（经济法学专业论文）我国农村社会养老保险制度的创新思考.pdf

哈尔滨工程大学硪士学位论文 摘要 完善社会保障体系是安国之策。党蛉十六大报告盟确指出：“建立健全 同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要 保证。”近凡年来，数城镇为重点豹社会保障青度的建设力度不断烟大，覆 盖面也在不断地扩大，保障水平不断提高。尤其是十六大政治报告中明确提 出要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 这是统筹城乡经济社会发展，关滋农村、关心农民、支持农业，把农业、农 村、农民问题作为全党工作的重中之重的新思路新理念的体现，也是实践“三 个代表”重要愚想，努力开创农她和农村工作舞是甏的重要举搓。 关键谲：三农；社会莽老保险；和谐社会：五傈户 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t ：i ti sg e n e r a l l ya c k n o w l e d g e dt h a tt h ep e r f e c t i o no f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h e l e a d i n gp o l i c yi ne n s u r i n gt h es e c u r i t yo fo a rn a t i o n i ti sp o i n t e do kb yt h e1 6 “p a r t y c o n g r e s sr e p o r tt h a tt h eb u i l d i n g - u pa n dt h ep e r f e c t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma r et h e g u a r a n t e eo ft h es t a b i l i t ya n ds o u n dd e v e l o p m e n to fo u rn a t i o na n ds o c i e t y r e c e n t l y ，t h e s e t - u pp r o c e s so f t h es o c i a ls e c u r i t yf o c u s e do nt o w n sa n dc n i e si ss p e du pa n dt h ec o v e r i n g a r e a sa l es p r e a d i n gq u i c k l y ，t h u st h eo b v i o u sa n de f f e c t i v ed e v e l o p m e n to ft h es y s t e m t h e r e p o r te s p e c i a l l yf i g u r e so u tt h a ti nt h o s ec o u n t r y s i d ea r e a sw h e r et h ec o n d i t i o n sa r ea l l o w e d ， t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sa l s ot ob es e tu pt oe b s u r et h eb a s i cp e n s i o ns y s t e m ，m e d i c a lc a r e s y s t e ma n dt h el o w e s tl i v i n gs t a n d a r d 。w ec a l lc l e a r l ys e et h ee m b o d i m e n to f c o n c e p t i o nt h a t a g r i c u l t u r ei st h ep r i o r i t ya m o n ga l lo t h e rk e yt a s k so u rp a r t yi sn o ww o r k i n g0 1 1a n dt h e d e v e l o p m e n to f a g r i c u l t u r ei sa l s ot h ep r a c t i c eo f t h ec o n c e p t i o no f t h et h r e er e p r e s e n t a t i v e s a n dt h ek e ym e t h o dt a k e ni np a v i n gt h ew a yf o rt h ed e v e l o p m e n to f t h et a s ko f a g r i c u l t u r e k e yw o r d s ：t h ec r u xo f t h ep r o b l e m so f a g r i c u l t u r e ；s o c i a lp e n s i o na n ds e c u r i t y ；h a r m o n i o u s s o c i e t y ；h o u s e h o l de n j o y i n gt h ef i v eg u a r a n t e e s 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：! 盔盗 e j 期：一名年2 月。目 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 写中# 背景及意义 建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责，同时也反映出政府为民 谋福利的深度。从经济纂础的角度来纛。社会保障是先进生产力发展的要求。 为适应先遴生产力豹要求，最基本静怒改革那些不适应生产力发展的生产关 系和上层建筑。社会保障制度作为一种上层建筑，其最基本的目的是为了保 证生产力的持续发展。从人的本质出发，社会养老保障也是保证人的最基本 生存权。就我国国情来说，由于历史、政策等多方覆的厥因，城乡差异悬殊， 农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势的地德，丽我国又是一个农业 大国，农业人口占总人口中的绝大比重。所以，关注农村社会保障，特别是 农村社会养老保险，就璺兵有重大的现实意义，并对我国的社会稳定和可持 续发展具有深远豹影响。 党的十六大指出：“建立健全同缀济发展水平相适应的社会保障体系， 是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”“各地要根据实际情况合理确定 毒会 5 l 障的标准和水平，发展城乡毒主会救济和社会辐剥事业。奄条馋的地方， 探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六大报告既指出了 建立农村社会保障制度的熏要性，同时也提出了一个具有重大创新性的指导 思想，即在窍条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制 度。论文歪是秉承了十六大报告中的荚于在“有条 串的地方”探索建立农村 养老保险制度的精神，对一系列切实可行的农村养老保险制度的理论基础进 行创新研究。 从整体上说，论文掇毒孪的内容具奄理论剑毅意义，不仅具京学术上鹣剑 新价值，也在实际操作中具有切实的可行性。 1 2 国内外研究现状 1 。2 1 国外社会养老保殓制度的现状 从国外一些国家看，柱会养老保除制度模式从来不是一成不变的，冀在 不同时期、不同国家都存在一定的差异。这些差异实质上都是制度创新的结 果。特别是随着经济社会发展和人口老龄化，各国养老保险制度基本上都经 晗尔滨工程大学硕士学位论文 历了一个逐步调整和改翠创新的过程。1 8 8 9 年，德国颁布了世界上第一部养 老保险法案，创建了现收现付的制度模式。1 9 3 5 年，美国颁布社会保障 法，进一步完善了现收现付制度模式。1 9 5 5 年，毅加坡创立中央公积金制 度，建立了积累式养老捌度模式。1 9 8 0 年，智羽进行养老金改蕈，建立完全 积累式和市场化运营的管理模式。2 0 世纪8 0 年代以来，在世界银行和国际 货币基金组织的倡导下，很多国家实施“多支柱”发展战略，大力发展职业 或企业年会，积极推行市场化投资运营。总豹发展趋势是各国养老保险模式 逐步向多元化制度、多层次结构、多粱道筹集和市场化运营的方向发展。按 照养老保险的筹资方式，外国养老保险制度可分为以下四种基本类型： ( 1 ) 现收现付社会统筹制模式以德国为代表，目蘸全球毒1 3 4 个国家 实行现收现付式公共养老保险毒8 度，基金筹集“以支定收、略有结余”，政 府实行直接管理，结余基金参与市场投资。美国公荚养老金实行现收现付， 由于结余簇盒较多，政府委托养老纂金信托机构投资运营，主要用于购买政 府债券。1 9 9 8 年，美国全国结余基金7 0 0 0 亿美元，全部投资政府公债，过 去三十年平均回报率达到6 以上。德国、美国公共养老基金管理制度名为 现收现付，事实上已实现基金部分积累，并通过市场化运作实现保值增值。 这种摸式的主要内容是：退休养老金由用人单位和在职职工按工资额的 一定比饲缴纳保险费，以支定收，不留积累，由在职职工一代人负担已退锩 职工一代人的养老费用，养老负担实行代际转移支付。其主要特点是：费搴 调整灵活，社会互济性强，便于操作，不存在基金受通货膨胀和利率波动影 响的滔题，俸琥了宇土会成员之闻艴收入调捆和葬l i 除分担。这矛孛攘式先宅4 彳亍于 欧洲国家，后为许多国家普遍采用。 第二次世界大战后，西方发达国家全面推行社会福利制度，这种模式在 稳定社会、发展经济方霞发挥了积极侔用。但是，隧羞人目老龄纯的到寒， 退休人员占在职人员的比例不断提高，社会福利过度消费，社会保险开始出 现收不抵支、入不敷出的问题。 ( 2 ) 社会统筹部分基金积累锘模式 这种攘式是在社会统筹豹基础上建立部分基金积累，一方黼对丑经退体 人员的养老金继续实行现收现付；男方面，为成对退休高峰期预筹部分积 累基金，实行以支定收、略有节余、留有部分积累，在现行统筹率基础上适 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 当增加一定比例，作为长期统筹调剂使用的积累慕金。这种模式，在许多国 家建立养老保险初期，由于退休金支付额较少而曾经存在过；在社会统筹制 度内建立积累基金，在资金运营管理没有保证的情况下，这穗肯度难以为继， 在国际上尚无成功的先傍j 。 ( 3 ) 个人帐户基盒积累制模式 这种模式，从职工开始工作起，就按工资额的一定比例，由用人单位和 个人缴纳保除费进入个人帐户，体为筏籁姥存积累驰基金，其所有权j 毽个人。 职工到法定退休年龄，按个人帐户积累总额以养老金方式逐月发给个人。其 主要特点怒：将自我保障融入社会保险，激励作用强，透明度商，有利于监 督管理，能够为个人提供长远保障。这种模式，可以筹措足够的基金，渡过 老龄纯离潍，不存在支付危机和转移支付带来的柱会矛詹。 以新加坡、智利为代表，全球有3 1 个国家实行部分积累制度或完全积累 制度。其中：新加坡等1 9 个国家采取政府直接管理方式，智利等1 2 个国家 采取委托落业机构管理方式，除强制缴费锌，都实行个人襁户管理葶匪市场佬 运营。 ( 4 ) 社会统筹和个人帐户相结合部分基金累积累制模式 这瓣模式的核心，是弓| 入个人搬户基金积累制的原理，基余积累以个人 帐户为基础，同时又保掩了社会统筹互助调剂的功能，用以支付退休人员费 用；职工个人缴纳的全部保险费和单位缴纳的保险费的一部分，一并进入职 工个人帐户。这种模式，由于建立了个人帐户，具有激励机制和监督机制， 同时又保留了社会统筹飘济貔优点，实际上是垂我保障与社会互济、效率与 公平的有效结合。因此，它既是现收现付制向基会积累制的过渡模式，也是 一种新型筹资模式。我国城镇企业职工养老保险即采用这种模式。 1 。2 。2 我国社会养老保险制度现状 新中翻成立之后，党和国家为了保障农民的基本生活需要，维护农村的 社会稳定和农业生产的疆常进行，根据农村的实际情况，在自然就业的基础 上实施了许多属于社会保障方面的政策措施，如社会救济、“聂保户”制度、 合作医疗翻度，社会养老保险蠢与2 0 整纪8 0 年代开始试点。爨然农村社会 保障体系的内容非常广泛，但因种种原因，以养老保险为核心的社会保障体 系并没有建立起来。与城镇相比，目前农村社会保障水平低，保障项目少， 哈尔滨工程大学硕士学位论文 保障具有应急性，缺乏制度化，基本处于以家庭养老为主的阶段。从农民目 前的养老方式看，主要有以下七种具体形式： ( 1 ) 家庭养老 目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能明显弱化。 一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础。二是家庭规模的小 型化缩小了家庭养老的照料和赡养源，特别是计划生育政策的实旋，打破了 传统的养儿防老机制，养老由个体风险已经发展成为一种社会风险。三是非 农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，消弱了家庭成员的互助功能。 四是农民收入提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的 养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。 ( 2 ) 土地保障 土地保障是目前我国家庭保障的主要经济基础，但我国的特殊国情使土 地养老保障的功能严重不足。一是因为我国人多地少，人均耕地1 5 2 亩，有 6 6 6 个县人均耕地在国际警戒线0 8 亩以下。二是随着城市化和非农产业的 发展，已经有大量而且还将有越来越多的土地被征用。三是农产品投入大、 产出低，我国农民不但享受不到政府补贴，而且自然灾害和市场风险完全由 自己承受。四是土地集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变 卖土地来养老。 ( 3 ) 农村社区养老 在人民公社时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义养老保障，是 典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制的实施，这种农村社区养老已 经基本解体。二十多年来，农村社区化养老只在少部分农村集体经济发展水 平比较高的地区以社会福利的方式，提供退休费、举办敬老院、建设老年公 寓等，但其覆盖范围非常有限。 ( 4 ) “五保”制度和社会救济制度 目前，“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维 持老人的基本生存。农村费改税后，“五保”制度经费从2 0 的农业税附加 中列支。改革试点地区反映，改革后经费反而更少了，很难保证该制度的资 金需求。社会救济不可能解决多数农民养老问题。 ( 5 ) 商业养老保险 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 目前仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展。但农民收入普遍偏低， 缺乏基本保障，而商业保险不是雪中送炭，而是锦上添花，不可能普遍解决 农民养老问题。计划生育部门曾经探索通过商业保险解决计划生育人口养老 问题，1 9 9 9 年，也曾提出农村社会养老保险向商业保险过渡，以减轻政府的 责任和负担，但是，实践证明，这条路是走不通的。 ( 6 ) 农村最低生活保障制度 仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全 会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。但由于农村最低生活 保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且其保障水平 一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。 ( 7 ) 农村社会养老保险 1 9 8 6 年，根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度， 并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求，民政部开始建立 农村社会养老保险制度的调研和探索工作。1 9 9 1 年，根据国务院的决定，在 山东省烟台等五县( 市) 进行了个人帐户模式的农村社会养老保险试点工作。 1 9 9 2 年，民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案，在有条件的地 方逐步推开农村社会养老保险工作。截至2 0 0 3 年底，全国有3 1 个省( 区、 市) 、1 9 5 5 个县不通程度的开展了农村社会养老保险工作，5 4 6 1 7 8 万人参 加了农村社会养老保险，农村劳动力的覆盖率约1 1 6 ，基金积累达2 3 3 亿 元，1 2 4 万人领取养老保险金。 总之，家庭养老、土地保障、社区养老、“五保”制度、商业养老保险等 形式已经不能满足农村老年人养老的需求和农村老龄化加剧的趋势。因此，加 快农村社会养老保险制度的创新和建设是摆在我们面前的一项迫切的任务。 关于我国农村的养老保险，目前学术界的观点有同有异，讨论的核心是 养老方式，趋于一致的观点认为传统的农村家庭养老尽管难以维持，但鉴于 中国国情和农村社会经济发展水平，家庭养老还将在较长时期内保持下去， 继续担当农村养老保障的主要力量，同时应辅之以多种形式的其他养老保障 方式。关于对家庭养老的主观态度，实际上存在着两种看法：一是社会养老 终究会取代家庭养老，这是社会发展的方向；二是家庭养老作为中国的优秀 传统，应该继续保持下去，但应该综合各种养老保障措施，使其共同发挥作 哈尔滨工程大学硕士学位论文 用。 而我们所要构建的新模式则是具有中国特色农村养老保险制度：一是重 视家庭养老；二是强调社会保障、家庭保障、个人保障三大部分并存、互补； 三是既强调物质保障，又重视精神保障：四是在实旌上，在重视政府行为、 老龄组织作用的同时，强调的是“全社会的共同责任”。最重要的一点是这 一体系包含了新公布的老年法的核心内容。 1 3 论文的写作思路与创新之处 笔者主要是对全国主要省市务工经商农民、小城镇农转非人员、农村计 生户和被征地农民的特征进行分析的基础上，根据现行农村社会养老保险制 度创立及执行过程中存在的主要缺陷和问题，概括地提出了我国农村社会养 老保险制度创新的基本思路、目标、任务以及相关创新理论，论文在以下方 面具有独到之处： 首先，论文选题具有的创新精神。农村社会养老保险制度是一项影响深 远的重大制度建设，需要建立在科学决策的基础上。笔者在总结借鉴国内外 农村社会养老保险制度建设经验的基础上，针对我国农村社会养老保险工作 存在的实际问题和现实需求，根据调查的结果，主要运用论证的方法，对“有 条件的地方”、“有条件的群体”的内涵与外延进行了定性和定量分析。拓 宽研究的视野，夯实研究的基础。目前，我国农村社会养老保险制度建设虽 然严重滞后于经济社会的发展，许多领域尚属空白，但这也为我们建立更科 学更合理的制度提供了机遇。农村社会养老保险制度创新需要大思路、大视 野。笔者对农村社会养老保险制度模式进行的理论探索和创新，不仅可以成 为推进农村社会养老保险制度建设的重要政策选择，也可为统筹城乡社会保 障制度建设提供新思路和新途径。 其次，论证方式采用国内外对比借鉴方式。我国农村社会养老保险制度 在理论研究和实践工作方面都己取得不少成果，但无论是在制度设计环节， 还是在实际运作环节，研究都不够充分。这就需要我们对国外主要国家的农 村社会养老保险制度的发展历程有所了解和研究，在充分调查的基础上，结 合国内各省市试行的农村社会养老保险制度模式的现状，进行比较分析，寻 找差距和不足，另外也要注意识别与我国的体制不相适应的发展模式及其根 源。 6 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第2 章我国农村社会养老保险制度现状分析 2 1 农民养老保障的现状分析 新中国成立后，党和国家为了保障农民的基本生活需要，维护农村的社 会稳定和农业生产的正常进行，根据农村的实际情况，在自然就业的基础上 实施了许多属于社会保障方面的政策措施，如社会救济、“五保户”制度、 合作医疗制度，社会养老保险也于2 0 世纪8 0 年代开始试点。虽然农村社会 保障体系得内容非常广泛，但园种种原因，以养老保险为核心的社会保障体 系并没有建立起来。与城市相比，目前农村社会保障水平低，保障项目少， 保障具有应急性，缺乏制度化。，基本处于以家庭养老为主的阶段。从农民目 前的养老方式看，主要有以下七种具体形式： 2 1 1 家庭养老 目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能明显弱化。 一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础。二是家庭规模的小 型化缩小了家庭养老的照料和赡养源，特别是计划生育政策的实施，打破了 传统的养儿防老机制，养老由个体风险已经发展成为一种社会风险。三是非 农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，消弱了家庭成员的互助功能。 四是农民收入提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的 养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。 2 1 2 土地保障 土地保障是目前我国家庭保障的主要经济基础，但我国的特殊国情使土 地养老保障的功能严重不足。一是因为我国人多地少，人均耕地1 5 2 亩，有 6 6 6 个县人均耕地在国际警戒线0 8 亩以下。二是随着城市化和非农产业的 发展，已经有大量而且还将有越来越多的土地被征用。三是农产品投入大、 产出低，我国农民不但享受不到政府补贴，而且自然灾害和市场风险完全由 自己承受。四是土地集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变 卖土地来养老。 。王进东主编：中国社会保障制度的改革与发展，法律出版社，2 0 0 1 年，第2 7 6 页。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 2 1 3 农村社区养老 在人民公社时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义养老保障，是 典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制的实施，这种农村社区养老已 经基本解体。二十多年来，农村社区化养老只在少部分农村集体经济发展水 平比较高的地区以社会福利的方式，提供退休费、举办敬老院、建设老年公 寓等，但其覆盖范围非常有限。 2 1 4 “五保”制度和社会救济制度 目前，“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维 持老人的基本生存。农村费改税后，“五保”制度经费从2 0 的农业税附加 中列支。改革试点地区反映，改革后经费反而更少了，很难保证该制度的资 金需求。社会救济不可能解决多数农民养老问题。 2 1 5 商业养老保险 目前仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展。但农民收入普遍偏低， 缺乏基本保障，而商业保险不是雪中送炭，而是锦上添花，不可能普遍解决 农民养老问题。计划生育部门曾经探索通过商业保险解决计划生育人口养老 问题，1 9 9 9 年，也曾提出农村社会养老保险向商业保险过渡，以减轻政府的 责任和负担，但是，实践证明，这条路是走不通的。 2 1 6 农村最低生活保障制度 仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全 会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。但由于农村最低生活 保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且其保障水平 一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。 2 1 7 农村社会养老保险 1 9 8 6 年，根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度， 并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求，民政部开始建立 农村社会养老保险制度的调研和探索工作。1 9 9 1 年，根据国务院的决定，在 山东省烟台等五县( 市) 进行了个人帐户模式的农村社会养老保险试点工作。 1 9 9 2 年，民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案，在有条件的地 方逐步推开农村社会养老保险工作。截至2 0 0 3 年底，全国有3 1 个省( 区、 市) 、1 9 5 5 个县不通程度的开展了农村社会养老保险工作，5 4 6 1 7 8 万人参 哈尔滨工程大学颁士学位论文 加了农村社会养老保险，农村劳动力的覆盖率约1 1 6 ，基金积累达2 3 3 亿 元，1 2 4 万人领取养老保险金。 总之，家庭养老、土地保障、社区养老、“五保”制度、商业养老保险 等形式已经不能满足农村老年人养老的需求和农村老龄化加剧的趋势。因此， 加快农村社会养老保险制度的创新和建设是摆在我们面前的一项迫切的任 务。 2 2 农村社会养老保险制度的演变过程 2 2 1 农村社会养老保险制度发展的主要历程 我国建立农村社会养老保险制度的过程，在很大程度上就是一个不断创 新的过程，并大致经历了以下四个阶段。 2 2 1 1 探索试点阶段 1 9 8 6 年，民政部根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保 险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求，开始在 经济发达地区进行农保工作探索。1 9 9 1 年6 月，国务院关于企业职工养老 保险改革的决定明确要求民政部负责农村( 含乡镇企业) 养老保险改革。 同时，民政部在山东烟台等地选择五个县市进行建立县级农保制度试点。1 9 9 2 年1 月引发县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，同时要求各地结 合实际，进一步组织试点。 2 2 1 2 稳步发展阶段 1 9 9 2 年1 2 月，民政部在张家港市召开会议，总结了各地试点经验，要 求在有条件的地方逐步推开。1 9 9 5 年1 0 月，国务院办公厅转发民政部关 于进一步做好农村社会养老保险工作的意见指出：“在农村群众温饱问题 已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度， 是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利 益、解决农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会 稳定，都具有深远意义。各级政府要切实加强领导，高度重视对农村养老保 险基金的管理和监督，积极稳妥的推进这项工作”。为此，民政部先后下发 了加强农村社会养老保险基金风险管理的通知和县级农村社会养老保 险管理规程( 试行) 等一系列规范性文件。1 9 9 7 年1 1 月，在山东烟台召 开了农村社会养老保险( 以下简称“农保”) 管理工作现场经验交流会。至 9 晗尔滨工程大学硕士学位论文 此，全目有2 6 个省政府相继颁发了开展“农保”工作的地方性法规和文件， 将这项事业纳入政府工作的重要内容；有3 1 个省、市、自治区的2 1 0 0 多个 县不周程度的开展了“农保”工作，参保农民达到8 0 0 0 多万人。 2 2 1 3 整顿规范阶段 1 9 9 8 年，国务院机构改革，将“农保”管理职能划入劳动和社会保障郏， 实行社会保险的统一管理。1 9 9 9 年， 国务院批准熬顿保险业工作小组保险 业整顿与改革方案簸通知要求对“农保”进行清理整顿，停止接受新业务， 有条件的可以逐步过渡为商业保险。劳动和社会保障部高度重视“农保”整 顿规范工作，广泛调查研究，充分听取各地对整顿规范“农保”的意见和建 议，并于1 9 9 9 年1 2 月向豳务院上报了关于整顿规范农村社会弊老保险有 关问题的请示和整顿和规范农村社会养老保险工作方案。2 0 0 1 年5 月， 劳动和孝圭会保漳邦下发了关于开展农 养老保险基金淫杰摸底的通知。 根据各地调查摸底的数据汇总，截至2 0 0 0 年底，全国积累“农保”基金1 9 8 5 8 亿元，其中存银行、买国债和财政管理占基金总额的8 0 1 ，非锻行金融橇 构存款等占1 1 3 ，其他投资占8 。6 。可正常收回本息的占慕金总额的 9 2 9 ，收回本息有困难的占6 4 ，已确定不能收回的占o 7 。根据温家宝 阉志关于“熬顿规范农村毒土会养老保险，要从实际出发，充分考虑各地农村 经济、社会发展的差异”的指示，劳动和社会保障部对“农保”熬顿规范进 行了分类指露。2 0 0 2 年l o 秀1 4 嚣，劳动和衽会保障都囱国务院璺送了关 于整顿规范农村养老保险进展情况的报告，阐明了“农保”整顿规范既要 考虑豳前我因尚不其备普遍实行“农保”的条件这一总体判断，同时也要考 虑这项工作融经开展了十几年，参保人数和基金积累达到了一定规模，上百 万农民开始领取养老金，如果简单停办或退保可能引发农村社会的不稳定这 一实际情况；提出“农缳”工侔簧坚持在蠢条件的地区逐步实撬；司射研究 探索适合农隧工、失地农民、小城镇农转非人员特点的养老保险办法。 从总体上看，经过十几年的实践和试点，我国初步确立了农村社会养老 保险制度的基本框架，逐步探索出了一条适应我国因情和农村实际的社会养 老保险的路子，农村社会养老傈险工作对保障农民老年基本生活，维护农村 社会稳定，促进农村改革和经济发展必将发挥日益重要的作用。 但是，建立农村社会养老保险制度是一项全新的工作，在发展初期，制 1 0 哈尔滨工程大学硕士学位论文 度不够完善，管理不够规范，还存在一些突出的问题：一是对于要不要建立、 有没有条件建立、怎样建立该制度等问题，有关方面长期存在不同意见，严 重影响了政策的稳定和这项事业的发展。二是国家政策扶持没有到位，集体 经济不住难以落实，农民收入水平又较低，基金筹集较为困难。三是基金的 投资渠道较少，难以保值增值。四是管理体制和运行机制还不够顺畅，基金 管理层次过低，管理手段落后，社会化程度较低。五是原存入被关闭金融机 构的基金债权至今没有清偿。六是农村社会养老保险工作没有行政法规，影 响了政策落实效果和执法监督力度。 2 2 1 4 创新发展阶段 以2 0 0 2 年1 1 月党的十六大明确提出的“在有条件的地方探索建立农村 社会养老保险制度”为标志，农村社会养老保险工作进入了一个新的发展阶 段。2 0 0 3 年1 1 月，国务院副总理回良玉做出重要批示：“建立全国农村社 会保障体系是十分必要的德政之举。”温家宝总理批示：“可在有条件的地 方积极探索，注意总结经验。”这表明农村社会养老保险工作经过一段时间 的整顿规范后，进入了一个创新发展的新阶段。这主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 进一步加大了工作指导力度。进入整顿规范阶段后，劳动和社会保 障部不断加大对农村社会养老保险工作的指导力度。2 0 0 0 年，在农村社会养 老保险整顿规范的关键时期，地方行政机构正在进行改革。为了理顺管理体 制，实现管理职能的统一划转，劳动和社会保障部下发了关于做好当前农 村养老保险工作的紧急通知，强调在机构改革过程中，要重点解决农村社 会养老保险管理机构的设置，保持机构和队伍的稳定，合理解决基层机构经 费来源问题，确保农保基金安全等。年底，召开了部分省( 市、区) “农保” 管理机构负责人参加的座谈会，重点研究整顿规范工作中存在的突出问题。 2 0 0 1 年，在全国范围进行农保基金财务全面检查，通过深入调研和上报有关 统计数据，对“农保”基金进行了全面清查，摸清了基金底数，规范了基金 管理。2 0 0 2 年，为确保“农保”基金安全，加强了基金管理，完善了财务会 计制度，在2 0 0 1 年农保基金调查摸底的基础上，对基金管理方式、运营渠道、 资产状况、风险程度做出分析，举办了较大规模的基金管理和财务会计培训 班，有针对性地指导地方加强基金管理，化解风险。 同时，对各地建立“农保”制度的条件进行了深入分析，为下一步工作 哈尔滨工程大学硕士学位论文 发展进行基础性准备。2 0 0 3 年，为t a n 强对地方工作的指导，劳动和社会保 障部连续下发了 2 0 0 3 年劳动和社会保障工作要点、关于当前做好农村 社会养老保险工作的通知、关于认真做好当前农村社会养老保险的通知， 要求各地深入学习贯彻十六大和十六届三中全会精神，全面理解、深刻领会、 准确把握党中央关于农村养老保障问题的决策，按照“三个代表”重要思想 的要求，高度重视农民的养老保障，立足当前，着眼长远，因地制宜，分类 指导，积极稳妥地推进农村养老保险工作。 ( 2 ) 进一步加大了制度创新力度。党的十六大召开后，全国各地针对农 村社会养老保险制度建设中存在的主要问题，积极开展探索，进一步加大了 政府支持力度和制度创新力度。 北京市政府把“扩大农村养老保险覆盖面”列入政府“折子工程”，并 在怀柔区开展了加大政府扶持力度，积极组织引导农民参保的试点，区政府 每年拿出一定数额的资金对参保农民个人帐户给与补助，有效地调动了农民 参保的积极性。 江苏省劳动和社会保障厅积极推进苏南等经济发达地区率先建立健全农 村养老保险制度。苏州市政府2 0 0 3 年5 月出台的农村社会养老保险暂行办 法提出，农村养老保险工作由各级政府组织实施，列入国民经济和社会发 展计划；农村养老保险经办机构为全额拨款事业单位，人员、设备、宣传等 所需费用由同级财政预算安排；建立财政补助和集体补贴制度，本市户籍农 民交纳的养老保险费，采取个人负担( 5 0 左右) 、财政补助和集体补贴三 结合的筹集办法；对老年农民逐步建立社会养老补贴制度，所需资金由各级 政府、村集体经济等多渠道筹集解决。 山东省青岛市委解决被征地农民的社会保障问题，市劳动和社会保障局 经过近一年的调研，出台了青岛市城阳区农村社会基本养老保险暂行办法， 2 0 0 3 年7 月开始在该市城阳区进行“按基数和比例缴费、大帐户小统筹、多 渠道筹集保险基金”为制度特点的试点。试点两个月，总体投保率达8 6 ， 筹集养老保险基金9 8 0 0 万元。 浙江省积极推进实地农民社会保障制度建设，2 0 0 3 年5 月，劳动和社会 保障厅、国土资源厅等五部门联合出台了关于建设被征地农民基本生活保 障制度的指导意见，要求于2 0 0 3 年底在全省所有省、县必须建立起被征地 哈尔滨工程大学硕士学位论文 农民社会保障制度。江苏省苏州、无锡两市先后开始了为失地农民农民建立 养老保险制度的试点工作。 山西、云南两省积极探索农村计划生育户的养老补贴形式，山西省劳动 和社会保障厅与省计生委己决定在部分地区开展试点，将计划生育补贴计入 参保农民的养老保险个人帐户。 ( 3 ) 进一步加大了调查研究力度。随着城镇化的发展和农村劳动力流动 的加快，劳动和社会保障部要求各地加强对进城务工经商农民、乡镇企业职 工、失地农民、农民计划生育独生子女户和双女户的养老保障问题的调查和 研究。为此，劳动和社会保障部与有关科研院所和部门联合进行了多个课题 的研究。为此，劳动和社会保障部与有关科研院所和部门联合进行了多个课 题的研究。同时，结合农村税费改革在安徽省的试点，积极开展了将粮食风 险基金主要用于补贴给农民为其建立养老保险制度的“粮食换保障”的创新 思路的调查研究和试点工作。2 0 0 3 年10 月，劳动和社会保障部农村社会保 险司在上海召开了失地农民养老保障研讨会，探讨了建立失地农民养老保险 制度的必要性和可行性，以及失地农民养老保障补偿的合理途径和具体方式。 北京市组成了由市委、农工委、劳动和社会保障局参加的“农村养老保 险问题研究”课题组，形成了研究报告，提出了下一步农村养老保险的工作 思路和政策建议。 ( 4 ) 进一步加大了规范管理力度。上海市深入持久开展“标准化管理达 标”工作，制定了上海市农村社会养老保险标准化考核指标，将全部农 村养老保险管理业务量化，并对各区县农村养老保险机构实行千分制考核。 使服务质量、工作作风、办公环境明显改善；养老保险费征缴日趋规范，农 保业务操作基本实现统一；基金严格按照“存银行、买国债”政策规范经营， 基金质量优良率达9 9 。上海市2 0 0 1 年的保费征缴额突破1 0 亿元大关。至 2 0 0 2 年底，全市共有1 2 4 万人参保，覆盖面达到9 2 ，累计筹集资金5 6 亿 元，结余资金4 0 亿元。 北京市1 4 个郊区县全部实现个人帐户计算机管理，并出台了一系列管 理规程和考核办法，建立了基金运营的“三方托管机制”。 山东省2 0 0 1 年上半年开展“政府放心工程”，在全省范围内进行基金 清理清查工作。各县市根据要求对所管理的农村养老保险基金逐笔进行自查， 哈尔滨工程大学硕士学位论文 各市按统一组织互查互审，全部核实后予以验收，并向同级政府报告。2 0 0 1 年下半年到2 0 0 2 年底，对全省投保缴费隋况进行了清查核对。已清查核对 9 2 3 万人，占总投保人数的9 4 ，尚未核对人员正在备案待查。核对验证8 8 7 万个，换证3 1 万个，补证1 4 万个，改证7 万个，注销1 2 万个。 福建省自1 9 9 7 年就开始在全省实行农保业务、财务全程规范化管理，通 过多年全程规范化管理推广工作，建立健全了参保对象的个人帐户，实现了 全省统一、规范的业务财务管理。在此基础上开发了个人帐户单机版和网络 版的电脑管理软件，在全省逐步推行。 海南省劳动和社会保障厅重点对农村养老保险基金积累超过1 0 0 万元的 市县进行检查。湖南省劳动和社会保障厅认真摸清基金底数，加强管理。益 阳市下发了关于对全市农村社会养老保险工作进行督查的通知，在各地 自查的基础上进行督查。广西壮族自治区加强基金管理和业务档案管理，认 真组织各地对农村社会养老保险进行清理审计，对基金逐笔进行风险评估。 总之，我国农村社会养老保险制度没有照搬城镇职工养老保险的做法， 而是创造性地选择了完全积累、缴费确定型的保险模式。其主要特点是：以 个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持，强化农民的自我保障意 识；建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，责权清晰， 适应农民就业多元化、流动性大的特点；个人帐户基金积累期根据银行存款 和国债利率确定的标准分段计息，给付标准按照个人帐户基金积累总额和养 老年金精算原则确定，尽可能避免支付的风险；制度覆盖农村各类从业人员， 工作方法上采取政府组织引导与农民自愿相结合。 2 2 2 农村社会养老保险制度发展中的几种模式 在十几年的实践中，虽然农村社会养老保险制度的覆盖范围还十分有限， 但在推行民政部制定的县级农村社会养老保险基本方案( 以下简称基 本方案) 的探索中，各地根据不同的实际，创造性地开展工作，已经形成 了各具特色的农村社会养老保险模式。 2 2 2 1 苏南地区的制度模式 苏南农村社会养老保险模式的基本特征是，在传统家庭保障的基础上， 以社区保障为依托，以社会保险为取向，切实保障老年农民的基本生活。上 海市郊区农村也基本上属于这种类型。 1 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 这种社区保障是在社区范围内实行统筹的制度，社区成员一般都享有类 似的保障福利，而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金 上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业 的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区，因此，集体有能力对社区成 员的养老提供一定程度的保障。但是，随着市场经济的发展和乡镇企业改革 的深入，这种社区保障由于统筹层次过低、风险过大等原因，有逐步向社会 保险发展的趋势。特别是党的十六大召开后，许多地方开始按照新的要求， 探索建立农村社会养老、医疗保险和最低生活保障制度，并出台了新的社会 养老保险办法。 政府部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金 筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹 集标准不是按照基本方案中的1 0 个等级，而是被大大提高了，以适应 当地的生活水平，切实保障老年农民的基本生活。 江苏苏南的常熟、江阴、张家港三市结合当地乡镇企业比较发达的实际， 把“农保”工作重点放在乡镇企业。 常熟市比照城镇养老保险制度制定了常熟市农村养老保险暂行规定， 并于2 0 0 1 年1 0 月1 日在全市实簏。该办法实行固定缴费基数、按比例缴 费、统账结合、按月享受待遇、待遇标准由统筹和个人帐户两部分构成。 江阴市加强了对乡镇企业职工参保的强制性，并明确了“农保”制度与 城镇职工养老保险制度、农村最低生活保障制度的衔接关系。将原制度按固 定数额收取保费修改为按收入比例缴纳，现在的缴纳标准掌握在职工收入的 8 左右，不低于市政府发布的最低生活保障，最低缴费为每人每月4 0 元， 并计划每年提高2 ，逐步使农村养老保险缴纳标准达到城镇企业职工最低 缴费标准，为建立城乡统一的社会保险体系奠定基础。 张家港市按全市上年人均收入的4 1 6 比例选择缴费，用人单位 与个人各负担5 0 ，缴费基数的最高标准不超过上年农村人均纯收入的 3 0 0 。2 0 0 0 年3 月3 1 日前缴费储存额余额除以1 2 0 ，2 0 0 0 年4 月1 日后缴费积累额除以1 6 0 ，前后相加确定月养老金。 上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为2 4 0 元、1 8 0 元和1 2 0 元三档。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企 哈尔滨工程大学硕士学位论文 业，按上月农方职工工资总额的2 5 5 缴费；农村私营企业按上年度计税 工资标准的2 5 5 缴费；农村个体工商户户主按上年度计税工资标准的 1 0 为本人和农民帮工缴费。 2 2 2 2 东莞市的制度模式 广东省东莞市建立了农民基本养老保险制度，实行社会统筹与个人帐户 结合，社会保险与集体福利结合，保险费由市、镇、村和个人共同负担。农 民基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，并随社会经济发展水平 做适当的指数变动。农民的缴费基数按每人每月4 0 0 元核定，从2 0 0 2 年1 月1 日起，每年递增2 5 。2 0 0 1 2 0 0 5 年，缴纳比例为1 1 ，集体 负担6 ，个人负担5 。缴费比例个人部分每五年增加1 ，2 0 1 6 年后 保持在1 4 不变。个人缴费全部加集体缴费的3 记入个人帐户，余下的 3 全部记入统筹帐户，属于农民养老保险的全部参保人所有。养老金的领 取标准按1 5 0 元的基础养老金加个人帐户余额再除以1 2 0 确定。 在广东深圳等地也存在其他社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业 中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障。所谓年龄股，就是 个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此，老人总能拥有较多的股 份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是 作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。 2 2 2 3 山东沿海地区的制度模式 山东是全国农村社会养老保险最早试点的地方，也是工作开展情况较好 的地区。由于经济基础好，山东基本上坚持按原民政部的方案进行工作，也 是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，山东基本是按照基本 方案的规定实行以个人交纳为主，集体补助的比例很小，只占已交纳保险 基金的1 5 。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊 职业”的人口。 ( 1 ) 实行完全个人帐户储备积累制，积累期个人帐户基金分段计息。积 累期个人帐户基金计息标准根据国家政策规定运营方式、收益水平确定，历 年计息标准变化情况如表2 1 所示。 1 6 哈尔滨工程大学硕士学位论文 表2 1 历年计息标准变化情况单位： 开始时间1 9 9 1 1 11 9 9 4 1 1 1 9 9 7 i 1 1 9 9