（经济法学专业论文）政府定价权的经济法学思考.pdf

i 摘 要 由于受传统法权理念的影响，加之我国政府同一主体的双重职能，使得一些 权利很难从主体、目的等方面来区分究竟是行政法还是经济法的调整范围。政府 定价权正是如此。长期外在的“行政机关”这一标签使得很多人单从主体这一层 面就将其视为行政权的一种， 而不去探究过该项权利的来源， 内涵以及行使方式。 由于价格在市场经济环境中的基础性地位， 政府定价权的行使在把握稀缺性商品 的价格波动，矫正市场资源分配以及稳定国民经济方面发挥着重要的作用。要让 政府定价行为更好的发挥其功能，就必须对其有充分的了解，弄清楚政府定价权 究竟是何种属性的权利，在此基础上才能对其行使主体、行使程序以及相应的责 任构建进行详细的展开分析， 然后我们才能知道该种权利在何种情况下的行使才 是正当的，它应该具备什么样的目标价值。理论的完善是正确指导实践的前提条 件，因此，本文选择政府定价权作为研究对象，对该权利的生成、内涵以及规制 作了详细分析，以期形成一个系统的认知对现实这的政府定价发挥理论指导作 用。 在社会化生产之后，国家的经济职能逐步发展，政治职能逐步减退，国家的 经济职能要求国家作为一国经济活动的组织领导者必须参与到经济活动中来， 以 把握整个国民经济的健康稳定发展。由于稀缺性商品、自然垄断经营商品的存在 以及公用事业和公益服务的特殊性， 使得国家必须对这些关乎国计民生的商品和 服务的价格进行规制，以免发生市场资源混乱、环境资源严重破坏、贫富差距急 剧拉大的不利后果，最终导致整个国民经济的不可持续发展。而国家对这些商品 和服务的定价并非以财产权人或者公权力拥有者的身份进入经济活动中， 所以定 价权并不是传统私法、传统公法上的权利，而是整个社会（包括国家和各市场主 体在内）的一种合作创造、实现、分享财富过程中国家经济管理（宏观调控）权 的一项具体权能。 定价行为实施过程中的合作包括国家与市场主体之间的纵向合 作和国家各部门之间的横向合作两种，前者涉及价格参与决策主体权利问题，后 者涉及中央政府和地方政府、政府与职能部门之间的权限划分问题。在价格的决 策和执行过程中，听证程序、价格成本检测和价格监督管理是保障定价科学合理 的必要条件。 对于定价权的行使主体也应当设定相应的责任以免定价权的滥用或 者不谨慎行使。 关键词：政府定价；经济法权利；合作契约 ii abstract because of the impact of the idea of traditional legal rights and double functions of my government, it is difficult to make a distinction of some rights between the adjustment range of administrative law and economic law only from the respects of subject, purpose etc. so is government pricing right. the long-term external tag of executive makes many people classified the government pricing right into the executive power just for the subject factor. people never inquiry its source, connotation and the way of exercise. as the basic function of price in market economy, the exercise of government pricing right play a role in controlling the price fluctuations of scarce commodities, correcting distribution of market resources and stabilizing national economy. it is necessary to get a full understanding of government pricing right, clear which attribute it belongs to, and then make a detailed analysis on the operators, procedures and duty, if we want to practice the function of government pricing right better. so that we know the legitimacy when the right is exercised and what is it value target. the perfection of theory is the prerequisite of guiding practice correctly. so this paper chooses the government pricing right as the object of study, make an detailed analysis on the generation, connotation and regulation of this right. the purpose is to format system cognition to guide the government pricing in reality. after the socialized production, the economic function of state is developing gradually when the political function subsiding. the economic function requires the state participates in the economic activity as the organizer and leader of the whole country. so the government can grasp the healthy stable development of the whole national economy. as the existing of scarce commodities and natural monopolies and the particularity of public utilities and community service, the government must regulate their price to avoid the negative consequences of the mess of market resources, the damage of environmental resources and the expanding between the rich and poor, finally which can lead to unsustainable development of national economy. when government price these commodities and services, it does not rely on its property rights or executive power, so pricing power is not the right of traditional private law or the power of traditional pubic law, but a specific empowerment of the right macro-control during the process of creating, implementing and sharing wealth with the cooperation between the government and players in the market. the cooperation of pricing includes the longitudinal cooperation between the government iii and players in the market and the horizontal cooperation among government departments. the former concerns the right of price decision-making participants, the latter relates to the competence of central government and local government and government departments. during the process of price decision-making and performing, the necessary conditions which secure the pricing scientifically and reasonably are hearing procedure, price detection costs and price regulatory. it should set corresponding duty to the price actors so that the pricing right may not be abused or exercised incautiously. keywords：government pricing； economic law rights；cooperation contract 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引 言 美国经济学家 m弗里德曼把价格在经济中的作用归纳为三种：第一，传递 情报；第二，提供一种刺激，促使人们使用这一最节省成本的生产方法，把可得 到的资源用于最有价值的生产目的；第三，决定谁可以得到多少产品即收入 的分配 1。价格的这三种作用，在市场经济中，也即价格信号在市场机制中的传 递作用；作为国家调节本国经济运行的杠杆作用以及资源分配作用。可以说，价 格信号的正常显现和传递是市场机制得以健康运行的基础，在此基础上，国家运 用价格手段调节经济，矫正资源分配，维持整个国家经济的稳定发展。基于价格 的重要性，各国都十分注重对价格管制的研究，尤其是政府价格行为的规制，因 为带有政策目的的政府价格行为是在把握市场整体信息基础上作出的一种宏观 上的调整。它不但对政府定价的直接对象发生规制作用，对市场主体的价格行为 也起到了一种宣范作用，体现了某一时期国家对市场资源的政策态度。 我国价格法第三条规定： “国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由 市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实 行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。 ”第十八 条规定： “下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定 价： （一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格； （二）资源稀 缺的少数商品价格； （三） 自然垄断经营的商品价格； （四） 重要的公用事业价格； （五）重要的公益性服务价格。 ”可见，政府定价权是一项法定权利。作为经济 法的子部门， 价格法长期关注的重点在于市场规制中国家对经营者价格的管制和 宏观调控中的价格总水平调控，对政府定价这一法定权利的研究则颇为少见。在 实行市场开放、大多数商品由经营者定价的同时，为什么还会存在由国家这一非 市场主体对某些商品和服务进行定价的现象呢？国家对这些商品和服务进行定 价的正当性依据是什么？该项权利的属性是什么？它是否属于经济法权利， 又归 类于何种经济法权利，该项权利行使的主体是谁，范围有多大，各主体行使权利 的权限及权利运行程序如何以及是否存在责任承担等问题，都应该得到逐一明 晰，以促使政府在实施定价行为时具有权源的正当性，程序的规范性以及责任的 明确性。 权利问题是法律的核心所在， 任何一个特定的法律部门应有其特定的权利范 畴，经济法也应当如是。我国对经济法权利的研究，与民法上的财产权、人身权 以及行政法的行政权那样系统的权利理论相比，差距甚远。尤其是在与改革开放 同行了 30 年之后，经济法理论体系应当能提炼出一个完整的权利理论体系来彰 2 显经济法的独立地位。因此，作为经济法的学习研究者也应当关注权利问题的研 究。本文对政府定价权权利属性及其规制的探悉，不但对实际生活中的政府定价 行为有着理论上的指导意义，对经济法学中的权利理论研究也有所裨益。 在重要的公共物品行业领域，西方有两种做法：一是国家直接经营，采用边 际成本定价原则实行政府定价，主要代表是英、法、德等西欧国家；另一种则是 企业定价，国家对企业定价精心监管，控制企业按平均成本定价，主要代表是美 国，起源于上世纪 70 年代的私有化浪潮。 在我国，对公共定价的研究比较多，尤其是经济学界。这里应该区分公共定 价和政府定价这组概念。政府定价是从主体方面来定位的，即政府对相关产品、 服务的定价；公共定价则是从客体方面来定位的，主要是指关于公共物品和服务 的定价。法学界对于政府定价属性的认定由于受传统公法理念的影响，一直将政 府定价权作为行政法上的一种权力来看待，如中国政法大学张绍华的硕士论文 政府定价制度研究中，将政府定价行为认定为行政行为，并从主体专属性、 实质审查性、事项限定性和外在形式性四方面对该行为的内涵作了剖析，得出该 行为是具有公益性和政策性的依职权、单方、自由裁量的行政行为。对于政府定 价的本体研究并不多见，大概是认为其理所应当被划分在行政法之中的缘故，相 较于此，对政府定价的具体制度研究则多过于对其本质的探究，其中，最被关注 的当属价格听证制度。对价格听证制度的研究多是从反思和完善的角度进行，如 王万华的我国政府价格决策听证制度缺陷分析 ，王珏透过加工听证制度看 政府定价决策文章等等。 本文从国家角色转变入手，国家已不是单纯的政权统治以及捍卫者，随着全 球经济的发展，它更多的是作为一国经济活动的组织领导者而出现，这就使得国 家职能从单一的政治职能分化衍变出经济职能，传统意义上的“政治国家”也由 此变成了两个“半国家”政治国家和经济国家。而国家作为经济活动的组织 领导者，它参与经济活动并不是凭借传统私法或者传统公法上的权（利）力，而 是作为国民的代表者和国民经济的把握者与市场主体一同创造、实现、分享社会 财富，是其履行经济职能的要求和体现。这种思路突破了传统私法与传统公法对 现代法认识的囹圄，对经济法中宏观调控权理论的研究也有所推进。 文章的逻辑上是从“生成”“内涵”“规制”来对政府定价权作时 间上（从生成到发展）和空间上（内涵的应然和规制的实然）的全面分析，最终 论证了政府定价权的经济法属性，并对该权利的规制作了粗浅的构建。 3 第 1 章 政府定价权的生成 1.1 市场经济下国家角色的转变 在封建社会，地主作为统治阶级，是以财产所有权来维持、剥削和实现其统 治的，彼时的国家是作为维护财产所有权的机构存在，捍卫封建社会统治阶级直 接以土地所有权来获得地租等剥削利益。到资本主义社会，以合作为基础的社会 化大生产方式取代了个体小生产方式，商品经济替代了自然经济，资本与劳动的 结合使得社会财富不断增加，此时的国家面对的是如何实现可持续发展的问题， 即怎样使资本与劳动的结合发挥可持续的最大的价值， 以适应日益全面展开的竞 争的需要。这样，国家便从主要是“政治国家”向日益强化的“经济国家”方向 演进，国家承担起了组织经济、管理经济的责任。那么国家作为社会政治中心， 由于国家角色的变化，它面临两种选择：一是增强自身的经济职能；二是在政治 中心之外另外成立一个经济管理中心。为了维护国家机构的统一，大多数国家都 选择了第一种途径，并且随着社会的发展，国家的经济职能越来越重。国家经济 行为与政治行为的本质区别在于创造财富与解决纠纷。前者指向的是效益，即保 证国民经济和社会长远利益和利润的最大化，并使这种利益和利润的可以持续 的、 普遍的最大化； 后者指向的是国家机器运作的效率， 即国家介入纠纷的处理， 公平收取费用，并将这种费用尽可能节约地完全用于国家机器的运转，这种行为 是非生产性的， 其价值取向是为满足解决纠纷需要提供公共物品与社会成员给付 费用的交易需要。从资本主义生产方式出现以来，国家政治行为在国际“和平发 展” 的情势中并没有日益强化， 而是很多国家的重心都转移到了经济方面的作为， 以及如何作为，以确保整个社会经济的快速、持久发展，既满足社会成员的发展 利益又满足国家的发展利益之需要。 进入 21 世纪后，世界经济形势发生了深刻变化，经济全球化趋势增强，国 际经济竞争与合作以前所未有的广度和深度发展， 这使得生产要素跨境流动障碍 大幅度消除，为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实的可能性。经 济全球化必然要求贸易自由化，而市场机制是有其自身无法克服的缺陷的，放任 贸易自由将会导致货物、资本在世界范围内的四溢，风险丛生。而任何国家或地 区的经济危机若不受限制的肆意蔓延， 也必然损害各国的经济利益和国际经济的 整体稳定，甚至因为贸易自由的泛滥，在经济、政治、文化等客观条件的制约下 损害国家的主权和独立。因此，经济全球化强调市场对资源配置的基础作用，更 需要强有力的国家宏观调控来保证本国经济稳定发展前提下逐步实现自由贸易， 不但要单单着眼于实现社会供求总量的平衡， 更需要关注国家自身在国际市场上 4 的竞争力，国家经济职能的加强在此刻显得尤为重要。 从上述人类历史的发展来看，国家作为政治组织而非生产性组织，是不创造 财富的。在资产阶级创立了以社会化生产为基础的市场经济以后，生产与消费趋 向异同，国家不得不承担起生产创造的组织领导责任，调控市场，使得整个社会 增量利益可持续发展。而人的生存和发展是人类社会最初的起点也是最终的落 点，国家的政治职能无疑是为人的生存和发展而存在的，是附着的，国家经济职 能开始扮演越来越重要的角色。 作为政治组织，国家是不直接参与经济活动的，即使为获得维持国家机构运 转的经费而参与一些活动， 如行政征收等， 政治权力是不对经济活动进行干预的。 从这个角度来说，政治角色下的国家（行政法上的国家）是不能够参与或者干预 经济活动的。作为财产权人（民法上的国家） ，国家与其它民法上的主体是平等 的，各主体之间进行的是民事活动，也不存在平等主体之间的相互管理问题。因 此，近现代国家参与经济活动本质上并不是以政治权力介入经济活动，也不是以 财产权人或者行政权力的拥有者进入其中，而是以组织、管理经济，维持经济持 续稳定发展这样一种经济职能来参与经济活动的。从经济法的角度看，国家是作 为市场竞争的微观规制与经济总体运行的宏观调控主体而存在并发挥作用的。 这 是市场经济的必然要求。因为个人的个体有限理性，我们若放任生产经营者对市 场利润的追逐， 必然导致经济危机， 两极分化危机、 环境资源危机的出现。 因此， 只有国家代表市场主体的普遍的长远的最大化利益， 并按其代表的意志来维持着 竞争的微观秩序和宏观条件，或者说增量利益的可持续实现秩序，才能促进市场 竞争主体增量利益最大化普遍持续实现和国民经济持续快速健康发展，同时，才 能重现国家自身的发展利益。 这就需要国家付出直接针对市场竞争和宏观经济运 行的管理或调控劳动。 国家参与经济活动的方式不外乎三种：国家参与、市场监管、国家调控。其 中市场监管是从微观层面对市场主体的各种经济活动进行监督管理， 而国家参与 和国家调控则是从宏观层面对经济发展的整体把握， 它是国家作为一个经济体参 与经济活动的行为，是国家劳动行为。宏观调控的目的在于：第一，解决市场主 体之间的公平问题，即维护市场利益获取的可普遍化、可持续化。国家经营社会 总资本，市场主体经营个体总资本。个体总资本的增加才会导致社会总资本的增 加。从这一利益出发，必须存在自律性的宏观法律才能保证个体总资本在市场中 不因竞争和交换而流失；第二，就宏观调控的效益及国家代表行为的收益（代表 人与被代表人之间的公平）而言，国家这个经济体是代表整个国家、社会的利益 的，它的参与、调控劳动必须是有效的、持续的，才是正当的；第三，国际经济 的激烈竞争中，国家必须在国际公约、条约保证国与国之间公平竞争的同时维护 5 自身获取国际利益的能力，这必须借助于强有力的国家宏观调控。 1.2 国家经济职能下的政府定价权 西方国家的现代市场经济是由自由市场经济转化而来的市场机制与国家调 控相结合的市场经济， 国家调控是在不断发现市场缺陷并不断积累总结经验的过 程中逐步完善的。 而我国的经济体制则是从计划经济转向市场机制与国家调控相 结合的市场经济，计划经济中断了历史上的私有制为基础的商品经济的延续，而 后再对此进行改革，使得由国家对经济实行高度集中和直接指令的控制，通过放 活微观经济以形成受价值规律支配的市场调节机制和转变政府职能以形成间接 调控为主的国家调控机制来实现这种转化。 这种转化中最为重要的即基于对国家 经济职能的认识，增强国家的间接调控职能，而政府价格行为正是市场资源与国 家调控的一个结合点。 建国初期，各种资源的稀缺性，科学技术的滞后性，使得国家面对贫困落后 的状态不得不实行高度集中的计划经济模式和固定的价格制度， 所有的生产都由 国家自上而下的指令性计划来实现的， 对各种产品的价格决策权也由政府严格掌 握。 这种传统的经济模式以及价格制度在建立社会主义经济基础的特殊历史时期 起到过积极的作用，但是，价格在这里已经完全失去作为价值的货币表现的经济 意义而成为国家计算产品数量和劳动耗费的货币指标 2，根本不能发挥它的信号 传递和经济杠杆的作用。随着社会经济的发展，政府作为公权的行使者和作为企 业的所有者这一双重身份开始发生严重的冲突， 直接的指令性计划和固定的价格 机制导致生产和需求的脱节，是生产缺乏灵活性和动力，形成僵化扭曲的经济结 构和价格关系。从 1978 年开始的经济体制改革逐步对这种错位的经济结构进行 矫正，国家的角色开始悄然变化，表现在价格体制上则是实行市场调节价、政府 指导价和政府定价三种价格管理形式， 其中属于政府定价的商品和服务价格在社 会商品零售总额中所占的比例很小。 任何社会的经济体制变化，都意味着政府职能的转变，政府权力的重构和政 府权力与社会权利 （社会自由） 关系模式的重塑。 在传统计划经济体制下， 在 “大 政府，小社会”关系模式的运转中，社会、企业的积极性和创造性都被抑制，权 力经济排斥经济规律的作用 （尤在市场价格方面， 总是以国家之手取代市场之手， 完全由国家对价格的配置进行掌控。国家对价格所谓的行为都被视为行政指导、 行政许可之类的行政行为） 。在资源浪费、效益低下的状况下，整个社会经济缺 乏生机和活力，要恢复社会经济的生机和活力，必须转变政府权力与社会权利原 有的关系模式，这意味着要赋予社会以更广泛的权利和自由。在计划经济向市场 经济转变的过程中，资源配置的方式进行了彻底的改变，人、财、物由政府计划 6 分配变成由市场来配置。社会主义市场经济要求政府由“万能政府”走向“有限 政府” 3。因此，对国家的解读也应从“政治国家”转移到“经济国家”的角度。 传统政治性国家主要担负政治职能，较少执行调节经济的职能，当国家全面介入 经济实行调节时，它实际上已是在代表全社会经济利益的增长，站在了全社会的 立场，而不仅是一种“国家利益”和“国家意志” 。 政府定价行为 区别于经营者自主定价的市场主体竞争行为，也区别于政府 的价格监督管理这一市场监管行为，它指向的对象是关系国计民生的、资源稀缺 的、 自然垄断经营的、 重要公用事业、 重要公益性服务等这些商品和服务的价格， 而不是能够自由流通、 消耗、 具有可替代性和非排他性的个人产品和服务的价格。 国家在实施定价行为时不是作为财产权主体， 也不是作为政治权力或公权力拥有 者来介入价格领域的， 而是作为代表整个国家与社会的经济利益的经济体对特定 的商品、服务的价格实行管理。它是国家运用价格杠杆对经济的一种调控，对利 益的一种分配。这里我们可以根据行政法和经济法的调整对象做进一步的分析： 从行政法的调整对象看，行政法调整行政管理关系。从国家的发展史而言，这种 关系是国家以公权身份介入民间纠纷的解决， 并收取费用用于满足政治统治或国 家机器担负公共管理的需要。这个过程是非生产性的，而国家与公民之间的这种 管理也可以看作是一种交易契约，即公民付费，国家解决纠纷。而经济法的调整 对象则是人类社会经历原始群体化生产和个体化生产后到达社会化生产时期所 产生的一种新型社会关系分工合作关系。 这种关系在微观上表现为企业组织 内部的分工合作和相互间的竞争关系， 在宏观上则表现为国家与各社会主体之间 的分工合作关系，即国家与社会各主体在经济发展领域各司其职，各得其所，我 们且称之为合作契约。这种合作包括各主体间的权限，合作程序以及合作成果的 分享，它不是简单的互换，而是社会资源的有机整合，其目标即在于降低交易成 本，实现个体和全社会的利益最大化。国家履行经济职能，作为经济组织者，其 主体已经特定化，行为也就与国家行使公权力的行为不同，它是与市场主体之间 的合作行为。市场主体经营个人资本，国家经营社会总资本。放任个人资本的发 展，必然导致经济危机、环境资源危机以及贫富两极分化的危机。个人资本的最 大化并不一定促进社会总资本的最大化，并且它总是以损害后代利益、损害市场 资本的可持续发展为条件的。为解决这种矛盾，努力实现个人资本和社会总资本 的最大化， 国家必须与市场主体进行合作， 这种合作在法律上表现为 “合作契约” ， 如宪法人民与国家博弈的总章程，国民经济与社会发展计划等。这种合作是 纵向的，一方合作主体必定是国家，因此该方主体具有单一性和垄断性，为达到 本文所指的政府定价行为是相对于市场主体的自主定价行为而言的，因此它在内容上是包含政府定价、 政府指导价在内的，即政府排除市场主体的自主性，对价格进行管理的行为。所论之“政府定价权”也 是在广义的政府定价行为的基础上进行的。 7 控权限权的目的，双方之间的合作必然要求以法的形式来进行。政府定价行为正 好是国家与社会各主体之间进行合作的一种行为形式， 也是国家内部各构成单位 之间就定价所进行的合作，它并不存在国家与社会之间有什么交易或者互换，而 是在整合市场信息的基础上，通过价格杠杆分配市场资源，最终实现国民经济的 稳步有序发展（即增加利益） ，并分享这种发展（增量利益）而已。 综上，政府之所以有权定价，也同国家之所以有权进行宏观调控一样，是国 家经济职能的需要，是运作社会总资本的需要，是维护本国在国际竞争中利益的 需要，并且是通过合作契约（如通过经批准的国民经济和社会发展计划和价格法 等来设定权利义务的） ，因而政府定价权与民法上的权利、行政法上的权利有着 根本区别，带有强烈的经济法属性。 8 第 2 章 政府定价权的正当性及权利属性剖析 2.1 政府定价权的正当性 2.1.1 政府定价权存在的必然性 市场经济条件下，价格主要由市场形成，只有极少数商品和服务由国家根据 法律法规的规定和经济政策的需要而实行政府定价管理。 一个国家实行政府定价 管理的范围，在一定程度上表明了它的市场化程度，也影响着政府通过价格手段 调控经济运行的能力。我国价格法第十八条所规定的实施政府定价的商品和 服务的范围可以概括为以下三类： 稀缺重要型， 自然垄断型和公共物品型。 下面， 本文将对这三种类型的商品分别进行剖析， 以说明这些商品和服务上存在政府定 价的必然性。 第一，稀缺重要型 关系国民经济发展和人们生活的商品，涉及的范围非常广泛，几乎包括所有 的工业品、 农产品、 生产资料和消费资料。 但这些商品大部分都实行市场调节价， 只有极少数与国民经济发展和人民生活关系密切的商品才实行政府定价。 这些商 品一般具有市场供求极不平衡的特性。严重供不应求的商品如果不进行控制，价 格一旦大幅度上涨就会损害群众的利益，而供货商就会得到过多的额外利益，这 是不公平的。可见，对于资源稀缺性商品，是从国家发展的战略性高度来进行价 格管制的。 第二，自然垄断型 自然垄断是一个经济学概念，它可以用次加性成本函数（subadditive）和可 维持性（sustainability）理论来说明。前者是指在技术上可以有几个企业同时存 在，但从整个经济来看，只允许一个企业存在才是最有效率的，即用一个企业生 产要比用多家企业生产更为便宜； 后者是指可以有效防止潜在的经营者进入垄断 者控制的市场，而不需要其他强制性的措施 4。传统经济理论认为，自然垄断行 业与一般竞争行业不同，其产品的边际成本是随着产量的增加而持续下降，而竞 争性行业企业的生产成本却呈现出下降而后上升的过程。所以，为了保证产品的 有效供给，保证企业能够获得利润和满足社会的消费需求，政府应该对自然垄断 行业进行价格管制和进入管制 5。如果存在自然垄断，非管制的企业就会侵入市 场。 政府如果对私人企业实行管制或者建立公共企业可以确保符合社会经济利益 或者政治利益所需要的价格，同时保证基本品的供应。作为某种商品的唯一供应 者的任何一家企业都享有一定程度的垄断权，从而具有某种程度的定价权。如果 别的商品和服务对于这个企业的产出具有良好的替代作用的话， 这种垄断和定价 9 的权利就不会很大。如果自然垄断企业的产出不存在良好的替代品的话，企业的 垄断和定价的权利就随之增大。 而消费者的需求不会对企业制定的价格产生敏感 的反应，不会因为价格的变动明显增减购买的数量。在这种情况下，企业制定的 价格可能远远高于成本。供货商也因此可获得自然垄断的高额利润，把消费者的 所得利益均攒入供货商囊中， 这也是不公平的。 这种价格极大影响到了市场效率， 歪曲了资源的市场配置。所以，政府对自然垄断行业的产出进行定价是市场的选 择和政府的职能所共同决定的。 第三，公共物品型 公共物品是相对于私人物品而言的。所谓私人物品，是在市场机制运行过程 中的一类物品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。相对而 言，公共物品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对该物品的消 费，即只要一定数量的公共物品被生产出来或者被提供，社会所有成员都可以对 其消费，具有消费的非排他性和非竞争性，同时公共物品的生产还具有较高甚至 无法计量的私人交易成本， 使得关于公共物品的定价和收费在现实中存在私人技 术操作上的不可能性 6。鉴于公共服务产品的公共性、必要性、投资固定资本的 巨额性、沉淀性以及规模经济和技术条件的限制性，由政府提供部分公共产品并 结合社会需求和生产成本对产品进行定价是必要的， 这样政府可以根据社会和公 众的需要，对公共物品资源进行合理的配置，能够做到社会福利最大化。 2.1.2 政府定价权的目标 政府定价权的目标， 即整顿定价或者政府在其法定权限内进行价格决策的目 标， 是指政府制定实行政府指导价和政府定价的商品和服务的价格所要达到的境 界效果和社会效果 7。从前文的分析可以得出，政府之所以享有定价权是因为垄 断等一些市场外部性因素的存在， 这些因素使得价格这一本应在市场上自由实现 的信号出现与该产品或者服务的成本不相符的状况， 这不但直接影响到消费者的 利益，更不利于国家整体经济的稳定运行，造成资源配置的失衡。由于市场本身 因为竞争的不断发生而具有“集中引力” ，这就要求国家从宏观上来采取各种手 段对市场的失灵进行引导，改善资源配置，实现经济效率的帕累托最优和社会福 利最大化。具体到政府定价，它的目标就是实现价格法所表述的“规范价格 行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营 者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展”这一宗旨，这也是政府定价权 的正当性所应达到的要求，具体而言，有以下几个方面： 第一，政府定价权行使的结果必须是与价值规律的客观要求相适应的。价值 规律是市场经济最基本的规律，它要求价格必须符合价值。我国建立社会主义市 10 场经济也必须遵循这一规律。政府定价并不是脱离市场经济规律的行政命令，更 不是排斥市场作用的计划经济，它是国家宏观调控采取的手段之一，是对极少数 关乎国计民生的、资源稀缺的、自然垄断的、重要公共物品和服务的价格管制， 而不是将这些商品和服务纳入市场之外，排除价值规律的适用。被定价的商品和 服务的经营者也并非因为其生产的商品或者提供的服务由政府定价而退出市场， 相反它们同其他经营者一样必须在市场中实现自己创造的价值。因此，政府定价 行为的任何高于价值或者低于价值的价格都将会影响到政府定价权的市场导向 作用，并存在诱发经济秩序紊乱的可能性 8。这就要求政府在实施定价行为的时 候，必须遵循价值规律，不能以政府行为替代市场作用，而应该在把握市场供求 状况的基础上谨慎的行使定价权利。市场经济是一种流动型的开放经济，商品和 服务的供求状况都时时处于变化的状态之中， 尤其是随着全球经济一体化程度的 不断深入，国家之间贸易往来的不断扩大，地区之间的资源开发利用的不平衡使 得商品与服务的供求在不同地域不同环境条件下而不同。 这就要求政府的定价行 为必须能够适时顺应这种供求的变动而不断矫正， 以正确指导各种资源的合理流 动。为此， 价格法第 25 条第 1 款明文规定： “政府指导价、政府定价的具体 适用范围、价格水平应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调 整。 ” 第二， 政府定价权的利益取向是社会总体福利的最大化和整体利益的协调与 平衡。在我国，被定价的商品和服务多数属于自然垄断行业企业或者公物品的提 供者，这使得被定价商品和服务的公益性与盈利性同在。一方面，这些行业都是 关涉国计民生的基础性设施，它们为社会公众提供基本的服务，具有很强的公益 性。但作为经营者，他们又在追求利润和效率，具有盈利性。从传统的经济学理 论来说，垄断是市场集中的结果，是阻碍竞争的毒瘤。公共物品又因为投资的巨 额性与长期性不为一般的市场主体所能承受，因此两者都需要政府来规制；从价 格形成的角度看，根据微观经济学的基本原理，只有当企业的产品价格与其边际 成本相等时，社会总福利才能达到最大值，但此时由于产品价格接近边际成本， 企业的盈利性大打折扣。 这种公益性与盈利性的矛盾使得政府的定价也陷入矛盾 中：为了社会福利，需要规制价格，越接近成本越能实现消费者的利益最大化； 为了企业能够获利，定价不能靠近成本，否则企业的效益得不到最大的实现。这 一矛盾使得政府在定价时必须明确自己的地位， 作为政府价格主管部门的定价主 体与作为从事商品和服务生产经营的经营主体以及作为商品和服务的最终消费 者的消费主体，三者是既联系又对立的。政府定价的依据，既不是经营者制定和 调整属于自己定价权限内的商品和服务价格的依据， 也不是消费者从自身利益出 发，判断和评价市场商品和服务价格水平的依据；既不是经营者的收益最大化， 11 也不是消费者剩余最大化，更不能是政府自身利益的最大化。因为政府一旦以盈 利为目的进行各种行为，就会化解市场机制配置资源的功效，从而与政府的经济 职能相悖。因此，政府定价的利益取向应当是社会总体福利的最大化和整体利益 的协调平衡与多赢。在这样的利益取向下，政府对经营者、消费者双方的意见进 行权衡，结合企业的盈利状况和消费者的需求程度，由此对商品和服务进行的定 价才是正当的。 第三，政府定价必须与国民经济和社会承受力紧密联系。促进国民经济稳定 健康持续发展是进行价格规制的最终目标之一。 过高或者过低的定价会因为其未 能正确反映价值规律或者市场供求状况而给国民经济和社会发展带来不利影响， 比如粮食等重要农产品的市场购买价格过低而影响到整个农业生产领域的稳定。 社会承受力则是制约政府定价的一个重要因素。盲目的、不切实际的政府指导价 或者政府定价会影响供求关系失衡，从而造成生产过剩或者消费过剩，导致经济 的病态发展。因此，政府定价一定要兼顾经营者和消费者的承受能力，并且与国 民经济发展指标保持一致。 2.1.3 政府定价权的意义 价格改革至今，市场价格形成机制已经建立，由政府直接管理、定价的商品 和服务仅剩下极少数，但这个“极少数”商品和服务价格的制定和调整，却具有 重要的意义。 与市场机制中市场主体之间通过博弈产生的价格不同， 政府定价主要是指中 央和地方政府价格主管部门和业务主管部门按照价格法律规定的定价权限而制 定的价格，这使得政府价格有几个区别于市场价格的特点：定价主体的唯一性、 价格执行的强制性、定价相对稳定性以及国家政策的体现性。政府定价的主体只 能是国家，而不是国家与经营者、消费者讨价还价共同决定；价格一旦制定，商 品和服务的提供者必须执行；这种定价不同于市场上的零售价格变动频繁，它将 在一定的时期内一直得到贯彻和执行；而且定价基本上反映国家的社会经济政 策，适应整个经济形势的发展。以上的特点决定了政府定价具有权威性，而正是 由于这种权威性的存在，使得政府定价具有深远的意义。 首先，科学的制定和调整政府定价，能充分发挥其对整个市场价格的示范和 导向作用。从稳定经济和社会的需要出发，国家对极少数关乎国计民生的，具有 垄断性和公益性的商品和服务的价格进行管制。 这些商品和服务的价格在整个市 场价格体系中处于关键地位， 它的水平和变化方向对整个市场价格起着明显的示 范和导向作用 9。 其次，政府定价对规范企业经济行为，引导企业合理定价，建立企业内部价 12 格管理制度有指导和帮助的作用。定价一经制定，企业必须执行。因此，一旦政 府定价完成，被定价商品和服务的经营者必须对自己的生产成本、市场竞争等一 系列行为作出调整，在不损害国民经济发展和消费者利益的前提下，努力实现自 身的盈利。除了对政府定价执行之外，企业对非被定价商品和服务的价格制定总 是比照被定价商品和服务的价格，以此揣摩国家近段时期内的产业、经济贸易政 策。因此，在政府定价之外的商品和服务的价格的制定，企业内部也应当具备相 应的价格管理制度，在遵循政府定价的同时，掌握市场供求情况，结合企业内部 信息制定价格。 最后，政府定价具有安定社会和保障消费者利益的作用。在实施政府定价的 “极少数”中，自然垄断行业和公共物品占很大比例。这些行业所提供的物品和 服务通常都具有必需性和不可选择性。对于消费者来说，这些产品和服务是日常 生活的必需品，然而由于垄断的存在，这些产品和服务不具有可替代性，因此消 费者在购买和使用时就不具有可选择性。而往往由于这类行业的信息不对称，消 费者无从知晓这类企业的投资、收益情况，所以消费者处于被动的地位。而政府 定价使得这些生活必需的产品和服务的价格明朗化， 不致因垄断的存在使得消费 者花高价购买劣质的产品和服务，引发社会不安定因素。因此，政府定价使经营 者和消费者各得其所，对“极少数”商品和服务进行科学合理的定价，把价格控 制在适度的水平上，适应企业发展的要求和人民群众的承受能力，有利于保护消 费者的合法利益和社会政治经济生活的稳定 10。 2.2 政府定价权的权利属性 法理学对“权利”这一概念的界定从各种角度出发，形成不同学说，主要有 “资格说” ， “自由说” ， “利益说” ， “可能性” ， “能力说” 11等等。由于经济法基 础理论的薄弱， 学界对经济法权利研究亦涉及未深。 而在传统部门法的研究当中， 权利范畴则被研究的比较透彻。民法上认为民事权利是“民事权利主体为实现某 种利益依法为一定行为或者请求民事义务主体为一定行为或不为一定行为的可 能性或者意思自由” 12，行政法上认为行政权是“国家行政机关或者其他特定 的社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务 的权力” 13。 从上述两个部门法对其自身权利的界定中， 我们可以看出传统部门法对该部 门法上的权利作出界定的角度不外乎两个，一是主体，二是行为。似乎本部门法 所调整的主体作出的行为就意味着该主体拥有该部门法上的权利。以行政法为 例，我们将对主体和行为做出分析：首先，主体所享有的权利是多元性的。同一 社会主体经不同法律的调整， 可以成为不同法律上的主体， 从而拥有不同的权利。 13 行政机关及被授权的组织的行为可以是行政行为，也可以是民事行为，甚至经济 管理行为，这些行为分属不同法律规制，主体虽为同一机关或者组织，其享有的 权利是不同的。就我国经济管理机关而言，经济管理机关首先是法定行政机关， 但它进行经济管理活动的权源是来自宪法、经济法律的直接授权，因此它为经济 管理行为所依之权利当属经济法上的权利。其次，并非行政机构做出的任何行为 都是行政行为，也可以是经济行为，其中经济行为又可区别为民事行为和经济管 理行为。民事行为都是关乎财产归属、流转的行为，经济管理行为则是主体付出 劳动力参与国民经济发展，与市场主体共同创造并分享财富的行为，该行为本身 具有产生增量利益的内生性要素。由此，