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公共政策分析 重庆大学公共管理学院彭小兵教授Email pxbmx 公共管理学科的定位 主要内容 课程简介第一讲 公共政策分析的概念第二讲 公共政策分析的方法 课程简介 公共政策分析的起源 政策是一个古老的话题 但是政策分析却是一个全新的领域 20世纪40年代末50年代初 一些政治学家把微观经济学多年来对效率问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域 建立了政策分析的基本框架 并在此基础上创立了政策科学 微观经济学的分析方法具有这样一个假设前提 即固定的资源或投入 经由增加效益的有效途径 能够获得最大的产出 政治学家以此为据 先设定明确的目标或者产出 然后寻求如何可以增加效率 即以最低的投入或最少的资源达到事先确立的目标 从这个意义上来说 政策分析最初实际上只是一种效率研究 然而 在实际操作过程中 人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程 而不考虑政策过程的其他环节 因此 随着政策科学的不断发展 对政策分析一词的解释出现了不同的版本 课程简介 为什么要学习 公共政策分析 本课程 我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策 没有规矩不成方圆人类社会面临很多 很复杂的难题 环境 人口 健康 能源 交通等等如何应对这些挑战 如何分析这些问题 如何形成有效对策 如何优化政策过程 如何提高政策质量 我们的政策都是合理的吗 限制养犬 限制购房 禁放鞭炮 禁摩 计划生育 劳动合同法 不合理的政策为什么会出台 到处都是政策问题 政策为什么会导致这些问题 有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策 我们应该怎样制定政策 从科学角度而言 分析公共政策的成因与结果 有助于增进和提高社会领域的知识 从而加深对公共政策本质和规律的认识 从专业角度而言 掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题 从政治角度而言 政策不仅是为了科学和专业而存在 而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用 科学角度 专业角度 政治角度 研究公共政策的缘由 为什么要研究公共政策问题 自备教材 威廉 N 邓恩 公共政策分析导论 第二版 中国人民大学出版社 2002年版 WilliamN Dunn 第四版 威廉 N 邓恩是美国匹兹堡大学的著名教授 长期从事政策分析的课程教学和科学研究工作 并积极参与国际机构 本国政府和地方政府有关政策分析的研究项目 在同行中享有很高的声誉 该书被誉为公共政策分析专业的经典教材 全书的结构始终由一条主线贯穿 作者称之为 以问题为中心的政策分析 张国庆 公共政策分析 复旦大学出版社 2004年托马斯 戴伊 理解公共政策 华夏出版社 2004年陈振明 政策科学 公共政策分析导论 第二版 中国人民大学出版社 2004 德 柯武刚 史漫飞著 制度经济学 社会秩序与公共政策 韩朝华译 北京 商务印书馆 2000 美 詹姆斯 M 布坎南 戈登 塔洛克著 同意的计算 立宪民主的逻辑基础 陈光金译 北京 中国社会科学出版社 2000 美 约翰 罗尔斯著 正义论 谢延光译 上海译文出版社 1991方福前 公共选择理论 政治的经济学 北京 中国人民大学出版社 2000托克维尔 论美国的民主 参考文献 阅读书目 网站 学术期刊 制度分析与公共政策 http www wiapp org 期刊 公共管理学报 中国行政管理 开放时代 社会学研究 关于读书 郑渊洁的童话世界 书是无需考试 名师云集的学校 阅读是真正意义上的择校 真的 无需在孩子的择校问题上过多的动脑筋 找关系 送钱财 贝塔告诉我 你爱思考 说明你大脑的产权属于自己 有的人由于不会独立思考 大脑的产权属于别人 本课程的基本规范 见 公共政策分析 课程设计 本课程的目标 掌握三大基本问题 公共政策是什么 公共政策是如何制定和实施的 其政策过程究竟如何 如何进行公共政策分析 其原理和方法是什么 第一讲 公共政策分析的一些基本概念 案例导入 1 A家庭夫妇俩只有一个女儿 让女儿在国内读大学 花钱少 但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学 到国外读书 可学到更多知识 但花钱多 夫妇两商量后决定拿出多年积蓄 让女儿出国深造 2 某企业是生产儿童玩具的 再市场调研中发现 现在独生女孩越来越多 于是该公司的董事长说服公司其他董事 决定重点生产有一定技术含量的 适合女孩玩的高级洋娃娃 3 2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁 在这种背景下 各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响 面对大量的失业农民工 中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训 提高他们再就业的技能 思考 案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗 案例2中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的 企业的决策的也带有公共性 那么它是公共政策吗 案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题 划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策 一 政策与公共政策 政策往往是和人类活动紧密联系在一起的 个人问题 企业 社会集团问题 国家 政府问题 人类活动的 问题链 公共政策的研究领域 公共政策是依据特定时期的目标 在对社会公共利益进行选择 综合 分配和落实的过程中所制定的行为准则 我们的政策定义 需掌握的三个要点 1 谁来制定公共政策 主体 2 对什么领域来进行规制 客体 3 目的何为 价值取向 1 公共政策活动 以执政党和政府为主的公共机构 在一定的政治背景下 通过论辩 竞争 合作等途径 以科学的方法选择适合的工具 采取行动解决社会公共问题 求得社会进步的活动过程 主体 客体 价值取向 理解公共政策的内涵 1 公共政策活动是以解决公共问题为取向的 2 公共政策活动是以政府及其公共部门为主导 3 公共政策活动是以公共权力为依托的 4 公共政策活动是以科学民主决策为生命的 5 公共政策是以维护公共利益为目标的 公共政策的表达形式 法律法规 行政规定或命令 国家领导人口头或书面指示 政府大型规划 具体行动计划及相关策略等 思考 1 公共政策与公共管理的关系 2 政策与法律的关系 理解公共政策的 公共性 2 公共政策的本质 利益 一个国家没有永远的朋友 只有永远的利益 英国首相帕麦尔顿 公共政策是对全社会的价值 利益 进行权威性的分配 政治学家戴维 伊斯顿 公共政策的本质 利益 公共政策的两种基本功能 增进利益分配利益 公共政策分析的两个基本标准 效率公平 利益的选择利益的整合利益的分配利益的落实利益的增进 公共政策社会效果 公共政策是对社会公共利益的权威性分配因此 公众利益是一切公共政策的出发点和最终目的一项公共政策的社会效果如何 要看一个时期的公共政策是否惠顾了社会不同的利益主体问题 利益纷争 怎么办 几个量化的标准 政策过程投入的各项资源的质与量绩效效率充分性 有效程度公平性适当性 政策目标及其价值偏好 所依据的假设是否合适执行力 公共政策的本质 利益 增进利益 权衡得失一项政策的实施 既会带来利益 也需要支付成本 因此 在制定政策时需要权衡利弊得失 如 三峡工程决策 成本 收益 156 7 288亿元我国加入WTO 公共政策的本质 利益 分配利益 均衡各方 人民 分为不同群体 不同阶层 制定公共政策必须把握均衡原则 如 军车改革征收燃油税 政策制定的模型 集团均衡模型政策是不同利益集团之间的均衡 政策总是有利于影响力大的集团 图示如下 A B 新的均衡 均衡 外部环境影响 公共政策的本质 利益 权衡 均衡的保障 制衡为实现均衡 需要建立各种力量相互制衡的体制 在制定政策的过程中 所有政策相关方都参与 特别是利益受损者的参与十分重要 如 美国国会体制我国人大的改革 3 公共政策的功能 1 常态社会下的公共政策的功能其一 导向功能 主要是指公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置 进而影响社会的发展方向 速度 这些又反过来决定了个人 群体的利益 导向功能的两种途径 1 借助于目标要素 规范人们的行为方式 2 借助于价值要素 规范人们的行为方式 公共政策一般都包含了一定的价值系统 规范系统和行为系统 公共政策的导向功能可以分为直接导向和间接导向 导向的结果也可以是正导向 也可以是负导向 其二 调控功能调控功能的基础 一是这种调控的必要性 二是这种调控的可能性 调控作用可以是间接的 也可以是直接的 调控的方式可以是平衡调控 也可以是非平衡调控 调控的结果可以是积极的调控 也可以是消极调控 其三 分配功能政府公共政策所体现的分配原则主要有三种 一是为追求效率而鼓励扩大差别 二是为消灭差别而牺牲效率 三是效率与公平相统一 能够从公共政策中获利的社会公众主要有三类 一类是与政府主观偏好相一致的公众 一类是代表社会发展方向的公众 一类是社会中成为大多数的社会公众 2 转型社会中公共政策的特殊功能其一 公共政策的稳定功能 社会矛盾 社会冲突 社会混乱 社会稳定 公共政策 缓改 化解 保持 其二 公共政策的公平正义功能 效率与公平的矛盾 新的社会矛盾 公共政策 导致 社会公平 其三 公共政策促进社会革新功能 公共政策 创设新的利益和行为 破旧立新 确立新的体制 4 公共政策的类型 公共政策的立体网络结构 公共政策的分类 1 根据层次划分 其一 元政策元政策的含义 元政策是 关于政策的政策 是 用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称 其基本用途在于 如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策 元政策的功能 排序价值功能 选择方向功能 规定程序功能 类别 1 元政策的第一种类型是价值性的元政策 民主 自由 公正 效率 宽容 宪法 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民 以人为本 2 元政策的第二种类型是方向性的元政策 以经济建设为中心 坚持四项基本原则 坚持改革开放 3 元政策的第三种类型是程序性的元政策 宪法 第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则 其二 基本政策 基本政策通常是高层次的 大型的 长远的 带有战略性 主导性的政策方案 即基本国策 元政策侧重于价值陈述 它为所有的政策提供价值评判的标准 基本政策则侧重于目标陈述 为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标 列举 计划生育政策 对外开放政策 基本政策的特征 1 权威性 通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布 是一种高级政策 它有指导和约束具体政策的权威 2 广泛性 多数情况下 基本政策的适用范围覆盖整个国家 3 稳定性 基本政策具相当大的稳定性 是长时期起作用 4 系统性 基本政策是一种大型的总体性政策 必然会衍生出一整套具体政策 具体执行步骤和行动方案 彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统 其三 具体政策 具体政策是实现基本政策的手段或具体规定 具体政策主要表现为以下四个方面 1 具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定 2 具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案 3 具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施 4 具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的 举例 元政策 宪法 中国公民在法律面前一律平等基本政策 义务教育法 第八条义务教育事业 在国务院领导下 实行地方负责 分级管理 民办教育促进法 第三十三条民办学校的受教育者在升学 就业 社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利 具体政策 厦门市2003年教育收费标准 借读为非本市户口在厦读书 其中小学借读费每学期330元 而民办小学学费每学期2000元 初中借读费每学期650元 民办初中学费3000元 择校费为6年6000元 一次性收取 国务院办公厅 做好农民进城务工就业管理和服务工作 的通知第六条流入地政府要保障农民工子女接受义务教育的权利 违宪审查第一波 对 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 的违宪审查 2003年6月 国务院决定废除 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 代之以 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 导火索 孙志刚事件 2003 4月25日 南方都市报刊登 一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死 5月14日 华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪 许志永以中国公民的名义 向全国人大常委会上书 建议对 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 进行违宪审查 上书 指出人身自由是由 宪法 所固定的根本权利 是神圣不可侵犯的 5月23日 著名法学专家贺卫方 盛洪 沈岿 萧瀚 何海波联合上书全国人大常委会 提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照 宪法 启动特别调查程序 6月20日 国务院总理温家宝签署国务院第381号令 公布施行 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 该办法自2003年8月1日起施行 1982年5月12日国务院发布的 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 同时废止 案例 近年有关违宪审查的案件 违宪审查第二波 对劳动教养制度的违宪审查 违宪审查第三波 对 城市房屋拆迁管理条例 的审查 2 根据政策的具体功能划分 1 分配型政策政府将服务和利益分配给人口中特定部分的个人 团体 公司和社区的政策 如交通政策 2 再分配型政策 政府将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策 如福利政策 3 规制型政策 政府机关设立某些特殊原则或规范 以指导政府机关从事某项活动 或处理不同利益政策 如刑事政策 环境保护政策 3 依据所调整的社会内容划分 一切需要由政府处理的问题 都可以列入公共政策的范畴 可分为以下类别 1 政治政策 2 经济政策 3 科技政策 4 社会政策 5 文化教育政策 5 外交政策 6 民族政策 4 依据内容的性质 1 实质性政策 指处理实质问题的政府行动 如修桥铺路 环境保护 社会福利等 2 程序性政策 指有关事情该如何做 或由谁来做的政策 二 公共政策分析 1 公共政策分析 应用一切可能的知识 理论 方法 技术以及直觉 判断力 创造力等能力 制定公共政策和有效地执行公共政策 邓恩关于 政策分析 的界定 是针对政策制定过程并在政策制定过程中创造知识的活动 也就是指政策过程和政策过程中的知识提供 2 政策分析的方法论 是指一整套关于创造 批判 评价和交流政策相关知识的标准 规则和程序 政策咨询指导原则 邓肯主张 批判性复合主义 分析结论是可信的 但不是确定的 通过逻辑归纳得出的可信性 合理性 不是建立在那些能够支持和确认结论的案例的基础上 而是来自于识别 评价 排除或综合那些具有对立性的观点和假设 政策分析过程是一个多元观点的批判综合和探索过程多维定位 多种视角 方法 指标 数据资源和交流媒介 批判性复合主义的方法论原则 P7 多元操作主义 两种以上方法对同一对象定性与定量考察 文献查阅 问卷调查 访谈等多重方法研究多重分析综合 材料综合 回顾与批判 内生变量与外生变量 公共利益 群体 个人多变量分析利益相关者的多重分析 提供政策相关知识来源 参与政策制定与执行的个人 群体 焦点是公共利益 不但为官员 而且为公众 为处于政治边缘的社会弱势群体服务 多角度分析 多元领域考察 经济 政治 文化 社会 心理 技术 伦理等分析结果多媒介交流 专家与决策者分析报告 学术文章 面对面互动 批判性复合主义方法论的意义多角度地全面考虑政策推行的相关因素 避免政策失误 参照 P 9的案例 政策分析中可避免的错误 3 以问题为中心的政策分析 P 10 13 不同阶段的分析 广义 程序 政策议程阶段 问题构建政策形成阶段 预测政策采纳阶段 决策建议政策执行阶段 监测反馈政策评估阶段 估算与评价政策变动与终结 连带的影响 问题为中心 的理解 1 政策分析的目的是解决构建的问题 2 每一个分析程序 环节 中 都要联系需要解决的问题 3 每一个分析程序 环节 中 都要构建本环节需要面对的问题 4 通过分析程序 环节 实现相关信息的转换 因此 政策分析是一个知识信息转换过程 P15 16 问题构建提供有关政策问题的相关信息 如何从一系列 不确定的 问题情势中 整合出所要解决的 确定的 问题预测提供有关各种可选方案可能的相关结果的信息 包括作为和不作为的不同结果建议提出采取如何政策行动 同时提供有关解决或缓解问题 可选方案 的未来结果的价值方面 评估风险或不确定性的程度 外部性和溢出量 确定选择的标准 指出政策执行的行政责任 的信息监控政策行动 同时提供政策行动过去与现在在有关结果方面的信息评估政策行动结果 同时提供有关解决或缓解问题的实际结果的价值方面的信息 预想与实际偏差的程度 问题缓解程度 对驱动政策的价值观进行评价 批判 因此 政策分析的过程由一系列知识行为组成 同时也显示出政策动态运行过程的各个环节 因此 从政策议题的建立 问题认定 方案形成 政策采纳 政策执行 政策评估 政策变动与终结等各个环节说来 政策分析人员能够根据分析委托人所面临的问题类型 出示政策过程中一个 几个或全部阶段的相关信息 知识信息转换说明 政策分析就是要寻求创造性 批判性的与政策相关的知识 这些知识涉及政策过程的各个阶段 政策分析某一阶段形成的知识信息是上一阶段知识信息的扩展 并直接影响下一阶段的假设 判断和行动 从时间上来看 政策分析的各个环节形成一个非线性的或环形的行动周期 案例 没有办法就等于不存在问题 P2 3 政策分析的创造力就在于发现问题并且找出面对问题应该和能够做的事情 解决问题的办法部分地来源于问题的界定 问题一旦被界定就必然有方法 在新西兰 一位士兵在没有足够人力和物力的情况下 想要建造一座跨河大桥 他在河边发呆 情绪看上去很低落 一位毛利族妇女走进士兵 士兵 为何这样忧郁 士兵解释了他所面临的这个无法解决的问题 妇女回答到 振作起来吧 没有解决办法就等于根本不存在问题 政策分析就是要创造性地解决问题 政策分析中的知识信息交流政策分析是努力改善政策制定过程及政策制定执行结果的开始 因此 政策分析被定义为政策相关知识的交流 创新和批判性检索的过程 政策分析的质量对政策制定及其结果的改善具有极为重要的影响 但是 政策要想得到好的效果 还必须进行广泛的信息交流 现实中 现实中政策制定和政策的实际执行之间总是存在着一定的差异 出现差异的一个重要原因及消除差异的一种有效方法就是知识信息的互动交流 案例 P17 政策分析的一个任务就是知识加工与交流 一群学者 研究者 进入知识森林 伐到一棵大树 作为成果展示 一些运输工人 知识传播者 将伐到的原木拖到河里 是原木顺流而下 知识扩散 河的下游 一些建筑公司 实践者 正在利用漂流而下的原木来进行房屋建筑 知识用于实践 问题是 建筑工人找不到可用于建筑工作的不同尺寸的各种木料 理论知识与实践脱节 缺少木料加工者 原木在系统的一边堆积 建筑公司在系统的另一边为找不到合适的建筑木料而着急 通过交流 指导下游的需求究竟是什么 政策交流过程 相关知识信息加工交流过程 P18 思考题 如何理解以问题为中心的政策分析模式 如何理解政策分析是一个知识信息的交流 转换过程 4 公共政策分析的基本途径 公共政策分析要经历两种基本的分析途径 即事实判断与价值判断 事实判断主要指本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则 对实际的 具体的 已经发生的相关事实进行客观的 公正的 不带任何偏见的认定 事实判断主要回答 是什么 的问题 实然 而非 应然 构成了事实判断的基本理念 价值判断指对前期事实判断业已确认的各种客观事实进行价值意义 是否有价值 和价值涵义 有什么样的价值 的判断依据判断的结论 制定或修正公共政策 当前中国公共政策分析中的几个问题 导致公共政策的有效性降低 人们对传统政策理念 政策规范 政策原则 政策假设 政策习惯 政策方法的怀疑 进而导致公众对政府公共政策的不满 为党说话还是为百姓说话 政治制度基础受到侵蚀 合法性危机 负荷过重 统治能力限制 民心涣散 政治统治超验正当性 如宗教 的缺失 无神论 政府公信力下降 公众对政府履行政策宣言进而提供利益的诚意和能力表示怀疑 政府及官员正变得不那么受人尊重 政治资源分裂 政治分歧越来越多 政治浪漫主义的色彩加强 非难性政治发展趋势加强 参与政治的民众大量减少缺乏正确的政策指南即一些重大公共政策问题 如滞胀 政治参与问题 公平问题 目前缺乏占据主流地位的系统理论 社会价值标准在实际的政策过程中出现明显的分歧 韩寒代笔事件 厕所广告两难抉择 表现在对外政策上 钓鱼岛 南海问题 台湾问题 主体不同 公共政策分析的主体可以是 享有公权力的法权机关或个人 专业分析单位或人员 社会公众 而公共政策决策 定 的主体 只能是享有公权力的法权机关或法权职位 个人 责任不同 公共政策分析主体一般不承担法律 政治 公共管理责任 只承担道义的或专业的责任 公共政策主体与公权力 公共责任相联系 必须承担既定政策的法定后果 包括司法审查 行政惩处 引咎辞职 或公众谴责 媒体批评 选择不同 公共政策分析的主要责任在于 论证 和 提出 公共政策 成果形式通常是多种 备择 政策方案 公共政策的主要责任则在于 决定 具有唯一性 一项公共政策议题只能有一项公共政策决定 否则会出现政策紊乱 引发新的政策问题 公共政策分析与公共政策的区别 政策方案的设计是政策分析的中心环节 包括两个关键性的选择 政策干预领域的选择政策干预手段的选择干预领域的选择确定政策在矛盾或问题的哪个方面着手 阿基米德 给我一个支点 我可以撬动地球 三 政策干预领域的选择 供给管理 需求管理 很多公共政策都是要解决 供 与 需 的矛盾 如 解决城市交通拥挤问题两种选择 供给管理 提高道路供给量需求管理 减少道路需求量 政策干预领域的选择 之一 政策干预领域选择的例子 城市交通管理 政策干预领域的选择 北京市与上海市政策的对比 供给管理 需求管理 需要考虑的因素包括 供给和需求的弹性 管理空间有多大 管理成本 与其他政策目标的协调性 政策干预领域的选择 末端治理 根源治理 治标还是治本 很多政策问题是由复杂 深层的原因引起的 需要对其实质 原因作出正确的 诊断 问题诊断正确了等于解决了一半 如 公车问题两种选择 治标 取消公车治本 改革公车体制 政策干预领域的选择 之二 末端治理 根源治理 治标还是治本 如 中小学生学习负担过重问题 政策干预领域的选择 三种选择 末端治理 镇痛 减少课程 作业量等根源治理 袪根 降低就业竞争因果链干预 介入疗法 改革高考制度 末端治理 根源治理 需要考虑的因素包括 表面问题的急迫性消除深层根源的可行性切断因果链的可能性 政策干预领域的选择 观念调节 行为调节 有些政策问题是由有关主体的行为造成的 但这种行为总是受特定的思想观念支配的 如 我国计划生育政策 北京闯红灯罚款20元两种选择 观念调节 转变生育观念行为调节 干预生育行为 政策干预领域的选择 之三 观念调节 行为调节 需要考虑的因素包括 行为后果的严重性和紧迫性 行为的正当性和合法性 观念的普遍性 政策干预领域的选择 政策手段是政策方案中引导或促使政策对象采取期望行为的具体措施 是使政策意图和目标得以实现的关键机制 政策手段的分类 法制手段行政手段经济手段公众参与手段 四 政策手段的选择 规制手段 规制手段主要包括 规定行为 颁布禁令 天然林禁伐 制定和实施特定标准 达标排放 审批 发放许可证 网吧经营 限额经济手段主要包括 拨款 补贴 优惠收费 征税 罚款创建交易市场 上海车牌拍卖 水权交易 公众参与手段主要包括 宣传教育 公众直接参与 信息公开 政策手段的选择 不同政策手段的比较 选择政策手段时 请记住 滑轮原理 定滑轮 动滑轮越是紧迫 越是需要用规制手段 很多时候 可以多种手段并用 五 政策方案分析和评估 公共政策方案分析和评估的维度和标准 1 效果有效性 实现目标的程度效率 收益与成本的对比公平性 空间上的公平性 不同地区 不同阶层 时间上的公平性 代内 代际 2 可行性政治可接受性经济 财政 可承受性社会可接受性 公平 合理 执行可行性3 外部影响4 风险与不确定性 六 公共政策分析的结构框架 公共政策分析涉及到以下诸方面 涉及到多学科研究成果 政策问题 客观事实或问题情境 问题的察觉 现实与利益期望冲突 团体或组织活动 政府和社会公共组织的必要政策行动政策目标 希望取得的结果或完成的任务政策方案 为实现政策目标而采用的手段或措施政策模型 政策研究者的分析方法及其理论政策评估标准 事实判断 技术判断 价值判断的过程政策效果 政策结果 政策效益和政策效力 实现了预定政策目标 实现了预期社会效益 经济效益和生态效益 政策环境 制约或影响公共政策的制定与实施的一切事物政策信息 决策对象规律 性能及所处环境等知识 消息 1 邓恩 政策分析的三种基础性方法 P73 74 方法经验的方法实证的方法规范的方法 主要问题它现在和将来会存在吗 描述事实 它有何价值 价值判断 应该干什么 未来行动 2 公共政策分析的经济学理论基础 重点讲两个 其一 公共选择理论 用经济学分析公共政策 或把经济学运用于政治科学的分析人类社会由两个市场组成 经济市场和政治市场 经济市场上活动主体是消费者和厂商政治市场上活动主体 选民 利益集团和政治家 官员但在经济市场和政治市场上活动的是同一个人没有理由认为 同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动没有理由认为 在经济市场上追求自身利益的最大化 而在政治市场上则是利他主义的 自觉追求公共利益的最大化 其二 制度分析方法制度是 关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统 制度经济学家把制度做为变量 把集体主义和整体主义引入到了经济理论的研究中 建立了更为接近现实经济活动的方法论 把制度因素置于政策研究的中心位置 把制度看作公共政策过程的场所公共政策的形成不是无数选民偏好的简单集合 而是通过一定规则制定出来的 3 政策分析形式 邓恩 二版P84 88 四版P10 15 根据政策分析信息和政策分析方法之间的关系 三种类型 形式 的政策分析 前瞻性分析 会发生什么 该干什么 主要涉及政策行动开始和执行之前信息的提供和转换回溯性分析 发生了什么 它有何作用 主要涉及政策行动开始之后信息的提供和转换三种分析群 1 规律分析 发展并验证一规律性为基础的理论 描述政策的原因和结果 一般不确认政策目标和目的的 也不涉及政策的影响变量 2 问题分析 注重描述政策的原因和结果 注重政策影响变量分析 但不发展和验证相关理论 3 应用分析 注重描述政策的原因和结果 注重政策影响变量分析 注重政策制定者和利益相关者的目标的确定 综合性分析包含前瞻性与回溯性分析 是一种全面的分析形式 它综合了致力于政策行动采取之前和之后的信息的提供与转换 它具有前瞻性和回溯性分析的所有优点 但没有他们的任何缺点 七 政策论证的功能 政策论证 将政策信息转化为政策主张让别人接受自己的政策分析观点 就必须要进行政策论证 从方法论上说来 政策相关信息是政策论证和讨论过程的起点 是创造 批判地评价和传递关于公共政策的似然真实的观点的催化剂 政策论证模式 就是把政策相关信息转化为政策主张的工具权威模式 假设政策相关信息提供者已获得信息或被认同如 科学家的证明统计模式 对样本成员真实的东西对样本外的成员同样真实分类模式 一个类群中某成员拥有某特征特征 该类群其他大多数成员也被假定拥有这个特征 直觉模式 基于对政策相关信息提供者的心理因素的假定如 政策主张以来自于个人洞察力的论证为基础 分析中心模式 分析人员运用的方法或规则是合理性的如 政策分析者运用来自数学 系统分析和经济学的 普遍选择原则 解释模式 政策主张是以来自于原因的论证为基础的 这个原因可以是普遍定理和规律 价值评价模式 政策主张是以道德方面的论证为基础 信息被转化为政策是根据对政策及其结果的对与错 好与坏的假设 实用模式 政策主张以来自于动机 类似案例或类似的论证为基础 如排污标准的政策主张 或者人们渴望洁净的环境 动机 或者 国际通行的标准 惯例 类似案例 知识信息转换为政策观点的逻辑过程例如 实施政策x 将导致结果y 的观点1 政策x在时间上必须早于政策结果y 2 x的发生是y发生的必要条件 即没有x发生的情况下 y绝对不能发生 但有x时 y不一定发生 3 x的发生是y发生的充分必要条件 即x发生后 y必定发生 满足了以上条件 才能提出以上政策观点 而在复杂的政策环境中 以上条件很难得到满足 因此 政策主张的提出 大部分是似然的 似然的主张在论证 交流和讨论中创造出来 政策论证的结构1 政策论证结构要素I 政策相关信息C 政策主张W 提出主张的根据R 反驳B 支持Q 限定词 确信程度 2 一般情况下 同样的政策信息I可以产生不同的性质的政策主张C 1 指示性主张 可能性指示 2 评价性主张 定性的评价 3 建议性主张 应采取的对策 论证模型 政策相关信息因此政策主张 I Q C 核能发电的效率政府应投资是传统发电方式可能建设核电站的2 3倍由于除非 W 根据 R 反证确保经济增长的唯一太阳能可以被大规模方式是生产核能地开发因为因为 B 支持 B 支持阿拉伯国家可能这是专家组的结论继续禁运石油 而其它能源有限 政策主张类型1 指示性主张 I 因此 C 在黑人占多数由于有些城市中黑人占多数 的学校中的黑黑人获得更高教育成就的希望人学生比白人不可能实现 指示性 占多数的学校中黑人学生的成绩低 W R 由于除非黑人学生集中为提高成绩 并不需要在大城市与白人接触 2 评价性主张 I 因此 C 在黑人占多数这一结论是在白人优秀论的学校中的黑基础上的种族主义宣言人学生比白人 评价性 占多数的学校中黑人学生的成绩低 W R 由于除非成绩是由制定学校成绩测试无种族偏见考试规则的白人确定 3 建议性主张 I 因此 C 在黑人占多数应尽快采取国家强制性的学校中的黑的校车政策人学生比白人 建议性 占多数的学校中黑人学生的成绩低 W R 由于除非校车政策会促进校车政策导致扰乱黑人与白人融合学校政策的冲突 论证类型从得出论证结果的不同依据 W 出发 可将政策论证分成多种类型 1 权威模式政策主张基于权威意见 I向C的转变的根据是 假设政策相关信息提供者已获得基本信息或者已被认同 例如 专家的观点可以作为接受一种政策建议论证的一部分根据 因此 I Q C 若尔说 俄罗斯北约国家核电站的建设领导推测在北约区域性威胁力有限国家建设少量核很可能 指示性 电站 只会稍微增加美国的威胁 W R 由于除非若尔的话一贯可信更资深的权威或现实否定了诺尔的可信性 B 因为诺尔是普林斯顿大学国际中心教授 没有偏见通常可信 等等 2 统计分析与规则模式政策主张基于统计分析结果或普遍适用的规则 其假设为 对于统计样本成员真实的东西 对于样本外的成员也同样真实 普遍规则适应所有情况 例如 1 通常随机抽取30个或者更多的个体来代表 未被观察的 也常不可观察的 被抽取样本的总体 以样本状况来推断总体状况 从而得出结论 2 理性传递的逻辑规则适应于一切选择情况 3 帕雷托改进 洛伦茨曲线和基尼系数可以说明分配状况 因此 I Q C 一个有50个食物储存库的居民的钙摄入量少于国家顾客的随机抽样中 钙的国家建议的指标 指示性 额外摄入量是755mg 很可能推广含钙高的食品或保健品这一数量发生的P 0 09 建议性 概率为9 国家建议量为800mg W R 由于除非30人的随机样本情况9 的概率为可能性留下太多空间足以推广到总体中未另外的抽样结果得出另外的结论观察的个体 B 因为统计分析中的中心极限定里认为 等于或大于30的抽样 有一个均值 样本均值是以总体均值为中心的正态分布里的一个值 样本均值的标准误差等于总体标准差除以样本量的平方根 样本均值对总体均值的误差有一个既定边界 样本均值在边界内有一个概率 形成中心极限 因此 I Q C 一元的电能产出 核电政府应该投资于核能占比水电站高 水电站而不是太阳能 又比太阳能电站高 很可能 建议性 W R 由于除非如果A优于B 且B优于C A优于B 且B优于C则A优于C C优于A B B 因为因为传递是普遍的理性选择规律 循环是不可避免的现象他保证选择的合理性 并被人们认同 帕雷托最优理论 ParetoOptimality 1 资源配置的效率状态描述理论2 帕雷托最优 在资源有限的前提下 资源配置达到如果不降低一方的资源配置就不能提高其它方面的资源配置状况 称资源配置的帕雷托最优 3 帕雷托改进 在不损失他方利益或境遇的情况下 使一方得到改进 或同时都得到改进 当一项政策不能达到帕雷托改进时 多项政策的组合可以达到帕雷托改进 趋近最优 4 如果存在帕雷托改进的可能 资源配置就没有达到帕雷托最优状态 因此 I Q C 1975年 美国20 的高收入家庭美国现在的收入分配不合理 的收入占全部收入的41 而20 指示性 的低收入家庭的收入仅占5 4 很可能1989年 20 的高收入家庭的收入占全部收入的46 7 而20 的低收入家庭的收入仅占3 8 W 由于帕累托改进理论 未达最优 个人不必以失去其它为代价而获得利益 B R 因为除非帕累托改进是保证所有人都将帕累托理论没有反映由于各种扭曲取得通过能力和工作而被赋予所产生的不合理的收入待遇 的收入的原理 洛伦茨曲线与基尼系数洛伦茨曲线 衡量社会分配平均程度的曲线假设 按收入高低把社会人口分为5个等级 各占人口20 列出下表 等级占人口比例累计占收入比例累计 120206622040121832060173542080245952010041100 根据上表作图 I Y100806040A20B0P 20406080100 在上图中 0P 人口比例0I 收入比例0Y直线 450线 在这一线上 每20 的人口得20 的国民收入 表示收入分配绝对平等 为收入平均曲线 这是理想状态0PY 表示收入绝对不平等 这一情况基本不存在 0Y曲线 实际分配曲线 称洛伦茨曲线 与OY直线越近 收入分配越平等 与OPY越近 收入分配越不平等 基尼系数 根据洛伦茨曲线计算出的反映收入分配平等程度的指标0 基尼系数 1 越高越不平等若 0Y曲线与0Y直线之间的面积为A 0Y曲线与0PY直线之间的面积为B 则 基尼系数 A A B 当A 0时 基尼系数 0 收入绝对平均 当B 0时 基尼系数 1 收入绝对不平均 3 特征分类模式提出政策主张的根据来自各类信息内容的不同性质 即同类信息内容具有相同的信息特征 例如 不同国家 组织 群体 个人具有不同的特征 一定特征的信息适用具有此相同特征的所有事务 因此 I Q C 多数权力主义政权中东国家伊朗 叙利亚对其境内的恐怖主利比亚对源于其境内的义实行强硬控制可能恐怖活动会强硬控制 指示性 W R 由于除非中东权力主义政权的这三个国家缺少特征符合多数权力主思想凝聚力 集中的政治控制 义政权特征高效的军事情报人员因为 B 权力主义政权有共同特征 思想凝聚力 集中的政治控制 高效的军事情报人员等 4 直觉模式提出政策主张的根据是非理性的直觉 洞察力 判断力 理解力 意志 灵感 情感 信仰等 例如 1334年 蒂罗尔 Tyrol 女公爵玛格丽特 马乌尔特施 MargaretaMaultasch 率军包围了卡林西亚王国的荷克斯特兹城堡 城堡耸立在陡峭的岩层上 易守难攻 蒂罗尔决定长期围困迫使城堡弹尽粮绝 最后投降 在这一过程中 城堡内外的形势越来越严峻 城内最后只剩下一头牛和两袋大麦粒 城外的军心也开始动摇 城内的指挥官凭着直觉决定孤注一掷 他命令杀死牛 将麦粒装入牛腹内 扔出城外 受到对方这一轻蔑的侮辱 蒂罗尔认为城内军粮充足 便下令撤军 诸葛亮的空城计决策 也是没有办法的直觉决策 因此 I Q C 城堡内的指挥官认为 最后一头牛和大麦不敌军看到死牛和大麦能再吃 要扔到城外之后 会放弃围困可能以迷惑敌人 导致其判断错误 建议性 W R 由于除非指挥官都具有直觉力 敌人判断准确 不出现错误判断力 创造力 既能自己判断错误 敌人不上当准确判断 也会做出错误判断因为 B 城内指挥官凭直觉知道 敌人只要接受错误信息做出错误判断是可能的 5 因果模式提出政策建议的基础是原因 而根据来源于原生力量 动因 及其导致的行动结果 组织行为理论中的一般观点与规律 给一个动因 必定产生相应的行动结果 在政策相关信息转化为政策主张的过程中 因果关系论证是重要的手段 因此 I Q C 1962年10月 苏联在美国应该封锁古巴 古巴部署了针对美国 建议性 的攻击性导弹 可能 W R 由于除非美国人通过封锁向苏联苏联领导者不能迫使自己表示决定动用武力 可组织系统改变既定的任务能迫使苏联撤回部署的和工作路线 导弹 将在外 君命有所不受 因为因为 B B 苏联人选择成本的增加 组织行为的主要轨迹是会减小选择部署导弹的直的 但是可能有略微可能性 的改变 6 实用模式政策主张的根据来自于动机 相似案例和类似的论证 信息可以包括事实表述或在先前论证中已确立为主张的事实与意见的陈述 来自于动机的论证中的根据 依照政策利益相关者的意图 目标或价值观的激励力量 来解释这些表述 来自于相似案例或类似案例的论证中的依据 肯定信息中所说的政策事例与同类中的另一个例子或被认为表现出相似关系的另一个例子有基本相似点 政策主张也认为 由于目标 价值的激励力量或由于相同或类似的政策在过去已取得成功 所以应该采用这一政策主张 因此 I Q C 需要用平等权利法很可能政府应尽快通过性别阻止对妇女的歧视平等权利法案 建议性 由于 W1 W2 W3 大多数民众受到社平等权利法案 立法 反对种族歧视的法律与会平等价值观需要在类似情况下已被证阻止种族歧视的关系在的激励 明有效 反对性别歧视上相同 B1 B2 B3 社会平等被认为是这些情况表现在积极的两种法律表明了法律和获得物质保证 自妇女压力团体 家庭结阻止歧视间的一般关系尊 人性尊严的前构的变化和教育机会等提条件 政策分析中的价值基础价值是人们基于愿望 理想 信念 利益而建立的评价标准 品味和偏好 是决策中的关键因素之一 个人价值经过整合形成公共价值成为公共政策决策的基础 动机论证解释了价值问题 但没有论证它 不能提出产生价值的依据 道德规范论证 可以提供证实价值的依据 思考题 公共价值 社会主导价值 是如何形成的 多元价值能否排序 如何排序 因此 I Q C 有必要制定为穷人提供政府应制定为穷人提供社会服务的政策方案 社会服务的政策方案很可能 建议性 由于 W1 W2 大多数民众受到获得社会社会平等是一个普遍的人性平等价值愿望的激励 价值 因为因为 B1 B2 社会平等被认为是政治所有人生来就被赋予平等稳定的一个先决条件的权利 实用性依据动机 价值依据伦理 思考题 1 政策论证的不同类型2 仿照教材中的政策论证模式 在以下政策问题中任选三个 分别建立关于公共政策的指示性 评价性 倡议性主张 共建立九个政策论证 住房价格教育收费医疗保健环境污染学生就业民族团结财政危机人权保障农民工权益其他自己感兴趣的问题 八 公共政策系统 P79 80 两个基本观点 第一 任何政策 它不仅是一个文本 同时也是一个过程和体系 第二 没有一个良好的公共政策系统作为支撑 好的政策只能是一种偶然 政策相关者 政策环境 公共政策 关系 公共政策系统的构成 从系统的角度看 公共政策是一个由 1 公共政策 2 政策相关者和 3 政策环境组成 包括 4 三者之间以及三者内部各种相互关系的整体 其一 公共政策 文本 过程和体系1 作为文本的公共政策 1 作为文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物 2 作为文本的政策在对社会价值 利益 进行权威性分配的同时 也对公共代价进行权威性分配 公共利益与公共代价的横向分布类型 A 利益范围宽 代价范围宽B 利益范围宽 代价范围窄C 利益范围窄 代价范围宽D 利益范围窄 代价范围窄公共利益与公共代价纵向分布基本类型 当前利益大 代价小 长远利益小 代价大 经常性利益大 经常性代价小 或者反之 1 既不能完全按照等价交换原则分配利益和代价 也不能完全不考虑利益和代价的交换 2 应该努力寻求为相关利益各方在特定时间段内所接受 至少是容忍 2 作为过程的公共政策 公共政策过程可以从两个角度来认识 1 政策流程的角度 政策问题认定 政策规划 政策执行 政策监控 政策评估 2 结构的角度 信息子系统 咨询子系统 决策子系统 执行子系统 监控子系统 评估子系统 反馈子系统 1 信息子系统 关于问题的信息 问题的发现 需要解决什么问题 关于方法的信息 问题的解决 解决的方法是什么 关于过去的信息 回溯 发生了什么 已制定的政策有何作用 关于未来的信息 前瞻 会发生什么 该怎么做 没有达到包括 全面 在内的 真实 从结构角度看 2 咨询子系统 咨询子系统主要是由一些专家 学者和专业人士组成 运用其专业知识和才能对政策信息进行加工处理 制定各种供决策者选择的政策方案 基本功能 提供预测性研究 帮助决策者发现问题的关键 确定正确的政策目标 设计各种政策文本 作用 1 问题分析 2 方案确定 3 执行参谋 4 结果评估 衍生功能 舆论动员 政策执行评估 人才培养 次层次利益表达和综合等 不能提供高质量的可供决策者选择的政策方案 3 决策子系统 决策子系统在公共政策系统中占据着主导性地位 1 认定政策问题 2 确定政策目标 3 组织政策规划 4 负责选择和最终确定政策方案 政策理念 体制安排或知识结构等存在重大缺陷 4 执行子系统 执行子系统在组织结构 即分工 对政策价值认同等方面存在重大缺陷 5 监控子系统 6 评估子系统 7 反馈子系统 3 作为体系的公共政策 具有整体性 相关性特征 任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分 而非单独的一块或一堆石头 政策的体系特征来自公共政策的相关性 政策体系的相关性提醒我们注意 1 政策目标之间的协调 2 政策功能之间的协调 3 主要政策和次要政策之间的协调 4 政策时差的协调 其二 公共政策相关者 1 公共政策主体 参与政策的制定 执行 评估 监控等过程的个人 组织 机构 2 公共政策客体 政策所要处理的社会问题以及与问题的处理相关的人 组织和机构 公共政策主体 直接主体 公共政策的直接生产者 获得法律授权 享有公共权威和公共资源 能够对社会价值进行权威性分配 充当政策产品法定生产 执行 监督 评估 终结者的机关或者职位 间接主体 虽然不直接参与政策产品的生产 执行 监督等过程 但是可以合法地通过施加压力 动员舆论等的方式积极参与公共政策制定 并产生一定影响的组织和个人 公共政策主体 执政者 直接主体 政治家和执政党立法机关行政机关司法机关 非执政者 间接主体 选民利益集团在野党大众传媒思想库 公共政策主体 官方决策者 非官方参与者 立法机关 行政机关 司法机关 中国共产党 大众传媒 政党 思想库 公民个人 利益集团 以法权序列为标准划分主体 国家公共法权主体社会政治法权主体社会非法权主体 以直接主体构成数量来划分 个人主体 政治领袖 公务员 公民 团体主体 政党 利益集团 政府部门等 以在政策过程中的功能划分主体 政策问题认定主体政策制定主体政策执行主体政策监控主体政策评估主体 1 政治家和政党 政治家和政党是公共政策主体中的中坚力量 政治家通常指的是议员或者议员的竞选者 其主要职能在于 将其所代表的利益集团的利益需求转换为社会公共权威意志 为了提高自己的政策转换能力 政治家通常结成政党进行活动 政党参与政策过程主要有两种方式 直接的方式 间接的方式 直接主体举例 2 立法机关