浅谈电子监察系统应用存在的问题及对策.doc

浅谈电子监察系统应用存在的问题及对策2004 年，广东省深圳市政府在行政审批领域建立了全国第一个电子监察系统。2006 年，中央纪委下发了关于开展行政审批电子监察工作的通知，要求全国各地监察机关结合本地区实际，积极建立和完善行政审批电子监察系统。随后，全国各地开始陆续建立和启用行政审批电子监察系统。电子监察系统的建设和应用，开始更加全面地把现代信息技术融入到社会管理、公共服务和行政监察之中，改变了政府行政服务的方式，探索出了一种全新的行政监察手段，并且在实际工作取得了一定成效。 一、电子监察系统在行政审批中的特点和作用 目前，各地建设和使用电子监察系统，应用最广的就是对行政审批进行电子监察。在行政审批中的应用中，电子监察系统对创新行政方式、促进依法行政、强化行政监察、提高行政效率、推进政务公开、优化发展环境等方面起到了十分积极的作用。 1、刚性硬化的系统约束，促进了行政行为的规范。为了方便有效地监督行政行为，现行的电子监察系统一般针对业务工作设立了刚性的操作标准和工作数据，严格设定办事流程，使工作人员不能任意决定操作、随意改变数据，避免了人为因素对业务工作的影响，杜绝了自由裁量，有效约束和规范了行政行为，防止了行政过程中腐败问题的发生。 2、同步实时的数据处理，增强了行政监督的实效。通过信息技术手段，电子监察系统一般具有自动采集、实时监控等功能，能同步及时地获取业务工作信息，自动地对超越设定规则的操作进行预警纠错，并将监察数据（视频）实时地反映到监察人员的电脑桌面上，监察人员根据系统信息，及时发现、纠正和处理行政工作过程中出现的违规行为，真正实现事中监察，有效增强了行政监督的实效性。 3、统一量化的考核标准，确保了职责评价的有效。电子监察系统能自动记录日常工作数据，结合行政监察要求，设置统一量化的考核标准，自动对监察对象的行政行为进行量化评分，形成考评报表，准确地反映日常工作的优劣，客观地评价履行职责的好坏，为有关部门和领导提供考核依据，促使行政机关及工作人员改进工作，认真履行职责。 4、公开透明的业务信息，推进了政务公开的深化。电子监察系统能自动获取行政工作有关数据，定期甚至实时向公众公开。通过对外网络平台，将业务相关法律法规、人员职责、工作流程、收费标准、办理进度等予以公开，督促相关部门主动公开行政信息，使整个办事过程公开化、透明化，进一步推动政务公开全面深化。 5、简洁规范的操作流程，保障了群众办事的便捷。与电子监察系统配套的业务系统，一改以往人工操作方式，利用计算机智能化优势，为行政工作提供全程自动化办公处理，提高办事速度。同时通过紧密结合工作实际，简化办事程序，规范操作流程，缩短办理时间，能进一步提高行政效率，提升行政服务质量。如行政审批系统中一般将事项办理流程简化为申请、受理、审查、决定等环节，审批时限在法定时限的基础上大幅度缩减，大大提高了审批效率，为群众提供了方便快捷的办事平台。 二、电子监察系统在实际应用中存在的问题和不足 电子监察系统在各地经过多年的应用，虽然取得了十分显著的成效，但也同样存在一些问题和不足，使系统的作用没有得到更加全面和有效地发挥。 1、存在双轨运行的问题。电子监察系统是一个计算机网络系统，只能对在系统上运行的事项进行监察。出于各种原由，有些单位不把事项放在系统上运行，逃避监督，造成双轨运行的问题。有的虽然在系统上有数据，但只是应付性虚假数据，而实际上仍然在按自己的方式办理；有的选择性地在系统上运行部分事项，不愿接受监督的仍按传统方式办理；有的甚至干脆不在系统上运行。分析起来，最主要是主观原因，部分单位不愿接受电子监察，害怕进系统后，每一个环节都在监督之下，受到太多限制，自己的“权力”受到削弱，失去“好处”，所以提出各种原由不进系统。也有客观原因，比如从传统工作模式转向全新工作模式相关机制跟不上的问题，工作人员学习新系统操作方法能力跟不上的问题，系统配套网络及设备跟不上的问题，等等。特别是在基层单位，这些问题比较突出，明显影响了电子监察系统的有效运行。 2、存在监察领域不广的问题。目前，电子监察系统应用最广的就是对行政审批进行监察，有的地方逐步拓宽至行政执法、工程建设、政府采购、重大事项等领域。但仍处于摸索试用阶段，不完善，不全面，实际应用也是参差不齐。电子监察系统没有真正深入到各个行政工作领域。主要原因是行政业务工作电子化范围不广，如果要监察一个领域，就要重新开发设计一套该业务的电子系统，客观地增加了成本和难度，使电子监察系统监察领域不能全面拓展。 3、存在标准不统一的问题。一是开发技术不同，技术标准不一。目前，全国电子监察系统都是各地自主找软件公司设计开发，不同的公司有不同的技术，开发技术各不相同，致使技术标准不统一，系统性能参差不齐，影响电子监察的有效性。二是监察内容不同，数据标准不一。各地开发的电子监察系统基本上是按照各地的实际工作要求设计，虽然大的方面基本一致，但仍然存在工作流程、工作方式以及所需侧重不一样的问题，致使数据标准不统一，监察规则不一致，影响电子监察系统的通用性。同时也造成二次开发工作量大，开发成本增加的问题。三是现有行政业务系统不同，各系统数据接口不一。现在有很多部门在使用自主开发的电子业务系统开展工作，而且大部分是从上至下统一的系统。比如公安、工商、税务、国土等部门，都是全省甚至全国统一的业务系统，由上级部门组织开发，数据接口标准不一致，技术又受到上级部门和开发企业的控制。要想获得这些系统的相关数据，并纳入电子监察系统进行监控，具有一定难度。特别是地方自主开发电子监察系统，要获取这些业务系统的相关数据更加困难。这些问题的存在，在很大程度上将对今后实现电子监察系统全省或者全国联网，更深入全面发挥电子监察系统作用造成一定影响。 4、存在网络安全的问题。电子监察系统必须基于网络运行，只有通过网络才能发挥其特点和优势。全国各地的电子监察系统，有的建立在政务内网上，有的建立在互联网上。系统建立在互联网上，会给系统的应用带来很大的方便，可以随时随地，只要有互联网存在的地方就可以操作系统，办理业务，甚至出差在外地也可以联网操作，不影响工作。但这种方式在网络安全方面存在极大的隐患，一旦出现安全问题，对工作将造成不可估量的影响。建立在政务内网的系统，虽然使用方便性差一点，安全性还是有非常明显的优势，但如果内外网不隔离，都使用同一台计算机，同样存在安全隐患，也不容忽视。 三、加强和完善电子监察系统的几点想法和建议 电子监察系统的建立和使用要以源头治腐为目的，加强对行政行为的全程监督。特别是在事前、事中，要充分发挥系统作用，有效拓宽源头治腐的领域，从源头上遏制腐败行为的发生，增强行政监察的力度。 1、要从思想上提高对系统的认识。要加强宣传和教育，使各地各部门领导干部转变思想观念，充分认识电子监察系统的重要性和实用性，认识到系统对于约束行政行为、改进工作作风、提高工作效率、加强透明公开、改善行政服务等方面能发挥十分重要的作用。使各地各部门能积极改变工作方式，实现电子化办公，主动接受电子监察，从基础上解决电子监察推动难的问题。 2、要从制度上加强对使用系统的监管。要建立和完善电子监察系统的运用监管体制，制定配套的管理制度、考核制度、责任追究制度。严格要求被监察单位业务工作必须实现电子化，必须全部在电脑上完成，必须将业务数据提供给电子监察系统接受监察，坚决杜绝双轨运行或虚假运行。要充分利用电子监察结果，解决行政工作中的问题，促进行政工作的有序开展。对于不按规定接受电子监察的，或电子监察发现问题的，要对相关人员进行严肃处理，使电子监察系统真正发挥实效。 3、要从工作上扩大系统的监管范围。要不断拓展电子监察系统监管领域，首先要全面推广行政办公自动化，让行政工作上机、上网；同时要将各类行政工作有效纳入电子监察范围，最大范围地避免权力垄断和自由裁量权。如从现在应用最广的行政审批逐步扩大到执法、人事、财政、金融、司法以及产权交易、政府采购、土地出让、招标投标、社会信用等领域，从对执行过程的监察逐步扩大到对决策过程的监察，从对具体工作的监察逐步扩大到对作风等方面的监察。 4、要从技术上完善系统的监管作用。要组织专业技术人员、学者专家、业务骨干，查找行政工作腐败风险和监管技术漏洞，研究办法，完善技术，从技术上防范腐败风险，解决监管漏洞，特别要对人为自由裁量的行为要在技术加以有效约束和监管。这样才能让电子监察系统更好地适应实际工作，才能充分发挥实时监察的作用。同时，在技术上解决系统安全问题也是十分重要的。 5、要从标准上统一系统的运行方式。要在全省甚至全国范围内统一系统技术标准，统一电子监察规则。其基础就是要规范并统一所监察的行政工作，统一办事项目、统一办事流程、统一工作规则、统一部门职责，等等。只有这样才能实现统一的电子监察系统标准，才能减少监察成本，实施有效监察；才能组建电子监察网络，形成统一的监管体系，实现自上而下、全面一致的监督方式，才能更加有效地发挥电子监察系统作用。 目前，电子监察系统在行政审批领域取得了明显成效，全国各地也陆续开始拓展在其它行政监察领域的使用，电子监察系统越来越全面有效地发挥其作用。但是，在深入实践科学发展观的过程中，我们要继续解放思想，不断开拓创新，通过完善系统、大力推广、加强应用，电子监察系统必将在行政监察、源头治腐等领域发挥更大的作用。 深圳市行政审批电子监察系统简介一、系统概况 深圳市行政审批电子监察系统是根据中央纪委监察部、省纪委监察厅和深圳市委、市政府、市纪委领导指示精神，经深圳市政府批准，由深圳市监察局与市政府办公厅、市科技和信息局等部门一起开发建设的，主要用于对全市行政审批事项的实施情况进行全程监督。系统一期工程于2004年6月开始规划，2004年11月投入试运行，2005年1月正式运行，实现了对全市31个部门的239项行政许可事项的监督。2006年1月系统二期工程试运行，同年3月正式运行，扩大了监管覆盖面，实现了对全市28个部门的197项非行政许可审批事项的监督，同时创新增加了主题监察展示和重大投资项目审批电子监管。 深圳市行政审批电子监察系统是监察部与联合国开发计划署国际合作项目“中国廉政建设”项目研究的积极成果，是深圳市电子政务建设的新成就，是深圳行政监察信息化的开端，也是行政监察工作的一次变革。 二、行政审批电子监察系统的组成和功能 （一）系统组成 深圳市行政审批电子监察系统由内网系统、视频监控系统和行政审批网站组成。 内网系统是电子监察系统的核心，构建在市政府政务内网上，与互联网物理隔离。内网系统包括监察数据采集子系统、监察子系统、效能评估子系统、综合查询子系统、统计分析子系统、投诉处理子系统、系统管理子系统等。 视频监控系统主要是通过在市行政服务大厅和大厅以外的工商局、国土局、规划局、公安局、交通局等9个办事大厅设置视频监控点及相关网络，由市监察局进行远程视频图像监控，实现对公务员工作作风、服务态度和办事效率的有效监督。视频监控系统可以同步录音录像。 行政审批网站构建在互联网上，是行政审批系统对外的窗口，主要提供行政审批信息服务和接受群众投诉等。 （二）系统功能 行政审批电子监察系统一期工程主要有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能。系统二期工程在系统一期工程的基础上拓展了监控范围，覆盖了全市的所有审批事项，同时创新增加了主题监察展示和重大投资项目审批电子监管。 1、实时监控 实时监控通过两个方面实现：一方面，运用电子监察内网系统与全市行政审批部门的行政审批业务系统直接对接，自动实时采集每一项行政审批办理过程的信息，实行同步全程监控；另一方面，通过视频监控系统，进行办公现场监督。 实时监控的内容包括综合监察、过程监察和异常监察。 综合监察：是对全市行政审批总体情况的监察，可以全面掌握全市行政审批的办理情况，根据实际需要进行各种方式的统计分析和综合查询，随时掌握最新的动态数据。 过程监察：是对每一件行政审批的受理、承办、审核、批准、办结等五个环节的全过程监督，可以查询具体审批业务的申请人、申请时间、受理时间、受理意见、承办人意见、审核人意见、批准人意见、办结时间、证照情况等信息。 异常监察：主要是对不予受理、不予批准、补交告知以及因审批决定引起行政复议或行政诉讼等情况实施的监督。目的是防止审批过程中发生违规操作的行为。 2、预警纠错 预警纠错是指对行政审批超时限、违规收费、违反审批程序、违反政务公开规定，对符合条件的申请人不予批准等违规行为，分别发出预警信号、“黄牌”和“红牌”信号，并自动通过手机短信息通知承办人、审批人和批准人等责任人，监察机关进行监督整改和追究责任。 预警信号：所办行政审批事项在法定期限的最后一个工作日仍未办结的，系统通过手机短信自动向承办人和系统管理员发出提示信息，督促承办人员尽快处理。 “黄牌”信号：所办行政审批事项超过法定期限一个工作日仍未办结等13种违规情况出现时，系统通过手机短信自动向主管人员、承办人和系统管理员发出“黄牌”警告信息。 “红牌”信号：出示“黄牌”警告信息后在规定期限内仍未能改正错误等12种严重违规情况出现时，系统通过手机短信自动向分管局长、办公室主任、主管人员、承办人和系统管理员发出“红牌”警告信息，告知当事人将受到行政过错责任追究。 3、绩效评估 深圳市制定了深圳市行政审批绩效评估量化标准，分9个大项70个小项考核部门的审批绩效，分8个大项49个小项考核岗位人员的审批绩效。量化标准涵盖行政审批的事前、事中、事后的各个环节。电子监察系统根据量化标准，可自动对各部门、各岗位的行政效能进行打分、考核和排名。考核结果每月在内网、外网和新闻媒体上向各级领导和社会公布，接受群众监督。 4、信息服务 系统可向群众、各级领导、各部门提供行政审批的各种信息。通过行政审批网站，可以任意查询全市行政审批事项的审批内容、设定依据、审批数量及方式、审批条件、申请材料、申请表格、受理机关、决定机关、审批程序、审批时限、审批证件及有效期限、审批的法律效力、收费、年审或年检等办事指南；可以随时查询每件行政审批的实施情况和办理结果；可以随时将系统监控和突击检查所得情况以电子监察情况专报形式向市领导提供决策参考信息。此外，电子监察系统与工商企业注册登记查询系统等业务信息系统连接，可以实现信息资源共享。 5、主题监察 主题监察包括综合监察、期限监察、收费监察、异常监察、投诉监察、留言监察、绩效评估、网络监控、数据分析、程序监察、特别程序监察、重大投资项目监察等十二个方面。通过主题监察，使得审批行为更加规范，监察方式更加直观，把原来系统中不便操作、不易监控的重点内容和关键环节直接展示在监控屏上，提供声音、图像、短信、邮件、自动报警。 6、重大投资项目审批电子监管 深圳市利用行政审批电子监察系统数据交换平台，与16个重大投资项目审批部门进行数据交换，通过项目统一编号，将重大投资项目各个离散的审批环节串起来进行监察，建成了重大投资项目审批电子监管系统，增设了并联审批、提前介入、在线协商、信息共享四个主要功能 三、行政审批电子监察系统的应用效果和意义 深圳市行政审批电子监察系统应用一年多来，取得了明显效果。一是行政审批效率大幅提高。系统建设前，深圳市行政许可的提前办结率仅为3%。系统建成后，2005年提前办结率达到75.13%。二是初步建立了全市政务信息资源交换平台。制定了行政审批电子监察系统数据交换规范，打破了原各部门“信息孤岛”，初步建立了全市政府部门横向资源交换平台，并以此为基础为其它综合应用系统提供了数据交换的通道。进一步规范了全市政务信息资源的共享机制。三是促进了电子政务建设的深入发展。系统的成功建设和应用实现了电子政务与监察业务的有效结合，积极推动了政府纵向及横向的政务信息化建设进程。 行政审批电子监察系统的开发应用，其意义在于：一是有利于行政监察由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合，是监察方式的变革；二是有利于行政监察以个人行为监督为主转变为个人行为与行政程序监督并重，是监察内容的深化；三是有利于监督监察由软约束转变为硬约束，是监察手段的革新；四是有利于行政审批由内部运行转变为公开操作，是政府运行机制的创新。 深圳市行政审批电子监察系统的成功应用，受到了各级各地的高度关注。2005年5月，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志视察了该系统，并给予了充分肯定。监察部副部长、国务院审改办主任李玉赋评价该系统是“行政监察之创新、行政监控之利器”，并表示将向全国推广。2006年4月，全国行政审批电子监察系统建设现场会在深圳市召开。会议指出，深圳市行政审批电子监察系统对于纪检监察信息化建设具有重要示范作用，同时也为纪检监察机关应如何结合业务特点开展信息化应用建设，提供了有益的启示。会议要求，各地的电子政务工作，要认真借鉴深圳市通过建设行政审批电子监察系统，方便人民群众监督，改进服务方式和提高服务水平的做法，把深化电子政务应用和接受社会各界监督有机结合起来，不断提高电子政务公共服务水平。电子监察系统建设初探金牛分局信息中心 电子监察系统建设对于加快行政职能转变、加强队伍建设和行风建设、提高行政质量和效率、增强行政监管和服务能力、建设廉洁务实高效的国土资源行政机关，具有十分重要的意义。一、电子监察系统建设的重要性和必要性建立行政审批电子监察系统本身是电子政务建设的重要组成部分，也是加强和改进行政监察工作的创新之举。为适应新形势要求，金牛分局将建立行政审批电子监察系统作为提高电子政务建设水平，推动行政管理创新，改善行政管理和行政服务的有力抓手和契机。（一）将提高行政监察工作成效从过去的工作实践来看，行政监督更多是通过查办投诉举报等事后监督的方式来实现的。但由于受限于各种因素，行政监督很难做到全面、客观、到位，工作效率也不够高。许多历史经验、教训表明，正是对行政审批的监控不到位，才为失职、渎职、钱权交易等留下了空间。如果建成行政审批电子监察系统，实现行政监察工作手段的创新，把每一项行政审批办理动态进行数据视频、实时、全程和自动监控，公开晾晒到阳光下面，使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合，将有效防治利用审批权进行权钱交易等腐败行为。同时，电子监察系统能够对超期限审批自动进行预警纠错、对行政效能进行综合考核和评价，方便监督部门实时掌握业务办理的进程、督促工作人员按时办结事项，切实解决办事推诿扯皮、积压不办等问题，有利于推动政府部门的效能建设，有利于促进依法行政、提高行政监察成效。（二）将加快形成运作规范、统一高效、权责对称的行政管理体制行政审批电子监察系统可以明晰审批事权，设定审批程序、审批时限、审批条件等审批要素，规范、控制审批权力；可以实现行政审批网上实时在线监督，使下放事权看得见、管得住。因此，逐步建立起科学合理的行政审批监控机制，不但有利于实时共享行政审批信息资源，有利于在权责统一的前提下创新行政审批方式，保证事权下放到位、办理规范，促使行政审批关口继续向行政管理基层、向经济建设前线移动。（三）将深化行政审批制度改革从近年来对行政审批程序、审批制度进行的改革实践看，由于缺乏有效的监督管理手段，往往难以取得预期效果，取得的成果也很难巩固下来，甚至最后流于形式。而建成行政审批电子监察系统，不仅可以设定电子程序控制审批设定、审批办理等权限、将行政审批制度改革的成果固化下来，还可以通过建立行政审批数据共享平台进一步优化审批程序、缩短审批时限、提高行政服务效率，深化行政审批制度改革，简化监督管理程序。（四）将推动电子政务建设上新台阶近几年，我局电子政务建设虽然取得了明显成效，改善了行政管理、降低了行政成本、促进了依法行政，但由于目前电子政务应用水平不高，信息资源缺少整合、部门之间不能共享应用系统和信息资源、形成了若干信息孤岛、大量信息资源的价值没有得到充分开发利用，使电子政务的功效远未真正体现出来。如果以建设电子监察系统为突破口，整合各部门的审批业务信息采集，建立统一、集中、实时的政务信息数据中心，进一步推动数据共享平台建设和应用，必将推动电子政务建设步上新台阶。二、系统建设现状目前我局建立在行政审批平台之上的电子监察应用系统已初步建成，其功能和运用相对独立。系统包括两个部分：视频监察系统和行政审批过程的在线网上监察系统。监察系统的主要是对特定场所和人员进行视频监控，对行政审批最初环节(审批入口处)和最终环节（审批结果出口处）的工作状态进行监控。即通过电子眼如对服务大厅等进行实时监督，在线网上对行政审批过程进行实时监察。局领导和各相关科室负责人可以通过视频、根据办公网上办文情况和行政许可事项的办理状态，实行在线远程实时监察。如果发现办件超时、办事拖拉等情况，领导可以发出警告、进行督察。通过系统实时监控、预警纠错、信息服务等基本功能的开发启用，将达到以下建设目标：（一）强化行政监察工作成效。实现对行政审批办理情况进行数据视频、实时、全程和自动监控，使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合，可从源头上治理腐败，强化行政监察成效。（二）深化行政审批制度改革。公布行政审批改革成果，规范审批办理程序，明确办事指南，促进政务公开；控制审批设定、审批办理权限，优化审批流程，建立行政审批数据共享平台，推动审批方式创新、改进行政服务、提高行政效能，深化审批制度改革。（三）推动行政管理创新建立科学合理的行政审批事项的监控机制，保证权责明确，办理规范；利用行政审批信息资源的共享与互动推动行政管理创新，督促行政审批关口前移，使行政审批更加高效、便民。（四）提升电子政务建设水平整合信息资源，联通 信息孤岛，整合各部门的行政业务信息，建立统一、集中、实时的政务信息数据中心；并以此为契机更新提升行政审批业务应用系统，推动数据共享平台的建设和应用，对审批数据进行深层加工、利用，为决策提供快捷、可靠依据。三、落实保障措施（一）强化组织领导。我局党组高度重视这项具有战略意义的系统工程建设与发展，全局上下对信息化工作十分关注。我局成立了以一把手为组长的信息化领导小组，负责组织领导和重大问题决策，统一协调业务部门和信息化建设机构，认真研究、逐项落实工作任务，制定详细的时间进度计划，责任到人，加强督办。（二）落实建设机构。我局除组建了专门的信息化建设队伍、成立了信息中心外，还与西南交通大学软件学院合作加强信息化专业人才的培养。信息中心作为信息化工作的主要职能科室在局党组的领导下，在局机关各科室的配合下，负责信息化建设的具体实施。（三）落实配套资金。信息化建设是一项长期的工作，我局把软件、硬件和网络的更新维护纳入日常经费预算，配套落实专项经费，为信息化建设提供了物质基础。四、成果与经验（一）改串联为“并联”由于建设用地审批系统涉及多个职能科室，所以我局在系统软件的开发过程中，通过调研、协调明确了业务流程，理顺了各科室岗位的业务关系、工作职责。系统运行以来，发挥了很大的功效。首先是工作效率大大提高。建设用地审批办理方式由原来一个科室办完转给另一个科室的串联式，变为现在的网上会审的并联式；原来规定一个报件20天内办结，变为现在只要材料齐全2天之内就能办结，率先达到区政府效能建设要求。其次是杜绝了暗箱操作。现在所有用地报件一律通过网络进行报批，收件和审查都按既定的程序运行，监察部门进行全程监督，再也不用人跑了；以前手工办理的时候报件流程到哪里都搞不清楚，现在只要在网上一查，走向一清二楚，如各科室办理的情况、办理过程、当前的经办人、材料需要怎么修改、办理结果等都了然于网上，并在服务大厅随时可查阅到。 （二）行政审批类投诉的调查取证难的问题得到有效解决电子监察系统实现了对行政审批事项的实施情况进行全程实时监督、对行政审批窗口实行全程实时视频监控，有效解决了以往在调查处理行政审批类投诉中取证难的问题，实现了对行政审批的监督从软性监督向刚性监督，从事后监督向事前、事中、事后监督，从个案监督向全面监督转变。如某办事群众反映其在递交资料后发生丢失资料的问题，监控人员马上查看当时的录像，证