e y 岱t e ，1 kn 懈i d so f p u b l i cp o l i c y ：as t u d yi i lp o “c yl c a d 哪h i p 【j 】p 1 8 ，i n d i 柚a p o l i s ：b o b b s m c r r i l ， 1 9 7 1 g u 咖v 双m ，。耽髂o f p o i 畸孤dt y p 岱o f p o l i t i 岱”，s 伽“l i i i “柚p o i i t i is t u d i 鹤，m v o i 3 ，n 咖s 谢鹤， 1 9 8 0 ，p 1 3 6 丁煌政策执行阻滞机制及其防治对策【m 】人民出版社，2 0 0 2 ，p 1 4 6 对“政策执行”的界定，人们没有也不可能取得完全一致的看法。归纳起来，有 代表性的观点主要有以下几种： ( 1 ) 将政策执行界定为一种过程。目前，国内外大多数学者是持这一观点的。 如最早将政策执行问题引入学术研究范畴的美国政策科学家普雷斯曼 ( j e 倚e y l p r e s s m 锄) 和韦尔达夫斯基( a a r o nb w i l d a v s k y ) 就将政策执行看作“在 目标的确立与适应于取得这些目标的行为之间的一种相互作用过程。 此外，美 国学者保罗a 萨巴蒂尔( p a u la s a b a t i 盯) 和丹尼尔a 兹曼尼安( d a l l ie l a m 锄a i l l l i 锄) 也将政策执行界定为“这样一个过程：即用法律、上诉法院决定、 行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。一回 其他国家也有不少学者持此观点，如芬兰学者古斯塔夫森( 觚t a v s s o n ) 和马库基 维聂米( m a r i 曲飚删) 、中国台湾地区的学者林水波和张世贤以及大陆学者 陈庆云和桑玉成等。 ( 2 ) 将政策执行解释为一系列的活动或行动。如美国政策科学家查尔 斯o 琼斯( c h a l l 髓o j o l 磷) 就明确指出：“政策执行乃是将一种政策付诸实 施的各项活动，在这些活动中，以解释、组织、和应用三者最为重要。所谓解释， 是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策 执行机构，以拟定执行方法和落实政策；所谓应用，即由政策执行机关提供例行 性的服务与设备，支付各项经费进而完成政策目标。一 另两位美国学者霍恩和米 特也认为：“政策执行指公私人民或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策 目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归为两大要项：一是将政策转化成 为可以运作的努力，二是为实现政策所确定的目标而作出持续的努力 。此外， 爱德华兹i i i ( g c e d w 锄i si i i ) 和i 沙坎斯基( i s h a d ( a i l s k y ) 则更具体地将政策 执行解释为执行某一项政策所采取的广泛行动：“政策执行是指一系列的发布命 j c f 五时l 阳跚t 啪锄da a 枷b 晰l d a v s l 叮，i m p l 锄t a t i o n ( 2 n d ，e d 。) 【m 】b e r l ( e l e y ：u n i 螂时o f c d i 细n i a p 惜s ，1 9 7 9 p p x x x x i ( 美) s s 那格尔主编：政策研究百科全书【q 林明等译，第1 1 2 页，科学技术文献出版社1 9 知 年版。 c l l d 鹤o j 伽岱，a ni n 们d u c t i 协t h es t l l i 匆o f p u m i cp o i i c y ，阴2 i l d e d ( n o l ls c i 恤鹏tm 鲢： d i l x b i l r yp 瞄s ，1 9 r 7 7 ) ，p 1 3 9 7 令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信 息、委派人事、雇用人员、创设组织机构等活动”。 此外，还有其他的学者以不同的方式将政策执行界定为“活动或行为一。应 该说，这些关于政策执行概念的定义都有其合理的成分，它们基本上都抓住了政 策执行是一种由一系列活动或行为构成的过程这一本质。基于这样一种理解并借 鉴上述各政策执行定义中的合理成分，我们认为： 所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源， 采取解释、宣传、试验、实旌、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容 转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。 从这个定义可以看出，政策执行不仅是一个动态过程，而且是一个包含着诸 多环节的复杂过程，在这个过程中，不仅各个环节之间相互联系、相互制约，而 且每一个环节本身都要涉及到诸多的参量，如果处理不好，这诸多的环节或参量 就可能会成为政策执行的阻抑因素，都会直接或间接地影响到政策功能的有效发 挥和政策执行的实际效果。 2 西方国家政策执行理论研究状况 西方的“执行运动 持续了近2 0 年，政策科学家们写下了大量的论著，作了 大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式和理论。曹堂 哲先生认为政策执行领域的研究自1 9 7 3 年诞生以来，经过3 0 多年的发展，形成 了三个转承、创生的研究途径和大量的理论模型，至今，政策执行的研究已经经 历了三代的发展。圆 ( 1 ) 政策执行的第一代研究和自上而下的研究途径 1 9 7 3 年到2 0 世纪7 0 年代末期为执行研究的第一代，第一代研究具有以下特 征： ( 1 ) 主要采用自上而下的研究途径( t o 岫们ma p p r o a c h 或t 0 鼬、i l 丁煌政策执行阻滞机制及其防治对策 【m 】人民出版社，2 0 0 2 ，p 2 5 曹堂哲政策执行研究三十年回顾缘起、线索、途径和模型) 【j 】，云南行政学院学报，2 0 0 5 年第3 期。 8 印p r o a c h ) ，这种途径假定，政策是由上层规划或制定，由下层的行政官员或职员 执行的；( 2 ) 主要是小规模的案例研究，比如对奥克兰项目的研究等等。案例研 究的目的主要是总结执行成功或失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性 的理论框架。 自上而下的研究途径( t o p b o 们ma p p r o a c h 或t o p d 0 、i la p p r o a c h ) 是帕雷 特( s u s a nb a 玎e t t ) 和佛杰( c o l i i lf u d g e ) 对7 0 年代初期到7 0 年代末这一阶段政策 执行研究主导途径的概括。自上而下途径的最早代表人物是佩尔兹曼( j p r e s 锄a 1 1 ) 和威尔达夫斯基( a w i l d a v s k y ) ，随后史密斯( t b s l i l i t h ) 提出的政策过程模型 ( 1 9 7 3 ) ，霍恩( c e v 孤h o m ) 和米特( d s m 曲神提出的系统模型( 1 9 7 5 ) 、马兹曼 尼安( d a m 组n a i l i 锄) 和萨巴蒂尔( p 孤las a b a t i e r ) 提出的执行综合模型( 1 9 7 9 ) 都采用了自上而下的研究途径。 自上而下的研究途径具有以下几个特点： 第一，研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样 的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定 。 与这种分析性的目标假定相适应，政策执行研究的( 价值) 目的是怎样使中央政 府制定的政策得到更好的落实。 第二，政策制定者的角度看待政策执行问题。“自上而下的政策制定观意味 着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的，因此，最重要的决策是 由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只是执行决策 罢了。 第三，“政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成：从以因果关系 为基础的意向经由决策再到行动，政策执行开始于政策制定终止的地方。 第四，区别作为创设初始条件的政策制定( 意向合法化) 和把政策假设转化为 行动的项目设置。 第五，政策执行就是将政策付诸行动的过程。主要着眼于对政策执行机构的 管理( 合作、协调等) 。科层组织的原则和管理方式是提升政策执行能力和有效性 9 的关键因素。 第六，重视外部环境对政策执行过程的影响。自上而下的研究途径还带有传 统公共行政学的印记。 ( 2 ) 政策执行的第二代研究和自下而上的研究途径 2 0 世纪7 0 年代末到9 0 年代初期为执行研究的第二代，自下而上的研究途径 ( b o 绚m t o pa p p m a c h 或b 0 蹴豫- l l pa p p r o a c h ) 是这一时期执行研究的主导研究 途径。利普斯基( m l i p s k e y ) 对街头官僚的研究( s t r e e tl “e lb u 】旧a u c r a c y ) 、埃 尔墨( r f e l m o 陀) 的向后式( b a c k w a r dm a p p i n g ) 执行分析理论、贺恩( b 锄y h j 锄) 和波特( d a “d o p o e t e r ) 对执行结构的研究是其中的主要代表。 自下而上的研究途径具有以下特点： 第一，重视基层官员的作用。街头官僚( 基层官僚) 拥有巨大的行政裁量权， 接近执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力，因此自下而上的 研究途径将基层官员看作政策执行和政策创新的重要因素。 第二，认为政策执行活动是多组织或个人( 包括公众、社会组织、国家行政机 关等) 之间互动的过程。通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策 执行有效性的重要因素。 第三，从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分 析政策执行的基点和焦点。 第四，政策执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相 互谈判和妥协的过程。 第五，政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组 成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分。 ( 3 ) 政策执行的第三代研究和整合的研究途径 2 0 世纪9 0 年代至今是政策执行的第三代研究，第三代研究试图综合和超越第 一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具的多样性的特征。第三代研究扩 大了研究的范围，将执行研究扩展到府际关系的范围和分析层面。 l o 这种综合的趋势表现在以下几个方面： 首先，对自上而下和自下而上的研究成果达成了共识，肯定其取得的成果的 同时认识到了两者的局限。对以往理论成果的总结和省视是理论综合的前提。 其次，对自上而下和自下而上研究途径的超越和分析工具的丰富化。自从8 0 年代以来，执行研究途径出现了多元化的倾向，分析工具也变得丰富起来。大规 模研究、政府闻关系研究、制度分析、治理理论、政策网络、理性选择、统计和 计量方法被广泛的运用到执行研究当中，这些有助于综合的理解执行问题。 最后，第三代研究概念的形成。郭锦等入( m a l 0 0 l ml g o g 酉n ) 在1 9 9 0 年出版 了朝向第三代的执行理论和实践明确提出了第三代研究途径( a t h i r d g 觚e 掰垃0 na p p r 0 ；雷c h ) 。第三代研究途径区别与第一代和第二代的研究途径，主张建 立动态的执行图景。第三代研究途径运用混合方法( 1 i i i x c d m 甜砌da p p r o a c h ) 以 建立了一个整合模式来研究复杂的多层次的、多变量的执行问题，特别是府际关 系问题。一 与上述综合的趋势相关，2 0 世纪8 0 年代末期以来，涌现出了众多的、有代表 性的执行理论、途径和模型。比如：门泽尔( d 0 n a l dc m 吼z e l ) 的组织问模型( 1 9 8 7 ) ， 郭锦( m a i c o l i i ll g o g 西n ) 等人的府际关系模型( 1 9 9 0 ) ，萨巴蒂尔( p 绷ias a b a t i e r ) 的政策变迁和学习模型( 1 9 9 3 ) ，麦特兰德( 砌c h a r de m a d 觚d ) 的不明确冲突模型 ( 锄b i 删t y c o n n i c t )( 1 9 9 5 ) ，瑞恩( n r y 锄) 的综合途径( 缸e 伊a t 。d a p p r o a c h ) ( 1 9 9 6 ) ，奥斯特罗姆的制度分析途径等等，总之，政策执行研究现在已 经进人了一个综合和多元的时代。 3 我国政策执行理论研究现状 我国对政策执行的研究关注较晚，直到2 0 世纪9 0 年代中期才逐渐出现一些 关注政策执行的研究论文，研究政策执行的专著为数更少。这些情