美国政府对民营化的管理.pdf

复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 美国政府对民营化的管理 敬义嘉 摘要 民营化作为新的政策和管理工具 其运用在多个维度上触及政府治理 能力的边缘 需要政府正确地理解其问题方面并采取有效对策 本文以美国的民 营化实践为例 探讨政府对于广义的民营化政策工具的管理 分析其主要方面和 经验 以期获得一些对于中国的民营化政策实践的启示 本文的分析表明 政府 对民营化的有效管理是民营化能否取得预期效果的关键 而有效的政府管理能力 是理性准则下民营化选择的重要依据 关键词 民营化 广义的民营化 管理 民营化作为一个以公私合作为基础的政策和管理工具 导致政府和私人 部门的界限模糊和权力分享 从而不可避免地要求政府在处理公私关系的方式上 做出调整和革新 尽管民营化在中国也逐步成为公共政策和管理的时尚而不断挑 战传统的公共治理体系 其本身也创造出一系列的新的管理问题 本文集中分析 广义的民营化 主要是政府服务民营化 中存在的管理困境 并分析在民营化实践 上比较成熟的美国的管理经验 以期对中国的民营化发展有所启示 一 广义民营化及其在美国的发展一 广义民营化及其在美国的发展 基于市场的政府在全球公共管理实践中的不断发展 除了得益于基本政府运 作理念如新自由主义在意识形态层面提供的原动力 也出自于政府在公共行政和 政策上的实用考虑 通过合理吸纳和发挥市场和社会提供公共服务的潜力 政府 不仅可以避免公共组织的简单外延式增长 而且可以利用市场机制提高公共服务 的效率和质量 弥补政府在人员 技术和服务基础设施上的不足 民营化是政府 利用市场的一个重要方面 也是政府通过公私合作提供公共服务的一个主要形式 从政府职能转换角度看 狭义民营化 即政府将商业性资产或职能让渡给市场或 社会 是政府的退出行为 其运用会随着政府资产存量的减少而式微 1 广义民 营化通常不缩减政府职能的范围 而是对通过政治过程而认定政府具有最终供给 或监管责任的物品和服务 由与政府签订合同的市场和社会单位生产 以替代政 府的直接生产 与狭义民营化比 广义民营化让渡的是生产而非供给或监管的责 1 例如 90 年代中后在经合组织国家内达到顶峰的以国有企业股权公开市场销售为主体的民营化浪潮 随 着资产的不断售出而难以为继 其 2000 年的销售收入只有 200 亿美元 是 1998 年的 1 5 mahboobi ladan 2002 recent privatization trends in oecd countries 2001 oecd report 08 june 2002 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 任 其目的在于更好地提供政府服务 广义民营化的内容和组织具有高度的弹性 和长远的发展空间 构成政府政策 管理和服务创新的一个重要领域 在广义民 营化的安排下 政府以物品和服务的购买者 委托人和监管人的身份 拟定产品 标准 通过缔结合同 由私人机构实施生产 递送和管理 并为其提供政府支付 或收费授权 广义的民营化是当前全球范围内公共治理结构调整的一个重要潮流 也是本 文的分析对象 在国家职能不断扩展的今天 民营化是小政府大社会的必要前提 从一般的趋势看 富有的 民主的 高负债的 具备普通法传统和完善市场体系 的国家 更易于在更高的程度上使用民营化 2 美国的情况符合以上的所有条件 无论与欧洲的大陆法系国家 还是与其他盎格鲁萨克逊国家相比 美国在公共治 理传统和流行的政府理念上都更倾向于通过公私部门的竞争和合作来确定公共 服务的递送模式 在具体的实践中 美国政府对于新的公共需求的第一反应是与 非营利组织 通常就社会服务和医疗服务 或者私人公司 通常就公共工程 安 全和商业服务 建立合同 而不是增设新的政府机构 3 作为结果 美国政府公 共服务的实际供给范围大大超出了政府组织的直接供给能力 民营化的运作模式 使政府摆脱了直接服务供应者的角色 而转化为服务供应商和消费者的中介 在 相关服务上其职能转向合同管理而非生产运营 奈特的研究指出 在 90 年代后 期 联邦政府通过联邦合同 补贴和法令而间接使用的劳动力分别达到了 560 万 240 万和 460 万 而同期联邦政府非防务性雇员仅有 280 万左右 4 米尼库 斯和丹纳修运用残余研究法发现在 2000 年 美国联邦 州和地方的公共开支的 45 都采取了外部采购的形式 5 公私合作的范围 也早已突破了 circular a 76 名录下的商品生产和商业服务 以及一些普通的社会和行政服务 而渗透到一些 传统上由国家垄断的核心职能 例如国会听证会的准备 政策的草拟 以及法律 和秩序的维持 6 例如 2003 年美国 5 7 的州囚犯的关押和改造都通过合同授 2 bortolotti b fantini m and siniscalco d 2004 privatisation around the world evidence from panel data journal of public economics vol 88 no 2 pp 305 332 3 handler joel 1996 down from bureaucracy the ambiguity of privatization and empowerment princeton n j princeton university press chapter 4 privatization pp77 111 4 light paul 1999 the true size of government washington d c brookings institution 5 minicucci stephen and donahue john 2004 a simple estimation method for aggregate government outsourcing journal of policy analysis and management volume 23 issue 3 summer 2004 pp 489 507 6 bowman gary simon hakim and paul seidenstat 1992 introduction to privatizing the united states justice system police adjudication and corrections services from the private sector edited by gary bowman simon hakim and paul seidenstat n c mcfarland social science bases of administrative theory new york mcgraw hill 9 民营化的成本包括按照合同政府须支付给合同承包商的报酬 政府对合同进行管理的成本 以及其他一 些相关的经常性开支 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 府作为一个新的市场主体 通常存在信息 知识和管理能力的欠缺 不能有效甄 别 评价和管理市场合作伙伴 也不能够准确地衡量政府直接供应和民营化的成 本区别 并进而设立合理的价格和质量标准 政府对于市场不加区别的利用 就 可能放弃了政府组织克服市场失灵的责任和资源配置上的独特优势 反而造成服 务效率和质量的下滑以及政府和消费者成本的上升 甚至造成政府能力的空心化 2 民营化可能带来对现有市场秩序的扰乱 并且造成公共权力和私人 利益的交换行为 政府组织与私人企业相比 易于对价格信号反应迟钝 并且由 于其市场管理者的角色 常常将行政过程引入到交易过程中 使得原有的市场秩 序被扭曲 麦克曼纳斯的研究指出 企业对于政府采购常常存在一些负面的评价 例如付款迟缓 过多的书面手续 缺乏灵活性 以及对于消费者的需求缺乏敏感 10 这种扭曲作用在政府需求占据重要市场份额的时候尤其显著 民营化过程中政 府行为对于市场的扰乱 除了制度的技术的原因外 也是权力寻租的结果 民营 化实践通常增加了行政的自由裁量的范围 而法律监督和非正式制约机制的不完 善为公权私用提供了机会 各国民营化过程中的一个普遍问题是官员腐败造成的 绩效低劣和社会信任丧失 政治尤其选举政治的考虑也会矮化民营化的政策目标 公共服务合同的授予常常成为政客回报支持者的一种手段 3 民营化可能引发激烈的劳资冲突 形成民营化的直接政治障碍 被 民营化的公共服务既可能是已经存在的 也可能是新增的 对于存量公共服务的 民营化虽然并不必然直接导致政府雇员的失业 但是原政府雇员的职业安全 收 入水平和社会保障转而服从市场的规则 增加了不确定性 从理论上看 给定工 作技能 公共部门与市场相比在工资分布结构上存在相对的压缩 即高工作技能 职位的工资与市场比偏低 而低工作技能职位的工资与市场比偏高 11 民营化的 一个直接目的就是克服这种吸引低素质工人和挤出高素质工人的磁石效应 调整 政府的劳动力结构 降低成本 并且对未民营化的公共服务形成竞争压力 这样 民营化与政府雇员尤其低级雇员有直接的冲突 这种冲突集中反映在工会对于民 营化的态度上 工会是民营化的基本反对者 而公共部门工会恰恰有强大的活动 能力 以美国为例 2003 年全美工薪阶层的工会化比率为 12 9 比 1983 年下 降了 7 2 个百分点 但从结构看 约有 40 的政府雇员是工会成员 而私有部门 10 macmanus susan 1991 why business are reluctant to sell to governments public administration review july august 1991 vol 51 no 4 11 borjas george 2003 the wage structure and the sorting of workers into the public sector in for the people can we fix public service edited by john d donahue and joseph s nye cambridge mass washington dc brookings institution press 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 的工会化比率则仅有 10 12 工会有组织的政治压力 复杂拖沓的集体谈判过程 法律诉讼 甚至集体罢工 构成民营化尤其存量服务民营化的主要政治阻力 从 美国各州比较看 工会化程度较高的州的公共服务民营化的整体水平 普遍低于 具有工作权利法律 right to work laws 13 工会组织涣散的州 4 民营化形成对于传统的政治和行政秩序的挑战 民营化的意义不仅 在于对公共服务组织形式的变化 还在于对政府职能 权力 利和义务的重新定 义 传统的行政法下建立的高度集中的政府的权能和归责体系 在民营化条件下 受到直接的挑战 即 在多大程度上行政权力可以让渡给非行政主体 如何认定 行政授权或委托行为 谁以及如何对非行政主体的受委托行为负责 以及如何处 理政府 私人机构和服务对象之间的关系 实践上看 为了解决国家行政主体管 理能力的不足 政府机构常常授权社会性组织实施特定范围内的公共事务的管理 而通过市场合同由私人营利机构提供公共服务和管理则进一步扩大了在行政职 能的授权或委托中存在的责权利的割裂 以营利为目的私人企业作出行政决定或 代行行政权力的资格 其行政和非行政行为的界定 以及其行政行为的过程和后 果的责任归属 都涉及到复杂的法律和现实的问题 国家行为者 state actor 的概念往往徒具法律分析的严谨性而缺乏在实践中的操作性 14 在现实的民营化 实践中 行政职能的泛化和归责体系的商业化 对于公共行政基本的管理 行政 效率 政治 代表性 和法律 程序和实体正义 价值 15已经形成不断侵蚀 造 成政府运用民营化政策工具的两难局面 基于传统的行政国家模式建立的公共行 政体系 从理论上讲缺乏协调民营化过程中的授权和平等市场主体间合作的制度 基础 当平等的市场合作者以 国家行为者 身份作为而由国家为其行为负责时 政府可能变相成为市场的人质 三 美国政府管理民营化的经验三 美国政府管理民营化的经验 美国政府对民营化的管理模式是在长期的公私合作中发展成熟的 这种 管理不仅在于发展各种显在的和暗含的管理制度和手段 还在于调整政府自身的 12 bureau of labor statistics us 2004 union members in 2003 13 工作权利立法要求所在州将工会努力所争得的劳工权益保护规定 无条件地平等施及所有相关领域的工 人 而不论其是否加入工会 这样既增大了工会政治活动的阻力 又造成工人在工会运动上的投机或搭便 车行为 14 shichor david 1995 punishment for profit private prisons public concerns thousand oaks cal sage publications 15 rosenbloom david 1992 public administration theory and the separation of powers in classics of public administration edited by shafritz and hyde 4th ed harcourt brace college publishers 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 定位和运行模式 美国的管理经验在表现出与其社会 文化和经济制度相对应的 特殊性时 也反映出应对上面所提出的四方面普遍困境的一般性 1 1 对民营化的直接目标管理 对民营化的直接目标管理 美国在民营化实践中发展了一个多层次的选择 识别和控制的系统 包 括对民营化服务的选择 对合作者的选择 对合作方式的选择 以及对合同目标 的设定 过程控制和绩效评估 政府服务民营化的范围通常遵循由商业服务到社会 行政服务 由边缘 政府职能到核心政府职能的基本路径 例如在美国监狱民营化的历史发展中 政 府无一例外利用私人部门提供如食物 医疗 电信 娱乐 教育 卫生等的商业 性服务 在此基础上 私人部门逐步获得管制性职能 由政府委托对未成年人 精神病人 外籍罪犯和女性罪犯进行全权管理 近期的实践是私人部门在与政府 长期合作基础上 获得对于司法改造主体即成年男性囚犯的改造合同 私人监狱 公司不仅获得了合法行使国家暴力以惩罚囚犯的权力 而且还在囚犯的危险程度 评定 改造结果评估 假释的决定等涉及司法裁判的领域获得一定授权 但是总 体看 在成年男性囚犯的民营化结构上 中低危险程度的囚犯占据了绝大多数 同时全国州囚犯的输出程度也局限在 6 的水平 jing 2005 这样一种循序渐 进的策略 除了反映国家行政组织对于自身核心职能的保护外 还反映了由各类 服务的经济属性所决定的市场供给潜力 即这些服务的经济可测量性是递减的 其现有市场存在一个从完善到不完善的变化 政府对市场的利用 也就必须切合 服务和市场的实际 目前美国政府已经基本不承担商品生产的职能 即使关系国 计民生的工商部门 也由私人公司运行 政府通过法律和政策实施监管 传统的 国家垄断部门的民营化还处在发展的初期 对于什么是根本的政府职能也存在争 论 16 具体到某一项职能的民营化 通常政府必须首先做市场测试 发现相关市 场的有无并估计对比民营化与政府供给的优劣 如果供给市场存在并且服从竞争 压力 则倾向于民营化 如果产品和服务的过程易于监督 成本易于核算或质量 易于评估 则倾向于民营化 这些传统和措施使政府在民营化的操作中保持理性 的立场 将重点放在澄清市场和政府在特定服务供给的比较优势上 对合作者的选择是关系到合作效果的重要方面 同样也涉及到基本的和 具体的选择标准 美国民营化实践中的一个基本选择标准是由非营利性的社会组 织 例如公益 环保 慈善和社区组织 来承担以实现社区服务 帮扶弱势人群 提倡公益和社会和谐为目的政府活动 这些组织通常是规模偏小的草根组织 对 于当地的民情民意有直接和细微的了解 其活动以实现社会服务为目的 经济报 16修改过的美国国会管理和预算办公室的 circular a 76 omb 1999 将根本的政府职能定义为与公共利益 攸关从而必须由政府雇员实施的职能 包括公共治理行为以及必要的支持职能 例如政策制定和税收 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 酬不构成直接的和主要的激励 例如小布什政府的基于信仰的社区首创计划 faith based and community initiatives 意图就是打破僵硬的政教分离的 教条 给予具有宗教信仰背景的公益组织获得联邦政府公共服务资金的平等机会 从而利用美国基层社区普遍存在的宗教性组织 发挥其具备的厚重社会资本的优 势 目前美国 2 3 由联邦资助的老年人居住点和大约 1 6 的儿童保育中心都是由 基于信仰的组织在运作 而对于商业 咨询 安全 公共工程等技术性强 固定 投资大的效率优先的领域 美国政府倾向于与组织严密和专业化程度高的营利性 企业合作 并利用市场竞争来调动企业 服务的性质决定了政府从外部吸纳 coopt 的资本的基本属性 也决定了政府选择其合作伙伴的具体标准 对非营 利组织的选择通常是依据其与社区的联系纽带的紧密 与政府的合作历史 组织 的使命和能力 而进行的一种非正式的选择 与营利组织的合作 规范的方式是 采用公开市场招标 选取同等条件下投标价最低的厂商 并按照预定时段就相同 业务重复招标 在现实实践中 产品和市场特点常常需要政府和企业建立长期的 合作关系而不是跳蚤市场上的一次性买卖关系 另外当市场供给者有限而无法进 行公开市场招标时 政府也可以采取一些替代的方式 例如主动询价 个别谈判 等 政府对民营化方式 modality of privatization 的选择需要考量多种因 素 包括政府的管理目的和能力 法规和制度的允许程度 资金的供需 产品和 市场的特征 消费者群体的素质 合作中的不确定性 以实现供给者 政府 生产者 合作者 和消费者的三赢 当涉及某项特别收费或营利性事业的运作时 政府可以以特许经营 franchise 的方式 由政府拟定经营的权限 收费的标准 和公私分成的比例 由私人部门竞争经营权 合同外包 contracting out 是一 种最经常的民营化方式 由政府为提供公共服务的合同承包方支付酬金 以期通 过市场化服务来提高效率和质量或降低成本 政府补助 grant 则是当私人部门 提供公共服务所需资金不足或所获取的各项收入不足时 由政府提供补贴 以保 证其可持续的运作 或吸引新的投资 很多社会服务的提供都主要建立在政府补 助的基础上 由政府承兑的有价证券 voucher 则突出了消费者的选择自由 通 过持券者的购买行为来缔结政府和服务组织之间的合作关系 对民营化的直接目标管理从本质上看是以结果为导向 前述的在民营化的服 务 对象和方式上的选择最后都要服务于特定政策目标的有效实现 政府通常在 事前 事中和事后都必须有效参与 确保合理的目标设定 过程控制和绩效评估 这在与营利性企业的合作中最为明显 事前 即通常合同签订前 政府需要甄别 合作者的专业能力和合作意愿 比较民营化与政府供给在性价比上的优劣 并设 立具备可行性的合作目标 在政府与潜在合作伙伴存在信息不对称和利益冲突的 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 情况下 往往在设立合理的价格和质量标准上存在困难 为避免逆向选择 美国 政府通常有两种选择 对于现有的服务 政府需要在民营化之前作出成本和效益 评估 从而建立评估投标者的基准 benchmark 对于新的服务 政府在缺乏相 关信息和专业能力时 可以聘请专业咨询公司设立目标和标准 或者直接参与甄 选过程 例如美国环保局就高度依赖环境类咨询企业为其环境保护合同拟定政策 标准 乃至合同本身 17 为抑制投标时的投机行为 出价过低的企业反而可能在 政府的评审中受到质疑 而适中的价格常常是一种稳健的标志 在各种标准缺乏 时 基于直觉和经验的 猜测 有时成为一种必需 而政府和企业间长期合作建 立的信赖关系变得尤为重要 事中管理主要是过程管理 在质量和成本存在此消 彼长关系情况下 企业的利润动机导致成本节约行为 易于带来质量下降而必须 受到抑制 18 由于服务合同的履行是一个流量变化的过程 政府不得不投入人力 物力对过程进行监督 控制和纠正 防止道德风险的发生 但是这种监督在沉重 的交易成本面前 常常形同虚设或者流于形式 事中管理能力的欠缺使政府转而 依赖于服务接受者 无论其是政府机构或一般消费者 的实时信息反馈 使得加 大政策透明度和拓宽信息反馈渠道成为民营化的必要辅助手段 美国政府尽可能 增加消费者选择的空间 包括在民营化过程中对于一些需求量大的公共服务保留 一些政府服务组织 形成公私服务部门间的有管理竞争 managed competition 事后管理主要涉及绩效评估和合同的延续 在民营化存在多个目标和结果衡量困 难的情况下 绩效评估需要对政府评估 服务受众反馈 专家评估和私人部门自 评进行综合 评估的结果将决定政府是否采取奖励或惩罚的措施 在延续合同和 重新进行招标中进行选择 以及对合同条款的变更 为了防止政府部门在民营化 中标准软化 政府可能就民营化的某些方面规定作硬性标准 例如德克萨斯和佛 罗里达州议会规定监狱民营化必须以实现 10 和 7 的成本节约为必要条件 合同总是不完全的 无法预期到所有未来的影响因素 民营化作为政府和企 业的合作 必须考虑风险和利益的分担问题 以形成有效的激励和保障体制 企 业与政府的合作常常受到各种政策因素的影响 当政策风险显著造成某一方的额 外收益或损失 或者当某些不可预期的因素使得合作的效果偏离了预期时 则政 府和企业需要分享由此带来的单方可能不能或者不应该完全承担的收益变动 双 方应该避免试图将风险完全转嫁给一方 在缔结合同时 需要明确规定面对意外 情况时侯的调整原则 17 这种方式常常存在利益冲突的弊端 因为这些咨询企业与实体企业常常是关联企业 例如其最大股东可 能就是某污染治理企业 18 hart oliver andrei shleifer and robert vishny 1997 the proper scope of government theory and an application to prisons the quarterly journal of economics vol 112 no 4 nov 1997 1127 1161 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 2 2 对民营化的长期目标管理 对民营化的长期目标管理 结构性目标管理主要在于培育市场 形成多种形式的公私合作 抑制政 府组织的外延增长 传统意义上政府的市场培育职能是从市场管理者的角度设定 的 通过财政 货币 公开市场业务以及各种非经济手段 为市场经济主体的活 动提供秩序 在民营化条件下 政府兼具市场经济主体的角色 并因此承担了新 的市场培育功能 这体现在两个方面 首先在于对所加入市场的适应和调整 而 更困难的是对于单一政府需求市场的培育 在第一种情况下 当政府面对的是买 方和卖方都存在竞争性的服务和产品市场时 除非政府需求大到足以改变供需结 构 则政府按照一般市场规则进入交易即可 circular a 76 所列项目许多都属 于此类 例如政府公共工程建设 当政府面对缺乏竞争的供给方时 常常可以凭 借因其庞大的购买需求获得谈判优势 有意提高供给方的竞争性 例如在联邦电 话系统 fts 2000 的招标中 联邦政府就有意识地将几个主要的电信运营商都纳 入到招标过程中 并且在最后方案中让 at robin johnson and james mercer 2000 impact of privatization and managed competition on 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 寻求战略盟友是在美国多元社会和政治结构中获得政治竞争力的重要手 段 也是克服民营化的政治障碍的重要途径 民营化的基本政治诉求在于选民对 于庞大的公共机构的不信任和对于减税的要求 78 年以来 始作俑于加州的纳 税人造反 tax payer revolt 使过半数的州已经通过了州税收和支出限制法案 tax and spending limits legislation 州政府的资本投资议案也常常为全 民公决所否决 减税 涤除官僚主义 裁撤冗员 降低成本 激发民间的创新能 力 成为政客吸引普通选民以抵消利益集团 工会 影响的重要方面 在政府内 部 民营化由于为高级官员扩大权限和增加收入提供了机遇而受到青睐 民营化 还进一步利用了商业利益和地方利益的支持 商业界无疑是民营化的天然盟友 1998 年联邦政府约 1 3 的支出都直接或间接地用在了对服务和产品的购买上 20 地方政府由于其财政收支的硬约束 受意识形态影响偏弱而实用性考虑偏强 21 更为民营化带来的节约 就业和税收所吸引 例如 民营化合同的私人承包商在 空间设点上会重点考虑对廉价劳动力的利用 使得欠发达地区在就业和税收上获 益 而工会所倡导的价值在这些地区很难获得政治支持 4 4 民营化与公共治理结构改革 民营化与公共治理结构改革 民营化对于公共治理结构的挑战至少体现在两个方面 一是对于科层制 下公共行政系统的组织和运行的影响 一是对于政府与社会关系的影响 就前者 而言 民营化淡化基于行政法的等级结构而强调基于绩效的项目管理 打破行政 人员的终身制 使得传统官僚机构的中立竞争力 neutral competence 的基础必 须重新设置 就后者而言 民营化将非政府雇员吸收到公共服务的递送中 使得 国家不再是 公意 的唯一执行者 甚至不再是唯一的公共政策决策者 从而模 糊了公共组织和私人组织的界限 民营化的这些对于经典公共行政理论的颠覆性 变革 植根于二战以后政府治理结构的大转型中 这个转型主要体现为随着民主 制度的进一步成长和社会复杂性的增加 国家的服务性而非强制性得到发展 技 术性而非政治性得到强化 从而在社会管理上 国家与社会的刚性边界逐步软化 灵活性增加 这从根本上动摇了现代科层制所赖以建立的实践和理论基础 即国 public employees in local government innovation issues and trends in privatization and managed competition edited by johnson r and walzer n 2000 westport ct quorum books 20 donahue john 2000 how far can privatization go in local government innovation issues and trends in privatization and managed competition edited by johnson r and walzer n 2000 westport ct quorum books 21根据国际城市 郡管理联合会 international city county management association 在美国地方政 府一级 理事会 经理 council manager 系统已经替代市长 理事会 major council 系统而成为主导 型的地方政府管理模式 主要原因在于随着联邦和州财政拨款的减少 管制环境的强化和市政管理的复杂 化 带来对于专业化管理的需要 导致在选举的政治代表和任命的专业城市经理间的分工和分权 城市经 理的一个重要使命是将城市作为一个商业单位 business 进行管理 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006 年 家 社会和政治 行政的双重二分结构 但是反过来看 传统公共法倡导的价值 例如平等 公平 参与 公开 程序法定等 并没有随时代变化而过时 因此民营化对于公共治理结构带来的问题 完全置于传统的政治和行政理论 的架构中来研判往往脱离现实 例如罗纳德 莫伊在区分公共和私人部门时所使 用的主权概念 就缺乏操作性而不能反映实际的对公共服务的组织 22 而如果