外部效应.doc

外部效应在日常生活中，我们经常感觉到内外有别这一原则。在完全属于自己的空间里，比如在自己的家里，言谈举止就可以不那么正式，打扫卫生的频率也可以根据自己的喜好，放何种音乐也可以自由选择，作息时间也可以任意安排。但是在不属于自己的地方，比如在他人的家里，在公共的场所，集体宿舍，我们的行为就不那么自由了，我们会感到种种约束，因为我们知道自己的行为非常容易对他人产生不良的影响。如深夜打灯看书就会影响其他同学休息，这时自觉的人就会克制挑灯夜读。抽烟使同室同学感到不舒服，自觉的人也会找一个不会影响他人的地方去抽烟。反过来，我们可能对他人如何不注意家庭卫生、如何挑灯夜读并不在意，但如果这些行为发生在集体宿舍，我们就会感到愤怒。这说明，内外是应该有别的，如果我们自己内外无别，就会影响他人的福利，而他人的内外无别也同样会影响我们的福利。从经济角度来看，这些使人不舒服和愤怒的行为都是外部不经济行为，也就是说这些行为对人造成了危害或损失。相反，外部经济就意味着生产或消费活动对他人造成了额外的收益。如在集体宿舍中勤快的同学非常注意个人卫生和公共卫生，他的行为就导致了外部经济。养蜂的人在生产蜂蜜的过程中帮助果树传授花粉，而果园在生产水果的时候也为蜜蜂制造蜂蜜提供了原料。养蜂和种水果相互产生了外部经济行为。微观经济学原理告诉我们，只要存在外部效应，完全竞争的市场就不能实现资源的帕累托最优配置。那么，为了实现资源的配置效率，除了市场机制之外，是否还有其他办法呢？在存在外部效应的情况下，政府应该且能够起什么样的作用呢？在治理外部效应的进程中，政府的政策选择需要注意什么道理呢？第一节 外部效应与市场效率外部效应问题的产生原因在于经济活动中个体成本与社会成本、个体收益与社会收益之间的差异，因此外部效应就是经济人个体经济行为的外在影响。在此，社会成本是指社会为某项活动所付出的总成本，它通常包括个体成本与社会其他个体为此项活动所支付的成本。而个体成本则是指个体进行某项活动所支付的总成本。在此，个体既可以是个人也可以是企业、团体，甚至是政府。下文提到的个体收益与社会收益与此类似。另外，外部效应和公益物品有一定的相同之处，因为两者都存在着经济人收益与社会收益、经济人成本与社会成本的不一致问题，所以也有人把公益物品纳入到外部效应范畴进行综合研究。不过，这两者也有显著的差别，其区别主要表现在，公益物品强调的是成本与收益的非排他性，而外部效应强调的是经济行为的外在影响，公益物品问题的实质是如何使其供求合理化，而外部效应问题的实质在于如何使经济行为的外在影响内在化。所以，这两者还是应该分别研究为好。在经济生活中，外部效应可以分为四类，一是消费行为的外部经济，二是消费行为的外部不经济，三是生产行为的外部经济，四是生产行为的外部不经济。在此，消费的外部经济是指个体的消费行为为其他个体产生无回偿的收益时产生的社会收益高于个体收益的现象。对此人们常举的例子是某个消费者花了很大的成本保持住宅整洁，并在住宅周围广种花草。由于美化环境的行为不仅对消费者自己有好处，而且对他人也有好处，这就产生了社会收益高于个体收益的现象，即消费行为的外部经济现象。消费的外部不经济是指个体消费行为对其他个体产生的无回偿的成本时产生的个体成本低于社会成本现象。如汽车废气污染环境、公园野餐制造旅游垃圾，都是消费行为的外部不经济现象。生产的外部经济是指个体的生产行为对其他个体产生无回偿的收益时产生的社会收益高于个体收益现象。如花农养花为养蜂人提供了充足的花源，而养蜂人却未给予花农以任何回偿，即是一例。生产的外部不经济是指个体生产行为对其他个体产生的无回偿的成本时产生的社会成本高于个体成本现象。如引起令人瞩目的环境问题，就是生产外部不经济的典型。外部效应是经济生活中常见的现象，它与我们的生活如此切近以至于我们大部分喜怒哀乐都与此有关。我们碰到的外部效应中，有些外部效应使我们略感不快，如随地吐瓜子壳便是，有些外部效应使我们非常愤怒，如夜半歌声使人无法入睡，但有些外部效应却使我们感到非常愉快，如优美的环境，清洁的水源等。使我们愉快的外部效应我们把它作为应得之物毫不思索地接受了。有些外部效应令我们不快，但由于不是经常发生的，我们也就忍受了。但我们感觉到，使我们愉快的外部效应是稀缺的，似乎有提倡的必要，而令人不快又经常发生的外部效应实在是忍无可忍，必须加以解决。当然，外部效应的后果决不仅仅是我们个人的喜怒哀乐而已。在经济生活中，外部效应最大的后果是扭曲资源配置。约瑟夫斯蒂格利兹说：“只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。”约瑟夫斯蒂格利兹的话可以用经济分析的方法加以证明。根据定义我们知道，生产行为的外部不经济是指个体所得到的收益大于社会所得到的收益，或者个体付出的成本小于社会付出的成本。对生产厂商来说，当厂商个体边际成本等于个体边际收益时，就实现了生产者均衡，即厂商的利润实现了最大化。对社会来说，当社会边际成本等于社会边际收益时，就实现了社会均衡，即该产品的供给相对于需求达到了最佳点，有限的资源得到了最充分的利用，实现了社会福利的最大化。这时，如果个体边际成本等于社会边际成本，或者个体边际收益等于社会边际收益，那么厂商与社会同时达到均衡，厂商利润最大化也就是社会福利的最大化。不过，在个体生产行为存在外部不经济的情况下，厂商个体边际成本小于社会边际成本，或者厂商个体边际收益大于社会边际收益，这时个体生产的最优量就会大于社会最优量，该产品的供给就存在着过度的现象。比如某造纸厂的总体成本函数为c(x)，其中治污成本函数为d(x)，收益函数为p(x)，这时当c(x)=p(x)时，该造纸厂就实现了厂商均衡。假定社会成本函数为f(x)，社会收益函数为g(x)，这时f(x)=g(x)时，社会也实现了福利最大化。假定该造纸厂有污染物处理设备，不任意排放污染物，这意味着造纸厂在实现厂商均衡时，c(x)=p(x)=f(x)=g(x)，也就是造纸厂的个体边际收益等于社会边际收益，造纸厂的个体边际成本等于社会边际成本。这时不存在外部效应。假定该造纸厂没有污染处理设备，这时某造纸厂的总体成本就会降至c(x)-d(x)，这时实现厂商均衡的条件就是c(x)-d(x)p(x)；而社会福利最大化的条件则依然是f(x)=g(x)。这时要使c(x)-d(x)p(x)=f(x)=g(x)，才能同时实现厂商均衡和社会福利最大化。由于c(x)d(x)c(x)，因为在没有污染处理设备的情况下d(x)0，因此c(x)-d(x)=p(x)社会边际成本f(x)，其最优总产量就会高于社会最优总产量。这说明，在存在外部不经济的情况下，厂商倾向于过度生产。我们可以通过二维图来直观地说明在存在污染的情况下，造纸厂的最优产量大于社会最优产量，消费者的最优消费量也会大于社会最优消费量。在图5.1中，PD为纸张的个体需求曲线，PMC为造纸厂的个体边际成本曲线。如果市场是完全竞争的，那么边际成本曲线就是供应曲线，需求曲线也就是边际收益曲线。这样，市场机制决定最优产量为Q4，也就是个体供应曲线和个体需求曲线的交点。不过从社会角度去看，生产纸张的成本还包括污染成本，因此社会的边际成本应该大于厂商的个体边际成本。在图5-1里，社会边际成本曲线SMC在造纸厂个体边际成本曲线的上方，因此社会最优产量应该是社会边际成本曲线和社会需求曲线SD的交点，这时最优生产量为Q1，由图可知，Q1Q4，也就是说在外部不经济条件下，完全竞争导致生产过剩，从消费角度去看则意味着消费过度。用同样的方法，我们可以证明生产行为的外部经济会造成某些产品的供给不足，消费行为的外部不经济会造成某些产品的消费过度，消费行为的外部经济会造成某些产品的消费不足。供给过度、供给不足、消费过度以及消费不足都意味着稀缺资源的浪费，在资源稀缺的条件下，资源浪费意味着社会福利的损失，意味着资源配置的低效率。在市场经济条件下，经济行为的外部效应必然不利于资源的有效配置，不利于社会福利的最大化。外部不经济是如此，外部经济也是如此。从我们个人的感觉、或者从道德意义上来看，外部不经济的个体成本低于社会成本，而个体收益却高于社会收益，这可以归之为“损人利己”，是不道德的，这也是外部不经济使我们不快的原因。所以即使从道德角度看，外部不经济现象也应该消除。经济人个体的外部经济行为，其个体成本高于社会成本，而个体收益却低于社会收益，对此虽不能说是大公无私，却也可称得上一般意义上的利他主义了，这也是外部经济使我们略感愉快的原因。不过，在市场经济条件下，外部不经济固然要制约，但外部经济也不能简单地加以倡导。为了维护市场机制的正常运转，顺利实现资源的有效配置，必须采取各种措施使外部效应内在化，使之纳入市场经济的正常轨道。当然，在经济生活中，需要解决的外部效应主要是外部不经济，所以下文的探讨重点主要放在外部不经济问题的解决上。第二节 政策选择在存在外部效应的场合，完全竞争的市场无法实现资源配置效率。这时，为了实现资源配置效率，就需要采取相应的对策，从而降低甚至消除外部效应所带来的资源配置效率的损失。这是许多经济学家所关心的政策问题。对这一问题，主要有两派意见，一派主张政府干预，认为在存在外部效应的场合，市场机制不再具有优势，这时政府就应该发挥自身的优势，积极干预，减少甚至消除效率损失，实现资源配置效率。另一派认为，在存在外部效应的场合，市场机制的确会导致效率损失，但政府并不具有弥补效率损失的优势，在很多情况下反而会加大效率损失。因此即使在存在外部效应的场合，政府也不应该干预。因为只要创造市场交易所需要的条件，如界定财产权，市场机制同样能够解决外部效应问题，从而减少甚至消除效率损失。我们首先从经济分析角度来分析一下政府所能够采取的政策选择及其效率意义。外部效应的本质在于经济人即生产者或消费者个体边际成本与社会边际成本的差异。这时，政府如果能够站在社会的立场上，对生产者征收污染税，或者对生产者实施补贴，就能够使生产者的个体边际成本等于社会边际成本。这时，市场机制就能够实现资源配置效率。在图5.2中，完全竞争市场的产量为Q4。现在假定政府对造纸工业征收污染税，其税率为t，即对造纸厂所生产的每一单位的纸征收t元污染税。这时造纸厂的实际边际成本就是PMC+t，边际成本上升，产量便逐渐降低为Q1。如果税率恰好等于造纸厂的边际污染成本，那么税收厂商的实际边际成本就会等于社会边际成本，这时Q1点就是社会最优产量。从消费角度去看，政府也可以征收污染物品的消费税，这样使得个人的需求曲线向下移动，与社会需求曲线SD重合。这样个人的消费量就会从Q4降至Q1，同样能够实现资源配置效率，即消费不过度。在污染问题上，政府向企业征税，还是向消费者征收消费税，其结果都是一样的。因此，政府可以选择三种方案解决污染产品的过度生产或者过度消费的问题。一是只向生产者征收污染税，二是只向消费者征收消费税，三是两者并用。一般来说，由于污染企业个数比较少，较为集中，而消费者不仅个数多，而且相对分散，因此向企业征收污染税的征税成本比征收消费税要高。所以，向企业征收污染税要比向消费者征收消费税要经济。因此，从经济上来看，向企业征收污染税比向消费者征收消费税更为可取。政府征税的办法在理论上是非常完美的，但是在实践上却有很大的问题。因为政府很难确定造纸厂的边际污染成本，也就很难设定适当的污染税率。因此政府实际上很难通过征税的办法来解决外部效应的效率损失问题。当然，说很难完全实现配置效率，并不意味着不能弥补效率损失。实际上，只要政府所确定的税率没有超过边际污染成本，征收污染税的做法依然可以使完全竞争的企业的产量逼近社会最优产量，从而部分地改善市场效率。因此，在缺乏其他可靠的办法的情况下，政府对污染的工厂征税，虽然很难说是一种彻底解决污染问题的办法，却依然是可选择的政策之一。对于外部不经济问题，政府可以采用征税办法改善资源配置效率，那么对于外部经济问题呢？对此，政府显然可以采用补贴的办法来实现资源配置。政府采用补贴的办法来降低个体生产或者消费的边际成本，从而减少生产或者消费不足问题，就可以解决外部经济所引起的资源配置效率损失问题。教育就是经济学家们所经常愿意举的例子。在正常的社会中，人们一般都不会认为知识越多越反动，相反人们都会认为，较好的教育是个人发展的重要基础和条件，受教育较好的人更能够找到较体面的工作，报酬也比较丰厚，享受也较有品位，因此教育是一种私益物品。它的生产和消费可以由市场进行配置。不过教育所产生的收益并不一定局限于受教育者本人，而存在着溢出效应，即外部经济效应。如图5.3所示，补贴前个体边际收益曲线为PMB，补贴后社会边际收益曲线为SMB。补贴前个体边际成本曲线为PMC，补贴后个体边际成本曲线为SMC。由于PMC补贴tSMC，因此SMCPMC，因此SMC在PMC的下方。由于社会收益大于个体收益，即SMBPMB，因此SMB在PMB的上方。由图5.3可知，个体边际收益等于个体边际成本时，教育的数量为Q1，这是理性的个体所决定的教育的最优供给量，显然它没有达到最有供给量Q4。当政府提供t补贴之后，个体边际成本等于社会边际收益时，教育的数量为Q4。这就达到了教育的社会最优消费水平。当然，政府还可以其他方式对教育的消费进行补贴，比如建立学位制度和毕业文凭制度，并以政府的力量保证学位和毕业文凭的可靠性，坚决打击一切假冒学位和毕业文凭的行为，保证具有高中毕业文凭的人，其能力基本上高于初中毕业的，大学毕业的优于中专毕业的，其后依次是硕士毕业和博士毕业。在政府的有力支持下，社会也相应地给予高学位、高学历的人以较高的回报。这时，实际上相当于给个体以补贴了。个体边际收益得到补贴后，逐渐上升到社会边际收益的水平，这时教育也达到了较高的水平。由于对消费者的收益补贴一般来说是比较长远的，需要有较高的贴现率，才能使消费者的收益曲线逼近社会收益曲线。并且消费者在初级阶段的选择，往往是由父母作出的，而一旦决定不消费初级教育，这时就会给社会制造一批低质量的劳动力。在这种情况下，政府提供标准的、免费的初级教育，就成为比较优选的政策选择了。当然，进入高等教育层次后，由于教育所能够获得的未来收益不如初级教育那样遥远，其所需要的贴现率较低，这时政府的作用就可以少得多。在教育补贴的问题上，政府必须进行补贴是显然的。但是到底补贴多少，才能使其达到最优水平呢？也就是说如何确定补贴量呢？这也是一个很大的问题。实践表明，政府不容易确定最优补给量。这一问题与征收污染税所遇到的问题是同一性质的。而且由于政府本身也是经济人，它的实际目标是预算最大化以及其他方面的最大化，如果制度设计得当，可以使其行为动机与社会福利最大化相兼容，但到目前为止，包括民主、法治、自由的制度，依然没有很好地解决这一问题。尤其在政治制度尚未实现从专政体制向自由、法治、民主制度转型的中国来说，政府即使很重视教育，在实际投入方面也会低于实际需要的水平。在此，我们的结论也与先前的类似，只要教育存在着外部经济，教育的供给就会不足，教育的消费也会不足，这时政府就有必要进行补贴。对于目前的公共选择格局来说，许多国家的政府对于教育的补贴都是低水平的。科教是兴国之本，任何国家都应该不仅在口头上，而且应该在经济上给予教育和科研以足够的投入。第三节 非政府解决像秩序供给不足人们就给自家门上装个锁一样，只要存在外部效应，各有关方面就会自动设法使外部效应内在化，从而使各方面都感到满意。从行为者个体来说，社会中普遍存在并且在一定程度上已经内在化于个体意识了的道德规则会时刻提醒人们应该怎么做。如依据“己所不欲，勿施于人”的原则，我们自动地约束自己有可能对他人产生不经济影响的行为。对于外部经济行为，我们会自动地给行为者以精神的奖励。对于道德规则仍然无力加以内在化的外部效应，各有关方面就会自动地聚集在一起，设法解决外部效应。如外部效应的受害者集体向外部效应的始作佣者讨还公平。这是外部效应非政府解决的重要途径。在这一进程中，低成本的产权界定以及社会组织的设计，能够起到更为重要的作用。一、产权界定计划经济往往导致低效率，并且还会导致更大的环境污染，而市场经济往往导致高效率，并且导致的环境污染量相对来说也较为轻微。其原因是市场经济比计划经济更有优势。首先它能够通过价格机制来确定并灵活地反映资源的稀缺程度，以及动态变化。由于价格机制确定环境资源稀缺程度及其相对价格的信息要求较低，因此市场制度它可以以较低的信息成本来确定环境资源的相对价格，因而能够以非常低的成本及时地解决稀缺资源的定价问题。这就解决了集中的计划制度所无法解决的人类认识的困境。其次，市场制度作为一种“化私为公”的机制，它可以通过亚当斯密的“看不见的手”即价格机制把经济人的理性自利动机转换成促进资源合理配置、促进共同繁荣的“利公”动机。因此，在市场制度条件下，经济人的天然自利倾向与环境资源合理开发和保护所需要的“利公”动机是可以兼容的。市场制度之所以能够保护环境，其原因就是它的两大制度基础：产权制度和价格机制。其中私有产权制度促使人们保护稀缺资源，价格机制提供不同环境资源相对稀缺程度的尺度，并以此在消极方面鼓励人们寻找可替代的资源，以相对不稀缺因而不昂贵的资源来替代稀缺且昂贵的资源，从而节约使用最稀缺的资源；在积极方面，它也会促使人们进行技术创新，来开发并有效使用既有的稀缺资源。这说明，市场制度在开发和使用稀缺资源方面是最合理的资源配置机制，与计划制度相比，它更是环境的朋友，而不是环境的破坏者。在生态问题上，市场制度的核心功能就是通过产权的界定来减少共有物，从而尽可能减少“公共事物悲剧”发生的广度和深度。产权模糊，是环境资源遭到滥用的重要原因。由于产权模糊，市场经济也会滥用环境资源，但计划经济滥用公共资源的程度、规模要远远大于市场经济，因为计划经济条件下环境资源产权模糊的问题要比市场经济在规模上要大，在程度上要深。因此在环境问题上，计划制度比市场制度更容易导致环境灾难。从理论上来看，市场制度和计划制度在生态问题上的失误其道理是一样的：缺乏界定和保护产权的法律制度、缺乏合理可靠的价格机制，不管是自由竞争的市场制度，还是严格管制的计划制度，都同样会滥用公共资源，都同样会破坏作为公益物品的人类共同生活环境。对前者来说，没有产权制度和价格机制，理性的经济人没有可靠的积极性去阻止公有资源的滥用；对于后者来说，没有产权制度和价格机制，即使是大公无私的计划者和计划执行人员，也会滥用公共资源。亚里士多德所讲的公共的东西最少得到关怀，哈丁所讲的“公共事物悲剧”，在市场制度下会发生，在计划制度下很可能表现得更为严重，因为在后者不为人所关心的公共的东西更多，公共事物悲剧也会更为严重。对此，补救的办法首先就是通过政府建立符合市场经济需要的法律制度，通过市场制度建立合理的价格机制，并完善市场制度运行的制度条件，从而尽最大的可能减少公有资源产权的模糊性；然后，再在此基础上，通过政府的补充性直接干预来解决问题。而这时，政府需要直接管理的公共事物也很少了，这时如果再在管制技术上作些努力，政府的直接管制也是会有效率的。从实际情况来看，即使是最丰富的资源，由于其产权不明确，也会比哪怕是最稀缺的资源来得稀缺。比如从直觉上来看，水、森林和清新空气这些资源的稀缺程度要远远小于金属、矿物和能源资源，但从实际情况来看，人们觉得前者比后者更为稀缺。其原因就在于前者是公共资源，它的稀缺性并不表现在价格上，人们可以随意获取，从未想到要节约使用，没有动力去寻找更多的替代品，而后者则是产权明确的私有资源，其稀缺程度表现在价格上，人们只能花费一定的代价才能获取，这时人们总是在想如何节约使用资源，如何寻找更为便宜的替代品。水、森林和清新空气比金属、矿物和能源更容易遭到滥用，其主要原因不在于人性趋于节约还是浪费，也不在于市场体制还是计划体制，而在于水、森林和清新空气资源的产权边界是不明确的，而金属、矿物和能源的产权边界却是明确的。对此，有效的办法可能是多种多样的，首先最有效的办法就是确定水、森林、清新空气资源的使用价格，明确这些资源的产权，建立水资源、森林、清新空气等资源的市场定价制度，消除其中的市场僵化问题，确保市场的竞争性。其中最迫切的措施首先就是加快市场建设，把国有企业推向市场。因为国有企业行为的激励机制扭曲是非常明显的。在很多国家里，国有企业对许多行业都起着左右局势的作用，如发电、水泥、钢铁和矿业等，而这些企业往往是污染大户。企业越大，对行业的垄断程度越高，其所制造的污染也越多。这时，就有必要完善市场，使国有企业也像私营企业那样面临巨大的市场竞争压力，从而对环境承担较大的责任。其次，清除扭曲市场的公共政策，其中最主要的是一系列的价格补贴政策，这些价格补贴政策使得市场机制不能正确地运行，无法准确地显示各种能源的稀缺程度，使得滥用能源现象普遍化。根据世界银行的报告，发展中国家政府每年耗费2 300多亿美元对能源进行补贴。如果能源补贴全部取消，就会减少能源价格扭曲，可以使全世界因使用能源而产生的氧化碳排放量下降10。那么，明确的产权以及自由的价格制度为什么是减少环境污染，解决外部效应问题的关键呢？科斯对此进行了系统的研究。他认为，在产权明确的情况下，如果交易成本为零或小得可以忽略不计，市场机制可以把外部效应内在化，使资源得到最优配置。这就是著名的科斯第一定理。与此有关的科斯第二定理是，在产权明确的情况下，如果交易成本不为零，或者不是小得可以忽略不计，那么合理的制度选择就可以减少交易成本，使外部效应内在化，使资源得到合理的配置。根据科斯定理，我们可以推导出解决外部效应问题的重要方法，即界定产权。当然，界定产权之后，为了降低交易成本，显然还需要有自由的价格制度，来确定明晰的产权所隐含的收益权与承担损失的责任。产权模糊，是环境污染的重要祸因。这与人的本性关系不大。因为从人性基本倾向的角度来看，不管人性是善还是恶，只要当人们可以随意使用森林、草原或渔场时，他们一般都会过度使用这些资源。无主桔子树上的桔子，除非在人烟稀少的原始森林，否则永远不可能完全成熟，因为未等到桔子成熟，人们已经争先恐后地把它摘光了。但是，只要采取适当的措施，通过明确产权，明确公共资源的权利界限，不管人性基础如何，都可以减轻对这些资源的滥用。因为桔子树一旦有了主，人们就会等到桔子成熟以后才把它摘下来。这种例子在现实生活中比比皆是。就如世界银行报告所陈述的，泰国向农民发放土地证书就减少了对森林的危害。印度尼西亚为万隆贫民窟的居民分配了产权证书后，家庭对卫生设施的投资已增加了两倍。为肯尼亚山民提供租地安全保障也降低了土壤的侵蚀。布基纳法索正式明确了社区的土地所有权后，土地管理得以极大改善。而为渔业资源分配可转让的捕捞权，则制止了在新西兰海域中滥捕鱼类的趋势。中国农村土地实行承包制后，草就变成了苗，农业连年丰收。荒山承包后，过不了多少年就披上了绿装。但由于承包制并未真正在长期意义上明确产权，中国农村的生产力依然没有发挥最大的潜力，许多荒山依然没有披上绿装。二、组织设计英国运用经济分析方法研究政府经济政策的著名学者詹姆斯E米德对外部效应问题也做了深入的研究。他认为，外部效应的产生需要特定的技术和制度条件，如共有变量条件、所有权定义不明条件、市场组织成本条件、财政类条件、垄断类条件、引导偏好类条件等。所以，所谓外部效应是指某个人未参与某项决定的决策，而他的利益却受到该决定的或好或坏的影响。据此，要解决外部效应，第一个最明显的办法便是对社会的组织制度进行重组，使利益受到某项决定影响的人，在作出该决定时能作为参与者发挥作用。也就是说，组织方面的适当改革可以使外部效应内在化。米德认为，使外部效应内在化的组织可以采取以下各种形式，如家庭、社会俱乐部、商业公司协会或合营公司，地方政府、中央政府等。不过，即使建立了使外部效应内在化的组织机构，但利益冲突与收益分配问题还是存在的。因为组织创新虽然使外部效应内在化了，但是在制度创新之后要使有关方面达成决策上的利益一致，也并非易事。组织创新以后的利益冲突以及由此带来的问题，实际上可能更复杂、更微妙。组织安排解决外部效应问题的关键在于以下几个方面的要素。首先，所需解决的外部效应问题是大规模的还是小规模的？其次，为解决外部效应问题而建立的组织中，其成员是自愿加入的，还是被迫加入的？第三，在组织中，做出集体决定的决策规则是什么？就社会组织而言，所需解决的外部效应其范围一般是小规模的，而组织成员或多或少是自愿的，但在组织中做出集体决策的规则却可能是多种多样的。所以，就社会而言，决定外部效应内在化之可能性的主要因素是组织集体决定的规则。可供选择的集体决策的规则一是完全一致规则，该规则的优点是一旦形成决定，决定的执行成本比较低，但要形成全体一致本身却需要花相当的代价，而且一旦形不成完全一致，那么便会一事无成。二是多数一致的原则，该规则的优点是在形成不了全体一致即存在少数人反对的情况下也可以作出有效的决定，但在执行时可能遭到少数人的反对，并且它还可能使多数人肆无忌惮地滥用其多数决定权，欺压少数。而且在一定的情况下还会形成决策程序决定决策结果的情形。此外，还可以选择加权投票规则，或者甚至是由某些管理者独裁决定外部效应内在化的决策。这两种规则也各有其利弊。为了使不同的决策规则更好地为不同情形的外部效应解决服务，应该建立各种各样的相互竞争的组织，给人以各种各样的选择。这些组织可以是绝对民主的，也可以是绝对专制的，也可以是两者之间的，只要人们可以自由选择，自由进出，这就无关紧要。这样做的好处还不止于此，因为一旦有了许多竞争性的组织，人们根本就不需要参与组织的具体决策过程，而只要选择自己所喜欢的组织，并参与其中就可以了。不过，这仍然以移动成本不足以约束个人选择自由为限。但是，政府却是一种特殊的组织。首先，某个人是否处于某个政府的管辖之下，这在很大程度上不是一个选择的问题，就是说某个人处于某个政府的管辖之下既不是自愿的也很难说是被迫的，而个人要选择政府除了极个别的例外，一般是不能选择的。其次，政府组织相对于社会而言其规模是巨大的，要求其解决的外部效应问题其范围也是巨大的。在这种情况下，政府决策的规则就成为核心的不可忽略的因素了。可以这样说，政府的许多决策都影响到许多个人的利益，但政府应该采用什么决策规则才能十分令人满意呢？米德提供了一个他认为还不成熟的答案。他设想，理想的社会应该是“社会上每个公民都要成为人格分裂的人，在市场上，他们完全个人主义地采取行动，在投票箱面前，却利他主义地采取行动。”也就是说，每个公民都带着自私自利的偏好出现在市场上，并以最有效的办法，照顾好他自己、他的家庭、俱乐部、公司等的福利，因为他最清楚他自己的需要。但他采取利他主义的态度来选举政治家，并使之成为他的代言人，这些政治家直接参与建立法律规则和税收结构，提供法律框架，自私自利的社会原子即个人在这个框架内从事经营活动，经过立法这只看得见的手，最终形成公正、有效率的体系。当然，关于社会公平、对于美好社会的共同目标，人们也许会有相互冲突的看法，为了从中做出选择，尚需建立一些普遍的规则，这些规则只包括人数等数字计算，而不包括打击人的东西。所以，要解决外部效应，建立一个美好的社会，需要经济学、伦理学以及政治学的综合知识，经济上确立亚当斯密的自私自利，使经济更加有效率，伦理上确立某种公平，以指导个人在不同的政府政策之间形成偏好，在政治上确立一些普遍的政治规则，根据这些规则，从各种相互冲突的政策中进行理性的选择。三、实际选择的评价常识告诉我们，外部效应问题是必须加以解决的。科斯为我们提供了解决外部效应问题的三种选择，一是明确有必要明确的产权，二是如果交易成本比较合算的话，政府介入也不失为一种理性的选择，三是如果市场、企业不能以较合算的成本解决外部效应问题，而政府的解决成本又远高于市场或企业的解决成本，那么该外部效应问题就没有必要解决。米德则为我们提供了通过组织创新解决外部效应问题的途径。但他也像科斯一样，留下了一个无法解决的感叹，所不同的是他没有把无法或不值得解决的外部效应问题搁而置之，而是诉诸伦理学和政治学，希望伦理学和政治学能解决经济学所不能解决的问题。也许是问题本身太难了，也许是问题本来就应该很难，因为只有艰难的问题才能构成对才智的挑战。老子说：“太上，不知有之。”如果问题已经解决，或者很容易解决，那么就不会有挑战，而没有挑战，人们也就不会挖空心思地去思索，去研究。问题虽然很难，但如果有必要解决的话，现实中的人是时不我待或不为理论所束缚的。在现实生活中，作为解决外部效应问题的手段的政府，已经使用并且正在使用种种可行的办法如征税、罚款、补贴、直接数量管制等。那么，从经济的角度来看，我们如何来评价这些实际的政策选择呢？在市场经济条件下，政府解决对外部效应问题的办法主要有罚款、补贴、管制、界定产权等。在市场经济条件下，人们一般都赞成对外部不经济现象收取罚款。从经济上来看，用罚款方式来解决外部不经济问题，可以使存在差异的社会成本和个体成本、社会收益和私人收益正位，从而使外部不经济控制在最优范围里。当然，税收以及补贴也是为了改善外部效应问题引起的结果，调节社会成本与个体成本之间存在的差异，用罗纳德科斯的话来说，这种税收叫修正税(corrective taxes)。修正税的征收一方面可以使致污者付出一定的代价，使其因为生产成本的提高而约束致污产品的生产。如果罚款或税收的数量可以抵销个体成本和社会成本之间的差额，使个体边际成本等于或几乎等于社会边际成本。同时，政府也可以把罚款或征税得到的款项通过转移支付的方式给受害者以补偿。罚款的方法能够解决致污产品的最优生产水平的问题，同时通过补偿也可以解决受害者的权利补偿。但是，从实践来看，这种权利补偿很少能够兑现。政府运用征税或罚款手段解决外部效应问题的理由主要有两点，政府首要的考虑似乎是政府本身的财政收入，因为这样可以增加财政收入，来养活政府、同时也提高政府的行政能力。另一个理由就是调节经济，使外部效应问题内在化。政府也可以用津贴的办法来解决外部不经济的问题。比如政府给污染者以污染津贴。这样可以降低市场意义上的社会成本，使其接近于污染者的个体成本。这就解决了污染的外部不经济问题。但是，津贴的办法只是在事实上解决了污染问题，而没有从经济上解决污染问题。因为从经济上来看，个体成本和社会成本、个体收益和社会收益之间只是在市场意义上得到了平衡。实际上，由于政府津贴最终还是由公共财政来负担，所以政府津贴的费用仍然是社会的费用，仍然是社会因污染等外部不经济而付出的成本。所以，透过市场均衡的实质，我们会发觉，政府津贴可以解决外部效应问题，但是不可能真正解决因外部效应问题而引起的资源配置非最优的问题。因为政府津贴不过是把污染等外部效应问题的实际成本转变成了社会货币成本了，而并没有把社会成本转变成个体成本。所以，它也不可能真正对污染者形成成本约束，使污染者自觉地控制污染的生产量。所以，就如斯蒂格里茨说：“污染者偏好控污津贴而不是罚金的原因很清楚，即在控污津贴下能获得较高的利润，这种分配结果并没有对产生污染的公司及其股东产生限制作用。在罚款制度下，总产量较小，价格较高，产品的消费者处境变坏。另一方面，那些不得不交税资助控污津贴的人，在罚款制度下处境明显变好。需要强调的是，津贴和罚款之间的选择并不只是一个分配问题。当两种系统都可行时（忽略管理成本），罚款系统使资源分配达到帕累托最优，而控污津贴则达不到。也就是说原则上，要对受益于罚款系统的个人和公司征税，并给产生污染的公司以补偿。这样就使得在罚款系统下所有个人和公司的处境都较控污津贴系统为优。”政府管制也是一种政府比较愿意采取的办法。比如就美国而言，政府就制定了一系列汽车排放废气的标准，制定了有关如何处理有害化学物质法规，在飞机或火车上划定禁烟区，制定法律，要求石油公司对同一储油构造上的油井实行产量一体化，制定法律，限制渔猎以减缓这些公共资源过度使用造成的无效率现象。斯蒂格里茨对政府管制的形式进行了区分，他认为，政府对外部效应问题的管制主要有两种方式，一是对外部效应水平比如对污染水平的管制，也就是说禁止公司造成的外部效应比如污染超过法律规定的标准;二是政府直接管制生产过程，比如不允许企业使用某些品种的煤;要求企业使用洗涤器和其他控污设备;或要求公司修建规定高度的大烟囱等。斯蒂格里茨认为，就社会而言，污染水平有多高是社会关心的重点，至于污染是如何产生的，却是次要的问题。而且生产污染的企业应该比政府更清楚用什么适当的办法来降低污染水平，也知道用较少的成本来减少同量的污染。不过，“在一些情况下，投入管理比测量污染水平更容易，因而政府偏重于投入管理。”罚款或税收是运用价格机制来调节私人成本，使之接近于社会成本，从而自动地制约外部效应的生产水平，使资源达到最优配置。因为在存在充分竞争同时又不存在外部效应的情况下，每一种帕累托最优都可以通过价格机制和因此而引起的资源转移而获得。如果不考虑管理成本、并且在污染和控制污染的成本和收益都已知的情况下，罚款可以通过调节个体成本使之接近于社会成本，从而使资源配置达到帕累托最优。如果不考虑管理成本，那么直接的政府管制也可以使资源配置达到帕累托最优。因为政府可以在污染成本和控污收益比较的基础上制定控污的水平或者以此为依据，控制企业的生产过程。这也可以调节企业的个体成本，使之接近于社会成本，从而消除外部效应。但是，控污管制并没有把管制的管理成本和信息成本个体化，所以在污染管制中仍然存在着个体边际成本低于社会边际成本的问题。而且这一差异通过单纯的控污管制是无法消除的。所以，控污管制和政府津贴一样，只能在一定程度上调节个体边际成本和社会边际成本，但并不能完全使个体边际成本等于或者几乎等于社会边际成本。这时，仍然存在致污产品的过度生产问题。所以，政府可以用罚款、征税、津贴和管制等办法来解决外部效应问题。但是，政府运用哪种办法可以既经济又有效地解决外部效应问题呢？从有效方面我们在上面已经有了一定的探讨。下文我们来探讨一下“经济”的问题。有关经济的问题，其标准主要在成本考虑上。也就是说，在取得同样效果的条件下，采用何种方式最经济，成本最低。这涉及到以下几个方面的内容：一是交易成本的比较，因为不同办法的交易成本是不同的。二是信息成本的比较，因为不同办法对信息具有不同的要求，所以，与此相关，各种办法之间也存在着一定的信息成本之间的差异。三是由于在事实上，外部效应引起的成本和控制外部效应引起的收益是很难确定的，甚至是无法确定的，或者确定的成本很高很不经济。这使得不同方法在事实上可能造成不同的结果。以污染外部效应问题为例。从交易成本来考虑，虽然政府不必承担致污者引起的污染损失，也不必为罚款或治理污染付费，但政府必须承担解决外部效应引起的管理成本。从技术上来讲，确定一个致污者引起的污染是否超过了某一标准，同确定其精确的污染水平相比，花费要少一些。罚款或者征税需要确定致污者污染的精确水平，但是管制却只要求确定一个致污者是否超过了规定允许的污染标准。所以，在管理成本上，管制要比罚款或征税经济。但是，由于罚款或征税可以增加财政收入，所以，如果管制和罚款或征税之间的交易成本差别不是很悬殊时，政府就可能更愿意采取罚款或征税的办法。当然，由于津贴完全由政府负担控污费用，除非致污者经营的产品有关国计民生，或者本身就是政府经营的企业，否则，政府一般不会采取津贴这种办法。因为它不仅要求政府支付管理成本，而且还要求政府支付控污费用。这对政府来说，尤其是面临财政困难的政府来说，是难以承担的。对于信息问题，斯蒂格里茨进行了详尽的探讨。他研究了政府和企业在控污问题上的博奕情形。他说，我们可以假设政府能够正确估计污染的边际社会成本，但政府对控污技术没有充分的信息，至少没有企业了解得清楚。在控污设备没有得到开发的情况下，这种状况的确属实。政府和企业双方都没有充分的信息，只能简单地进行推测。但是，由于生产者比政府更清楚企业的生产技术，他们的推测可能更符合客观情况，但个体生产者没有动力把自己的情况如实报告给政府；相反，他们提出各种理由试图让政府相信，由于他们企业的控污技术开发非常艰难，因此他们不可能达到严格的管制标准。如果政府仍然实行严格的管制，并允许企业在限定期限内开发必要的技术，企业也没有动力去照章办事，因为企业知道，即使规定的期限已到，新的技术还没有得到开发，由于考虑到自己可能在技术上估计失误，同时又考虑到惩罚企业可能产生的政治后果，所以政府也很可能不敢因此而惩罚企业。这是涉及到一个企业时的情形，如果涉及到的企业不止一家，这时各企业的控污成本必然存在差异，也就是说各个企业的最佳控污标准也有所不同。为了建立最佳的控污标准，政府必须知道各个企业提供的成本信息，这时企业很可能为了自己的利益而向政府说谎，虚报控污成本的数据。政府与企业进行博奕的前提是政府对外部效应问题采取管制的办法。如果政府采取罚款或征税的办法，政府和企业就不会出现这种博奕。因为在罚款或征税前提下，政府只需要确定外部效应造成的社会边际成本，而企业则需要判断控污设备的成本是否超过控污带来的收益，即同没有进行控污相比，遭到的惩罚何者为小。不过，不管在何种情况之下，我们都可以了解到，政府错误估计外部效应的成本，错误估计解决外部效应所需要的费用，在信息不充分的情况下，或者在企业与政府博奕的情形之下，都是可能的。而政府一旦错误估计控制外部效应的成本，就会导致经济的低效率。如果低估了控污成本，那么可能导致外部效应问题内部化不足;如果高估了控制外部效应的成本，企业就必须花费过量的人力物力财力来达到管制标准，也就是说遵守政府管制标准的边际成本超过了社会边际收益。而在充分竞争的情况下，这些由致污者额外承担的成本最终将转嫁给消费者。而对经济来说则是这类产品供给的短缺，导致资源配置的非帕累托最优。所以，政府控制外部效应方法的选择在很大程度上受制于计量经济技术的发展。这无疑又是对人类智力的一大挑战。当然，当智力有限时，人们自然而然地会发明很多替代智力的办法。这就是运用市场方法来减少对于计量经济技术的依赖。因为市场方法与政府方法相比，前者对于计量经济技术的要求要低得多。这是80年代以来治理环境污染问题的新经验。第四节 治道新发展80年代末以来，全世界的政府都面临着两大发展的挑战，一是从专制体制向民主政治的转型，二是从政府转向市场的转型。前者是政治发展的问题，而后者则是政府发展的问题。这表现在环境治理等外部效应的治理问题上，各国政府开始日益重视社会力量的参与，日益重视以市场为基础的政策来治理环境污染。一、从政府到市场环境问题是典型的外部不经济问题。外部不经济是市场所难以解决的问题，那么政府是否是解决环境的最优的选择呢？实际情况表明，也不见得。在西方发达国家，环境保护运动已经开展了20多年。通过大规模的政府管制和控制的规章条例，西方各国的空气、水、土地和自然资源的品质得到了大幅度的改善。西方国家的典型做法是通过规章条例，告诉企业使用哪一些控制污染的技术，它们能排放多少污染物。这种做法取得了很大的成就，但是现在，人们已经发现，依靠中央集权的政府管制的方式来实现环保，代价高昂。在90年代，美国克林顿政府的智囊团提出了“使市场起绿化作用”的口号，认为“如今，在出现了新的环境挑战和人们对遵守规章条例的负担增加敏感的时代，在许多情况下，市场力量能为保护环境提供一个比中央集权的管制更加强有力、影响更为深远、效率更高和更民主的手段。市场的力量能比中央集权的管制更加有效和影响更为深远。管制和控制的办法在防止环境退化的初期战斗中是强有力的，但是它们已开始暴露出许多局限性。它们会成为低效率的，它们阻碍控制污染方法上的革新，它们忽视个人间、企业间和地区间的差别，而且往往使环境问题的辩论成为行政官员和既得利益集团之间的一种封闭的技术性讨论，而不是大家可以参加的对话”。以市场为基础的环保政策，其出发点是：让企业和个人在着手保护环境时符合其自身的利益，不是靠制定更加集权化的规则来加强环境保护，而是通过权力下放来加强环境保护，通过财政刺激手段促使千千万万的企业和个人自己认真考虑并决定消费什么，如何进行生产以及在何处处理垃圾。以市场为基础的环保政策，其优点一是对私人企业和消费者来说费用相对较低；二是能不断地促使企业寻找新的和更好的方法治理污染，而不是把更好的控污技术束之高阁；三是通过征收污染税等能筹集到大笔收入，从而使政府能减少资本税等降低市场效率的畸形税。二、改变管制和控制根据美国环境保护局的估计，美国为遵守联邦环境法律和条例，每年花费1 000多亿美元。美国政府开始考虑环境保护的费用问题，政策制定者担心这些法规会影响美国的经济实力以及在国际市场上的竞争能力，很想设法减轻环保的负担。美国公众对遵守环保规章条例的费用和负担也日益敏感，意见主要集中在美国环保法规的传统的管制和控制方法上。首先，美国政府的规章条例在发生污染时往往只是强迫所有企业采取同样的办法，对控制污染的负担承担同样的份额，而不管它们的相对成本如何。要所有企业达到同样的目标可能花费极大，因为这一方法往往迫使某些企业使用过分昂贵的控污手段。其道理是控制排出物的费用可能在企业之间，甚至在企业内部大不相同，在一种情况下恰当的技术在另一种情况下可能就不恰当。确实，控制某一种污染物质的费用在各种污染源中也许各不相同，差别达100倍或100倍以上，要看工厂的建厂年头和地点以及工厂可使用的技术而定。其次，规章条例还会阻碍能提供更高控制水平的技术的开发。管制和控制标准通常没有给企业以经济激励去超越它们的控制目标，而对新技术的实验造成一种偏见。一家企业试验一项新技术，随后就可能要这家企业达到更高的效益标准，而企业没有很大的机会从投资中得到经济收益。结果，可以投入技术开发的资金就会转用于争论什么是可以接受的技术和效益标准或什么是不可接受的技术和效益标准的法律大战。如根据最佳可用控制技术的控制水污染标准，一家企业采用了一项改进的控制技术，结果很可能要这家企业达到更严格的标准。这种政策带来的可预期的结果就是减少了对新的、更好的控污技术的需求，也减少了高新控污技术的开发和市场。非市场的管制和控制政策试图迫使致污者遵守规章条例，而市场方法则常常把目光集中在某一个地区的污染总量。根据后者，政府往往规定经济上的激励措施，通过对企业收费而驱使整个产业或地区使排出的污染总量降到预期的水平。然后政府只要加以监督和强制就可以了。从结果上来看，市场方法和非市场方法是一样的，都是控制污染总水平，但是市场方法可以使不同的企业分担不同的控污负担，从而鼓励企业自觉控污。当然，市场方法并不意味着放任不管。也不是意味着纯粹由市场来控制，它只是意味着在政府活动领域内引入市场机制。克林顿的智囊团提出了三大以市场为基础的政策：污染费、押金及退还制和可交易许可证。三、污染费收取污染费，也就是收取绿税。收取污染费的道理前面已经说明了。这一办法有其可行范围：当中心问题不是一种污染物的排放量是否可接受，而是一种污染物的排放量多少可以接受时，当能够可靠地和以合理的费用监督排放量时，当排放量的适度变化对健