我国试点森林碳汇交易运行机制研究.docx

*我国试点森林碳汇交易运行机制研究* 漆雁斌张艳贾阳内容提要: 森林碳汇在应对全球气候变化中作用重大。当前国际市场开展森林碳汇交易的 主要模式是 cdm( 清洁发展机制) ，而我国作为主要的碳汇供应国，处于碳汇交易的底端，缺乏话 语权。因此，我国有必要推进森林碳汇参与碳交易体系，从森林碳汇市场的参加主体和运行机制 两个方面不断完善我国碳交易体系。关键词: 森林碳汇; 碳交易; 机制构建doi:10.13246/ki.iae.2014.04.011当前国际碳汇交易市场发展迅速，森林碳汇以 其特有优势逐渐成为 co2 减排的主要替代方式。 世界银行在2009 年碳市场现状与趋势报告中指 出，2008 年全球的碳市场总额达到 1260 亿美元， 规模是 2007 年的 2 倍。其中森林碳汇因具有比其 他减排方式更经济、更高效的优点，成为 co2 减排 的主要替代方式。森林碳汇项目虽处于发展初期， 总量较少，但发展潜力巨 大。目前国际碳交易市 场，仍以工业减排项目为主，森林碳汇项目仅占不 足 0. 1% 的份额，但据预测，到 2012 年这一比例有 望提升到 10% 。发展森林碳汇项目对我国来说意义重大。一方面我国面临巨大的减排压力。我国 正处于经济发展的关键时期，温室气体排放量仅次 于美国，国际上要求我国减排的呼声越来越高，我 国作为一个负责任的大国也在积极追求有效减排。 另一方面，我国具有发展森林碳汇的天然优势。我 国拥有世界上最大的人工林，是保障生态安全的有 效蓄水池，也是发展森林碳汇的强大物质基础。因 此，森林碳汇项目的发展或许成为我国在确保生态 安全的前提下促进经济高速发展的有力保障，这也 日益成为学术界关注的焦点。一、森林碳汇相关研究在生态交易补偿制度方面，国内学者进行了理 论和实践方面的初步探索。我国目前已经初步形 成森林生态交易补偿制度的基本框架，但仍存在诸 多问题有待研究。学术界在结合我国的具体国情， 借鉴西方森林生态交易补偿制度理论与实践的有 益经验方面，对市场经济必然要求森林生态交易补 偿制度依托公共财政支撑，强调市场在资源配置中 发挥基础性作用，正确界定政府与市场的关系等问 题上基本取得了共识( 李文华，2002 ) 。然而，国内研究仍处于起步阶段，对森林生态交易补偿制度的 研究仍多数停留在讨论其性质、意义及作 用 的 层 面，缺乏理论创新，照搬西方理论，从而很难形成针 对我国国情的实践指导( 温作民，2002; 黄立洪等， 2005) 。而且相关学者对森林生态交易补偿制度的 基本概念、基本特征、职能等的观点各异( 孔凡斌， 2003; 张鸿铭，2005) 。在森林生态系统服务功能方面，国内外学者进 行了诸多探讨和研究。首先，森林生态系统服务功* 项目来源: 教育部人文社会科学研究一般项目“我国低碳农业发展的制度研究”( 编号: 10yja790144 ) ，四川省科技计划项目“四川农 村森林碳汇资产管理战略与政策研究”( 编号: 2014z0112)能是生态学与生态经济学的交叉学科方向，对其内 涵的表述不一而足。一些学者认为森林生态系统 服务功能是生态系统以及其所属物种支撑和维持 人类生存的基本条件和自然过程，着重强调其一般 规律性和自然属性。还有一些学者认为生态系统 服务功能代表人类直接或间接从生态系统得到的 利益。也有学者 ( daily，1997 ) 从森林生态过程和 森林生态系统两者的关系入手，研究提出了森林生 态系统服务功能所体现和赋予的价值效用与实践 作用。国内学者自 20 世纪 80 年代开始，通过对我 国各地森林生态系统的研究，初步形成了森林生态 系统服务功能研究的方法论、思想论和战略理论的基础。马定国等 ( 2003 ) 认为，森林生态系统服务 是自然生态系统及其相关物种所提供的，用来支撑 人类社会可持续发展的一个自然与社会相结合的 重要过程，它们与人造资本和人力资本结合在一起 产生人类的福利。其次，对森林生态系统所涉及的 生态功能、经济功能、文化功能以及社会功能等具 体研究不断深入。de groot( 2002 年) 认为，森林生 态系统具有调节功能、栖息地功能、生产功能和信 息功能，表现为在空气净化、水源涵养、水土保持、 土壤保育、生物多样性保护等方面的自然功能价值 以及在就业增收、休闲旅游和产品供给等方面的社 会功能价值。二、我国试点碳交易体系和森林碳汇的意义和作用( 一) 构建碳交易体系的意义首先，构建碳交易体系是我国实现经济转型的 制度性选择。我国面临的经济转型压力加剧，以传 统工业为代表的第二产业消耗了大量煤炭、石油等 不可再生资源，造成严重的环境污染和大量的温室 气体排放，且呈现不断扩大的趋势，这就迫切要求 转变生产发展方式，实现 经 济 转 型。在 这 个 过 程 中，首当其冲的是节能减排。通过构建碳交易市场 能够有效促进碳信用的流通，突破节能减排事业的 发展瓶颈，为我国实现经济转型奠定基础。其次，构建碳交易体系以及相关的金融市场， 有助于价格信号的形成和传导，减少碳资源流失。 目前我国提供的碳减排量占全球市场的 30% 以 上，但由于国内碳交易市场不完善，导致我国在国 际市场价格谈判中处于劣势，缺乏碳交易价格话语 权，造成清洁发展机制项目* ( cdm) 的转让价格偏 低，因此在国际市场中交易越多，碳资源流失越严 重。我国处于碳交易链条的低端，碳交易的附加值 很低，资料显示，我国 cdm 项目碳出售价格为 5 8 欧元 / 吨，仅为国际市场价格的 1 /4 1 /3。相比包装、开发，打造成附加值高的金融产品，在国际市 场交易出售，获利颇丰。最后，构建碳交易体系是我国应对国际竞争的 需要。以低碳经济为核心的新能源技术和市场是 未来国际竞争的焦点。发达国家气候谈判中“碳 排放额”的争夺实际是政治、经济利益的争夺。欧 美等国相继着手制定气候变化政策，对入境航班、 进口产品等征收相关费用和碳关税等。预计，在国 际市场上，我国企业将面临碳配额购买、碳关税、碳 准入、碳审计和信息披露等诸多阻碍。我国必须争 取在低碳经济发展中占有一席之地，否则必将成为 发达国家竞争的牺牲品。( 二) 森林碳汇的重要作用森林碳汇作为温室气体减排的优质替代方式， 有利于扩大我国未来的排碳权空间，对我国经济发 展以及气候外交等具有重要意义。气候变化问题是世界 性 问 题，我 国 也 在 积 极 应对，并将 co2 减排提上日程。联合国政府间气 候变化专门委员会( ipcc) 科学评估报告指出，如 果要使 2100 年大气中 co2 的浓度不超过 550 ppm之下，国外买家通过将购买的减排额度( ces)的水平，全 球 的 co2排 放 就 必 须 在 2040 年 前 后 清洁发展机制( cdm) 是联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会 cop3( 京都会议) 通过的附件 i 缔约方在境外实现部分减排承诺的一种履约机制。其目的是协助未列入附件 i 的缔约方实现可持续发展和有益于公约的最终目标，并协助附件 i 所列缔约方实现遵 守第三条规定的量化的限制和减少排放的承诺。cdm 的核心是允许发达国家和发展我国家进行项目级的减排量抵销额的转让与获得 核证减排量( certification emission eduction 的英文缩写) ，是清洁发展机制( cdm) 中的特定术语，指联合国执行理事会( eb) 向实施清洁发展机制项目的企业颁发的经过指定经营实体( doe) 核查证实的温室气体减排量。只有联合国向企业颁发了 ce 证书后，减排指标ce 才能在国际碳市场上交易开始大 幅 度 削 减，即使更高的温室气体 浓 度 目 标，也要求全球的温室气体排放在以后的某个时 间 总 体 下 降，如 果 要 使 co2 的 浓 度 降 低 到 450 ppm 的水 平，从 现 在 起 全 球 co2 的 排 放 就 不 能有显著增长，并且在 2020 年左右就要开始削减 全球排 放 总 量。 我国政府为应对气候变 化，于 2007 年 6 月 4 日正式发布实施我国应对气候变 化国家方 案。2009 年 11 月 25 日，国 务 院 常 务 会议决定“到 2020 年全国单位国内生产总值 co2 排放比 2005 年下降 40 % 50 % ”，同时将 co2 减 排作为约束性指标，纳入社会发展和国民经济的 中长期计划。森林碳汇是我国应对气候变化，落实温室气体减排任务的首选。我国目前仍为发展 中国家，发展经济提高人民生活水平仍是现阶段 重 要 任 务，并且我国经济总体规模较大，技 术 水 平相对落后，co2 的排放很难从绝对量上降低，温 室气体减 排 任 重 而 道 远。 森 林 碳 汇 作 为 co2 减 排的替代方式，具有巨大的发展空间。通过开展 林 业 碳 汇 项 目，提高森林的固碳能力，能 够 为 我 国未来排碳权争取空间，为我国经济发展创造条 件。此外，积极参与碳汇相关的国际交流和国际 谈 判，也有利于参与林业发展的国际进程，为 国 家气候外交做出贡献。三、我国试点森林碳汇交易运行机制( 一) 森林碳汇市场交易主体1. 需 求 者。森林碳汇商品的需求者包 括 两 类，第一类是“参与自愿购碳，选择低碳生活或生 产、实现社会责任”的个人、团体及企业，他们出于 自身的社会责任感或者其他因素，选择自愿购买碳 汇。第二类是由于碳排放限额等的实施，而不得不 通过使用碳排放权许可方可排放污染物，或其排放 量超过排放限额而不得不通过参与碳交易市场获 得限额的企业等。这些企业通常可以选择购买其 他企业的排碳额、自身减排或者购买森林碳汇商品 等 3 种方式参与碳交易市场。实践中，发达国家有 减排任务的实体企业、世界银行、部分投资公司、一 些私人保护组织以及一般公众都日益成为森林碳 汇的主要购买者，并且他们主要通过对发展我国家 森林碳汇项目投资、植树造林等来获得森林碳汇信 用额。2. 供给者。森林碳汇的提供者通常是森林林 权所有者或者经营者。在京都市场上，亚洲及拉丁 美洲的发展我国家，例如，我国、印度、阿根廷、马来 西亚、墨西哥和巴西等，是森林碳汇的主要提供者。 在我国，国有林场、集体林场及其他拥有或经营森 林资源的个人、企业和其他实体是森林碳汇的主要 供给者。森林碳汇交易能够给提供者带来额外的 正向经济补偿，因此尤其是对于我国西部的退耕还 林区域比较有吸引力。3. 第三方独立认证机构。第三方独立认证机 构在森林碳汇市场中不可或缺。这也是森林碳汇市场与其他市场的重要区别之一。森林碳汇交易 机制十分复杂，项目周期较长，前期需要大量资金 投入，项目的合格性以及碳汇信用数量的真实性等 难以判断，在发展初期信息不对称的情况下，供给 者多选择被动观望，这就需要第三方独立认证机构 的介入。在京 都 市 场 上，第三方独立认证机构是由 cdm 执行理事会制定的审 议 核 查 机 构 ( doe ) ， doe 是具有企业性质的经营实体，主要是对森林 碳汇项目的合格性和碳汇信用数量的真实性进行 核查。森林碳汇市场产生的碳信用要进入市场交 易，就必须经过特定的第三方认证机构认证并出 具合格证明。在具体操作方式上，欧洲排放交易 体系与英国排放交易体系要求先由企业上报数 据，再 由 经 授 权 的、有资质的独立第三方进行核 查，从而获得真实可信的基础数据。在非京都市 场 上，2008 年 5 月 7 日，我 国 质 量 认 证 中 心 ( cqc) 经芝加哥气候交易所( ccx) 批准授权，正 式成为 ccx 温室气体减排额度抵消项目的验证 机构。而培养公正、独立的本土认证审核机构以 及相关从业人员也成为推动我国碳交易市场发展 的工作重点。4. 政府。政府是森林碳汇市场的又一个重要 参与者。政府的参与是为了弥补市场失灵，大气资 源是全球“公共资源”，而企业向大气层排放温室 气体是在免费使用“公共资源”，若缺乏严格的总 量控制，必然会造成“公共资源”的滥用和破坏，这就需要政府的参与。政府的一个重要责任是确定 碳排放限额，将碳排减指标分解并落实到具体的企 业。这些工作的实施十分复杂，首先要在经济发展 规划框架下确定减排目标，其次要根据减排目标进 行配额分配，这个过程涉及到初试权分配，强制减 排行业的选取、企业的确定，以及具体配额的分配 等问题。5. 经纪人、投资者和投机者。经纪人作为碳 汇需求方和供给方沟通的桥梁，主要作用是解决交 易中存在的信息不对称问题，匹配并撮合交易，降 低交易成本。另外，经纪人通常掌握丰富的碳汇交 易信息，并拥有专业的碳汇市场交易知识，能够为 碳汇交易双方提供技术咨询服务，有利于提高碳汇 市场的参与度等。投资者和投机者主要是碳汇市场流动性的提 供者。类似于股票和期货市场，碳汇市场要发展， 其二级流通市场也必然会发展起来，这样在碳汇信 用的二级流通市场就会出现一些专业的投资者和 投机者，从正面意义说，他们活跃了市场，为市场提 供了一定的流动性。( 二) 森林碳汇市场交易机制结合国内外碳交易现状及经济社会发展实际， 我国应实施“两步走”的森林碳汇交易战略: 近期 开展全国范围内的自愿碳交易市场，条件成熟后逐 步开展约束碳交易市场。交易所中，碳汇交易方式以挂牌转让为主、协 商转让为辅，碳汇交易价格以国际市场碳交易价格 为参考基准。直接销售和公开竞标是挂牌转让的两种方式。转让方仅面对一个符合要求的购买意 向需求方时，可按照委托价格或以参考价格为基准 上下浮动，直接销售。转让方面对多个符合条件的 购买意向需求方时，可由交易所组织公开竞标，按 照竞拍最高价转让。当交易双方在同一县市同一 区域，且仅存在一个符合条件的需求方时，双方可 通过协商以不低于参考基准的价格转让，视为协商 转让。1. 森林碳汇自愿碳交易市场交易机制 。 自 愿碳交 易市场是企业从非盈利目标出发 ( 如 企 业社会责任、品 牌 建 设、社 会 效 益 等 ) 自 愿 进 行 碳减排交 易以实现其目标。 其交易机制见图 1 所示。然而，企业的自身目标是利益最大化，如果没 有国家政策的强制约束，企业是不会主动到自愿碳 交易市场购买碳汇的，该市场的发展会受到制约， 但仍不失为进入正式碳交易市场前的过渡。2. 森林碳汇约束碳交易市场交易机制。一般 来说，国家或政府是约束性碳交易市场的主导者， 排碳主体受到行政和法律的约束，必须参 加 碳 交 易。政府要确定区域内企业碳排放的权限或者配 额，并制定相应的违规处罚机制，从而强制性使企 业遵守，这是约束性碳交易市场开展的前提条件。 进而，若企业实际排放量大于其排放配额则需要自 身减排或者到碳交易市场购买碳汇; 若实际排放量 少于排放配额则可以将剩余配额在碳交易市场上 出售获利。其具体交易机制见图 2 所示。图 1 碳排放自愿市场示范交易机制( 三) 森林碳汇市场融资机制图 2 碳排放约束市场交易机制扶持对象，其次要引导社会资金进入森林 碳 汇 项森林碳汇市场融资机制的建立必不可少。森 林碳汇交易供给方在碳汇林经营过程中面临资金 断裂风险。首先，项目建设初期有大量沉没成本， 用于项目搜索、基线测定和项目设计等。其次，碳 汇林项目具有项目经营周期长、收益滞后的特点， 项目执行过程中需要大规模的资金投入，且无收益 现金流入来平衡。最后，碳汇项目交易双方存在交 易成本，而供给方通常是交易成本的承担者。基于 以上原因，碳汇市场的健康发展需要有针对供给方 的有效融资机制为保障。森林碳汇市场融资机制 的建立可以通过拓展林业贷款模式以及设立森林 碳汇发展基金等方式逐步开展。在扩展林业贷款 模式方面要积极发挥政策性银行的作用。首先要 制定符合森林碳汇项目的信贷政策和信贷模式: 贷 款利率更加优惠，加大财政贴息力度; 贷款期限延 长，还款方式更加灵活，匹配项目周期; 贷款方式更 加丰富，推动林地使用权抵押，将营林补贴政策与 信贷结合等。其次，可通过国家控股的方式建立专 门的碳汇银行，建立专门的碳汇融资平台。最后， 银行可利用自身优势，充当森林碳汇市场的交易中 介。森林碳汇发展基金的 设 立，也需要政府的引 导。首先要建立完善的评估机制以有效筛选基金目。在设立初期，市场机制尚不成熟，需要财政资 金投入，初始投资可由中央专项资金和地方财政资 金构成，随着森林碳汇项目市场机制的不断成熟， 社会资金也会逐渐进 入，从而形成资金的良性 循环。( 四) 森林碳汇市场监管机制森林碳汇市场监管机制由政府监管部门、碳交 易市场管理机构和交易所 3 级监管体制构成。政 府监管部门从宏观、政策层面对森林碳汇市场进行 监管，对碳交易市场管理机构、交易所的工作提出 建议和要求，并完善相关的法律法规。例如国家和 地方环境管理部门等，可以协助制定并实施科学的 碳源监测标准和合理的监测处罚办法等，对碳交易 实行管理、调控和监督。碳交易市场管理机构可对 森林碳汇项目进行碳信用的计量和核定，对购买方 进行碳排放配额调配，以此完成对碳交易执行情况 的具体监管。交易所是交易活动的集合地，所内要 建立专门的监管部门，以及时发现和纠正 违 规 操 作。该监管部门具体职能包括制定交易环节、结算 环节、交割环节和违约处理方面的制度，协调交易 所内各部门的工作。四、政策建议( 一) 创建市场森林碳汇交易需要有信息公开、交易活跃的碳 交易市场为基础。而碳交易市场的建立需要政府 的积极参与和引导。首先，政府需要全面系统地考 察全国的碳源排放量和碳汇量，恰当地规定碳汇服务市场的供需双方以及制定公平准确而又高效便 捷的评价指标来测定交易主体的交易量; 其次，政 府要通过立法保证政策的稳定性，并切实保证私有 林权的完整性，从而鼓励私人部门进入碳汇服务市 场，将场外的碳交易项目吸引到场内交易平台; 再次，政府要加强相关制度建设，创建专门的交易机 构，对拟交易的供求信息进行记录，供双方查询磋 商，培育第三方独立认证机构、碳交易经纪人等中 介机构，保障碳交易的顺利进行; 最后，要创造条件 积极引导金融机构以及其他投资主体参与碳交易 市场，以更好地实现碳交易市场的价格发现功能。( 二) 维护市场完善的碳交易法律体系、规章制度以及政策体 系是碳交易市场稳定运行的有力保障。我国碳排 放权交易等方面的立法明显不足，现有法律也存在 较大缺憾，如 2005 年国家发改委出台的清洁发展 机制项目管理办法中就对中资企业参与 cdm 项 目交易的具体细节缺少明确规定。因此，需要加快 碳交易立法，为碳交易提供法律基础。另外，政府 要切实履行自身的监督职能，一方面，政府要对需 求方( 碳源排放者) 是否购入了足量的服务证书进 行检查监督，并制定相应的经济、行政处罚措施; 另 一方面，政府每年都要投入一定的财政支出，用于 碳汇服务证书的评定、认证并对相应期间内林木的 状况进行监督复核，减少双方的交易成本。( 三) 参与市场政府参与市场能够弥补市场失灵。政府参与 市场并扮演多重角色。在市场供求关系失衡等特 定情况下，政府可以作为直接交易者进入市场参与 交易，从而影响市场价格，但这种参与应该是适度 且谨慎的; 在融资机制尚不健全的阶段，政府可以 作为资金的提供者参与市场，并逐步引导社会资金 进入，形成资金的良性循环; 此外，政府负有加强碳 汇服务意识的宣传，对政策信息的反馈及时处理并 对政策不断修正的职责，因此可作为独立第三方参 与市场。( 四) 完善市场碳交易市场的完善需要金融业的参与和支持， 金融业的参与则需要政府的积极引导。政府可通 过制定相关政策，允许和鼓励金融机构参与碳交易 市场，例如加强碳汇项目贷款的政策支持，鼓励碳 金融衍生品的创新，支持碳汇银行的发展等。金融 机构积极参与碳交易市场，能够更好地捕捉低碳经 济发展机会，激发金融创新灵感，从而不断补充完 善碳交易市场。参 考 文 献1. daily g. c. natures services: societal dependence on natural eco-system . washington dc: island press，1997a2. de goot s，wilson m a，boumans m j. a typology for the classification，description and valuation of ecosystem functions，goods and services . ecological economics，2002，41( 3) : 393 4083. bjorn larsen and anwar shah. global tradeable carbon permits，participation incentives，and transfers . oxford economic papers，vol. 46，1994: 841 8564. cheng f. lee，sue j. lin，chareles lewis，analysis of the imacts of combining carbon taxation and emission trading on different industry sectors， energy policy，2008( 36) : 722 7295. james m. poterba. global warming policy: a public finance perspective . the journal of economic 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