略论湖南统筹区域发展的基本思路与对策.doc

略论湖南统筹区域发展的基本思路与对策摘要：统筹区域发展是“五个统筹”中的难点，湖南的统筹对实践科学发展观，构建和谐湖南的意义重大。区域发展是一个多视角的范畴，本文主要从政治学角度，立足为政府统筹提供可参考的基本思路以与框架，为区域公共管理、政策以及其他视角的研究起到一定作用。关键词：科学发展观 区域发展 基本思路 基本对策 一、湖南统筹区域发展的基本问题习近平同志谈到，科学发展观“五个统筹”中最难的是统筹区域发展统筹区域发展是为了贯彻“全国一盘棋”的思想各个地区的目标定位更准确，政策导向更明晰，各个区域的比较优势得到更充分的发挥 1。在中央提出中部崛起的发展构想以来，湖南提出了加快长株潭城市群建设的主张。湖南在中部乃至全国来看，经济实力相对有限，地域差异也比较的大，如何看待湖南区域发展问题并确定适当的战略，对实践科学发展观，构建和谐湖南的意义重大。对湖南而言，既要考虑到自身中部较不发达农业省的省情，又必须把握社会转型时期的时代要求，正确处理好本区域与国家战略的关系。转型时代社会主要价值观在于对“和谐”以及“以人为本”的强调，对发展方式要求“科学发展”。这意味着要在不具优势条件的情况下，更加注重公平而不是效率。湖南处在区域经济发展的初期，是发展聚集的关键时期，如何处理好这种关系是值得思考的。统筹可以概括为一个层次性、目的性、对象性以及手段性合一的行为系统。行政区域的层次性与相对性要求统筹必须针对区域问题及其关系，使纵向与横向统筹行为符合高层次区域战略目标。湖南作为一个省域统筹主体，必须把握好层次性、目的性，要注意在国家战略视角和原则下进行调查研究，走出一条健康合理的区域发展道路。对湖南现在的区域发展局势而言，主要在于把握传统三大区域的发展格局，特别是认识长株潭城市群对湖南的意义并确定适当的策略。区域“整体最优，共同发展”的一般目标内在包含着区域发展规律、国家发展战略意图与社会基本价值之间的有机统一，同时包含了区域发展个性的张显与优化，这是必须要进行综合考虑的问题。同时区域发展中最值得关注的城乡问题，既能看作区域发展的目的，也能看作是主要方法。二、湖南统筹区域发展的基本思路1逻辑之元区域是一个具有内聚同质性以及人为划分性的空间地理单元，是空间内以比照整体以及其他区域的相对性存在。统筹区域发展就是政府在遵循市场配制资源的基础性作用前提下，通过制度、体制以及政策来调控各种资源，在宏观上协调好区域关系，处理好各种区域问题，以实现区域系统社会、环境的全面、协调与可持续发展。统筹区域发展包含了两个主题：一是确定适当的区域目标；二是构造统筹模式。区域发展的一般目标是实现“整体最优，共同发展”，内在处理好区域发展规律、国家战略意图与社会基本价值之间的关系。特殊目标是湖南基于自身区域情况的合理定位，着力对本区域系统子区域结构和数量以及运行问题进行规范和调整，以实现区位资源的有效配置和利用，突出区位比较优势，实现湖南的和谐进步。湖南的目标必须基于省情，植根于国家统筹区域发展的整体目标，并遵守区域与城市发展规律，维护好区域社会的基本价值，符合科学发展观的一般要求。区域内聚性、相对性说明区域内各种要素（包括区域本身）积聚以及空间扩展并建立信息流通机制，这可以看成是区域发展的演化规律，其要点是确立中心与各种顺畅的联系机制。区域人为划分性表明内聚和扩展必须达到一定规模才能被划分。湘东、湘中和湘西地区是湖南三类经济区域中长株潭地区处于核心地位。长株潭作为中心的“3+5”城市群建设，目标是成为我国中西部地区具有综合优势和强大竞争的主要城市密集区之一，发展为湖南的核心增长极，提高湖南省在国内省份中的核心竞争力和区域整体实力。虽然湖南各个区域地位以及分工不同，但区域在聚集过程中，必须注意整个区域的信息传导机制的建立。统筹对区域发展顺序和重点的选择包含了一个政治命题：政府作出了一项承诺，保证选择行为的正义。由于天然地需要一个中心，任何一个区域都具有做中心的权利。有些区域具备成为中心的便利，政府适时选择了这些区域，但这一选择很可能在主观和客观上损害非中心区域的发展机会，过度倾斜性发展必然会损害非中心区域的利益和发展机会。倾斜性区域发展战略是早期生成区域的主要方式，但倾斜性发展严重地挑战社会公平，仅适合作为短期手段加以运用。非均衡发展往往会形成巨大的不平衡，受“效率优先，兼顾公平”分配原则的影响，地方政府在统筹区域发展中往往强调效率，忽视公平。实际上“效率优先，兼顾公平”不是可量化的指标体系，操作起来只能靠主观理解，效率容易衡量，公平则难以测度，实践中不可挽回地偏向效率。即使人们认为诸如公平、正义等基本价值是历史的和客观的，需要一个过程才能达到应然与实然的统一，但一般认为国家正义所蕴涵的基本公平价值天然对每个人都是等质等量的，区域间基本公共服务要实现均等的享有权。湖南无论采取什么样的具体区域发展战略，这一要素都是重要的支撑点和控制点。2理论之基科学发展观是统筹区域发展的指导思想。全面性不仅指指经济发展，还包括社会与自然密切联系和配合的全面发展。协调性有“协作、调解与和谐”的意思，包含了区域系统中人与自然、人与人、区域与区域关系的协调。可持续性一方面要求杜绝不关联或损害式发展，不以损害其他区域以及整体为代价，另一方面要求发展有利于系统循环，始终保持一种动态平衡状态。科学发展观意义下的统筹发展，实质关注的是区域之间的关联度、协调度、整合度以及循环度特征。关联度是指区域系统内各子区域之间联系程度，交流沟通的水平。关联度表现区域之间的融合依存程度，如果区域系统内各子区域之间资源、信息传导顺畅，则该区域就具备了较好的发展环境。这里不仅包含同质区域之间的关联，更重要的是强调异质区域之间的关联。协调度是指区域系统内各子区域之间在发展过程中表现出的地位关系。在同质区域之间，差异普遍存在，差异化也往往被作为发展策略来实现同质区域整体进步，但实现基本均衡却是同质区域发展的一般目标。在异质区域之间，我们更关心的是关联度。整合度是指区域系统整体功能的发挥程度。整合包含着关联和协调，但整合度是以区域内具有相当规模的子区域为单位，此子区域整体功能最大化的程度。循环度是指区域系统各种要素进行循环的持续顺畅性。循环度实际上是对区域系统运行过程的观察。由于区域是一个相对观念，所以区域本身也置身于更大区域内，那么区域与外部发生着各种能量、要素的循环，另一个方面区域内部子区域之间也发生着这种循环，区域系统循环的持续顺畅则能使区域保持在一种良好的状态中。3现实之维陈栋生认为中部经济发展战略重点是12，加快现代化农业的发展和传统工业的升级，形成产业带和都市圈。农业要发展优质、高产、高效农业，建设区域化、专业化的农产品生产基地，实现规模经营。发挥长沙科研实力雄厚的优势，大力发展高新技术产业；对单一功能的工矿型城市重新定位，积极发展后续产业和接替产业，依托长江航运和京广线、京九线等干线道，形成若干实力雄厚的产业带和都市圈。胡少维对中央关于中部地区近期政策分析认为，中部地区作为中国主要的粮食产区，农业人口比重大，社会事业发展欠账多，会争取到国家更多的资金和政策支持，不仅可以促进社会事业跨越式发展，也为经济发展提供了强大支持。中部崛起政策将进入全面实施阶段，不管是有保有压的宏观调控还是推进主体功能区建设，中部地区受到鼓励和支持的概率很大。随着东部沿海生产要素成本和综合商务成本的逐渐走高，东部沿海地区向中西部地区的产业转移进程明显加快，中部地区凭借诸多有利条件将继续成为发达地区产业和资本转移的首选地区和重要基地。在外资外贸政策方面，国家还逐步引导和促进加工贸易向中部转移，引导国际资本流向中部地区和重点产业，着力提高中部地区的对外开放水平，提高经济发展活力。湖南地市经济发展水平的差异有地域联系和分异，主要是东西部的城市经济差异显著。从空间分布来看14，全省经济发展水平的总趋势是东部高，西部低，特别是西南部低。首先是经济区之间存在较大差异15。三大区域之间的绝对差异呈明显的扩大趋势，相对差异则呈周期性扩大特征。在变化幅度上，绝对差异变化速度较快，相对差异较为缓慢。区域经济绝对差异和相对差异变化的相关性较强，在时间维度上有同步扩大的趋势。三大区域内部存在差异性。首先，区域内部数量值差异上，三大区域内部都呈现少数发达地区与多数落后地区并存格局，湘东地区表现最为明显。湘东地区的差异大于湘中地区差异，湘中地区的差异大于湘西地区的差异。其次，在区域差异变化幅度上看16，内部区域差异变化除了湘东内部差异有所缩小外，湘中以及湘西的差异都有所扩大趋势。全省各个县之间的区域差异有所扩大，区域差异变化不是线性扩大的趋势，而是周期性变化逐渐上升。湘东、湘中和湘西内部差异变化趋势是：湘东经济水平高，开始出现地区内部的差异缩小的趋势；湘中处于发展初期，区域差异迅速扩大；湘西地区经济比较落后，内部差异变化相对平缓。4基本认识对于差异以及不平衡问题，首先，差异、不平衡特征是任何事物普遍存在的特性，区域发展出现不平衡是绝对的，而平衡是相对的、有条件的。其次，平衡是一种总体上的价值取向，离开了区域所在的社会总体环境谈平衡是不现实的，区域平衡追求的是社会系统总体价值。再次，平衡不是区域发展的最终目的，通过区域平衡的作用实现整体平等才是终极目标。人们考察平衡的最终目的，实质是为了透过平衡度发现不符合区域本身发展规律的问题以及揭示区域平等性关系。最后，从差异、平衡特征中剥离出的区域发展合理性（合规律）、平等性特征，需要从应然和实然两个方面来评价。湖南区域发育相对落后是基本区情，主要问题是：第一，湖南经济发展水平不高制约着区域发育。表现在经济区域性特征不强，即湖南传统的三大经济区内部以及产业要素的关联度、整合度不够。主要是区域特色不明显，区域内部各要素未合理配置，形成区域比较优势。异质区域的关联不够，就无法形成产业化协作效应；同质区域的整合不够，就无法形成规模和品牌效应，从而影响区域的规模积聚。落后现象在市州以及县域经济发展来看比较普遍，即使是在发达的东部地区，也表现为少数发达区域与多数落后区域并存。大范围的区域落后不是由于区域关系的恶化，而是社会经济母体动力不足。湖南农业产业化水平不高，同质积聚效应不强则无法形成规模和品牌，无法化为比较优势。产业化是发展现代农业的关键步骤，产业化滞后影响了工业化的进程速度和水平；农业在产业结构中所占比例仍然很大，工业化水平不高，大大制约了城市化进程以及区域的发育水平。第二，湖南城市化与城镇化滞后，限制了区域的形成与成长规模以及城乡问题的解决。湖南仍处于人口由农村向城市集中的初始阶段，城市化发展地区不平衡。长株潭是湖南优势地区，城市化水平将近48%，高于全省平均水平11个百分点。我国城市化水平最高的北京、上海等地城市化率达到80%以上，按照全国城市化发展的平均水平比较17，2006年全国城市化率是43.9%，湖南省比全国平均水平低5.2个百分点，在中部六省中低于湖北（43.8%）、山西（43.01%）。不平衡性主要表现是城市化率从东部地区向西部地区呈总体递减，最高长沙与最低邵阳整整相差一倍。城乡区域是一种异质关联区域，城乡与城镇、乡镇关联协调发展是区域发育过程中的重要进程。湖南的城市化率和城镇化率低，区域内部呈现出巨大的差异性，城乡、城镇、与乡镇居民收入水平上差异甚至在扩大，农村人口是湖南人口的绝对多数，农村消费水平相对低下，经济发展动力不足。同时由于农村和城市市场被制度化分割，经济要素流动不畅通，统一市场无法形成，市场配置资源的有效性大打折扣。第三，区域经济一体化进展缓慢。长株潭一体化进程很慢，对湖南GDP贡献率也相对较小。从80年代以来提出“长株潭经济圈”到“长株潭经济一体化”再到颁布长株潭城市群区域规划，其实质进展相当缓慢。张萍敏感地指出，此前多年三市一体化进展效果不明显，主要是因为行政上无法协调，三市各自为政，缺乏统一的协调机制。由于区域之间关联、整合、协调以及循环的障碍还没有完全扫清，信息传导不顺畅，区域合作机制无法形成。从经济成长性来看，该地区初步进入城市化推动工业化的阶段，还处在聚集过程中。长株潭对湖南GDP贡献率仅占40.9%，远低于长三角、珠三角、京津冀这三大经济区占中国GDP的比重。区域发育不良伴随的是区域分割、区域同构、区域边缘萧条、区域规划不合理等区域关系。刘君德教授在90年代中期率先提出“行政区经济”概念9，其最显著的特征是：企业在竞争中渗透强烈的地方政府行为；生产要素跨行政区难以流动；“行政区经济”呈稳态结构；行政中心与经济中心的高度重合。由于政府职能问题，传统治理方式已经很难适应现代公共问题日益“外溢化”问题。我国财税放权改革中，权力划分缺乏明确的制度规范，在分权过程中地方政府不自觉地截留了许多下放给企业和社会的权力，加上现有的人事与政绩考核制度，影响了地方政府的思维和行为方式，造成地方政府为了既得利益而恶性竞争，扭曲经济增长。三、湖南统筹区域发展的基本对策1、确定适当的发展战略湖南当前区域发展战略宜采用适度倾斜的协调区域发展战略，实施“抓两头带中间”战略中要注意层次性链接。适度倾斜是注意对区域中心的培育特别是加快长株潭一体化建设，着力对这些地区的基础设施投资以及打破体制的藩篱。这些地区要率先承接沿海地区产业转移，积极推进科技创新，努力打造湖南的产业化集群和城市集群。协调发展要求逐步实现基本公共服务的均等化，省政府注意宏观规划指导，着力实现市场一体化和区域产业优化组合，充分发挥地区比较优势，实现资源高效利用和环境保护统一。必须严格控制适度倾斜，倾斜不是忽视广大的弱势地区或掠夺不发达地区的资源和投资。基本公共服务均等化相当于为战略提供安全阀与助推器。必须按照科学发展观基本要求，在统筹区域发展中注意区域的全面、协调和可持续发展，建立四大机制，即健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，实现区域协调互动、优势互补、相互促进、共同发展。重点解决长株潭一体化问题。进行科学合理的宏观规划、突破体制障碍、构建完善的运行机制。科学合理的宏观规划要求按照协调区域发展的要求，发挥政府的主导作用，积极编制区域发展规划，为一体化指明区域经济社会发展目标的前进方向、策略、工作重点、政策取向等。体制障碍主要表现在行政区经济和城乡区域矛盾。运行机制是主要包括运行管理、合作机制。必须积极探索和构建适当的公共管理机制，运用现代管理理论渐进改变传统的公共管理模式是一种有益选择。提倡在尊重现有政府体制下，发挥市场机制的作用，改变现有的政府间关系并建立相应的合作沟通机制以进行体制创新。进一步加强内部的经济要素联系，提高该地区的“核心引擎”地位，增强辐射、扩散作用。积极推进城乡一体化进程。城乡区域是湖南区域发展重要的区域关联类型，城乡二元区域结构严重制约了区域经济的发育和成长。城乡一体化24要求城乡协调发展，把城市与乡村建设成为一个相互依存、相互促进的统一体，城带乡、乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，生态上协调相融，在经济、社会、环境效应统一下，促进城乡整体上经济持续、稳定、协调发展，达到共同繁荣的目的。推进城乡一体化最迫切的任务就是突破制度和体制上“城乡分治，一国两制”的格局，实现社会经济一体化。以往制度上城乡实际上是两套体系，必须逐步改变这种状况，实现资源在城乡区域范围内的优化配置。必须着力加快农村社会事业的发展，努力缩小城乡教育事业、医疗卫生事业、社会保障事业的差距，果断遏止当前差距扩大的趋势。2、构建合理顺畅的统筹体系政府是统筹区域的主体，必须构建合理顺畅的统筹体系，使统筹成为制度化的政府合同行为。统筹体系的合理性是指，统筹主体必须适应适应区域经济开放、多元、动态的特性，在区域合作、交流、整合过程中发挥自身的主导作用。统筹体系的顺畅性是指向统筹主体规范化、法制化的层次关系。统筹合理性和顺畅性紧密关联，内在要求关注政府职能、政府体制以及行政区关系，并对政府统筹权限和对象范围进行清晰界定。转变政府职能是市场经济的必然要求，我国政府面临关键问题是要进一步用法律和制度明确边界问题，以建立合理的政府关系。从组织特性来看，行政机构扁平化和网络化以加强其弹性是行政改革的必然趋势。随着省域区域经济的发育和扩张，省政府对区域问题的统筹功能会越来越突出，作用也会越来越大。省政府作为承上启下的一级政府，对明确各级政府利益和权限作用巨大，在主导统筹本省区域发展的过程中，必须积极进行行政咨询，以使得省域统筹更加有力与务实。从这个角度，政府实际上面临两个方面的任务，首先是积极调整自身的职能、结构以及行政理念，以适应区域经济的发展需要；其次要顺应区域经济发展的历史要求，积极建立适应区域经济发展的管理机构。3、优化区域的系统环境首先，社会环境对区域发展深刻地影响和制约着区域成长和有效治理。要进行法制建设，完善区域管理的各项法律法规体系，使区域行政与公共管理做到有法可依