公平与正义视角下我国地方公共服务型政府的构建

公平与正义视角下我国地方公共服务型政府的构建赵贵宁作者简介:赵贵宁,汉族,(1976-),甘肃兰州人,青海民族学院2005级行政管理专业研究生,研究方向:公共行政管理. (青海民族学院 公共管理系,青海 西宁 810007)摘要随着我国经济不断发展，地方公共需求日趋变化，对地方政府的公共服务能力提出了新的要求。为了顺应这一趋势，地方政府要适时实现角色的转型，由经济发展型向公共服务型转变，注重、强化其在社会管理和公共服务方面的能力。关键词地方政府 公共服务 服务型政府 社会管理Constructing Public Service Local Government Of our country in a new situationAbstract With the development of economy and local public requirement changes, local governments have been required in public service for many new demands. In a new situation, local governments need to change the role from economy-centered to service in timely, and pay more attention to social management and public service as well.Key words Local Government Public Service Service-oriented Government20世纪80年代以来，在西方新公共管理运动、治理理论和新公共服务理论的推动下，西方各国掀起了一股席卷全球的重新审视地方政府的运动，其核心内容是地方政府应该如何更有效地提供地方公共服务、满足民众日益增加的服务需求，如何建设地方服务型政府。顺应行政改革的浪潮，我国于20世纪90年代中期也逐步拉开了公共服务型政府建设的序幕，并取得了一些成绩，但总体效果不够理想，许多问题还亟待解决。一、 我国地方公共服务型政府建设的重要意义目前，我国人均GDP已超过1000美元，东部沿海个别发达地区如广州人均GDP已达6800多美元。按照经济发展的一般规律，一个地区人均GDP达到1000美元以上，工业化进入中期阶段，将进入一个加速发展时期。从国际经验看，人均GDP达到1000美元，是向更高层次迈进的阶段，也是经济增长的瓶颈阶段，更是经济高速增长阶段。在这一阶段，要注意全面、系统地完善政府的公共服务职能，强化公共基础设施建设，适度扩大社会福利的覆盖面，追求社会公平与正义，促进经济社会的和谐发展。因此，在政府治理过程中，必须加快开展地方公共服务型政府建设。第一、 贯彻和落实科学发展观的需要。科学发展观是我党对社会主义现代化建设指导思想的新发展。它进一步明确了发展是硬道理，要以经济建设为中心，注重提高经济增长质量和效益；要以人为本，实现五个统筹。如果地方政府还是一味地追求GDP增长，忽视公共产品和公共服务的供给，将严重影响区域经济社会的可持续发展。第二、 实践“三个代表”的重要体现。积极建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的公共服务型政府，是新时期实践“三个代表”重要思想中“立党为公、执政为民”宗旨的集中体现，把民众利益始终放在首位，切实维护民众的经济、政治和文化权益，不断满足民众日益增长的物质文化需求。第三、 加强政府自身建设的需要。我国传统计划经济体制下形成的管制型政府长期过于重视和强化管制社会的政治职能，忽视和弱化了社会管理和公共服务职能，致使政府行为时常出现缺位、越位及错位现象。在政治多极化、经济全球化、文化多元化的全新行政环境下，政府部门已无法成为惟一的权威治理者，它必须依靠与公众、企业、各种社会组织共同协作治理，推崇权力中心的多元化。同时政府必须用新公共管理理念重塑自我，适时调整政府与市场、社会的关系。第四、 实现政府职能转变与构建和谐社会的需要。我国进入完善社会主义市场经济体制的阶段后，必然要求各级政府加快职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，坚决把政府不该管的事交给企业、第三部门。政府该管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地投向社会管理和公共服务领域，把精力更多地放在促进社会事业发展与社会主义和谐社会建设上来。第五、 应对全球化挑战的需要。全球化实际上把各国政府都置于同一平台上进行竞争，如果政府的治理能力不强，很可能会导致其在国际竞争中丧失优势，这就使各国政府的施政能力都面临着巨大考验。加入WTO是中国融入世界经济的重要里程碑，能否抓住机遇、应对挑战、趋利避害，将是决定未来中国经济走势的关键。因此，入世后我国各级政府必须加快改革步伐，以公众为主体，以市场为导向，以组织提供公共服务为宗旨，不断改善发展环境，不断提升国际竞争力。二、 我国地方公共服务型政府建设中存在的问题及其根源探析对当前地方公共服务型政府建设的状况，我们应该有一个清醒的认识。各个地方政府在公共服务型政府建设方面做了大量工作，且收到了一定的效果。但与地方经济社会发展的实际需求相比，还存在不少问题。（一） 现存的主要问题第一、 政府与民众关系不对称 当前，在我国许多地方，建设公共服务型政府只是口号，政府的管理模式和理念还停留在原先管制型政府的框架内。行政官员的权力、等级意识和优越感极度膨胀，而公仆意识淡薄，服务观念尚未内化到个人的思维中。在行政活动中还习惯以管理者、命令者自居，偏好于单向的命令和强制方式，而忽视了与权力相伴随的责任。公共政策的制定与执行，往往从政府单方面意志出发，从公共服务计划安排到服务方式都是政府说了算，公众的意愿往往受到忽视。政府管理的思维依然是“官本位”，公众仍然是被管制的对象，而不是服务的对象，本应和谐的“政民、官民”关系受到挑战，甚者，本末倒置。第二、 政府职能有待进一步转变在市场经济体制中，政府职能范围应调整到“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”上来。而我国目前的地方政府管理实践中，政府既当“裁判员”，又当“运动员”的现象比比皆是地方政府有时仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情，直接参与私人产品的具体经营活动，致使本应该由政府提供的公共产品与服务出现不足或短缺。例如，“以经济建设为中心”是党中央对我国各项工作提出的战略性指导思想，而经济建设本身是企业和广大生产者的事，政府的职责就是为企业和广大生产者服务。服务就是创造生产和生活的各种条件和环境，但我们有些政府部门及公务人员还认识不清，服务也不到位。又如，我们现在己经制定和出台了了很多法律，这些法律的实施似乎都是法律部门的事，而缺少法律监督的环节。政府部门及公务员也学法，但很少问津企业及其生产者是否在法律范围内运作，缺乏依法执政的理念和行为。还有一些部门的行政审批过多过滥，吃拿卡要的现象时有发生，这些都是与建设公共服务型政府不相称、不和谐的因素，不利于公共服务型政府的建设。第三、 政府所提供的公共服务效益差、质量低，异化现象严重近年来，我国地方政府的公共服务水平取得了巨大进步，但仍然存在着一些缺陷，公共服务质量亟待提高。一方面，政府控制公共服务的范围较宽，难以满足社会投资多元化与消费多元化的需求；另一方面，政府对公共服务的投入缺乏科学规划，对本地实际考虑不足，搞“一刀切”，盲目和重复建设现象严重。此外，公共服务异化现象严重，其中较为典型的如差别服务、强制服务、不对称服务等。第四、 政府行为欠规范 政府行使公共权力必须以增进公共福利、维护公共利益为基本价值选择，这是民主国家所确定的一项根本的宪政原则。在我们这个社会主义国家中，政府及其成员更应当公权公用，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。然而，某些行政人员却违背人民的委托，公权私用，追逐私人或小团体利益，造成很严重的权力滥用现象。政府权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约，行政权力的滥用和行政机构的寻租成为转型期我国地方公共服务型政府建设的绊脚石。（二） 现存问题的根源1、 “政府本位”、“官本位”的传统行政文化的桎梏新中国的成立，使中国化的马克思主义取代了统治中国两千多年的儒学而成为意识形态领域里的显学，从根本上改变了我国传统行政文化的本质。但传统行政文化的残存，最突出的就是根深蒂固的“官本位、政府本位”的思想，以潜移默化的方式对当代行政实践发生着影响。主要表现有：其一、 传统的政府本位主义下形成的“政府万能论”的羁绊政府本位主义的行为逻辑是以政府自身为中心，而以公民以及公民社会为统治或者管理的对象。政府本位主义下的政府观通常直接表现为政府万能论，认为政府无所不能，对社会公共事务大包大揽，极大的损伤了政府的有效性和服务能力。此外，“政府万能论”还认为政府天然就是公共利益的代表，过分倚重政府包容公共性的一面，而疏忽了政府也有可能偏离公共性的一面。一旦政府失去谋求公共性的立场，又缺乏道德和制度的约束，就可能出现对公共性的背离，形成一种披着“公共性”外衣的“私人性”。其二、 传统官本位思想的束缚由于官本位这种以“官”为本、“官贵民轻”本末倒置的价值观作祟，政府习惯于、对经济、社会事务进行全方位的直接干预和管理，社会和公众也习惯于被动接受，从而所倡导的服务理念由于排斥心理总是无法内化为官员的服务行为。“官本位”一旦与市场经济相结合也必然导致权力寻租、腐败滋生。2、 政府职能过于宽泛，服务输出模式陈旧新时期，公民和社会的需求日益多样化、利益愈发多元化，对政府公共服务的效率和质量也要求愈来愈高。但我国长期积淀下形成的“全能主义政府”、“无限责任政府”的管理模式，会使得政府公共服务职能混乱、体系不健全。其根源在于：一方面，社会公共服务全方位膨胀，政府不堪重负。改革开放以来，由于一味追GDP的增长，多数地方政府用于公共和社会服务领域的财政支出规模与财政支出占地方生产总值的比重很低，而在发达国家这部分支出普遍维持在一个较高的水平上。虽然，地方财政近年来相对增加了这类支出，但增长速度慢，占财政支出的份额小，资金需求与资金投入的缺口大，相当程度上制约着公众对公共服务日趋多样化和个性化的需求，甚至影响到地方的社会稳定。另一方面，公共服务由政府垄断造成市场失灵。不可否认，在一段时期内，各级政府对于公共服务的管理在保障人民生活、促进经济发展起到了促进作用。但是政府控制的公共服务范围过宽，会造成市场失灵，甚至引起某种程度上的政府垄断。同时，由于经济水平的提高，消费者的基本需求已能得到满足，并在此基础上产生了得到最优服务的需要。在这种状况下，政府对于公共服务管得过宽，统得过死就难免的出现一些诸如生产效率低下，服务质量等弊端。可见，实现公共服务的市场化和社会化改革既有利于政府减轻自身负担，还能形成新的经济增长点，促进市场发育，全面提升政府公共服务能力。3、 公民社会发育迟滞公共服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这意味着公共服务型政府的建设就离不开积极的公民社会。公民社会既主张多元特殊利益，又赞同普遍利益，既制约、平衡和控制国家权力，又与国家互动合作，赋予政府权威以必要的合理性与合法性。公民社会的发展是公共服务型政府建构的重要的社会基础，然而目前以非政府组织为主要载体的公民社会还正处在生长发育阶段，尚未成熟，制约着我国公共服务型政府的建构。4、 政府行为约束机制不完善、行政权力滥用公共权力基本职能在于通过提供公共服务和公共物品来维护和增进公民的权利和公共利益。但是，由于行政权的目的转向、行政权的运行出现与行政公益的相对分离、权力自身的灵活性与剥夺性导致行政权力的失控，再加上行政国家现象出现以来政府行政自由裁量权的日益扩张，故此在缺乏完善的政府行为制约机制的情况下，就可能形成行政权力的滥用现象。这种不断在扩张又不断会被异化的权力，在市场经济大潮中迅速实现资本化，成为少数人敛财的工具。三、 转型期构建我国地方公共服务型政府的策略整合目前，我们已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段。继续推进公共服务型政府的建设，是适应转型时期我国地方经济社会发展的新形势、新要求，不断提高地方政府整体素质和战斗力的重要途径。因此，推进公共服务型政府的建设是摆在我们地方政府面前的一项刻不容缓的重要任务，必须从以下几个方面着手。第一、 革新行政理念按照科学发展观的要求，地方政府要强化社会管理和公共服务职能关键是要树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。“以人为本”政府管理理念应在三个方面进行更新。一是整合政府职能的“价值观”。更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。二是确立利民便民的“服务观”。要消除政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持执政为民的“政绩观”。政绩观的正确与否，不仅关系到一个地区、一个部门工作的全局，而且关系到广大人民的切身利益。第二、 切实转变和准确定位政府职能政府发展的理念从“以经济建设为中心”转到“以经济建设为中心，实现社会全面健康均衡发展”上来。具体来说，要做好三方面工作：一是要更加注重履行社会管理职能，特别要建立健全各种预警和应急机制，提高应对突发事件和风险的能力；二是要更加强化公共服务职能，健全公共服务体系，加强教育、文化、公共卫生等基础设施建设，为人民生活和社会发展创造良好条件；三是要创建一套科学的政绩评价体系，引导官员认真落实科学的发展观。此外，该市场和企业做的事情政府不应当横加干涉，政府应强化公共物品与服务供给方面的职能，准确把握与市场、社会组织的合理界限。第三、 建设高素质的行政队伍“为政之道，要在得人”。对于西部地区公共服务型政府建设而言，一支高素质的行政队伍是不可或缺的。高素质的行政队伍建设中关键的一环就是服务意识的培养。培养服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高其的业务能力、服务本领。具体而言，需着重强调以下三点：一是主动性。官员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题，会做调查研究，能够以迅捷的反应能力去体察社会事物，并积极预防和解决问题。这也意味着能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的重要手段。社会公众需要是高效率的政府，希望政府能简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作更快捷、更经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。第四、 积极推进公共服务创新推进公共服务创新，是为了适应由于近年来我国经济快速发展，人民生活水平不断提高而导致的人们对公共服务的需求日益增长；也是提高我国政府公共服务的效率和水平的迫切要求。公共服务社会化是推进公共服务创新的重要途径，公共服务社会化是将原来由政府承担的部分公共服务职能，以授权或分权的方式转移给非政府组织和私人部门，培植与扶持一些社会组织成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府也可以从诸多琐事中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、公共物品的提供等。第五、 加强地方政府绩效管理 政府改革的实践表明，绩效管理对于提高政府服务能力具有积极作用。我国地方政府在服务提供方面尚未实行严格意义上的绩效管理，可通过以下举措来推进：1） 实现政府绩效评估的法制化、规范化 制度化和法制化实质上是利用企业家精神重塑政府活动的延伸。对于我国，当务之急是借鉴发达国家的成功经验和有益做法，加快政府绩效评估方面的立法工作，尽快赋予绩效评估明确的法律依据，使其上升为一种机制，通过科学的评估促进政府问责性、绩效和政府能力的提高。2） 建立多重评估机制我国现行的地方政府绩效评估往往局限于部门内部评估，或者上级政府及上级官员对下级政府、人员的考察，这样由于部门保护和人情因素干扰就很难确保评估的公正性。据国外经验，评估主体的组成应是多层次、多渠道和立体的，我们政府绩效评估也应该建立多重评价体制，实现考核主体多元化、360度对被测评者进行评价，确保评估的全面、客观、公正、准确。3） 借鉴国外有益经验，完善评估的指标体系 为了使政府绩效评估科学化、规范化，就必须完善绩效评估的指标体系。我国地方政府共有四个层级，不可能也没必要建立完全统一的绩效指标，在借鉴西方先进经验的同时，结合我们考评系统的实际，从评估指标有效性、科学性、可操作性入手，建立一套有地方特色的现代化考评指标体系。第六、 凸现地方政府责任 政府服务模式转变并不意味着政府公共服务责任的弱化和消失，而是要求政府负责任的方式也要有相应改变。新型政府责任包括：一是在公共服务市场化、社会化过程中的政府监管责任。二是由非政府主体承担的公共服务项目，按照权责一致的原则，政府、市场、社会都应当对各自分担的责任负责，并互相监督。三是政府应当更多地向公共服务对象负责，公众对公共服务的评价认可程度，应成为政府公共服务的晴雨表。第七、 健全公共财政体制转变政府职能，深化服务型政府建设必然要求加快财政体制改革，健全与之相适应的公共财政体制。公共财政强调政府的职能范围应界定在市场失灵的领域，以提供公共服务为主要目标。就公共服务的对象而言，一定是具有某些共同需要的利益主体的集合，同时，公共服务所提供的各种帮助，通常是一种不能分割的共