（民商法学专业论文）土地征收制度的立法完善研究.pdf

1 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 何嗜 1 日期：力f f 年岁月“日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 何听 日期： 如l f 年夕月日 近年来，随着社会经济的快速发展和我国城镇化建设步伐的加快，土地的 需求量越来越大。我国城市现有的土地已远远不能满足城市发展和各类建设需 求，为了协调用地矛盾，国家只有通过征收将农村集体经济组织的土地转为国 家所有以解决用地问题。但是，土地对于农民来说，是他们的衣食之本，失去 土地不仅意味着失去了土地的使用权，而且意味着失去了围绕土地产生的各项 权利，比如获取经济利益的权利、生存保障的权利等。土地征收是国家运用公 权力对土地资源再次分配的过程，是为了更大的利益而在农民利益和社会公众 利益间做出抉择的过程。如何使土地征收更具有合法性，使农民这一弱势群体 的利益获得最大程度的保护，正是本文的目的。土地征收是一个兼具公法和私 法属性的法律行为，本文着重在私法视角上探讨这一问题，以求土地征收制度在 适用中达到对权利的均衡保护。 本文由引言、正文和结语三部分组成，其中正文又分为五部分，内容如下： 第一部分为土地征收制度基本理论，通过对土地征收的概念、特征的界定， 明确论题的对象和范围；通过对土地征收制度法律属性和法理基础的阐述，引 出土地征收制度存在的必要性以及应通过公法和私法双重手段对土地征收行为 进行规制。本部分主要是提出论题、明确论题。 第二部分为各国土地征收制度的比较法研究。通过对美国、英国、法国等 国家征地制度的比较法考察，分析不同国家征地制度的共通之处，为分析我国 征地制度所存在的问题作铺垫，并为完善我国现行土地征收制度提供借鉴。 第三部分是分析土地征收行为对被征土地上所依附的各项民事权利的影 响，从而为有效补偿被征地群体民事利益提供理论依据。 第四部分详细分析我国现行土地征收制度所存在的问题，包括征收前提、 程序、补偿等方面存在的问题，并从私法视角解读这些问题。 第五部分是本文关于我国土地征收制度的立法建议，从完善制度、合理界 定征收前提和给予合理补偿等角度分析土地征收专门法的制定方向。在本部分， 笔者引入了征地补偿的民事救济方式。 关键词：土地征收公共利益民事属性补偿救济 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ee c o n o m i c sf a s td e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r ya n du r b a n i z a t i o n p r o c e s ss p e e d i n gu p ，t h ed e m a n df o rl a n di sl a r g e r e x i s t i n gu r b a n l a n dc a nn o tm e e t t h en e e d so fu r b a nd e v e l o p m e n ta n da l lt y p e so fc o n s t r u c t i o n ，i no r d e rt oc o o r d i n a t e t h el a n du s ec o n f l i c t s ，t h es t a t eh a st oc h a n g et h el a n df r o mt h er u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n st ot h es t a t e sl a n d h o w e v e r , t h el a n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e 0 np e a s a n t s f o o da n dc l o t h i n gi nt h ec o u n t r y , l a n de x p r o p r i a t i o nd o e sn o to n l ym e a n l o s s i n gt h e i rl a n da n t h o r i t y , b u ta l s om e a n sl o s i n gt h er i g h t so nl a n dp r o d u c e ，s u c h a s t h er i g h tt oo b t a i ne c o n o m i cb e n e f i t s ，l i f e - s u p p o r tr i g h t s ，e t c l a n de x p r o p r i a t i o ni sa n a t i o n a lp u b l i ca u t h o r i t yo nt h ep r o c e s so fr e d i s t r i b u t i o na n dt h ec h o i c eb e t w e e n i n t e r e s t so fp e a s a n t sa n dt h ep u b l i c h o wt om a k el a n da c q u i s i t i o nm o r el e g i t i m a t e a n dp r o t e c tt h eb e n e f i t so fv u l n e r a b l eg r o u p so ff a r m e r si st h ep u r p o s eo ft h i se s s a y l a n da c q u i s i t i o ni sal e g a la c t i o nw h i c hh a sb o t hp u b l i ca n dp r i v a t ep r o p e r t y , t h i s a r t i c l ef o c u s e so nt h ep r i v a t ev i e wi no r d e rt oa c h i e v et h eb a l a n c eo fr i g h t sp r o t e c t i o n d u r i n gt h el a n de x p r o p r i a t i o na p p l i c a t i o n t h i sa r t i c l ei sm a d eu po ft h ei n t r o d u c t i o n ，b o d ya n dc o n c l u s i o n ，o fw h i c ht h e t e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，a sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r ti st h eb a s i ct h e o r yf o rt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，d e f i n e d c l e a r l yt h eo b j e c ta n ds c o p eo ft h et o p i ct h r o u g he l a b o r a t i n gt h ec o n c e p to fl a n d a c q u i s i t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ；t h en e e df o rl a n de x p r o p r i a t i o ni si n t r o d u c e dt h r o u g ht h e e l a b o r a t i o no fl a n de x p r o p r i a t i o nl a w sa n dl e g a lb a s i sa n dr e g u l a t i o ni sd r a f t e d t h r o u g hp u b l i ca n dp r i v a t ea c t s t h ep o i n to f t h i sp a r ti st op r o p o s eac l e a rt h e s i s t h es e c o n dp a r ti sa b o u tc o m p a r a t i v el a n de x p r o p r i a t i o nl a wa m o n gw o r l d w i d e c o u n t r i e s t h r o u g hc o m p a r a t i o na m o n gt h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i n ，f r a n c e ，e t c ，t h e c o m m o np o i n t si nt h e s el a wr e q u i s i t i o ns y s t e ma r ed i s c u s s e d ，p a v i n gt h ew a y t of m d o u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nc h i n aa n di m p r o v ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mf o r r e f e r e n c e t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so fc i v i lr i g h t sa n de f f e c t so ne x p r o p r i a t e dl a n d ，s o a st op r o v i d et h e o r e t i c a lb a s i st oc o m p e n s a t i o nf o rc i v i lb e n e f i t s t t a b s t r a c t t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tp r o b l e m so fc u r r e n tl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m ，i n c l u d i n g c o l l e c t i o np r e m i s e s ，p r o c e d u r e s ，c o m p e n s a t i o na n do t h e r a s p e c t so ft h ep r o b l e m si n d e t a i la n di s s u e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p r i v a t el a w t h ef i f t hp a r ti st h el e g i s l a t i v ep r o p o s a lo nl a n de x p r o p r i a t i o n ，w i t ha na n a l y s i s o fs y s t e mi n t e g r i t y , r e a s o n a b l ec o l l e c t i v ed e f i n i t i o na n dr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n ，t o d r a f tt h es p e c i f i cl a wo ne x p r o p r i a t i o n i nt h i ss e c t i o n ，t h el a n dc o m p e n s a t i o nt oc i v i l r e m e d i e si si n t r o d u c e d k e yw o r d s ：l a n di m p o s i t i o n r e d r e s s p u b i ci n t e r e s t c i v i lp r o p e r t y c o m p e n s a t i o n i i i 目录 目录 引言l 1 土地征收制度基本理论4 1 1 土地征收的内涵4 1 2 土地征收制度发展历史5 1 3 土地征收制度的法律属性6 1 4土地征收制度的法理基础7 1 5 小结8 2 各国土地征收制度的比较法考察9 2 1 美国强制征收制度9 2 2 英国强制征购制度1 0 2 3 法国公用征收制度1 0 2 4 德国公益征收制度l l 2 5日本土地征用制度1 2 2 6 小结1 2 3 土地征收对被征地主体的民事权利影响1 4 3 1 对农村集体土地所有权的影响1 4 3 2 对用益物权的影响1 5 3 3 对土地附着物所有权的影响1 7 3 4 对与上述民事权利相关的债权、继承权的影响1 7 3 5 小结1 8 4 我国现行土地征收制度存在的问题1 9 4 1 土地征收前提界定及认定存有缺陷1 9 4 2 土体征收主体参与存有缺陷2 1 4 3 土地征收补偿存有缺陷2 3 i v 目录 4 4 土地征收审查机制、救济机制不完善2 6 4 5 小结2 8 5 关于完善我国土地征收制度的立法建议2 9 5 1 完善我国土地征收的制度条件2 9 5 2 制定专门的土地征收法3 1 5 3 合理界定土地征收的前提一公共利益3 3 5 4 建立以权利为本位的征地补偿机制3 8 5 5 完善土地征收法律程序4 l 5 6 完善土地征收纠纷的民事救济方式4 l 5 7 引入商业征购制度和土地收购储备制度4 2 5 8 小结4 3 结语4 4；口厢4 q 参考文献4 5 致谢4 7 个人简历、在学期间发表的学术论文及研究成果4 8 v 引言 引言 一、选题背景及意义 土地征收普遍存在于世界各国的法律制度中，在我国是指国家为了社会公 共利益的需要，依法通过强制购买的方式，将农民集体所有土地变为国有土地 的行为。新中国的土地征收制度产生于计划经济时期，在特定的历史条件下， 征收使国家获得了必需的建设用地、实现了公共利益和促进了经济建设。但是 作为一种不可再生的有限资源，土地征收不仅减少了农业用地，而且使农村集 体经济组织失去了土地所有权，使农民个体失去了依靠土地从事农业生产获取 经济利益的来源。从财产权平等保护的原则出发，既然被征收方为公共利益作 出了牺牲，就理应给予他们补偿。补偿也是各国土地征收的必要条件之一，由 于各国政治制度、土地制度、经济发展水平不同，征地补偿原则、补偿范围和 标准也不相同，越是发达国家越是注重对被征地者私权的保护。我国征地补偿 源于计划经济时期，近年来虽然征地规模扩大，但是相应的补偿机制依然不够 完善。征地关乎农民群众最重要的私权，然而我国至今仍无专门的土地征收法， 征地中不能足够保护土地上所依附的各种私权。征地实践更多体现了公权力对 私权的影响、限制和对农民私权本位的忽略。近年来各地因土地征收问题而上 访的案件频繁发生，不仅严重影响了政府的形象、群众的感情，而且对我国的 稳定发展带来了负面影响。此类上访案件不断地在说明一个问题，应加大对被 征地者的私权保护。究其原因，还是土地的有限性和需求的无限性所引发的被 征地者不愿政府征收土地或者是对补偿不满等。面对政府征收权这一强大的公 权力，农民的私权无疑是脆弱、易被侵害而需要保护的。如何去保护这些私权， 离不开对土地征收理论和现状冲突的把握，本文正是基于这一现实背景，着重 从私法角度研究我国土地征收制度对农民私权的影响及应如何完善现行征地制 度。 本文选题于土地征收，着眼于私权保护，与以往学者大多从行政法方面研 究土地征收不同，本文主要从私法角度分析征收观念和制度不足，引用物权法 的保护理念，意义就在于希望直指土地征收制度保护私权之不力，以更有效保 【1 1 刘俊中国土地法理论研究：第l 版 m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 3 4 0 1 引言 护农民私权利益。 二、文献综述 鉴于我国的土地征收行为出现于建国初期，近二十年来才大量出现，经历 了经济体制从计划经济到市场经济的变革，因此征收制度的理念及具体设计都 有了一定的变化。在征收制度历史较为短暂的情况下，法律对其规制较为薄弱。 笔者为了从国内外土地征收制度的比较鉴别中找寻对我国土地征收制度的有利 之处，查阅了刘俊的中国土地法理论研究、金俭的中国不动产物权法、 王名扬的美国行政法、法国行政法等以及王泽鉴、王利明、梁慧星等教 授的民法、物权法著作。在此基础上，又参考了一些土地征收方面的硕士学位 论文。笔者从专家学者的文献著作中，理清了土地征收制度的制度基础、制度 设计，从而形成了本文的写作思路。 三、研究方法及主要研究内容 本文论题紧扣社会热点和争议，在研究中笔者主要采用了比较法分析方法、 历史研究方法和实证分析法等研究方法。笔者通过对国外相关国家的土地征收 制度的比较法分析，总结出国外土地征收制度的共通之处和先进之处；通过对 我国土地征收制度的发展历史研究，总结出我国现行征地制度应完善去向；通 过对征地现状的实证分析，提出更应保护农民私权。重在保护被征地者私权， 也是本文的行文格调。 本文的研究内容分为四大部分：第一，土地征收制度的基本理论；第二， 土地征收对农民私权的具体影响；第三，现行土地征收制度存在的主要问题； 第四，对我国现行土地征收制度的立法建议。 四、创新点及不足 本文的创新点在于：第一，详细分析征地行为对农民私权的侵害，从民事 角度分析征地过程中意思表示的缺失；第二，根据物权法保护理念，提出对征 地中农民承包经营权及依附于土地上的其他物权的保护、补偿；第三，引入征 地纠纷的民事救济手段。 2 引言 本文的不足之处在于，由于笔者功力有限，对土地征收中的私权保护民事 救济手段心有余而力不足。 3 土地征收制度基本理论 1 土地征收制度基本理论 1 1土地征收的内涵 1 1 1 土地征收的概念 土地征收在各国法律制度中称谓不同。美国法律上称为“最高土地权之行 使 ，法国、德国法律中均称为“征收 ；英国法律上称为“强制购买”或“强 制取得”；日本法律称为“土地收用”或“土地收买；我国台湾地区称为“土 地征收 ，我国香港地区称为“官方收回”；我国称为土地征收。土地征收在我 国是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定，对土地所有权加以强制剥夺 并给予补偿的制度。【2 】尽管称谓不同，各个国家的土地所有制也有差别，但结果 是相同的，均是指国家为了社会公共利益的需要，将被征收者的土地转变为国 有土地的行为。在实行土地二元所有制的我国，土地所有权呈单向流动，国家 通过征收的方式将农村集体土地所有权转为国家土地所有权以满足各类建设用 地的需要。宪法第1 0 条第2 款明文规定：国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。物权法第4 2 条也明确 规定：为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土 地和单位、个人的房屋及其它不动产。另外，我国土地管理法对此也做了 类似规定。 由此可以看出，国家通过宪法和具体部门法赋予了土地征收的合法性，并 对征收与征用做了区别。在我国，土地征用是国家或相关部门在紧急状态下占 用农村集体所有的土地或国家所有但由集体或个人使用的土地，并在紧急状态 结束后归还土地的行为。二者最大的不同是：征收是所有权的改变，征用只是 使用权的改变；【3 】征收改变土地所有权性质，征用不改变土地所有权性质，征收 是物权的原始取得方式。其次，二者启动的条件、程序、补偿标准也不相同。 1 1 2 土地征收的特征 土地征收是对财产所有权的一种最严厉的限制甚至是剥夺。为了最大程度 嘲梁慧星中国物权法研究：上册第l 版【m 】北京：法律 h 版社，1 9 9 8 3 3 0 【3 1 金俭等中国不动产物权法【m 】。北京：法律出版社，2 0 0 8 6 5 4 土地征收制度基本理论 地保护私权，必须严格地规范土地征收的行使条件。土地征收具有以下法律特 征： 第一、土地征收的主体是国家，由国家强制实施。 土地征收是国家为了公共利益的需要，强制取得集体土地所有权。作为对 私权最严厉的限制，政府只有以国家的名义才能启动征收权。 第二、土地征收必须以实现公共利益为前提。 征收的唯一正当目的是“公共利益 。土地作为一种不可再生资源，相对其 有限性，需求是无限的。为了满足公共利益，实现土地利益最大化，只有转变 部分土地权能，即国家基于宏观调控和社会管理的智慧，对土地进行征收以再 次分配。从自由资本主义时期的“私权神圣不可侵犯”到垄断资本主义时期的 “团体主义”，对权利的限制的唯一前提只有也只能是“公共利益”。 第三、土地征收要以补偿为要件。 土地征收是以“牺牲”集体经济组织、农民个体的私权来满足公共利益的 需要，给予被征收者合理补偿是理所当然，并且也只有给予补偿才能启动土地 征收程序。 第四、土地征收具有法定程序性。 由于土地征收权合宪的唯一理论根据在于“公共利益或者说“社会整体 利益高于一切”，也正因为“公共利益 本身的不确定性，所以严格征收程序对 于保障被征收者权益尤为重要。在这里，程序是为了限制征收权以保障私权， 具体表现为：一旦违反程序，征收便为非法。 1 2 土地征收制度发展历史 新中国建立后，土地征收制度经历了三个阶段，分别是1 9 4 9 年一1 9 5 7 年间 的土改和农业合作化时期；1 9 5 7 年一1 9 7 9 年间的人民公社化时期；1 9 7 9 年以后 的社会主义经济建设时期。随着十一届三中全会以后国民经济的全面复苏，土 地需求大幅度增加。国家颁布了土地管理法、国家建设征用土地条例等 一系列法律来规范土地征收行为。现行土地征收制度主要由2 0 0 4 年宪法、 2 0 0 4 年修正的土地管理法、物权法等法律法规调整。我国实行土地国家、 集体二元所有制，只允许土地由农村集体所有转为国家所有的单向流动，由此 决定了我国土地征收的对象农村集体土地所有权。回顾我国土地征收制度 5 土地征收制度基本理论 的发展历程，可以看出其具有以下特点：首先，我国的土地征收制度是在计划 经济的时代背景下建立起来的，现行土地征收制度是在旧制度的框架下建立的， 不完全符合市场经济理念，征收补偿范围较窄、标准较低；其次，土地征收制 度已渐成体系，从宪法、物权法到土地管理法等均对此做出了规定， 但是从操作层面看仍有待完善。 1 3 土地征收制度的法律属性 多数学者认为土地征收应由公法来调整，属于行政法调整范围。自不待言， 土地征收法律关系的主体国家和农村集体经济组织、农民地位不平等，征收又 通常是国家单方强制实行的，很显然体现了行政法律关系的特点。但是，否认 土地征收制度的私法属性是片面的。土地作为最重要的生活资料，无论是在实 行土地私有制或公有制的国家，一切关于土地的问题都由公法和私法共同调整， 土地征收自然也不例外。我国的宪法、物权法和土地管理法等法律 就分别对土地征收做了规定。土地征收制度的私法属性主要体现在以下三点： 第一、土地征收是一种物权取得的原始方式，是国家通过最高所有权征收变土 地农民集体经济组织所有为国家所有。这种物权变动的后果是民法对此规制的 重要缘由之一。第二，征收的前提公共利益。公共利益是多数个人的利益， 利益的最终实现也是为了惠及个人。土地征收是“牺牲了部分人的利益满足 了更多人的利益，作为所有权绝对原则的例外，征收应是在没有其它方式可以 满足公共利益时方可为之，决不能为了公共利益就随意启动征收程序，要在保 障公益的同时最大限度的保障私权。第三、征收补偿的合意性。近年来由于土 地征收补偿问题引发了一系列的社会矛盾，其症结就在于征收补偿是否公平合 理上。土地征收是基于公共利益的需要，对被征收者所施加的负担，让受有利 益的公众补偿损失是理所当然的，而国家正是受益公众的代表者。既然补偿是 为了弥补被征收者的损失，就应该让被征收人参与补偿程序，充分赋予被征收 者知情权、质询权、参与权，让征收补偿从单方决定转为合意表示。以上三点 均说明了土地征收具有的私法属性，综合来看，土地征收制度是具有公法和私 法双重属性的法律制度。 6 土地征收制度基本理论 1 4土地征收制度的法理基础 土地作为最主要的不动产财产之一，其所有权具有物权的传统法律特征一 绝对性。从罗马法到法国民法典，法律制度历来强调物权绝对原则。但是随着 自由放任主义法律思想的发展，物权人的排他性权利也得到了极大扩张，以致 权利人以此为由滥用权利，妨碍了公共利益的实现。1 9 世纪末发展起来的社会 本位思想逐渐取代个人本位思想成为意识主流，财产权的社会义务性，应当受 到一定限制的观点逐渐普及。德国法学家耶林最早将“社会利益”与“个人利 益”相结合，并着重强调“社会利益”。 4 1 2 0 世纪以来，世界各国纷纷对物权的 排他性予以立法限制，最著名的是1 9 1 9 年的德国魏玛宪法，明确规定了“所有 权承担义务，所有权的行使必须服务于公共利益的原则”。【5 】但是，这一原则并 不意味着权利人行使任何权利都要履行公共利益实现的义务，并不必然都需要 通过强制征收方式转移所有权。只有在个人行使自由处分权造成了公共利益不 可逾越的障碍时，启用公权力对私人财产进行征收才成为必要。 作为人类生存发展所依赖的最重要的自然资源一土地，它的稀缺性和不可 再生性决定了不动产财产权的社会性，决定了应实现土地的最大化社会利用价 值。面对人类无限的需求，有限的土地资源必然越来越昂贵，土地所有权人基 于垄断地位必然不愿意轻易出让土地，因此，为了解决公共利益使用土地所不 可逾越的障碍，国家只能依靠强制力重新调配土地资源。无论是在土地私有制 国家还是在公有制国家，国家都保留了为了公共利益的实现而对土地的征收权。 其法理基础就在于国家是通过该制度来调整公共利益与个人利益之间的矛盾， 这与我国的宪法精神是一致的。但是由于公权力具有自我扩张性，容易因滥用 而侵犯私权，所以各国都规定了土地征收的唯一正当目的公共利益，并严 格规定了土地征收的条件、程序和补偿标准，以实现“保障和限制私权”与“限 制和保障公权 两者的对立统一。江平教授曾指出土地征收所应具备的四个条 件：一是具有法律或行政法规依据，而这些法律法规不能违宪；二是必须遵循 严格的程序；三是必须符合公共利益目的；四是必须充分、及时补偿。 6 1 4 1 刘全德西方法律思想史【m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 9 6 1 3 5 嘲梁慧星中国物权法草案建议稿【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 1 0 6 1 6 1 江平江平演讲文集 m i 北京：中国法制出版社，2 0 0 3 5 7 9 7 土地征收制度基本理论 1 5 小- 结 土地征收是公共利益与个人利益，公权与私权的较量与抉择，有其存在的 必然性。关乎利益之多，决定了其具有多种法律属性，又由于权利本位的理念， 注定了要在征地过程中逐渐弱化公权力的行使以强化对农民私权利的保护的应 然发展。土地征收说到底还是为了个人利益，只不过是为了某些不确定的个人 的利益，而让被征地农民作出的利益让位，因此土地征收是具有公法和私法双 重属性的，在公权力一支独大的格局下，更应加强对被征地者的民事权利保障。 8 各国土地征收制度的比较法考察 2 各国土地征收制度的比较法考察 2 1美国强制征收制度 美国实行土地私有制，征收权归联邦、州、县分别享有。美国宪法、美 国财产法、美国联邦土地政策管理法等法律对此均作出了规定。其中，美 国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自 由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。第十四条修正案规 定：“禁止各州不经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由或财产，或在州管辖 范围内拒绝给予任何人平等法律保护。，l 7 】 在美国，政府征收土地必须满足公共使用目的、正当法律程序、合理补偿 三个基本要件。 第一，公共使用目的。实践中对公共使用目的的理解较为宽泛，既可以是 征收的主要目的，也可以是征收的附带性结果，由政府或公共部门提出是否属 于公益用地，由法院作出最后裁定。当政府提出征收意向时，如果土地所有权 人对于提议的土地用途的公益性质有疑义时，可以诉诸法院由法官裁定。 8 】 第二，正当程序。美国各州关于土地征收的具体程序差别很大，但通常都 遵循如下几个步骤： 9 1 ( 1 ) 政府预先通告。( 2 ) 一般由政府聘请专职社会中介 组织对征收财产进行评估。( 3 ) 政府确定补偿价格，并把评估报告和补偿价格 送交被征收人。( 4 ) 政府部门以召开“公开听证会的形式向被征收人说明征 收行为的必要性和合理性。被征收人对此有异议时，可以请求法院驳回征收； 若是对补偿的金额有异议，可以提出其认为应补偿的数额。( 5 ) 预先支付定金。 当政府和被征收人因补偿问题无法达成协议时，通常由政府将案件移交法院处 理。政府可以预先向法院支付一定数额的补偿金作定金，并请求在最终判决前 先行取得被征收财产。( 6 ) 双方分别聘请独立资产评估师作评估报告，最后一 次平等协商补偿金额。( 7 ) 双方不能达成一致时，由陪审团裁定补偿金额。( 8 ) 判决生效，政府于3 0 日内支付金额并取得被征收财产所有权。 第三，合理补偿。美国采取合理补偿原则，即赔偿被征收财产的公平市场 【刀李晓妹美国蒙大拿州土地征收制度 j 】中国土地，2 0 0 3 ( 9 ) 【8 1 谢清树中国土地征用制度的改革【j 】开发时代，2 0 0 5 ( 5 ) 例周大伟美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例【j 】北京规划建设，2 0 0 4 ，( 5 ) ：2 8 2 9 9 各国土地征收制度的比较法考察 价格，包括财产的现有价值和财产未来可能赢利的相应差价。【l o 】该种补偿方法 以征收前的市场价格为计算标准，充分考虑到了土地所有权人利益，不仅补偿 被征土地的现有价值，而且补偿土地的可预期价值；同时，还补偿相邻土地所 有者、经营者因征收所受到的损失，充分保障了土地使用人的利益。 1 q 除此之 外，美国法院还根据“衡平法 原则发展出了其它补偿规则，如有害或不良影 响补偿、干扰补偿、重新安置困难补偿。【1 2 】 2 2 英国强制征购制度 英国有专门的强制征购土地法。该法规定，土地征购必须以公共利益需 要为基础，并且征地方需证明该征购符合公共利益。英国的征地主体包括政府 机关和公用设施单位，征地程序为四个阶段：申请、核准、补偿的议定和裁决、 土地让与合同的订立与补偿给付。关于补偿标准，英国法律规定也比较详细， 包括土地征购补偿原则、补偿范围和标准、土地征购补偿的估价日期、补偿争 议处理等主要内容。( 1 ) 补偿原则。英国土地征购补偿以自由交易市价为补偿 基础，损害补偿以恢复原状为原则。( 2 ) 补偿范围和标准。补偿范围包括土地、 建筑物，残余地、租赁权，迁移费、经营损失、权利维护费等。标准参照公开 市场价格和市场贬损价格。( 3 ) 土地征购纠纷解决机制。英国土地征购纠纷解 决机制中最具特色的就是根据议会制定的法律建立了土地裁判所，为行政裁判 所的一种。土地裁判所既不属于行政系统，也不属于法院系统，具有独立性。 土地裁判所相较其它裁判所享有很多特权：( 1 ) 可以责成败诉一方承担裁判费 用；( 2 ) 如不服土地裁判所的判决，法律问题可以直接向上诉法院上诉；有些 事实问题也可以向法院上诉。 2 3 法国公用征收制度 法国人权宣言第1 7 条规定：除非由于合法认定的公共需要，并且在事 先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。据此可以看出英国公用征收 需满足以下条件：一、合法认定公共需要的存在；二、公平补偿被征收人的损 【1 0 1 李珍贵美国土地征用制度中m - t - 地 r 2 0 0 1 ( 4 ) 【川金俭等中国不动产物权法 m 】北京：法律出版社，2 0 0 8 7 4 【1 2 1 沈开举征收、征用与补偿【m 1 北京：法律出版社，2 0 0 6 ：2 3 2 2 3 3 l o 各国土地征收制度的比较法考察 失；三、在占有被征收财产之前，事先支付补偿。【1 3 】 第一，公用征收目的的认定。法国民法典规定：“为了公共利益的需要， 包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控 的需要”，政府可以对私有土地进行征收。由此可以看出，关于公共利益的认定， 已不再受制于公产、公共工程，不仅看是否符合公共、大众的直接需要，还看 能否间接满足公共利益：不仅分析由于公用征收进行建设可能得到的利益，还 分析可能引起的损害，诸如被征收人损失、财政负担、环境污染等，然后决定 公用征收行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征收程序。【1 4 】 第二、公用征收程序。法国土地征收相关法律规定公用征收程序包括公用 征收行政程序和公用征收司法保障程序。其中公用征收程序包括行政阶段和司 法阶段。行政阶段主要是通过调查审批征收的目的和确定被征收对象及其范围； 司法阶段主要是裁决转移被征收土地所涉及的不动产和确定应给与的征收补偿 金。司法保障程序分为两种：一是对批准被征收土地公共使用或转让的决定不 服，或者以超越批准权限等违反公用征收程序为由提起的越权之诉，对此类诉 求由行政法院管辖：二是与被征收财产所有权的转移和补偿金额的确定相关的 请求，由普通法院管辖，法律还规定该类案件应交由公用征收法庭和公用征收 法官专门处理。只有完成了行政程序和司法保障程序后，整个土地公用征收才 算结束。可见，法国的土地征收程序及争议处理机构都相对完善。【l 5 】 第三，公用征收补偿制度。法国公用征收采取公平、完全补偿原则，原则 上采用货币补偿，实践中也有实物补偿，补偿的对象必须是直接的、物质的和 确定的损失。直接损失指损失要与公用征收有直接的因果关系；物质损失是指 物质财产损失，不包括情感精神上损失；确定损失指已发生的或将来一定发生 的损失。【1 6 】 2 4 德国公益征收制度 德国基本法规定只有为了公共福利的目的时才能够征收土地，并且规 定在征收时法律已对损害赔偿的方式和措施有了明确规定。因此，德国的公益 【1 3 l 李轩中、法土地征收制度比较研究 j 行政法学研究，1 9 9 9 ( 2 ) 【1 4 】王名扬法国行政法 m 】北京：中国政法大学f l 版社，1 9 8 8 ，3 7 2 3 7 3 【1 5 1 王名扬法国行政法【m 】北京：中国政法大学 5 版社，1 9 8 8 ，3 7 4 3 9 2 【1 6 】王名扬法国行政法【m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 8 8 ，3 9 2 3 9 3 1 1 各国土地征收制度的比较法考察 征收条款又被称为“唇齿条款”。德国的征收主体严格地被限定为地方政府和依 法取得公益建设资格的单位。在对征收目的公共福利的认定上，德国从最佳利 用土地、调节土地供应、进行城市开发等方面综合考虑。在征收上德国开创了 比例原则，要求公权力为实现公共福利征收土地是不得已的最后手段。在补偿 问题上，德国经历了完全补偿到相当补偿再到现行的公平补偿的转变，补偿有 现金补偿、代偿地补偿、代偿权利补偿等多种形式，并且规定补偿应由征收受 益人在征收决议发出之日起一个月内直接支付给被征收人，否则征收决议取消。 为充分保障被征地人的合法权益，对补偿金额有争议时，法律规定可向辖区所 在地的土地法庭起诉。至于征地期间的土地上涨价值，法律规定由政府所有。 2 5日本土地征用制度 日本有专门的土地收用法，并以列举式对征收的目的公共利益进行 了详细的界定，规定了3 5 种公益事业项目。在日本土地征用中，由公共事业“起 业者”向有关机关提出申请，预付赔偿金，由土地委员会确认“起业者”与土 地权利人达成的征购协议，不能达成协议时，由土地征用委员会裁定，有关土 地征用的纠纷也由土地征用委员会裁决。日本征地补偿由“完全补偿说”、“相 当补偿说 和“生活补偿说等学说，补偿范围包括征地本身损失和被征收人 生活保障，补偿方式以金钱为主，实物为例外。 通过对上述国内外土地征收制度的介绍，可以看出各个国家、地区土地征 收制度的适用前提基本上都是公共利益或公共福利。虽然称谓不同，但本质是 一致的。不同国家的征收程序、补偿标准、救济方式虽然不同但各有千秋，都 是与其国的政治制度、土地制度、经济条件等联系在一起的。对我国适用土地 征收制度的启示就是：完善的土地征收制度是提高征地效率、缓解各方利益矛 盾的最佳途径。 2 6 小结 通过对上述美国、英国、法国、德国、日本等土地征收制度的介绍，可以 得出如下结论：第一，各国均将公益目的作为土地征收的前提条件，虽然公益目 的的具体表述方式有所不同。在对公益目的界定时，英美法国家的规定比较概 括、抽象，尤其是美国规定得更宽泛，公益涵盖了征收的附带性结果；而德国、 12 各国土地征收制度的比较法考察 日本规定得较详细，偏向于列举式，日本更是列举了3 5 种公益项目。可见，各 国法律对公益持越来越开放的界定标准，在界定公共利益时是结合一定历史时 期的法律、政治、经济、社会，甚至文化、风俗、习惯等多方面因素所作出的 的综合价值判断。公益目的已突破“公共用途”范围( 即由公众、政府或公法人 使用的意义) ，只要能够增进社会公共福利、实现社会可持续发展就可以认定为 公共利益，并且赋予法院在公益认定中的裁量权。第二，各国家的土地征收补 偿方式主要是以金钱补偿为主，另有实物补偿、代物补偿等，不仅补偿土地价 值，而且补偿经营、安置等，考虑了市场因素。第三，在征地的程序设计上， 有法院等非政府力量的参与，如法院对公益的认定，对补偿的裁决，土地裁判 所的判决，社会中介对土地价格的评估等。各国土地征收制度不同又有相通之 处，这与他们自身的土地制度、经济发展水平及政治因素密切相关。通过对上 述国家的土地征收制度的介绍，我们也可以看出越是注重私权保护的国家，对 土地征收制度的设计相较而言也越完善。 1 3 土地征收对被征地主体的民事权利影响 3 土地征收对被征地主体的民事权利影响 3 1对农村集体土地所有权的影响 3 1 1 农村集体土地所有权的涵义及特点分析 农村集体土地所有权，是指农村集体对其土地所享有的占有、使用、收益 和处分的权利。农村集体土地所有权是财产所有权的一种，和国家土地所有权 构成我国土地所有权体系，二者都是在历史中形成的，不存在隶属、派生的关 系，是两种具有独立性的民事权利，两者在法律地位上是平等的。【1 7 】但是当我 们从所有权架构和功能上深入分析的时候，会发现农村集体土地所有权与传统 物权理论中所有权的不同之处，其特点体现在不仅权属划分不明确，而且不具 备完整的处分权能。 关于集体土地所有权的权属问题，物权法第六十条规定：( 一) 属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权：( 二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小 组代表集体行使所有权；( 三) 属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织 代表集体行使所有权。由此可知，我国集体土地所有权的具体行使权赋予了村 ( 乡) 集体经济组织、村民委员会、村民小组。可以看出物权法实际上与 土地管理法的立法思路同出一辙。这些规定的社会依据可以说仍然是我国 历史造成的“三级所有，队为基础”。【1 8 】问题是，在复杂的农村现状下，土地所 有权的权属划定真的是那么明晰吗? 既然集体所有的土地属于集体经济组织， 但乡镇政府是国家基层政权组织不是集体经济组织，那么谁来代表乡镇享有、 行使集体土地所有权呢? 村民小组与村集体的权属关系如何? 而我国现行立法 没有对“集体经济组织”做出严格的界定，对所有权主体多级性、不确定性的 规定，反而造成集体土地所有权主体虚位。 据笔者在农村的生活经历以及对其他农村现状的了解，集体土地所有权的 权能行使主体大部分情况下为村民委员会或村民小组，相当一部分村民并没有 参与行使权利。村民委员会是村民自治组织，成员由村民选举产生，从理论上 【1 7 】王卫国中国土地权利研究【m 】一e 京：中国政法大学 版社，1 9 9 7 9 4