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1 精英决策模型 自上而下的政策制定 托马斯 戴维 2 一 引言1 什么是精英 卓越人物精英是泛指在一项或多项领域上的优秀人才和领导者 如 科学家 政治家 学者 军事家等 指各行各业中的杰出人才 3 精英 一词最早出现在17世纪的法国 意指 精选出来的少数 或 优秀人物 精英理论认为 社会的统治者是社会的少数 但他们在智力 性格 能力 财产等方面超过大多数被统治者 对社会的发展有重要影响和作用 是社会的精英 其中极少数的政治精英代表一定的利益集团 掌握着重大决策权 他们的政治态度 言行 对政治发展方向和前景产生重要影响 决定着政治的性质 4 2 起源 尽管人们可以从柏拉图 马基雅弗利等人的著作中找到精英主义的蛛丝马迹 但是 一般观点认为系统而有影响的精英主义形成于19世纪末20世纪初 在20世纪70年代达到其发展的顶峰 早期的精英主义发源于意大利 莫斯卡 帕累托 米歇尔斯 奥尔特加 勒庞等人在批判大众民主的基础上发展了早期的精英主义理论 韦伯 熊彼特等人则从民主政治出发 论证了精英民主的政治合理性 当代的精英主义者 如伯纳姆 米尔斯等人则从经济和制度的角度论证了精英主义 5 精英主义的兴起反映了西方思想界对大众民主兴起的保守态度 人们试图以精英主义来对抗大众民主的潮流 受到来自多元主义 社会主义等思潮的批判和挑战 精英主义在当代日趋衰落 晚近崛起的新精英主义则更多关注利益集团 试图在精英决策 精英统治的合法性等问题上有所突破 6 3 精英决策理论的形成 1 意 G 莫斯卡和帕累托开始关注少数精英在政治过程中的独特作用 2 C R 米尔斯在1956年的 权力精英 中对政治精英理论进行了典型的论述 3 1975年托马斯 戴伊和哈蒙 齐格勒在 民主的讽刺 中提出了精英决策理论 7 二 自上而下的政策制定 一 本书创作的背景以前 谈到美国的民主政体 人们更多想到的是 三权分立 两党制 民主 人权等等 而托马斯在本书中则通过大量的案例 图示和数据告诉我们 事实并不是我们想象中的那样 在美国这样的民主国家 在许多焦点问题的政策取向上 美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧 超过半数 77 的美国民众并不认为联邦政府代表的是人民的利益 而作为联邦政府 代表的不是人民群众的利益 那又是谁的利益呢 托马斯在他的另一部著作 谁掌管美国 中 揭示了隐藏在法治背后的美国最有权势的大资本家进行阶级统治的秘密 在美国 有这样一个权势集团 他们仅占美国人口的百万分之二 却拥有全国半数的工业资产 五分之四的银行资产 一半以上的交通运输业与公共事业和三分之二的保险业资产 由于这个集团的存在 美国国家的政治权力形成了双层结构 即掌握最高权力的权势集团和政府 国会 联邦法院等 直接决策者 而直接决策者的行动仅仅是制定国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段 8 二 主要观点梳理 全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念 兴趣爱好转化为公共政策的过程 本书论证的观点是 即使在像美国这样看似民主高度发达的国家 公共政策也是自上而下制定 而不是自下而上制定 具体来说有以下四点 第一 在许多焦点问题的政策取向上 美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在着明显分歧 第二 国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使其功能的 而且维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们对大款精英集团的依赖 第三 执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手中 但这一过程却密切地受国家精英集团的直接操纵和利益集团的监控 第四 在国家精英集团看来 政府最重要的功能 货币供应政策的制定 不是由任何当选的官员来掌握 而是由联邦储备委员会独立运作 9 三 精英模型的基本命题 社会分为有权的少数和无权的多数 国家政策是由少数制定的 精英是少数 可以统治多数 奥妙何在 少数统治者不是群众的代表 精英大多出自社会经济的上层 英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学 权力和财富的世袭化 为了保持稳定 非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间断的过程 可以流动 精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方面意见一致 国家政策不反映民众的要求 只反映精英的价值观 国家政策的改变是缓慢的 而不是革命性的 渐进的 活跃的精英人物很少受民众的影响 精英对民众的影响远远超过民众对精英的影响 精英容易受到精英的影响而非民众的影响 人大代表政协委员 精英还是民众 共产党 先进党还是精英党 10 四 自上而下的政策制定模式 这些过程虽然有各自的独立性而且每一个过程都包含一些主要组织机构的专业功能差别 但所有的过程都趋向于纵横交织在一起的 这样精英集团的政策取舍也就得到同步传达沟通 11 政策的制定过程 1 第一阶段 12 图解 基金会 企业公司和个人财富通过一定的渠道转到各种基金会 是享受免税的组织并向非营利组织提供资金帮助 国家主要基金的代理人都是精英们自己 他们提供资金来支持社会问题的界定 并确定国家应优先解决的问题 同时也提供资金支持研究新的政策导向 智囊团 是一种发挥中心作用的协调机制 首要任务是按照基金会设定的政策导向工作 使他们吧金钱变成各种政策选择 还致力于在国家的精英集团 大众传媒 利益代表集团 政府官员和政治领导者之间合纵连横 寻找并发展彼此认同的契合点 布鲁金斯学院 美国企业研究院 遗产基金会等 智囊团所推荐的政策首先会通过媒体 通常是以新闻报道的形式发布出去 也会直接将其提交给白宫 政策的执行机构和国会 13 14 2 选举领导人的过程 个人向同一位候选人的捐资不得超过1000美元 但是 对于向政党捐助资金数额的多少没有规定任何限制 弹性的金钱 15 3 利益代表集团的活动过程 政治活动委员会接受捐助并将其分配给政治竞选的候选人 通过在司法系统进行有意识的诉讼活动 来迫使政策的改变 16 4 民意的制造过程 精英们依靠媒体来界定 社会问题 来制造 问题 使政府和民众做好准备 迎接 解决问题答案的出台 或者是新制定的或者是重新修订的公共政策的颁布 17 谁决定着政治的内容 谁便统治着这个国家 媒体帝国 媒体决定大多数美国人关于他们周围世界将要看什么 听什么和读什么的权力 很大程度上取决于少数几家私人拥有的公司的运作 如美国在线 时代华纳公司 CNN TBS等 迪斯尼公司 维艾克姆公司 CBS TNN等 一般媒体能够成功告诉人们思考什么的同时却很少能够改变他们既有的价值观念和看法 但是当民众的意见观点发生变化时 这种变化会向有利于媒体的方向转化 虽然大多数人的观点不会随时间的推移而转变 但人们观点的改变的确强烈地受媒体影响 18 第二阶段5 政策制定的合法化过程 国会 总统和法院的任务 在政策制定过程中 合法性并不是通过普选而取得 实行普遍的政策创意和全体公民的复决投票权的形式 只存在于美国大约一半以上的州 在美国宪法中并没有制定任何关于全民复决的条款 在精英决策模式中 政策本身并不是来自全体公民 也不必通过全体公民的同意才产生或者生效 是政治体制而不是政策本身赋予了政策合法性 19 国会与立法权 20 总统与政策的合法性 在发生危机的时刻 美国人民总是期待着总统的决断 从总统那里获得信心和安慰 然而总统在政策制定方面的地位和影响 与他在人民中的声望并没有十分密切的关系 总统对法案的签署对法案的成立不仅是必须的 而且总统的支持更加强了法律的合法性 21 司法程序与政策的合法性 在美国 公共政策如果不经过司法程序的挑战和检验 那么它们就不会取得完全的合法地位 法院自身以其特殊的司法决策方式来维护和加强它们自己的立法权威 主要有 表面上的客观公正性 他们根本不会参与政策制定 仅仅是将法律或者宪法适用到具体的案件中 不参与任何政党 法官必须使自己显示出不允许政治考虑影响他们的决定 介入政治的特殊规则 除非案件被提交到眼皮底下并对法律提出挑战 才会就悬而未决的立法或者已经制定的法律向国会和总统提出建议 合法的程序和风格 22 第三阶段6 政策的执行过程 实际上 政策制定过程的大部分内容都发生在数以百计的行政权力部门里 行政官僚机构自身的膨胀和权力的增长 是随着技术的进步 信息量的增加和社会规模的日益扩大且变得复杂化产生的 大型的复杂的民主政体都无法由其选举产生的代表来直接统治和管理 无论总统还是国会都不能使他们自己陷于无穷无尽具体事务的处理中 23 第四阶段7 自上而下的政策评估过程 如果公共政策产生了任何效果 那么发现这些效果的过程就是政策的评估过程 政府自身也进行政策评估 精英集团自己也会直接收到来自他们自己所控制的团体组织的信息 24 政府主持的政策评估 只限于以下方面 各种听证会和各种报告 往往夸大政策的效益而有意尽量淡化政策的成本政策结果评估 报告通常仅仅限于政策实施所产生效果的一些数据而已公民的意见和投诉 广大民众对于政策的意见并不等于系统化的政策评估在某种程度上 政府审计办公室 成立于1921年 倒是经常进行一些对联邦政策较为客观的评估 那为什么政府在自己所做的政策评估方面的努力通常总是归于失败 p212 25 精英们的政策评估 26 政策评估是一个政治性的运作过程 当精英集团的追求与社会的目标相一致时 当他们认可政府应当努力解决哪些问题时 当他们认可社会效益与社会成本的本质以及问题的轻重缓急时 政策评估就会在相对理性的轨道上进行 但这并不意味着精英们在公共政策问题上是铁板一块 在目标追求和价值取向上课能是一致的 但对于如何实现它们确时另外一回事 即争吵的对象是实现公共政策的途径和方法 而不是政策目标本身 27 在公共政策的实际运作中 精英决策模型仍然是最现实也是最实用的模型 精英能够形成一个有组织 有目标并且自觉的团体 能够较有效地制定政策 普通群众则是分散的 不自觉的 很难影响最终政策的制定 由于精英较高的知识水平 所以能够做出更加合理的决定 克服个体博弈过程中带来的效率和效能损失 降低了此过程带来的外部成本 同时在一定程度上克服个体决策的非理性 因为精英的流动性 所以精英重视智库的作用 也会接受公众意见而避免被另一个精英集团所替代 合理性 28 一 理论的发生谁制定政策 什么制定政策 精英的说法常常是对这谁 制定政策 一不恰当的提问的回答 P264 是什么产生政策 更为贴切 其原因是 如果有许多专家 而每人在决策中都执行不同的任务 那么政策只能通过他们之间的合作才能产生 P30 批评 29 二 高估精英的作用多样性本身削弱了精英中任何一个集团的权力 30 三 贬低了公民对政策的影响力 而事实上 第一 我们已经看到 在民主体制中 政党竞争使大多数不积极的公民在决策中有了发言权 只是因为相互竞争的政党关心公民的偏爱 第二 我们看到 民主的决策系统把决策任务分配给普通公民和直接决策者 这样 大多数乐于此事的普通公民可以参加投票来选择直接决策者 第三 决策系统将决策任务分得如此之开 以致不论能干的公民的经历或他的特别兴趣何在 都可能有一个适合他的任务或角色 利益集团工作 政党工作 竞选公职 如此等等 简言之 虽然大多数公民对政策的影响很小 一些精力充沛 富有才干的公民能对政策产生相当大的影响 查尔斯 林德布洛姆 竺乾威 胡君芳译 政策过程 台北 五南图书出版有限公司 1980 P267 31 四 如果没有一定的限制 那么精英主义理念下的精英决策则会成为一种更加可怕的 恶 权力的腐败和极权 32 1950年之前 掌权阶层对人口问题注意甚少 因此政府在这方面也没有采取任何行动 唯一积极关注人口控制问题的团体是 美国计划生育联合会 该团体向贫穷妇女提供节育常识宣传材料 但就推动节育成为一个公共政策而言 该会所作的工作是没有成效的 案例美国的人口控制问题 20世纪50 70年代 from 托马斯戴伊 谁掌管美国 卡特年代 北京 世界知识出版社 1980 258 287 33 美国掌权阶层中那些较先进的人们开始注意人口爆炸的问题 洛克菲勒基金会提供几笔科研经费 从研究中得出关于40年代人口增长的一些令人不安的事实和设想 1952年 洛克菲勒第三在弗吉尼亚州的威廉斯堡召开了一次人口问题会议 会议结束时 提议设立一个制订全国人口政策的新机构 于是人口协会得以建立 人口协会的资金来自于洛克菲勒基金会和福特基金会 它在制订国家人口控制政策方面 不久就取得了领导地位 协会支持研制避孕物品的计划和各种计划生育规划 通过基金会捐款 合同和奖学金动员全国各大学力量从事研究 34 同时 精英着手利用新闻工具设法改变公众关于人口控制问题的想法 迪克西纸杯公司董事长休穆尔 圣劳伦斯海道开发公司以及计划生育联合会的一位董事 兼任对外关系协会 哈佛俱乐部等成员 开始改变公众舆论 出口了 人口炸弹 小册子等 穆尔在华盛顿还建立了一个常设院外活动集团 人口危机委员会 该委员会以德蕾珀为首 由大公司经理人员 退休大使和将军 大律师事务所的律师 政府官员以及大学名流 人口协会和人口危机委员会成为该领域的主角 而最终倡议人口控制的计划生育联合会成为散发资料的宣传机构 改组织影响力很小 35 掌权阶层提出用于发展中国家对外援助的钱由于人口迅速增长而花光了 艾森豪威尔对此作出回应 于1959年设立一个委员会来研究相关问题 该委员会的主席正是德蕾珀 德蕾珀委员会的结论认为人口迅速增长是经济发展的主要障碍 建议对外援助拨款应用于人口控