行政事业单位内部控制培训.pptx

主讲人 李西文博士硕导 行政事业单位内部控制 电话箱 aaxiwen 第一个故事 合格率的检查制度二战期间 美国空军降落伞的合格率为99 9 这就意味着从概率上来说 每一千个跳伞的士兵中会有一个因为降落伞不合格而丧命 军方要求厂家必须让合格率达到100 才行 厂家负责人说他们竭尽全力了 99 9 已是极限 除非出现奇迹 军方 也有人说是巴顿将军 就改变了检查制度 每次交货前从降落伞中随机挑出几个 让厂家负责人亲自跳伞检测 从此 奇迹出现了 降落伞的合格率达到了百分之百 英国将澳洲变成殖民地之后 因为那儿地广人稀 尚未开发 英政府就鼓励国民移民到澳洲 可是当时澳洲非常落后 没有人愿意去 英国政府就想出一个办法 把罪犯送到澳洲去 这样一方面解决了英国本土监狱人满为患的问题 另一方面也解决了澳洲的劳动力问题 还有一条 他们以为把坏家伙们都送走了 英国就会变得更美好 英国政府雇佣私人船只运送犯人 按照装船的人数付费 多运多赚钱 很快政府发现这样做有很大的弊端 就是罪犯的死亡率非常之高 平均超过了百分之十 最严重的一艘船死亡率达到了惊人的百分之三十七 第二个故事 付款方式 政府官员绞尽脑汁想降低罪犯运输过程中的死亡率 包括限制装船数量 派官员上船监督 加强道德教育培训等等 却都实施不下去 最后 他们终于找到了一劳永逸的办法 就是将付款方式变换了一下 由根据上船的人数付费改为根据下船的人数付费 船东只有将人活着送达澳洲 才能赚到运送费用 新政策一出炉 罪犯死亡率立竿见影地降到了百分之一左右 后来船东为了提高生存率还在船上配备了医生 一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制 而坏的制度会让人的好愿望四处碰壁 一个好的制度可以让坏人变好人 而坏的制度会让好人变坏人 一 背景分析二 行政事业单位内部控制建设的目标 原则和流程三 单位层面的内部控制建设要点四 具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点 主要思路 一 背景介绍 习近平总书记强调指出 要加强对权力运行的制约和监督 把权力关进制度的笼子里 形成不敢腐的惩戒机制 不能腐的防范机制 不易腐的保障机制 李克强总理指出 要用制度管权 管人 管钱 给权力涂上防腐剂 戴上 紧箍咒 真正形成不能贪 不敢贪的防腐机制 财政资金 公共资产都是纳税人的钱 管好用好也是预防腐败的重要方面 从一定意义上说 搞好内部控制 能够起到制度笼子的作用 一 必要性分析 理论必要性分析实践必要性分析 理论必要性分析 首先问大家一个常识问题 什么是管理与公共管理 必须认识到控制是一个管理问题 内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素 只不过它是一个制衡机制而不是激励机制 11 公共管理的本质 激励 约束 公共管理的本质 整个公共管理就是在协调内部的这两者关系 一个都不能少 西方的一个谚语 记得一千多年前的一位哲学家曾经说过 正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药 不可能不去品尝一样 负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点 哪怕是一点点国王的财富 正如当一条鱼在水里游时 我们无法知道是否它在喝水一样 我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财 所以 对于保护公共资金的安全来说 控制是必要的 对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说 更是如此 二 实践必要性分析 行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设 规范自身的内部管理活动 行政事业单位作为管理社会公共事务的主体 还是掌握公共权力的重要机构 腐败往往是与公共权力共生的现象 当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时 它的行为一旦出现失误 违法时 就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯 对公共资金的造成浪费 甚至带来公共利益的损害 为此 行政事业单位必须加强内部自身管理 制定一套严格的制度和有效的控制 来加强廉政风险防控机制的建设 抑制乃至消除腐败现象 这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡 监督 提高决策的民主性 科学性 保证财政财务收支真实 合法 效益 维护资产管理安全完整 防止损失 滥用和毁坏等不良行为的发生 1 建设廉洁高效 人民满意的服务型政府的需要 内部控制在方向 思路 内容 方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的 内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分 是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求 舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心 靠网络反腐在当前形势下有作用 但不是长远之计 长远地看 还是要靠制度 靠法制 2 适应分类推进事业单位改革的需要 政事分开 事企分开和管办分离 3 财政规范化科学化信息化管理的需要建立内部控制 就是为保障单位业务稳健高效运行 确保财务记录 财务报告信息和其他管理信息的及时 可靠 完整 在财政管理上要重点围绕完善制度 明确职责 理顺流程 控制节点 加强监督 大力提高内部管理和控制的有效性 推进财政管理科学化 规范化 信息化 4 国务院治理 小金库 和打击 假发票 的需要2012年1月17日 中央治理 小金库 工作领导小组在北京举行了新闻发布会 通报3年来全国开展 小金库 专项治理工作的情况 2009 2011年全国共查处 小金库 60722个 涉及金额315 86亿元 已纠正235 23亿元 其余资金正在清理之中 10429人被追究责任 2010年国务院开展打击 假发票 专项治理活动 2015年河北省委巡视办16个巡视组2015年第一轮被巡视单位意见反馈 6个省直机关及专项巡视事项中存在的问题 主要是专项资金违规使用问题比较普遍 有的挤占 挪用 骗取 滞留专项资金 有的贪污侵占 牟取专项资金利息 不作为 乱作为现象仍然存在 有的乱收费 乱摊派 有的执法不严 监督不力 违反财经纪律问题比较普遍 有的单位不合规发票 假发票 假开支入账 有的单位私设 小金库 共发现领导干部问题线索1238件 涉及1095人 其中厅级46人 处级318人 科级及以下731人 巡视组已经按照规定移交省纪委 省委组织部和有关部门处理 坚持边巡边查 截至7月底统计 纪检监察机关和组织部门已立案90人 其中厅级7人 含14年移交 15年办理 处级18人 诫勉谈话73人 其中厅级3人 处级56人 北京国家会计学院张庆龙教授研究团队成果 2014行政事业单位内部控制情况调查报告 二 行政事业单位未来内部控制建设的注意事项 1 重视对 规范 的宣贯 与企业相比 目前来看 行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解 许多人对于它并没有什么概念 执行时的动力更多的是来自于外部的推动 并没有真正认识到 内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分 甚至会有人认为 这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制 建设过程中难免出现抵触情绪 例如 由于对其理解不深 实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触 认为增加控制会增加岗位 但是编制又有限 因此无需控制 减少控制会削弱自身的权力 因此 在控制建设时难免会故意留出操作空间 因此 加强宣贯对于执行这套 规范 具有重要意义 尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要 应强调他们在内部控制建设中的责任 应注意 他们的支持和理解对于 规范 的落实起到举足轻重的作用 2 应注意成立内部控制建设小组 并由一把手和各个建设单位主要负责人来担任组长和成员 前面已经谈到 一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用 应该认识到 内部控制建设同样是 一把手 工程 但需要注意 内部控制建设小组中 一把手应确实起到一把手的作用 而不是形式上重视 实质上不重视 走过场 否则 一旦执行不力 内部控制的建设就容易变成应付监管的形式 现实中一把手的问题 对内部控制重要性的认识不够 许多单位的 一把手 缺乏对内部控制知识的基本了解 因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够 抱着有与没有无所谓的态度 有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了 还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设 对财务与会计工作重视程度不够 财务与会计的基本功能是核算与控制 或监督 但在实际工作中 许多单位的负责人仅仅把财会部门当成 钱袋子 多数单位的会计人员仅仅扮演 付款员 的角色 无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动 对单位重要决策的过程和结果均不了解 一把手权利过大 事事把关 受时间与工作繁忙因素的影响 审核一支笔变成签字一支笔 流于形式 如何完善一把手的内部控制问题 首先要与其讲法 强调其为第一责任人 会计法 第二十七条规定 国家机关 社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度 以确保会计信息的真实可靠 国家财产安全稳定 按照 会计法 和 内部会计控制基本规范 的规定 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体 对本单位财务会计报告的真实性 完整性以及内部控制制度的合理性 有效性负主要责任 其次 应加强其内部控制知识的掌握 至少强调真实性意识 强调不相容职务分离的意识 强调授权审批意识 第三 依赖于财务部门人员的不断提醒 帮助其树立内部控制意识 第四 对 一把手 的权力范围进行科学界定 尤其是项目决策权 资金调度权 财务处置权 设施使用权 机构设置权 人员使用权以及特殊情况下的处置权 都必须有明确具体可操作的规定 同时 建立权力与责任相配套的责任追究机制 一旦决策或权力运作失误 不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任 而且要追究 一把手 的领导责任 强调问责 第五 科学分解权力 对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能 变一人负责为多人 多岗位和多部门交叉负责 第六 认真贯彻党的民主集中制 监控权力运行过程 要按照 集体领导 民主集中 个别酝酿 会议决定 的方针 进一步完善党委 总支 支部 内部议事和决策规则 机制 促进决策民主化和科学化 3 谁来牵头负责内部控制建设工作 从目前来看 一旦执行内部控制建设工作 出于对于经济活动的监督 控制 行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责 需要注意的是 会计部门可以负责牵头 但应该提醒的是 仅是牵头 负责这个过程中的协调 沟通 组织培训等工作 但具体落实到内部控制的内容建设 会计部门仅能负责会计控制 其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设 也就说 内部控制是全员 全过程的系统工程 而不是会计工程 具体到纪检监察 审计部门 那就绝对不能负责内部控制的建设工作 当然也可以牵头 与我所强调的会计部门工作差不多 也绝对不能负责所有建设 一旦参与具体建设 就会为未来的评价 检查工作埋下 祸根 参与内部控制建设 会形成纪检监察 审计部门既充当 运动员 又充当 裁判员 这种不独立是应该避免的 应重视内部审计在内部控制评价 维护方面的作用 一个单位重视不重视内部控制建设 看看你的内部审计部门就知道了 理论上来讲 内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制 可以通过评价 有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护 合理保证内部控制的有效性 虽然我们在 规范 第五章中对内部审计的职责 任务进行了描述和要求 但是 现实来看 行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性 权威性 出身大多来自于会计部门 审计机构及其人员编制大多没有独立 要么合并在会计部门 要么合并在纪检监察 独立设置内部审计部门单位很少 职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计 这种现实 使得内部审计的功能很容易被取代 难以有效发挥作用 现实来看 行政事业单位建设内部控制的工作完成后 其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高 作为一种机制建设 内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长 与外部的政府审计配合 有利于发挥内外联动 促进行政事业单位内部控制的有效性 因此 内部审计部门应该随着内部控制的建设 实现独立 以此来推动内部控制工作的日常监督 还需处理好的关系 一是单位内控规范与各项财务规章制度的关系不是另起炉灶 而是穿针引线 穿衣戴帽 使其规则化 程序化 系统化 是在现有规章制度融合的基础上的提升 二是单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系内部控制在方向 思路 内容 方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的 三是单位内控规范与国际惯例的关系行政事业单位内控规范注重实务 减少理论 注重单位实际需要 不过多考虑国际上规定 未与5要素对应 二 行政事业单位内部控制建设的目标 原则和流程 一 行政事业单位内部控制建设的目标 根据 规范 试行 第四条单位内部控制的目标主要包括 合理保证单位经济活动合法合规 资产安全和使用有效 财务信息真实完整 有效防范舞弊和预防腐败 提高公共服务的效率和效果 总结为 合法合规目标 基本目标 资产安全 使用有效目标 重要目标 财务信息真实完整 重要目标 防范舞弊和预防腐败 特殊目标 提高公共服务的效率和效果 最高目标 从目标体系来看 赋予行政事业单位内部控制的要求还是很高的 二 行政事业单位内部控制建设的原则 1 全面性原则 2 重要性原则 3 制衡性原则 4 适应性原则 1 全面性原则 内部控制应当贯穿单位经济活动的决策 执行和监督全过程 实现对经济活动的全面控制 重点 三个全面 1 范围上 要全面控制 三定方案制约2 流程上 要全过程控制 重点6项业务活动 3 人员上 要全员控制 2 重要性原则 在全面控制的基础上 内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险 在全面控制的基础上 内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险 6个业务 预算 收支 资产 政府采购 建设项目 合同 抓住关键点 两个重 重要经济活动重大风险 三重一大 重大决策 重大事项 重要人事任免 大额资金支付业务 3 制衡性原则 内部控制应当在单位内部的部门管理 职责分工 业务流程等方面形成相互制约和相互监督 内部控制应当在单位内部的部门管理 职责分工 业务流程等方面形成相互制约和相互监督 将制衡机制嵌入单位内部管理制度 使内部管理制度具有针对性和可操作性 有利于堵塞漏洞 消除隐患 真正发挥出制度管权 管事 管人的作用 4 适应性原则 内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况 并随着外部环境的变化 单位经济活动的调整和管理要求的提高 不断修订和完善 1 个性化 内部控制应当与单位性质 业务范围 经济活动特点 风险水平以及所处内外环境第相适应相匹配 才能取得理想的控制效果 不能千人一面 要有单位特色 2 动态化 内部控制的建立不是一劳永逸的 而是一个不断完善 不断调整的动态过程 开弓没有回头箭 3 信息化 内控体系建设一定要实现信息化 人控 远远不如 机控 效果好 行政事业单位实施内部控制也要适当考虑成本效益 为什么没有成本效益原则 职责分工问题 强调不相容职务分离与授权 授权批准职务与执行业务职务相分离 执行业务职务与监督审核职务相分离 执行业务职务与会计记录职务相分离 财产保管职务与会计记录职务相分离 执行业务职务与财产保管职务相分离 一项完整的经济业务 如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查 发生错弊的概率大大降低 横向控制 基本假设是 两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人 两个人有意识的合伙舞弊的可能性要远少于一个人 授权审批 纵向控制 授权控制 是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求 相应地赋予作业任务和职责权限 规定操作规程和处理手续 明确纪律规则和检查标准 以使职 责 权 利相结合 岗位工作程式化 要求做到事事有人管 人人有专职 办事有标准 工作有检查 授权应当是区别不同情况分层次授权 根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次 有利于保证各种管理层和有关人员有权有责 授权批准在层次上应当考虑连续性 要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系 避免出现真空地带 当然 应当允许根据具体情况的变化 不断对有关制度进行修正 每类经济业务都会有一系列内部相互联系的流转程序 应规定每一类经济业务的审批程序 以便按程序办理审批 避免越级审批和违规审批的情况发生 例如 采购业务 只能凭据领导审批后的采购单或者合同进行采购 纵向 采购的内容必须经过验收 横向 后 才能办理有关手续 即使这样内部控制也容易发生问题 因为内部控制是有局限性的 所以需要不断的评价 完善 合理保证而非绝对保证 授权原则 一是授权依据 依事不依人 二是授权界限 不越权授权 三是授权尺度 适度授权 四是授权保障 监督 内部 外部 审批控制的原则 一是审批要有界限 不可越权审批 二是审批要有原则 不得随意审批 施行授权审批控制 应当避免出现的问题 一是监督权力被 软化 二是公共财物被 私化 三是财务等重要岗位的负责人被 亲信化 四是财务会计等重要部门的信息被 概括化 三 行政事业单位内部控制建设的流程 方法流程 组织流程 可惜规范并没有补充组织流程 只是从方法进行了叙述 例如 第三步骤 组织 1 谁牵头建设内部控制制度体系 2 谁参与内部控制制度体系的建设 3 谁监督制度的执行落实 第二步 明确谁做这些事情 第三步 方法流程的本质 核心是两项工作 流程梳理 与 风险评估 风险识别 风险评估 流程梳理 1 工作小组通过访谈 审阅文档或问卷调查等方式梳理流程 明确大流程下对应的子流程 根据统一的模板编制业务流程图 2 在流程梳理过程中 及时发现并记录有遗漏 杂乱 不符合相关法律 不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程 3 采取相应的措施规范操作流程 避免内部舞弊等重大风险出现 提高工作效率 1 结合 行政事业单位内部控制基本规范 试行 所列示的风险 审核要求 内审报告 提案改善 质量事故等初始资料 2 从风险发生的可能性和影响程度 对子流程中涉及到的每个风险点进行综合分析 识别其固有风险 1 根据识别的风险 评价其影响 确认其风险等级 形成风险清单 2 根据风险等级 识别流程中的关键业务节点 风险点 并在流程图中进行编号 3 编制流程描述 风险控制矩阵等内控文档 对业务活动和节点进行记录描述 目标设定 风险识别 风险分析和风险应对 风险发生可能性评级 风险影响程度评级 风险评估方法 所谓风险事项 外部环境 经济活动或管理要求等发生重大变化的 就要求进行风险评估 当前则主要对应的是内部控制规范要求来识别单位自身风险及外部变化要求的风险 风险评估方法 依据单位能够承受的风险系数 风险损失与承受能力的比值 确定风险对策 风险应对策略 1 风险规避是单位对超出风险承受度的风险 通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略 2 风险降低是单位在权衡成本效益之后 准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失 将风险控制在风险承受度之内的策略 3 风险分担是单位准备借助他人力量 采取业务分包 购买保险等方式和适当的控制措施 将风险控制在风险承受度之内的策略 4 风险承受是单位对风险承受度之内的风险 在权衡成本效益之后 不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略 第四步 测试与优化 1 将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对 通过穿行测试 控制测试等手段 获取关于内控设计和运行有效性的证据 查找内控缺陷 形成 风险数据库 和 内控风险诊断和评价报告 2 对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组 领导小组对发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案 形成内部控制管理优化建议书 思考 内部控制建设为什么总是和流程扯上关系 目标管理VS流程管理 什么是目标管理 传统语录 不管黑猫白猫 逮住耗子就是好猫 典型的目标管理 以大厨师炒菜为例 把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理 至于大厨师炒菜的方法 我们是不关心的 什么是过程管理 我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段 也就是20道工序 第一个人切葱花 第二个人切肉丝 如果不好吃就重新调整第2 5 9道工序 还不好吃 再调整3 7 14道工序 还不好吃 就调整18 19道工序 就这样也许经过无数次调整后 我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的菜 在这时 葱花的长度必须是1 1厘米 肉丝的长度必须是1 3厘米 酱油必须是2勺 以后就按照这个调整后的流程炒菜 每个人都按照这个工序严格要求来做 按照这个流程办事 而不管结果 这就是过程管理 目标管理的缺点 大厨师一走 就把什么都带走了 如果靠大厨炒菜 端出来什么就是什么 如果客户定制 就需要大厨调整 但是下一次还能不能炒出同样的菜 不知道 目标管理不可修改 因为我们不知道大厨师炒菜的方法 过程管理可以修改 因为我们知道所有流程 过程管理可以积累经验 目标管理是个结果 好也是他 坏也是他 并且往往胜者为王 败者为寇 中国人浮躁的文化 太渴望结果 而不是过程管理 内部控制与流程梳理之间的关系 要落实内控目标 必然涉及到行政事业单位经济业务活动中的所有流程 内控的有效实施必须建立在业务流程清晰描述的基础之上 从具体业务流程中识别关键内控节点 通过合理设置组织机构与岗位 落实内控责任 达到在具体流程环节中 明确内控要求与规则 使流程在合规条件下运转的要求 三 单位层面的内部控制建设要点 规范要求 1 单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门 负责组织协调内部控制工作 同时 应当充分发挥财会 内部审计 纪检监察 政府采购 基建 资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用 这么多涉及的组织 他们在这其中都起到什么作用 怎么样协调彼此的关系呢 组织间的协调 内部控制工作开展可以单独设置也可以委派会计部门或内部审计部门牵头开展内部控制建设工作 财会部门是建设者 同时也是信息生成的反映和监督者 政府采购 基建 资产管理是控制的执行者与建设者 是风险点与业务环节 内部审计部门与纪检监察是对财会部门信息的确认与所有控制环节执行有效与设计有效的再监督 评价者 那么他们两者的关系又如何协调呢 现实中也确实是有冲突的 侧重于人的监督 有利于解决内部审计的环境问题 发现内部审计的线索 提供给内部审计部门开展审计 纪检监察应侧重于经济责任审计 有利于督促管理者完善内部控制 拥有利用内部审计的决策信息的处理权 侧重于对于内部控制的监督 尤其是对于事权的监督 即所谓流程执行情况与完善提出建议 但是内部审计缺乏处理权 只有建议权 通常在事前事中 而不仅仅是事后 内部审计与纪检监察监督的协调 应该强调的是 内部审计应该独立于纪检监察 但同时还要努力构建纪检监察与审计的联席会议机制 形成沟通 分享的机制 内部审计可以丰富纪检监察的方法 内审部门 纪检部门 为此 在内部控制建设中应该重点明确内部审计与纪检监察的职能区别 注意避免重复监督 尤其注意内部审计与会计监督的区别 内部审计与纪检监察监督的区别 规范要求 2 单位经济活动的决策 执行和监督应当相互分离 单位应当建立健全集体研究 专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制 重大经济事项的内部决策 应当由单位领导班子集体研究决定 重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定 一经确定 不得随意变更 集体决策制度 1 目的是为了解决权力的垄断与集中问题 这一点在行政事业单位极为突出 应该解决决策 执行和监督相重合的问题 2 集体决策制度关键要解决的是制度建设问题 3 应该明确 细化相关制度 例如 重大经济事项的范围 什么情况下进行专家论证 什么情况加进行技术咨询 4 重大经济事项 例如 10万元以上大型会议支出 大型修缮支出 大型设备购买支出 工资福利方面的改善支出 5 集体决策的原则 例如 重大经济事项集体讨论决定后报批 反对专权 对专业性 技术性较强的重大事项 必须进行专家论证 技术咨询 决策评估 涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度 广泛听取群众意见 规范要求 3 单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制 明确岗位职责及分工 确保不相容岗位相互分离 相互制约和相互监督 单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度 明确轮岗周期 不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施 内部控制关键岗位主要包括预算业务管理 收支业务管理 政府采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位 分离 制约和监督的金科玉律 1 横向 完成某个经济业务环节的工作需要有来自彼此独立的两个部门或人员协调运作 相互监督 相互制约 相互证明 2 纵向 完成某个经济业务工作需要经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位和环节 以使其下级受到上级监督 上级受到下级牵制 关键岗位轮岗制度 优点 轮岗制度的实施能制约腐败现象产生 内部某岗位人才呆得时间过长 会熟悉并且绕过相应的控制流程 加之人际关系复杂 有效地克服 关系网 人情网 难免会滋生腐败 实施轮岗制度则有助于制约腐败产生 打破垄断专权的现象 轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展 激励培养人才 起到激励作用 关键岗位 主要包括预算业务管理 收支业务管理 政府采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位 轮岗制度的补充制度是专项审计制度 强制休假制度 作为轮岗制度的补充制度实施 关键岗位轮岗制度 执行的难度在于 刚性和岗位范围和层次的界定 在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题 规范要求 4 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力 单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育 不断提升其业务水平和综合素质 5 单位应当根据 中华人民共和国会计法 的规定建立会计机构 配备具有相应资格和能力的会计人员 单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理 编制财务会计报告 确保财务信息真实 完整 6 单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制 对信息系统建设实施归口管理 将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中 减少或消除人为操纵因素 保护信息安全 四 具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点 行政事业单位内部控制内容体系 预算业务控制 收支业务控制 政府采购业务控制 资产控制 合同控制 行政事业单位内部控制建设的内容体系 建设项目控制 行政事业单位内部控制方法体系 不相容岗位相互分离 内部授权审批控制 归口管理 预算控制 财产保护控制 会计控制 单据控制 行政事业单位内部控制建设的方法体系 信息内部公开 预算业务控制 规范要求 1 单位应当建立健全预算编制 审批 执行 决算与评价等预算内部管理制度 单位应当合理设置岗位 明确相关岗位的职责权限 确保预算编制 审批 执行 评价等不相容岗位相互分离 解释 1 凡事预则立 不预则废 预算控制作为一种约束机制在行政事业单位中发挥着事前 事中 事后的全过程控制作用 有利于保证预算单位目标的实现 因此成为一种广泛应用的控制措施 企业也是如此 2 预算内容涉及收入预算与支出预算 凡支出内容 款项与预算不符者不予支付 严格按预算制度办事 从而硬化了预算约束 3 环节涉及编制 审批 执行 决算与分析 评价与考核等重要环节 4 应注意编制与审批 审批与执行 执行与评价进行不相容岗位设置 明确相应的职责权限 5 本环节的风险是不相容岗位相互融合 造成控制失效 规范要求 2 单位的预算编制应当做到程序规范 方法科学 编制及时 内容完整 项目细化 数据准确 单位应当正确把握预算编制有关政策 确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定 单位应当建立内部预算编制 预算执行 资产管理 基建管理 人事管理等部门或岗位的沟通协调机制 按照规定进行项目评审 确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息 根据工作计划细化预算编制 提高预算编制的科学性 解释 1 预算编制是起点 其编制的准确性与可行性将影响到后面的执行与考核 2 预算编制的程序规范 至少要求明确以下几点 1 预算准备 分析上年度预算收支执行情况 考虑单位定员 定额标准 明确本年度工作重点 2 各部门上报年度经费预算草案 3 预算决策组织对草案分析审议 审批 然后报主管部门审核 审核后报同级财政部门审批后 再修订 再上报 确定 4 预算编制中应该注意与资产管理 基建 人事 预算执行部门 编制部门的之间的沟通协调机制 保证信息对称 常见突出问题 预算意识不强 预算管理作用未充分发挥 预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节 各项活动 每个部门和人员都是预算的提供者和执行者 但是 目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够 普遍认为预算只是财务部门的事 缺乏应有的参与意识 更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益 预算编制与单位发展战略不匹配 不衔接 这种不匹配 不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面 也表现在财务预算与国家与单位发展战略方面 既表现在时间跨度上 也表现在预算程序上 目前 一些部门虽然也制定本部门若干年的工作规划 有行业管理职能的还要制定若干年行业发展规划 但一年一编的部门预算缺乏前瞻性 不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系 使预算与规划之问成为 两张皮 预算安排缺少方向 发展规划缺乏规范 大大削弱了预算支出本应发挥的效益 解释 3 编制方法何谓科学 过去存在 基数加增长 的做法 结果就是预算支出总是不断增加 为了保证基数不被减少 未花完的预算到年底突击花钱 形成恶性循环 为此 行政事业单位的预算适合于 零基预算 和 综合预算 相结合的方法 也就是说 既要考虑上年度预算执行情况 又要科学的测定预算年度内各项工作对本单位的影响程度 统筹预算内外财力 根据实际需求 编制年度收支预算 这里可能有人会说 还是不准确 其实正是信息不对称造成的 所以需要各个部门的沟通 协调 注意预算还是一种管理机制 量入为出 不得编制赤字预算 保证刚性支出 保证重点 兼顾一般 先急后缓 先重后轻 关键是要充分考虑变化的因素 解释 4 预算细化不够 及时性不够 项目预算有业务项目名称 但是无相应的预算经济指标列支内容 执行过程中缺乏相应的依据 甚至造成一些项目经费成了预算单位调控预算经费的 蓄水池 存在项目预算挤占 补充经费预算的情况 编制时 缺乏全面的预测和详细的规划 编制预算先天不足 加上年度中间开展计划外的工作或上新项目时不考虑年初预算经费 使得年初预算缺乏应有的约束力 年度中间频繁追加 使得单位面临资金压力 及时性是指没有设置充足的时间编制预算 到了年底一个月匆忙编制 导致质量不高 甚至年初没有可执行的预算 比照上年度执行 预算指标得不到充分论证 预算资金与事业发展不同步 预算编制时间短 方法简单 编制粗糙 行政事业单位的预算管理是一个系统工程 而预算编制作为整个预算管理的起点 是其中最重要的一个环节 然而 目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责 编制时间不足2个月 时间紧 工作量大 财务人员无法调动各部门的参与积极性 对编制预算缺乏必要的调查研究和认证 闭门造车 编制的预算比较笼统 预算质量不高 其次 预算编制方法简单 质量粗糙 尽管零基预算法编制预算已推行多年 即取消往年的基数 按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度 结合财力可能 重新测算安排本单位和部门的预算 但是从目前的实际情况来看 零基预算仍难以落到实处 很多行政事业单位还习惯于 上年基数 本年调整 的老方法 不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算 凭既往经验和主观理解来进行编制 结果与实际情况相差甚远 难以将预算分解到各部门执行 导致执行过程中经常出现调整 追加预算的现象 影响预算执行必要的刚性 规范要求 3 单位应当根据内设部门的职责和分工 对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解 审批下达 规范内部预算追加调整程序 发挥预算对经济活动的管控作用 解释 行政事业单位的预算调整应该遵循一定的流程 不得随意调整 否则将失去预算的管控作用 调整一定要注意遵循固定的流程 层层审批 最重要的是要对预算调整的问题进行分析 预算调整必须符合客观实际 预算重点应该放在预算执行中出现的重要或者非正常关键差异方面 预算调整方案应客观 合理 调整前后最重要的是要注意分析 并注意区分不同情况进行处理 分出重大的调整与一般调整 而不要无论什么调整都走同样的流程 这样容易大大降低效率 规范要求 4 单位应当根据批复的预算安排各项收支 确保预算严格有效执行 单位应当建立预算执行分析机制 定期通报各部门预算执行情况 召开预算执行分析会议 研究解决预算执行中存在的问题 提出改进措施 提高预算执行的有效性 解释 1 预算执行分析是执行预算管理和进行预算过程控制的重要手段 各个部门负责本部门的执行分析 财务部负责本单位的总体预算执行分析 2 预算执行分析的内容包括 收支完成情况及其原因 在预算执行过程中 贯彻国家方针 政策 重大经济措施情况及其对预算收支的影响 单位发展计划主要经济指标完成情况对预算执行的影响 项目专项资金使用的效果情况及其使用效益 总体可以概括为 差异性分析 规范性分析 时间性分析 支出结构和效益分析 完成下期预算的主要措施 3 预算执行的分析方式 包括 定期分析 专题分析 典型调查 规范要求 5 单位应当加强决算管理 确保决算真实 完整 准确 及时 加强决算分析工作 强化决算分析结果运用 建立健全单位预算与决算相互反映 相互促进的机制 解释 1 决算是预算执行的总结 通过决算工作可以对预算经费的执行情况进行认真分析 促进预算的合理编制 从而提高财政经费的使用效益 2 现实中 对决算的认识只停留在一个年度终结后整体决算的层次 片面地认为决算只是对财务状况和资金使用的事后汇总 没有太大的意义 至于决算着重反映什么内容 怎么反映并不重要 因此决算编报流于形式 编报工作往往敷衍了事 会计信息的质量也大打折扣 3 部门决算一直存在着 重数据 轻分析 重算账 轻管理 的问题 如果要进一步提高会计信息质量 除了要做好决算的编制工作外 更重要的着眼点还在于如何利用现成的决算数据进行分析 分析单位的财务收支状况和资金使用情况 并在此基础上进行认真归纳和总结 不断探索 为来年预算的编制与执行 为加强财务管理提供必要数据支撑和前提保障 4 重要还是过程控制 加强前面的环节 才能保证前后的一致性 突出问题 决算报表信息失真原因一 各级财政部门要求预算单位必须量入为出 所有支出项目均有相对应的资金来源 做到决算平衡 而当实际支出大于收入时 预算单位一是对当年形成的支出年终不予结账 转接到下一会计年度 将支出项目采取隐瞒超支 延期结算支出等的办法处理 二是采取虚增应收 暂付往来 同时虚增收入的办法人为平衡收支 原因二 为了达到规范要求标准 支出项目按标准定额填报 这样根本不能真实反映行政事业单位的实际支出情况 导致信息失真 原因三 转嫁支出到关联单位导致信息失真 部分行政事业单位为了应付上级主管部门或职能部门的检查 压缩有关项目支出 将本单位发生的公用支出发票直接转嫁到不实行部门预决算的二级单位或者能够自己控制的企业单位 规范要求 6 单位应当加强预算绩效管理 建立 预算编制有目标 预算执行有监控 预算完成有评价 评价结果有反馈 反馈结果有应用 的全过程预算绩效管理机制 解释 全过程的绩效管理要求真正将激励与约束并行起来来发挥对于预算的控制作用 否则预算容易流于形式 预算绩效管理不仅仅局限于某个预算环节 也有别于预算监督 预算执行 它涵盖了预算编制 预算执行 预算监督全过程 首先在预算编制时要有绩效目标 说明申请资金要达到目的 按照量化的指标体系进行考核 在预算执行中要加强绩效目标的监控 发现问题要及时修正目标 预算执行完毕后要进行绩效评价 评价主体包括财政部门 主管部门 还可以探索第三方评价 绩效目标设立 执行监控 绩效评价 信息反馈以及结果应用 五个环节环环相扣 有机结合 实现全过程绩效管理模式 现实中 由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制 没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩 预算执行缺乏应有的约束力 预算执行过程中随意改变资金用途 资金使用效益降低 浪费现象严重 虽然有些单位也具备相应的考核体系 但缺乏科学性与规范性 大多只是走走形式 对预算执行未能形成真正的约束力 为此 预算下达之后 应该层层细化分解 落实到各个部门 各个环节 各个岗位 推行岗位预算执行责任制和跟踪考核评价机制 明确责任中心 并将预算执行情况与其业绩进行挂钩 形成全面的预算执行责任体系 确保预算能够被很好执行 小结 预算业务的主要风险 1 预算编制的过程短 时间紧张 准备不充分 可能导致预算编制质量低 财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通 可能导致预算编制与预算执行 预算管理与资产管理 政府采购和基建管理等经济活动脱节 预算项目不细 编制粗糙 随意性大 可能导致预算约束不够 2 单位内部预算指标分解批复不合理 可能导致内部各部门财权与事权不匹配 影响部门职责的履行和资金使用效率 预算调整缺乏严格控制 可能导致预算约束力不够 3 不严格按照批复的预算安排各项收支 存在无预算 超预算支出等问题 可能会影响预算的严肃性 不对预算执行进行分析 沟通不畅 可能导致预算执行进度偏快或偏慢 4 决算与预算存在相互脱节 口径不一 反映不及时 不完整 不真实 不准确 可能导致预算管理的效率低下 评价机制不完善 可能导致预算管理缺乏监督 预算业务内部控制设计要点 预算业务控制 81 预算业务控制 支出结构及归口部门 举例 预算编制流程 举例 预算批复流程 举例 业务部门 业务部门负责人或归口部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 分解细化控制数 审核 审批 审核 下达预算控制数 分类汇总 细化调整 预算建议数 审批 预算执行 预算编制的主要风险 业务工作 资产配置与财力支持相脱节预算编制控制措施 落实编制责任采用有效方法确保预算编制合规 科学掌握政策依托信息系统依靠专业人员加强部门间沟通协调 预算业务控制 预算编制 预算编制控制措施 根据工作任务细化预算编制按工作任务的支出规律进行细化落实审核责任内部审批下达 预算业务控制 预算编制 预算执行与收支业务 采购业务 资产管理 建设项目管理 合同管理有密切关系 预算执行的要求 根据批复的预算安排各类收支 确保预算严格有效执行 预算执行的主要风险 资金收支和预算追加调整随意无序 存在无预算 超预算支出情况 执行进度不合理 预算业务控制 预算执行 预算执行控制措施 明确执行方式加强对预算执行申请的审核和审批明确预算追加调整的范围 严格履行审核和审批手续加强执行监控 建立预算执行适时分析机制 预算业务控制 预算执行 额度匹配流程 举例 业务部门 业务部门负责人或归口部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 审核 审核 国库指标额度发布 国库申报 单位月度资金使用计划 本部门月度资金使用计划 审批 汇总形成单位月度资金使用计划 额度分配及发布 预算执行 预算调整流程 举例 业务部门 业务部门负责人或归口部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 预算调整申请 审核 审批 国库指标额度发布 调整申请 审批 预算调整 预算执行 审核 是否需财政审批 是 否 90 预算业务控制 决算与绩效评价 社会关注点的转变 资金使用的合法合规支出的效果要求 决算真实 完整 准确 及时 强化决算和绩效评价结果的运用主要风险 不准确 不及时没有起到事后控制的作用 决算和绩效评价的控制措施 加强会计控制建立起定期报告和分析制度真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制 改变超支不罚 节约不奖的局面 预算业务控制 决算与绩效评价 政府采购控制 政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的 利用国家财政性资金和政府借款购买货物 工程和服务的行为 政府采购不仅是指具体的采购过程 而且是采购政策 采购程序 采购过程及采购管理的总称 是一种对公共采购管理的制度 相对于私人采购而言 政府采购具有如下特点 资金来源的公共性非盈利性采购对象的广泛性和复杂性规范性政策性公开性 政府采购的组织形式 国外政府采购一般有三种模式 集中采购模式 即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务 分散采购模式 即由各支出采购单位自行采购 半集中半分散采购模式 即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购 而其他的则由各单位自行采购 中国的政府采购中集中采购占了很大的比重 列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购 政府采购业务流程 举例 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 提出付款申请 组织实施采购 合同管理 组织验收 支付价款 自行采购业务流程 举例 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 提出付款申请 组织招投标 合同管理 组织验收 是否委托招投标 选择供应商 是 否 支付价款 采购业务控制 采购业务的主要风险 预算和计划安排不合理 导致资金浪费 资产闲置采购的货物或服务质次价高采购过程不合规 如化整为零规避公开招投标控制措施 建立健全采购业务内部管理制度 采购决策机构 采购实施机构 采购部门 财会部门 业务部门 采购监督机构 采购业务控制 控制措施 合理设置岗位 明确相关岗位的职责权限 确保政府采购需求制定与内部审批 招标文件准备与复核 合同签订与验收 验收与保管等不相容岗位相互分离建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制实施归口管理 加强对采购申请的审核 采购业务控制 控制措施 自行采购过程中供应商的选择公平 公正例如 建立供应商预选库 随机抽取加强验收管理明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程加强采购记录控制和统计分析加强对采购业务的安全保密控制 政府采购中的主要控制问题 审批 招标 公告环节监督不到位 控制不严在 审批环节 中 一些职能部门 既当裁判员 又当运动员 角色上的交叉使得能否有效地履行监督职能遭到质疑 在 招投标环节 中 一些地方只是走个程序 一些地方政府采购人提前透露标底给 自己人 合伙商量 围标 陪标 等早已不是秘密 一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面 政府采购的最后一个流程是 公告关 本意是公开让社会审核 而有些 高价 采购 只简单公布招投标结果 不公开事前 事中情况 公众很难发现个中 道道 监督也就无从谈起 政府采购中的主要控制问题 未编制合理的政府采购预算目前 有些单位无部门采购预算 而是由有采购项目的单位根据需要临时申报采购计划并提出项目资金预算 采购单位提出的资金预算往往未经认真审核即被定为招标控制价 增大了财政资金用于政府采购的随意性 临时采购 即审即购的行为给采购工作带来了一定的盲目性和被动性 政府采购中的主要控制问题 政府采购验收不到位政府采购履约验收的责任主体是采购单位 而部分采购单位职责缺失 存在重采购结果轻履约验收的现象 一些供应商为降低供货成本以次充好 采购单位在验收时未严把质量关 不但浪费采购资金 也损害了政府采购声誉 政府采购资金管理存在预算约束力不强 财政监督失控 支出单位自主支出权限过大 资金使用效率低下 浪费严重 政府采购程序不够规范 表现在政府采购信息发布不规范 供应商资质审核不规范以及具体评标 定标程序不规范 政府采购中的主要控制问题 政府采购人员的素质和能力有待提高 政府采购不同于一般的交易行为 采购人员不仅要懂得财经方面的知识 还应掌握招投标 合同管理等多方面的知识和技能 随着我国政府采购工作的不断推进 我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍 否则必将影响我国政府采购的效率和运作质量 个别单位化整为零