环保：美国的垃圾管理机制.doc

环境产业研究第19期2010年7月27日 全国工商联环境服务业商会美国垃圾管理机制商业模式下的系统化垃圾管理作为经济大国的美国同样也是一个消费大国，持续增长的垃圾排放对其环境质量也造成了极大地威胁。据美国环境署最新公布数字显示，2008年，美国城市固体垃圾产量达2.5亿吨，如果用卡车运送这些垃圾，组成的车队足以绕地球6圈。但是，在清晰的垃圾管理战略的指导下，美国垃圾处理产业得到了快速的发展，目前已经形成了系统化的垃圾管理商业模式，足以应对日益增长的垃圾排放量。一、美国垃圾管理概况（一）垃圾管理战略 美国确定的固体废弃物治理战略方针是实施源头控制政策，从生产阶段抑制废物的产生，减少使用成为污染源的物质；最大限度地实施废物资源回收，通过堆肥、焚烧热能回收利用实现废物资源、能源的再生利用，最后进行卫生填埋。 近年来，美国一直坚持垃圾减量、分流和再利用这个主题，以废物变资源、废物变能源（焚烧和生物制肥）作为垃圾治理的主导方向，制定的2010年的垃圾处理目标是：回收利用（包括直接回收、路边分类、堆肥、综合利用等）50%，填埋40%，焚烧10%。为实现这些目标，美国各州普遍采取垃圾源头控制和减量措施，提出垃圾分流的概念，将食品垃圾、庭院垃圾和餐厨垃圾等按类别作为分流目标，直接进入适用的处理程序，既促进了不同成分垃圾的分类处理，也促进了资源的循环再生，垃圾处理已经形成了比较系统的模式。美国垃圾管理战略已取得了明显的成效：垃圾填埋已经从1980年的89%降为2007年的54%，而垃圾资源回收再利用则从1980年的9.6%提高到了2007年的33.4%，垃圾焚烧处理从1980年的1.8%上升到了2007年的12.6%。（二）垃圾处理方式的演变 全美国1988年共有垃圾填埋场7924个，1999年为2514个，2002年下降到1767个，2004年又降为1654个，总体上呈下降趋势。垃圾焚烧厂数量从1997年的131座下降到2004年的101座，包括焚烧和生物制能的废物变能源工厂。2004年全美国共有废物定点回收场地12694个，路边资源垃圾分类回收项目也从1989年的1042个增长到2004年的7689个，成为废物资源回收的重要组成部分。目前在美国的不同地区，垃圾处理方式的比例各不相同。如：新英格兰地区的填埋占36%，回收占33%，焚烧占31%。美国西部的填埋占58%，回收占39%，焚烧占3%。各地区垃圾处理费用也不尽相同，如：佛蒙特州的垃圾填埋费最高，每吨75美元，其次是马萨诸塞州，每吨填埋费67美元，新罕布什尔州每吨66美元，缅因州每吨65美元，特拉华州每吨58美元，全美填埋费平均每吨37美元。焚烧费最高的地区也都在东北部的几个州，平均焚烧费每吨为120140美元，全国平均焚烧费为每吨70美元。二、美国固体废弃物立法与管理美国固体废物立法与管理已形成了比较成熟和完善的环境立法体系。目前已经形成了由几十个法律、上千个条例组成的庞大、完整、严格的环境法规体系。从联邦环境法规体系上看，上层是兼有纲领性和可操作性的国家环境政策法，体系下层包括“污染控制”和“资源保护”两大类法律法规体系。在固体废物管理方面的法规主要有资源保护与回收利用法（RCRA）、危险废物管理条例、全面环境响应、赔偿及责任法（CERCLA，俗称“超基金法”）及其修正案（SARA）、固体废物处理法等。此外还制定了国家优先名录（NPL）、危险排名体系（HRS）等。（一） 美国主要的联邦立法美国国家环境政策法(National Environmental Policy Act,NEPA) 该法于1970年1月1日生效并施行。主要内容包括四个方面：一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标；二是明确国家环境政策的法律地位；三是规定环境影响评价制度；四是设立国家环境委员会。美国国家环境质量委员会将其称作“保护环境的国家基本章程”，认为它为美国的环境保护规定了政策，设立了目标，并提供了实施政策的手段。国家环境政策法是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律,它使环境保护成为联邦政府的新增职能并将之法律化。国家环境政策法在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了崭新的、有利的内部和外部条件。资源保护与回收利用法 在废弃物资源回收利用方面，美国于1965年制定了固体废弃物处置法，1970年将其修订为资源回收法，1976年进一步修订更名为资源保护及回收法，之后又分别在1980、1984、1988、1996年进行了四次修订。该法建立了回复、回收、再利用、减量的4R（recoveryrecyclereusereduction）原则，将废弃物管理由单纯的清理扩展为兼具分类回收、减量、及再利用的综合性规划。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。从广义上来说，该法还为国会制定的废物管理规划提供总的指导方针，以及指导国家环保局制定一系列综合性法律规章及实施规则。超级基金法 在1986年颁布的非常基金修正案及授权法中，对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张EPA权威，增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定，这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。污染防治法 美国于20世纪七八十年代制定的环境法规，主要以已经发生的或正在发生的环境问题为控制对象，环境管理的方针是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法规中提出了以预防为主的新观念，要求在有害物质对环境未造成恶劣影响之前即抑制有害物质的产生。最具典型意义的是1990年制定的污染防治法，它以面向21世纪的污染防治为目标，以源头控制、节能及再循环为重点，对大气、水、土壤、垃圾等实行全方位的管理，将环境治理与社会的可持续发展紧密地联系起来。污染预防法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手，提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策，明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量，无法回收利用者，也应尽量做好处理工作。至于排放或最终处置则是最后手段。（二）地方立法 美国各州在贯彻联邦立法的前提下，根据各自情况制定了适合本州的地方立法。马萨诸塞州2005年8月颁布了一条法令，禁止填埋某些特定类别的建筑垃圾，该法从颁布之日起9个月后生效。禁止填埋特定类别的建筑垃圾包括：油毡、砖头、混凝土、木头、金属以及塑料等。其它建筑垃圾如石膏墙体、沥青混合建筑材料、地毯、石棉和屋瓦等，将分期、分批加以填埋限制。禁止填埋特定类别的建筑垃圾必须运到指定的废物回收再利用中心进行加工再利用。在该州固体废物总体规划目标中，到2010年，建筑垃圾填埋量只占总产量的12%。 美国加利福尼亚州从2006年2月9日开始全面实施普通有害废弃物法。加州政府不准在垃圾填埋场填埋被称为普通有害废弃物的电池、荧光灯管以及含电子元件和水银的恒温器。法律要求，加州所有居民和单位不得将此类有害废弃物混入填埋类垃圾。该法于2002年通过，分阶段实施。首先针对50人以上的企业实施该法律，为小型企业和居民家庭规定了一个4年的豁免期。（三）管理机构和模式美国主管废物和垃圾处理的最高机构是国家环境保护局。下设3个办公室、9个司和10个地区办公室。负责固体废物管理的是固体废物与应急司，承担着包括城市固体废物、工业固体废物和有害固体废物等的管理工作，并开展相关信息资源的采集、分析、管理等特许经营项目。美国国家环保局的主要任务是领导国家的环境科学研究，教育并评价其成就，具体包括以下几个方面：第一，协助国会制定和实施各项环境法规和法律，第二，向各州提供环境项目资金援助，第三，进行环境科学研究，第四，发起自愿的合作计划，第五项公众开展环境教育。各州环境保护局负责各地的环境保护工作，组织实施联邦法，并以联邦法为基础制定适合本地需求就的环保政令、条例、法规、标准和实施细则。三、美国的垃圾分类和回收垃圾分类在美国已经深入人心。政府为垃圾分类提供了各种便利的条件，除了在街道两旁设立分类垃圾桶以外，每个社区都定期派专人负责清运各户分类出的垃圾。居民对政府的垃圾分类工作也表示了极大的支持。居民不仅对垃圾分类的知识耳熟能详；而且为垃圾分类处理出钱，就像为自来水付费一样天经地义。（一）垃圾分类在美国，垃圾一般是按照产品性质分的，一般分为四种：持久性废弃物、非持久性废弃物、包装废弃物、其他。2003年，这四类废弃物的比例分别占16.7%、26.3%、31.7%、25.3%。美国建立了较完善的垃圾分类收集制度和设施，分类收集日趋细化，手段日趋成熟，垃圾分类回收进入社会生活的各个角落。美国大城市中的垃圾桶分为绿、蓝和黑色三类,其中绿色垃圾桶放花园及厨余垃圾,由当地垃圾处理公司免费回收后,被加工成优质的有机肥料再销售；蓝色垃圾桶放玻璃瓶、易拉罐等可回收利用的垃圾，被分类后送往加工企业循环利用；黑桶垃圾则会被送到固定场地填埋。而对于淘汰的家电及家具,市民要向回收公司缴纳费用,或者等待一年两次的免费回收日。当地市民每月大约也要花40美元,用于社区和城市的垃圾回收及卫生维护。美国的垃圾回收作为一种产业得到了迅速发展，在经济结构中占有越来越重要的位置。以美国3个城市巴尔的摩、华盛顿和里奇蒙为例，过去回收垃圾每处理1吨需要花40美元，分类处理以后，这些回收的垃圾在1995年就创造了5100个就业机会，而且在节约了垃圾处理费用的同时，还创造了5亿美元的财富。（二）对垃圾分类的鼓励政策为鼓励垃圾分类，促进垃圾回收产业发展，美国很多大城市出台了相应的奖励办法。费城从2004年10月开始在Germantown区和Chestnut Hill区（共有居民6000户）实行生活垃圾源头分类直接奖励办法，收到立竿见影的效果，回收率上升到40%，居民参与率从27%上升到50%。居民按照分类要求将报纸、饮料罐等可回收物分别放到带有户主姓名和地址标码的容器内，然后由垃圾收集车将这些容器一并运到加工厂统一分拣。政府每月按每户居民回收垃圾数量发放代金券。居民在指定银行设立代金券账户，每月结算一次。代金券可在指定杂货店、餐馆、娱乐场所等使用。按每户每月回收18公斤计算，每年可挣300美元。对政府来说，回收一吨垃圾可节约填埋费52美元，除发放救济金代金券的成本以外，政府还有节余。得克萨斯州San Antomio市也在试行垃圾分类的直接奖励法，每年可节约填埋费40万美元左右。（三）垃圾循环回收模式美国垃圾循环回收模式因地而异，大致分为街头再循环垃圾箱、投放中心、回购中心和押金退费制度等四大类。街头再循环垃圾箱 2008年，全美设有8660个街头再循环项目，服务1.45亿人，近半数的美国人口被覆盖其中。社区投放中心 美国许多社区还设有垃圾投放中心，居民需自己将再循环垃圾投放到那里，包括油漆等需特殊处理的有害垃圾。回购中心 回购中心与投放中心相似，只是店主需花钱收购再循环垃圾而已。如称重量收购汽车废铁等。押金退费制 为刺激饮料瓶罐的再循环利用，美国许多地区每罐饮料法定加价5美分，顾客退瓶赎回相关费用。2009年10月底，纽约州将5美分加价从碳酸饮料扩大到了瓶装水。不同类别的垃圾再循环率高低不等，其中，瓦楞硬纸板箱74、报纸78、大家电67、办公用纸72，以及饮料铝罐49。还有一些垃圾再循环率很低，如地毯9、塑料袋9，小电器1等。据统计，2008年，美国通过回收利用和堆肥处理了8300万吨垃圾，减少了1.82亿吨的二氧化碳排放，相当于路面上1年减少了3300万辆客车。四、美国垃圾处理产业的发展在美国，城市生活垃圾的收集、回收、处理、加工及销售在是一个系统的产业，依靠商业模式来运行。城市生活垃圾由专业公司进行收集和运输。这些公司有的只是负责收集、分类和运输，有的也有自己的垃圾填埋场和堆肥厂。每个公司的垃圾收集办法不尽相同，不同的地区垃圾处理费用也各不相同。回收的垃圾一部分是将电池、纸类、塑料、金属等进行分类、收集、加工、生产和出售，另一部分是对食物废弃物和庭院废弃物进行堆肥处理。（一）美国的垃圾处理产业概况据统计，美国固体废物行业共有27082家企业，其中公共部门占56%，私营公司占44%。在私营公司中非上市公司占99.8%，上市公司占0.2%。1999年，美国固体废物行业共处理加工了大约5.45亿吨固体废物，其中填埋3.71亿吨，占68%；焚烧0.27亿吨，占5%；循环利用1.47亿吨，占27%，而私营公司加工处理的固体废物占处理总量的69%，公共部门占废物处理总量的31%。美国固体废物行业的总收入为433亿美元，占美国国民经济生产总值的0.5%。该行业为美国联邦政府、州政府和地方政府创造了3141亿美元的直接或间接税收，并且创造了9.48万个工作岗位，为雇员提供了290亿美元工资。表1 美国固体废物处理产业市场规模单位性质产值（亿美元）从业人员（万人）废物处理量（亿吨）数量比例（%）数量比例（%）数量比例（%）事业单位20647.611.9532.52.18740.2私营企业12428.615.1741.21.58229.0公共部门10323.89.6626.31.67830.8合计43310036.781005.447100（二）美国的垃圾收费在美国，各州、各城市的垃圾收费体系和收费方法不完全相同，但垃圾收费大多是根据单位和居民排放的垃圾量来收取的。对单位，其产生的垃圾直接通过计量重量（或体积）的方法收取。对不同性质的垃圾，收费是不同的，具体收费标准有详细的规定；对居民，每个住户根据自己产生垃圾量的多少申请一只标准垃圾桶，垃圾桶的大小不同，收费也不同。垃圾费一般每2个月收缴1次，由市政管理部门或负责垃圾收运处理的公司把垃圾费账单邮寄给住户，住户根据账单上的数目缴纳垃圾费。 美国加州戴维斯市的垃圾处理费，由City Service与自来水费、雨水费、污水费和市政税等多项费用一起收取，之后再由其划拨给委托的垃圾收集、运输和处理公司。“City Service”是专门从事城市管理的部门，相当于中国的“公用事业局”或“市政管委”。 美国华盛顿州西雅图市的垃圾收费与加州戴维斯市不同，由废物管理公司直接收取，而不通过市政管理部门。当然，废物管理公司是经市政管理部门委托的垃圾处理公司，其收费标准也是由市政管理部门认可和批准的。垃圾排放量的核定是通过1个32加仑的标准垃圾桶。为减少垃圾的产生量，西雅图市规定，若住户的垃圾产生量超过核定的量，则每增加1桶垃圾，除收取规定的费用外，每桶还要加收9美元。实行这一规定后，西雅图市的垃圾量一下减少了25。（三）美国主要的固体废弃物处理公司美国前十大固体废物处理企业2003年的收入总和约为241.067亿美元（详见表2）。公司的收益主要有两个方面，一是居民和商业机构交纳的废弃物处理费，二是回收产品和副产品的销售费。其中排名第一的Waste Management Inc.公司，成立于1968年，总部位于美国休斯顿，主要从事完整的固体废物处理业务，其服务范围不仅覆盖全美，而且涵盖全球。在全球范围内拥有600多个办事机构，为30多个国家中的2000多万顾客提供服务。它的服务对象包括300多个土地处理点，16个工厂，300多个中转站，1，400多个废物循环处理设备，此外，该公司还是世界上最大的可循环利用材料搜集公司，它的160套可循环材料处理设备每年可以处理500多万吨可循环利用物。同时，该公司也是北美的危险废物管理公司。从表2可以看出，排名十名以内的废物处理企业并不全都从事完整的固体废物处理业务，部分企业仅从事单一或几项业务，比如回收或焚烧。但是十大企业的年收入都高达4亿美元以上。表2 美国十大固体废物处理企业排名排名企业名称服务对象员工人数废物处理方