国内外生活垃圾分类奖惩机制及其对北京的借鉴.pdf

32 9 14年9月 中国资源综合利用 北京市有关垃圾分类的政策最早可以追溯到 1993年发布实施的 北京市市容环境卫生条例 第 22条提出的 对城市生活废弃物 逐步实行分类 收集 无害化处理和综合利用 经过多年实施摸 索 关于垃圾分类的政策机制不断出台和完善 自 2010年开始推进居住小区垃圾分类达标试点起 研究制定了 北京市生活垃圾管理条例 北京市 城镇地区生活垃圾分类日常运行管理检查考评办 法 等30多项政策 涵盖垃圾分类建设 验收 运 行 监管等各个环节 为垃圾分类系统建设提供了 依据 强化推行了此项工作 已取得一定的成效 但 距离垃圾分类理想效果仍有巨大差距 因此 研究 国外城市生活垃圾分类政策机制 借鉴成功管理经 验 从根源上解决阻碍城市发展的垃圾问题 对进 一步达到城市生活垃圾分类效果 防治环境污染具 有现实意义 1北京市生活垃圾分类奖惩机制现状 1 1经济激励惩罚机制 1 1 1政府财力投入 一是大范围投资基础设施 北京市自2010年 2012年底推行的2 400个垃圾分类达标试点居住 小区 不完全统计共投入垃圾分类系统建设资金约 6亿元 其中市财政资金近2亿元 涉及16个区 县 近200万户 向居民家庭发放户用垃圾分类桶 200余万套 建设了4万余个垃圾分类投放站 配 置各类垃圾分类收集和运输车辆780余辆 建设改 造完成密闭式垃圾分类清洁站750余座 初步实现 了垃圾分类达标试点小区垃圾分类投放 分类收 集 分类运输和分类处理各环节的相互衔接 二是 提供补助资金 市级财政对区属生化处理设施提供 45元 吨的运行补助费用 区财政对垃圾分类指导 员按每人每月600元基准补贴 三是购买服务 如 房山区 大兴区等以政府购买公共服务方式 建立 垃圾分类指导员队伍 顺义区通过企业承包方式建 立宣传培训队伍 朝阳区 海淀区等则通过政府采 购引入监督管理队伍等 1 1 2对实施垃圾分类的居民的奖励 各区县对垃圾分类模式进行了积极的探索 东 城 西城 石景山等区自发开展垃圾分类居民奖励 模式试点 初步取得了一定的进展 如东城区从 2012年9月开始在绿景苑 绿景馨苑等小区试点 厨余垃圾积分奖励收集模式 每户居民可免费领取 一张卡 居民投放质量合格的厨余垃圾 每天每张 卡最多可积2分 其中厨余垃圾1分 可回收物1 分 定期将居民卡里的积分换成日常生活所需的肥 皂 洗衣粉等物品或超市购物券等 1 1 3垃圾收费制度 北京市自1999年开始采用按户定额收费的模 式征收生活垃圾收运处理费用 本市居民每户每月 3元 办理暂住证的外地来京人员每人每月2元 该费用并不含居住小区物业管理企业收取的生活 垃圾清运费和街巷清扫保洁费 1 1 4处罚机制 北京市对于再生资源回收经营者 垃圾分类管 理责任人 收集运输处理垃圾的单位个人等如有违 国内外生活垃圾分类奖惩机制及其对北京的借鉴 瞿利建 董卫江 北京市垃圾渣土管理处 北京100067 摘要 对北京市生活垃圾分类奖惩机制现状进行了介绍 并对存在的问题进行了简要分析 通过对我国 台湾以及德国 日本 美国的奖惩政策成功经验的学习 提出了建立与垃圾分类效果挂钩的财政拨款政 策 高效使用资金 引入经济手段调整垃圾收费机制 奖罚并用促使垃圾源头分类 同时 规定产品生产 企业责任 建立环保企业扶植政策 完善垃圾分类政策法规 贯彻落实监管执法等措施建议 以期为北 京市生活垃圾分类工作提供借鉴和启示 关键词 垃圾分类 经济激励 处罚规定 中图分类号 x799 3文献标识码 a文章编号 14 09 29 5 收稿日期 14 5 30 作者简介 瞿利建 8 女 山东东营人 环境工程硕士 工程师 主要从事垃圾分类 垃圾资源管理与研究工作 垃圾处理 29 反有关垃圾分类规定的 由城市管理综合执法部门 责令改正 拒不改正的 对其处以不同程度的罚款 如收集 运输生活垃圾的运输单位如果出现将垃圾 运输至不符合规定的转运 处理设施 混装混运 随 意倾倒 丢弃 遗撒 堆放等行为的 可处以1 000 元以上1万元以下罚款 情节严重的 由原发证机 关吊销生活垃圾收集 运输经营许可证 1 2存在的问题 1 2 1缺少稳定的资金来源 政府对硬件设施设备 指导员等的资金投入 保证了北京市生活垃圾分类体系的有效衔接 但缺 乏与垃圾分类垃圾减量效果的关联性 资金使用效 果偏低 前期资金投入很多用于免费发放分类垃圾 桶 袋及建设硬件设施设备 虽取得一定宣传效果 但实际分类参与率 正确投放率并不显著 而后续 的垃圾分类日常运行经费 部分区县并未将其纳入 常态化的年度预算 导致分类运输 分类处理能力 不足等 财政拨款使用与垃圾分类工作效果不挂 钩 造成一定程度的重建设轻运行现象 同时 垃圾 分类是一项长期工程 重点在于日常运行效果的保 障 需要稳定的资金来源 而资金投入全部依靠政 府财政补贴 随着试点小区的不断扩大 长期来看 终有不堪重负之日 1 2 2缺乏垃圾分类的主动性 对居民的奖励措施并不能突破性改变垃圾分 类现状 实施不当甚至可能适得其反 据统计 东城 区经过一年多的积分奖励试点 平均约30 的小区 住户参与垃圾分类 且大多数为中老年人 上班族 参与率低 居民本身在垃圾分类的行为中会体现一 种被动性 即使意识到分类的重要性 也会因为 追 求便利性 别人不分类 我们分类 你们混运 等原因而造成意识与行动背离 并且居民认为政府 应当完全承担垃圾分类减量的责任 对政府的依赖 心理过重 自己则置身事外 还有人存在垃圾分类 就应该由二次分拣员 物业保洁等负责 无需自己 配合的心理 在这样的心理下 仅靠奖励措施或 许会让居民的被动性 依赖性更重 造成投入与效 果不成正比 1 2 3监管 处罚机制缺失 按户定额征收垃圾处理费用的方式 无法与垃 圾分类原则挂钩 虽然无需监督管理 收费操作简 单 但居民投放垃圾数量 分类效果等与征收的费 用基本无关 无法体现按量按质付费的原则 对居 民源头分类 源头减量等缺乏激励作用 处罚机制实施困难 且面向居民源头投放环节 的处罚规定缺失 北京市出台的 北京市城镇地区 生活垃圾分类日常运行管理检查考评办法 涉及 垃圾分类前端收集到末端处理的全过程 在监管方 面上起到了很大的作用 但是 检查考评的执行者 实施时面临着管理对象众多 分散以及监管成本高 等难题 而且发现违规并没有执法处罚权限 只能 采证 记录 通报 反馈 区县接到反馈后与城市管 理综合执法机构联系进行执法处罚 造成时效性缺 失 问题不能及时得到解决 甚至违规者有足够的 时间弄虚作假 得不到应有的处罚 除此之外 处罚 对象基本都是企事业单位 个人主要是基层工作人 员 造成基层人员因无相应激励而动力不足 缺失 的居民监管处罚 造成居民无源头分类的责任意识 和执行力 1 2 4缺少对环保企业的扶持政策 对产品生产商的追责缺失 对环保企业单位的 扶植奖励不足 首先 北京市垃圾收运责任完全落 到政府与市民的身上 产品生产商不承担相应责 任 在产品设计上缺乏 为减量回收而设计 而消 费者也相应的不会有绿色消费的意识 其次 垃圾 分类相关产业是公益性环保性产业 投入高 运行 成本高 经济效益低 需要政府政策 资金等的大力 扶持 否则无法吸引企业投入进来 以再生资源回 收企业来说 产业链条相对脆弱 低价值资源回收 利益低 例如纸张 金属的回收利润较大 回收率较 高 而废旧织物利润较小 则无人问津 造成资源浪 费 而且在市场竞争中 再生资源产业通常处于劣 势 和原生资源相比 在价格和品质上不具有竞争 力 如果缺乏政府政策 资金等的支撑 市场化 产 业化便是空谈 垃圾分类的巨大负担会由政府独自 承担 国内外生活垃圾分类奖惩机制 2 1我国台湾的垃圾费随袋征收政策 1997年 台北市出台了 垃圾不落地 政策 施 行定时定点回收垃圾 取消垃圾桶 政府通过宣传 鼓励居民垃圾分类 但由于是自愿性垃圾分类 参 与率较低 垃圾减量分类效果非常有限 故而2000 年开始采取强制措施规定必须分开一般垃圾和可 垃圾处理第9期中国资源综合利用 30 收回物 实行 垃圾费随袋征收 政策 分出的可回 收物由资源垃圾回收车定时定点免费清运 一般垃 圾装入指定购买的垃圾袋清运 清运人员对不使用 专用垃圾袋的垃圾有拒收权 为了落实 垃圾费随 袋征收 政策 政府还采取了一系列措施 如由专人 抽查居民投放的垃圾是否按规定分类 如违规可罚 款1 200元到6 000元新台币 重罚偷扔垃圾行为 同时对举报此行为者给予两成罚款的奖励 处罚伪 造 使用伪袋的行为 处罚使用伪袋者新台币3万元 以上10万元以下罚款 处罚贩售伪袋者1年以上7 年以下有期徒刑 可并处新台币1 000万元以下罚 金 处罚制造伪袋者两年以上7年以下有期徒刑 可并处新台币1 000万元以下罚金等处罚措施 2 2德国的奖惩机制 1垃圾收费制度 垃圾处理费的征收一是面向城市居民 二是面 向生产商 面向居民收费 各个城市并不一致 大部 分是以垃圾处理税或固定费率收取的按户收费制 还有的是计量收费 即按照垃圾种类 垃圾投掷量 来收费 对生产商的收费遵循 生产者责任 污染者 付费 的原则 要求生产商对其生产产品的整个生 命周期负责 有效约束了生产商使用过多的原材 料 通过收费方式 德国强制居民和生产商增加了 对垃圾分类收集和处理的投入 增加了垃圾处理资 金的筹集渠道 推动了垃圾分类的减量和资源化 2处罚制度 德国在垃圾分类上制定了非常严格的管理制 度 如收集时发现垃圾桶内垃圾分类有不合格现 象 首先是发警告信 如在规定时间内未整改 则发 罚款单 如继续固执不整改 清运公司会撤走原有 垃圾桶而换成垃圾收取费用更高的垃圾桶 相比之 前容量更大 规格更高 增加的费用分摊到各户家 庭的垃圾处理费中 因此住户利益便因一个害群之 马而受到影响 居民及管理员便会找出此人 轻则 通报所有住户 重则要求违规者搬离住所 3政府主导私营行业参与制度 德国政府较早意识到垃圾的收运处理投资巨 大 垃圾的分类收集 运输 处理是全民事业 不能 完全依靠政府来解决 必须充分利用市场手段才能 有效发展 德国政府承担整个生活垃圾管理职责 并掌握绝大部分的垃圾管理权力 并通过多种形式 成为不少垃圾回收处理公司的股东 如双向回收系 统公司 充分结合公益性和市场性 有效提高运营 绩效 2 3日本的奖惩机制 1激励机制 日本政府对于垃圾分类与减量方面的激励机 制是很全面的 涉及到了分类的各个环节 对于废 品回收者 分拣者 政府给予其信用贷款 鼓励其可 持续或产业化发展 经营的优化升级 对于收运作 业单位 资源化回收再利用企业 垃圾焚烧厂等环 保企业 政府采用税收减免等方式 鼓励环境友好 生产行为 技术及新能源的利用 促进其发展 2收费制度 日本垃圾分类收费制度在不同城市 标准并不 完全一致 以效果较好的城市来看 为便于环境管 理和资源回收 有害垃圾和资源垃圾的收运是免费 的 可燃烧垃圾和不可燃烧垃圾则要按垃圾体积付 费 每100升付300日元 付费方式也是 随袋征 收 即居民需购买包含垃圾收集和处置费用的专 门垃圾袋 这种垃圾袋分为可燃烧垃圾和不可燃烧 垃圾两种 不同种类不同容量的垃圾袋价格不同 另外 投弃粗大垃圾时 居民要付费购买粗大垃圾 处理券 废弃家电则要付再循环费和收集搬运费 等 如投弃一台旧电视机要支付500日元 收费标 准定期发给每个家庭 顺便起到宣传引导作用 3处罚制度 日本多个城市采用给每户居民发放垃圾分类 的月历 年历 手册的方法 宣传指导居民进行垃圾 分类 这种月历 年历的日期上标有代表每天可以 扔何种垃圾的不同颜色 同时配有各种漫画图片轻 松指示居民何为可收回物 可燃垃圾 不可燃垃圾 等 而居民需要预先在家里做好分类 并做好相应 的预处理 如空牛奶盒需洗净晾干 按照纸盒上的 指示展开 用绳子捆好和废书籍报纸放在一起 分 类后的垃圾需在指定时间 指定地点投放 回收公 司收集当时及回收后发现有分类违规的 通过回溯 找到投放居民 按照规定进行不同程度罚款 甚至 追究其民事责任 同时 日本还有由志愿者组成的 监察队 他们的工作是搜索违法垃圾袋 一旦发现 分类不正确或投放错的垃圾 会将此垃圾送回户 主 并进行批评教育 公示警告等 2 4美国的奖励机制 1对垃圾分类者的奖励 垃圾处理瞿利建等 国内外生活垃圾分类奖惩机制及其对北京的借鉴第9期 31 美国不同的州采用的奖励形式不尽相同 有发 放居民代金券 实物等的奖励方式 以直接激励居 民源头减量 源头分类 美国大部分州采用的是押 金返还制度 如对铅酸电池等有毒有害物质 消费 者在购买新电池的7 30 d内均可以向零售商出示 旧电池的销售收据 每个旧电池可抵5到10美元 购买新电池时可获得此折扣 2对收运 处理 处置企业的奖励 美国的垃圾收运 处理 处置系统是一种市场 化运作模式 具体形式大多是从生活垃圾收运到最 终加工处理的一体化运营企业 包括了收集 回收 运输 加工与处理单元模块 并拥有包括居民和商 业单位在内的大批客户群 公司收益一部分是垃圾 收运服务对象所缴纳的收运费 另一个部分是垃圾 处理后产品的销售所得 而政府对此类企业普遍采 用了税收减免 给予补助金 提供循环利用信贷等 奖励措施 以减轻政府肩上的巨大财政负担 同时 利用市场经济手段促进了废物的资源化再利用 促 进了环保行业的发展壮大 对北京市的借鉴与启示 3 1建立与垃圾分类效果挂钩的财政政策 北京市政府对垃圾分类的财政投入巨大 但效 果欠佳 为提高政府拨款资金的使用效率 需考虑 到对垃圾分类收集 运输 处理等各环节的激励作 用 建立与垃圾分类效果挂钩的财政拨款政策 一 是调整建设费用补助为日常运行费用补助 不再大 范围发放垃圾桶 袋 充分考虑综合平衡各区县工 作任务量差异性和垃圾分类日常运行管理检查考 评情况 分出垃圾质高量多 日常运行管理总体投 入与水平越高的区县获得补贴越多 二是补助资金 专项用于补贴垃圾分类投放 收集环节 进一步提 高垃圾分类工作水平 建立市对区 区对街道对居 委会对居民 区对环卫作业单位对物业对居民 区 对中转站对压缩站等的层级责任制和激励机制 深 化考评力度 完善考核机制 调动各环节管理部门 责任人以及居民的积极性 三是建立垃圾处理价格 杠杆调控制度 终端倒逼分类效果 如提高混合垃 圾 降低分类垃圾进入终端的基准费用 提高财政 对分类垃圾的补助标准 降低对混合垃圾的补助标 准等 运用价格杠杆倒逼各区县采取措施 朝着垃 圾分类 垃圾减量 垃圾资源利用方向转变 3 2引入经济手段调整垃圾收费机制 推进垃圾分类是一项长期且投入巨大的工程 单方面依靠政府财政投入显然不是长久之计 我国 台湾及日本 德国等施行的垃圾收费制度为我们提 供了有效借鉴 收费制度提高了居民投放成本 一 定程度补足政府投入 通过经济杠杆控制居民垃圾 产生和分类行为 刺激居民按照分类原则源头分 类 如严格按要求分类的厨余垃圾免费收运 对其 他垃圾 不分类垃圾实行随袋或计量收费制度 通 过少产生少缴费 按类分少缴费的方式引导居民减 量分类 收取的费用要纳入地方财政 实施集中管 理和专款专用 在不增加政府财政投入的情况下为 城市垃圾体制改革提供资金支持 执行到条件成熟 时 对于不执行垃圾分类的居民可进行相应处罚 如拒收不分类垃圾 提高不分类居民垃圾费用 社 区公示未参与分类居民等 同时 可制定合理的奖 励办法 如积分奖励 交费返还 优秀称号 社区公 开表扬等物质与精神奖励 进一步促进居民的参与 主动性 3 3规定生产企业责任 建立环保企业扶植政策 德国 美国的垃圾分类回收处理体系中均体现 了 谁污染 谁治理 的原则 产品生产商承担相应 责任 设计上遵守资源减量化标准 一方面减轻了 政府收运垃圾的负担 另一方面在源头对垃圾实现 了减量化 因此 北京市应借鉴此经验 规定垃圾产 生企业的相关责任 源头上做到垃圾减量 鼓励居 民购买绿色循环产品 进一步提高垃圾减量 垃圾 分类 垃圾资源化的意识行为 从德国 美国等发达国家的成功经验来看 扶 植垃圾分类相关企业 改变管理体制上政企合一的 僵化格局 采取入股 兼并 合资等多种形式 形成 垃圾分类处理产业化 引入市场竞争机制 能够有 效降低政府财政负担 通过税收优惠政策鼓励企业 和社会力量参与垃圾的回收利用 垃圾的资源化 垃圾的清运处置等工作 拓宽投资渠道和实现投资 多元化 强化和优化政府和企业的权责利益 促使 垃圾分类走专业化 规模化 产业化的可持续发展 之路 垃圾分类相关企业 包括垃圾分类 回收 处 理 处置等 利润率相对其它行业偏低 政府应采取 多种激励措施吸引企业 应当给予从事垃圾分类 运输 回收资源化再利用 垃圾处理等企业的投资 垃圾处理第9期中国资源综合利用 32 再制造产品 以旧换再 试点启动 由国家发展改革委 财政部 工信部 商务部 质检总局共同开展的再制造产品 以旧换再 试点 工作近日启动 据介绍 国家对符合 以旧换再 的再制造产 品 按置换价格的10 通过推广企业对消费者一 次性补贴 并设补贴上限 与制造新品相比 再制造 产品可节能60 节材70 节约成本50 几乎 不产生固体废物 有利于形成 资源 产品 废旧 产品 再制造产品 的循环经济模式 实现资源的 充分利用和生态环境的保护 再协 和产业活动实施免税政策 提供贷款优惠政策 提 高企业生存能力 政府可对运营良好 达到一定规 模的垃圾分类相关企业 如废品回收业 再生资源 企业 终端处置企业等等 给予一定的经济奖励 变 政府投资行为为补助鼓励行为 促进市场化发展 政府可采取独资 合资 股份制合作 政府合股等形 式 鼓励国内外投资者参与城市垃圾处理基础设施 与经营 政府还应鼓励再生产品的研发 推广和使 用 如政府采购优先考虑再生产品 宣传鼓励居民 企事业单位购买绿色循环产品 政策 资金上支持 再生产品研发机构和再生产品投资建设企业等 3 4完善垃圾分类政策法规 贯彻落实监管执法 垃圾分类实施成功的地区与国家 基本都明确 通过地方立法强调从居民到政府各级责任主体的 权利 责任与利益 并建立具有可操作性的监管办 法 在严格执法的基础上保证管理办法的层层落 实 通过奖惩分明 有效的正负激励以及严格的执 法 推动并实现生活垃圾分类减量 因此 北京需在 现有政策法规基础上进一步完善 在监督执法方面 形成一条从垃圾分类投放 收集 分别储运 科学处 置 协助保障 严格监管 执法处罚的运作链 营造 全体参与垃圾分类的氛围 例如通过政策法规 在 小区层面明确居民 保洁员 居委会 物业的权利和 责任 在收集作业层面明确作