特色产业基地管理体制研究——以辽宁为例.pdf

2 0 4 年 第 2 期 s i d T j i m R h d o i 1 0 3 9 6 9 j is s n 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 4 0 2 0 l 1 特色产业基地管理体制研究 以辽宁为例 常 丽 中共辽宁省委党校 宫秀芬 辽 宁沈 阳1 1 0 0 0 4 摘要 我国特 色产业基地的管理基本上是在开发区体制下运行 这种模式在特 色产业基地建设初期起到重要作 用 但随着特色产业基地成熟扩张向高层次发展 开发 区管理体制需要完善和转型 逐步向行政区过渡 探 索 政 府 企业 管理体制 增 强政府公 共服 务职能 关键词 特色产业基地 管理体制 转型 辽宁 中图分类号 F 1 2 7 9 F 2 7 1 文献标志码 A 文章编号 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 4 0 2 0 0 4 5 0 4 S t u d y o n M a n a g e me n t S y s t e m o f Ch a r a c t e r is t ic I n d u s t r ia l Ba s e C a s e S t u d y o f L ia o n in g CHANG Li GONG Xiu f e n P a r t y S c h o o l o f L i a o n in g C o m m it t e e o f t h e C C P S h e n y a n g 1 1 0 0 0 4 C h i n a Ab s t r a c t Ma n a g e me n t o f o u r c o u n t r y c h a r a c t e r is t ic in d u s t ri a l b a s e is o p e r a t in g u n d e r t h e s y s t e m o f d e v e l o p me n t a r e a it s mo d e g iv e s f u l l s c o p e t o in it ia l c o n s t r u c t io n o f t h e c h a r a c t e ri s t ic in d u s t ri a l b a s e b u t c h a n g e s wit h h ig h e r l e v e l s d e v e l o p me n t a n d ma l u r e d il a t a t io n o f t h e b a s e T h e ma n a g e me n t s y s t e m o f d e v e l o p me n t a r e a c o n s u mma t e a n d c a s t in g n e e d s t h e g r a d u a l d e v e l o p me n t t o o f fi c ia a r e a l a n d t o e x p l o r e t h e ma n a g e me n t s y s t e m o f g o v e r n me n t e n t e r p r is e a n d e n h a n c e me n t t h e p u b l ic s e r v ic e s f u n c t io n s o f g o v e r n me n t Ke y wo r d s c h a r a c t e r is t ic in d u s t r ia l b a s e ma n a g e me n t s y s t e m t r a n s it in g L ia o n in g 我 国的特色产业基地建设 与西方发达 国家主 要在市场机制作用下形成 的产业基地有所不 同 对 于大多数特色产业基地而言 基本属于政府主导型 这既是 中国转型 的特定历史环境所决定 也是弥补 市场机制不 足 市场失灵 的重要 方式 实践证 明 通过政府发挥规划引导 和政策导 向作 用 对特色产 业基地建设起到重要的作用 但是 随着特色产业 基地进入 比较成熟 的发展 阶段 政府必须按照经济 发展规律 进行新 的职能定位 对特色产业基地管 理体制进行创新 使特色产业基地由政府主导型向 市场主导型转换 为特色产业基地健康发展提供必 要的制度环境和政府环境 1 政府管理体制与特色产业基地建设 政府经济职能是指在社会经济运行和社会经济 发展过程 中 政府通过组织 领导 协调等各种经 济活动所履行 的经济 法律 行政等职责及发挥 的 相应功能 合理定位地方政府经济职能 建立政府 经济管理体制对经济的发展至关重要 特色产业基 地的不断发展对地方政府经济职能和管理体制提出 了创新和转型的要求 现代技术是经济发展的动力源泉 特色产业基 地则是 以高新技术为重要支撑 从 国际高新技术产 业化发展看 世界各 国特别是发达 国家 的政府不断 增强对高新技术产业化的政策引导和组织功能 政 府加强对高新技术产业管理 是实施经济职能作用 的核心内容 尤其是对 于经济发展较缓慢 的地 区来 说 改善和优化高新技术产业发展环境 是促进高 新技术产业可持续发展 的一个不可低估的重要力量 从国内特色产业基地经济发展环境看 中国正 处在经济体制转型之中 计划经济体制时期是由政 府配置资源 现在 由计划 经济体 制转 向社会 主义市 场经济体制 需要 由政府 主导型转 变为市场 主导型 做根本性转变 这是体制改革大趋势所决定的 但 在没有完成这个转型 相互交融 的过程 中 政府 和 市场同时发挥配置资源的作用 为保持经济的稳定 收稿 日期 2 0 1 3 0 2 2 8 修 回 日期 2 0 1 3 0 6 1 4 基金项 目 辽宁科学技术计划项目软科学研究重点课题 2 0 1 0 4 0 1 0 2 5 辽宁省社会科学规划基金项 目 重点课题 L I O A J Y O 0 1 常丽等 特色产业基地管理体制研究 以辽宁为例 发展 政府的经济职能在某些 方面 尤其是在高新 技术发展及以高新技术发展的重要载体特色产业基 地建设中 政府经济职能具有很大的发挥空间和重 要作用 但随着市场体制和市场机制的不断完善 政府作用的领域 程度 体制和职能等 需要随着 产业基地发展进程而相应调整 转变和创新 发展环境是一个地 区所具有 的影响企业经营和 投资活动的诸多因素的有机综合 所谓政府环境是 指由政府经济治理 政府规制 政府行为等决定和 影响区域社会经济发展的环境 市场经济 中的各 种资源要素是 自由流动 的 受市场机制 的支 配 它 们总是流 向能够充分发挥其作用并能获得最大效益 的地方 流向发展环境最好的地方 从一定意义上 说 各地 区之间 各城市之间的竞争 是发展环境 的竞争 环境就是资源 环境就是财富 环境就是 生产力 它就像一块磁铁 产生 巨大的吸引力和凝 聚力 汇集诸多资源要素 促进区域经济发展 产业基地 是若干产业集群在产业集聚过程 中形成 的经济体 产业集群 的一个最根本特点在于 它 的 自发性 但 在市场环境和市场机 制缺失的 环境下 政府的推动作用就显得至关 重要 中国改 革的实践证明 政府 主导型 的管理行为具有特定 的 历史作用 一方 面是加强市场环境和市场机制建设 的重要主体 另一方 面也承担着引导和推进经济社 会和产业发展的重要职能 辽宁特色产业 基地近几 年的实践 已充分证 明 政府对产业基地建设具有十分重要的作用 省政府 将重点基地建设上升为 省长工程 建立省厅地 领导小组 直接与基地对接 科技厅处室包 点 派 员挂职 地方政府也组建了全新运行机制的工作班 子 这种 发 挥行 政推 动作 用 省 市联 动通 力 合 作 的做法 得到了国家科技部的高度重视和肯定 但随着辽宁特色产业基地建设进入新的阶段 政府 的推进重点也将发生转移 关 注应逐步 由重视基地 建立转向基地发展 由要素投入支持转向打造发展 环境 2 特色产业基地管理体制分析 我国特色产业基地基本是依托经济开发区 高 技术开发 区或产业 园区建设 的 随着开发 区不断发 展及其产业定位 的 日益清晰 有些发展为 主导产业 突出的专业开发区与特色产业基地合为一体 而有 些特色产业基地则是属于综合性开发区中的一部分 因此 对于特色产业基地 的管理 往往置于开发 区 管理体制框架之下 开发区管理体制是指参与开发区建设的政府 开发区管委会 企业和各种 中介 服务机构等组织在 领导体制 运行机制 组织机构 管理权限 法规 制度等方面相互关系的总和 我国开发区管理体制 最初是改革开放 以来 对特定经 济区域实行专属行 政管理体制 开发区管理体制是特定历史时期的产 物 既创造 了不少成功经验 也 内含不确定性 深 受功能定位 区划调整 政策变化 资源稀缺等要 素影响和制约 经过3 0多年的发展 开发区管理体 制面临许多新情况新 问题 尤 其是伴 随特色产业基 地建设的发展要求 迫切需要通过改革和创新探索 未来发展之路 辽宁特色产业基地管理体制分为 四种 开发 区 型管理体制 行政 区型管理体制 企业型管理体制 和政府型管理体制 前两种类型与全国的大同小异 基本类似 这里 以大连软件园为典型的企业 型管理 体制 以本溪生物医药产业基地为典型的政府型管 理体制为研究重点 2 1 企业主导型 模式 大连软件园属于 一园一 区 中的 企业 主导 型 模式 2 大连软件园于 1 9 9 8年奠基 是产学研 一 体的专业化软件园区和最具规模的业务流程外包 B P O 产业基地 也是集工作 生活 商务为一体 的国际化科技新城 大连软件园运作采用了 官助 民办 体制 组织管理体系为二层结构 第 一层是 大连市信息产业局 第二层是 大连软件园股份 有限公司 D L S P 负责软件园建设运营 大连软件园的其 官助 是大连市信息产业 局作为大连软件园的上级主管部门对其进行宏观管 理与业务指导 而 民办 的含义 则是其管理层 的设置与其类型不 同 它既不是属于政府性 质的软 件园管理办公室 也不是属于非营利事业单位性质 的软件园发展促进 中心 而是 一个属于股份 有限公 司性质的大连软件园股份有限公 司 大连软件园股份有限公司作为软件园开发主体 企业 负责整个 园区的基础建设 环境规划 招商 引资 产业服务以及配套管理职 能 在某些方面代 行政府行政管理职能 作为一家企业 大连软件园 股份有限公司于 2 0 0 2年一次性通过了 I S O 9 0 0 1质量 管理体系认证 该认证在全国高新园区中首次囊括 了园区开发咨询服务 物业管理 房地产开发三大 领域 为软件园开展良好服务奠定了基础 这种模 式的突出特 点 一是少了一个管理 层次 二是政府 的管理职能相对弱化 管理方式更为宏观 2 2 政 府主 导型 模 式 本溪生物医药产业基地属于 政府主导型 模 式 本溪医药产业基地始建于 2 0 0 6年 作为本溪市 的接续产业重点发展 致力于建设一个集生产 研 发 制造 销售和物流等为一体的完整医药产业链 条 2 0 1 0年 本溪市政府出台了 国家辽宁 本 溪 生物医药科技产业基地经济 区划行政执法权 限 若干规定的通知 本政发 2 0 1 0 1 3号 明确了 本溪国家级医药产业基地的经济区划 管理体制及 常丽等 特色产业基地管理体制研究 以辽宁为例 4 7 管理权限 2 2 1 经济区划 国家医药基地包括石桥子街道办 事处和歪头山镇 张其寨乡 实行特殊管理体制 原 由本溪经济技术开发区管委会 承担对 石桥子街道 办事处的经济社会管理权限和由溪湖区政府承担对 歪头山镇 张其寨 乡的经济社会管理权 限 全部交 由国家医药基地开发建设指挥部办公室行使 2 2 2 管理体制 市政府成立国家医药基地开发建 设指挥部 对国家医药 基地 开发建设 实行统一领导 和管理 国家医药基地开发建设 指挥部下设办公室 办公室设在本溪经济技术开发 区管委会 为市政府 派出机构 代表市政府对国家医药基地的经济 社 会事务和有关行政工作行使市经济管理权 2 2 3 管理权限 国家医药基地开发建设指挥部办 公室负责的行政 执法权 限 包括编制产业基地 的经 济 社会发展 中长期规划 和年度计划 制定和组织 实施 国家医药 基地 的各项规定 和制度 负责基地 内 土地的开发和管理 规划 建设和管理基地 的各项 基础设施和公 用设施 编制和组织实施基地 的环境 保护规划和监督管理环境保 护工作 负责基地 内企 业和规定权限内项 目的审批 和 申报 按有关规定和 程序批准和认定国家医药基地高新技术企业 高新 技术项 目 综合 管理 国家 医药 基地 的财政 工商 税收 国有资产 劳动 人事 社会治安工作 管 理国家医药基地的技术 生产资料 建设 商贸 人才 劳务 信息 文化等各类市场 按 规定权限 管理国家医药基地进出口工作 处理国家医药基地 的涉外事务等 3 特色产业基地管理体制转型思路 从我 国开发区 3 0多年 的发展历程可 以看 出 在 新的发展时期 新的发展阶段 管理体制转型创新 是中国开发 区进一步发展 的必然选择 开发区管理 体制创新可以有多种路径或多种因素考虑 如开发 区与行政区是否要合二而一 建立独立的行政管理 和社会服务体系 仍独立的开发区是否需要建立开 发公司 开发公 司的经营范 围及服务 内容 已合并 为行政 区的如何构建对产业 园区 产业 基地的管理 体制 如何解决开发 区或产业基地 的 公共服务供 给不足 产业发展环境 市场化 等一系列问题 管理体制转型创新应注重发挥开发区原有的经 济和管理优势 更多的从产业集群 产业基地发展 提供更多的环境建设和社会化服务 将政府资源与 市场资源有机结合 使之成为既集中统一领导又发 挥各方优势 充满生机与活力的经济区 辽宁的特色产业基地遍 布于全省各 级各类 开发 区和行政区之 中 发展进程不 同 区位 环境和产业 条件各异 因此 管理体制创新应根据 自身实力 发展阶段 区域特点等科学的选择时机和体制类型 3 1 明确政府职能定位 理顺开发区管理体制 并 逐步向行政 区过渡 对于多数开发区来说 基本都采取管委会模式的 管理体制 管委会是市政府的派出机构 但行政管理 体制不规范 管理机构性质不明确 由于对派出机构 性质 的理解不尽一致 被认定 为机关 参公 事业单 位 全额拨款事业单位的几乎是各 占 1 3左右 管 委会作为派出机构由市政府授权 但行政权限与法律 地位不十分明确 经常出现与有关部 门管理活动的磨 擦 严重影响 了管委会对特色产业基地的经济管理 社会管理和公共服务职能的充分发挥 因此 对于特色产业基地依然实行开发区管理 体制的 应统一规范开发区管委会的政府职能及机 构性质 确定政府定位 理顺 管理体制 开发区管 委会作为为市级政府的派出机构 在其授权范围内 行使经济管理和有关社会管理 职权 主要 承担开发 区或产业基地的整体规划 开发建设等经济管理职 能 根据开发区发展进程及发展环境的变化 应将 园区的社会管理 公共服务职能逐步 由地方政府 的 有关部 门负责 将经济开发区纳入行政区管理是中国新市区管 理体制改革的发展方向 而经济技术开发区中的特 色产业基地 则 随着开发 区管理体制的消失融入到 行政区的管理体制之中 在中国经济发展进程中 开发区是改革开放特定历史时期 的产物 是基 于产 业投资 区域发展而形成 的一个特定 区域空 间 一 方面 随着开发 区由单一化 空 间化 向综合化 城 市化发展 已经融入到区域经济整体格局之中 同 时 在一个相对 空间存在多种各级各类开发 区 导 致项目投资过渡和产业同构严重 造成配置资源浪 费和过渡竞争 因此 纳入行政区更有利于其发展 和以优带次 促 进区域发展 在逐 步向行政 区转变 中 应充分考虑特色产业基地发展的要求 增强政 府经济职能的调控力和引导力 加强产业 引导和发 展环境的建设 推进产业基地与城区建设协调发展 辽宁在实践 中取得 良好效果 如 1 9 9 9年 辽阳 芳烃及化纤原料基地所在的辽 阳高新技术 产业开发 区与宏伟区合并 实行经济区划与行政 区划合一 的 管理体制 2 0 0 2年 沈 阳现代装备制造业基地所在 的沈阳张士开发区与铁西区合署办公组成铁西新 区 构建 了资源配置一体 化的全新管理框架 2 0 0 6年 沈阳辉山农业高新技术开发 区 沈阳虎石 台经济技 术开发区 沈阳道义 国家星火技术密集 区与沈 阳新 城子 区合并 组 建沈北新 区 成为辽宁省唯一 的综 合配套改革试验 区 2 0 1 0年 大连开发 区 金石滩 国家旅游度假 区 大连 出 口加工 区与金 州 区合并 成立金州 新 区 2 0 1 1年 沈 阳航 空高技 术产 业基 地 浑南开发区与沈阳东 陵区合署办公 减少管理 层次 提高管理效率 4 8 常丽等 特色产业基地管理体制研究 以辽宁为例 3 2 积极探索 政府 企业 管理体制 以经济组 织管理特 色产业基地 无论是开发区管委会体制还是行政区管理体制 都存在政府经济职能的有效实施和市场化配置资源 的有机结合 问题 尤其是特色产业基地建设 管委 会和政府行政部门 作为政府机构其主要职责是行 政空间管理 其重点在于园区规划 基础设施建设 提供公共产品和公共服务环境 产业基地 管理 的重 点在于 对产业链条设计规划 促 进产业 资源要素 整合交流 引导产业技术服务体系的配套投资 以 及产业化平台和销售市场建立等 两者之间是载体 与实体的关系 园区是相对封闭的 而产业基地可 以是开放的 甚 至是跨地 区的 行政性 的管委会体 制和区划政府管理体制 由于其性质和职责所限 在特色产业基地 建设初期较为适应 但 随着产业基 地建设 的不断拓展 其行政管理体制的局 限 日益显 现 无法与产业基地发展要求和环境进行完全对接 应积极逐步探索企业化运作管理模式 以经济 组织管理特色产业基地 政府机构的主要职责在于 进行宏观和全局管理 如区域规划 产业政策 社 会环境等 而经济组织则按市场规律进行园区建设 项 目投资和公共服务 产业基地 的发展主要靠集群 企业进行 开发公司管理模式是值得探索和推广的 一 种管理模式 在上海张江生物 医药产业基地和大 连软件园实践都取得 良好效果 上海张江生物医药基地开发有 限公 司为 四家公 司投资的国有控股投资公司 是承担基地的开发运 营 集成服务和科技投资工作的专业化的平台管理 公司 其拥有 四个 子公 司如张江公共 服务平 台等 它肩负张江高科技产业园区 管委会 职责 统管 财政 规则 审批等 主要负责基地管理 搭建公 共服务研发平 台 为基地与企业进行沟通建立 了多 种渠道 如文化沙龙 协会 客户团等 开发公司 按市场经营规律 对特色产业 基地的经 营资源进行 充分整合 引进加盟企业 和核心产业项 目投资 建 立产业深度开发 基础设施建设 研发机构 配套 等 支撑服务体 系 如今 上海张江成为研发机构最集 中 创新实力最强 新药g J N成果最突出的医药产 业基地 之 一 3 3 增强政府公共服务职能 加 强特 色产业基地公 共服务体 系建设 开发区建设初期 政府管理部门将关注热点集 中在项 目引资和基础设施建设 上 随着开发 区不断 发展和规模扩张 产业集群及产业基地发展对 园区 公共环境和服务提出 日益强烈 的需求 目前 许多 开发区存在行政职能缺失 导致园区公共服务供给 不足 围绕主导产业 产业 基地 的产业 配套 服务 公共设施投入和技术创新平 台建设严重滞后 成为 产业发展的瓶颈 而产业园区的城区化建设 带来 人口的聚集 社会公共服务需求快速增长 社会事 业规模急剧扩张 开发区对产业 服务体 系 生活服 务体系既没有足够 的经济实力 也缺乏足够 的投入 意愿 开发区应积极探索公共产品 公共服务供给新 模式 坚 持 小 政府 大社 会 小机 构 大 服务 的精简效能的运行机制 在充分发挥市场机制基础 作用的同时 发挥政府作用 推进生产性和服务型 社会体系建设 从未来发展趋势看 由于对产业基 地的生产性 服务 日趋专 门化 专业化 和规 范化 开 发区管理部 门应充分认识 当前