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摘要：对南京有点熟悉的人都知道，在古都南京有座长 江大桥南京长江大桥，她在南京人心中乃至全国人心中都是 一种自豪。可不知何时，她变得越来越不堪重负，渐渐的成为人 们的一块心病。该文揭示说明南京的江南江北虽身为一家，却被 长江天堑阻隔着，尽管还有二桥三桥，长江还是隐隐地阻隔着人 们的自由来去。过江通道的畅通已是政府、人民、专家都很想克 服的一道难题，本文借此契机，论述社会上的各种解决方法，比 较分析各自的优缺点，找出一条最好的且最可行的办法来解南京 燃眉之急。本文是通过区域经济中政府干预理论来说明政府应当 在解决过江通道问题上采取干预措施，向上海等兄弟城市学习， 对本地车统一征收年费（增加养路费），对外地车按次征收通行 费的方法，对环线内无收费，让江南江北真正成为一体，共同发 展。 关键词：长江大桥、政府干预、年票制 引言：自2005 年12 月20 日零点起，南京长江大桥收费站外 迁并开始禁止外地牌照车辆通行。事实证明，预期的目的不但没 有达到，反而长江大桥更加拥堵，本来走二桥三桥的本地车更愿 意来走拥堵的大桥，南京过江通道的矛盾便层出不穷。南京过江 的问题越来越得到社会各界的重视，因为她不仅涉及到南京人过 江的问题，而且更和南京一小时都市圈 1 建设有关系，甚至影响 到全国南北方向的大交通。本文将研究在当前的情况下如何改善 1 南京一小时都市圈范围内，包括芜湖、马鞍山、滁州、巢湖、扬州、镇江等城市，其中滁 州、扬州到达南京必须经过长江大桥等过江通道。南京江南江北何时成一家 3 南京江南江北的交通状况，具体研究目的有二：一是政府对区域 经济的发展应该起到干预调节的作用，发挥资源配置的效用最大 化；二是实证分析南京向上海、武汉等兄弟城市学习（取消过江 的收费，增加本地车的养路费，对外地车按次收进城费）的合 理性和可行性。为此，本文由五部分组成：第一部分是描述江南、 江北的概况、发展道路以及面临急需解决的问题；第二部分是分 析出现南京长江大桥拥堵不堪而二桥三桥却没有充分利用的原 因；第三部分是阐述解决南北交通的各种观点；第四部分是详细 阐述最可行的方案学习兄弟城市，实行“年票制”；第五部 分是对该方法的可行性分析。 一、江南江北概况、未来发展道路和面临急 需解决的问题 南京一共有11 个区2 个县,南京的主城区在江南,江北原来 是由原来的江浦和六合两个县改成区的, 即现在江北的浦口区 和六合区, 江南八区,为主城区(下关区、栖霞区、玄武区、白下 区、鼓楼区、建邺区、秦淮区、雨花台区) 下关区、玄武区、白 下区、鼓楼区、建邺区、秦淮区这六区为市区, 另外还有原来的 江宁县改成现在的江宁区, 以及更南边的溧水和高淳两个县。以 前南京就流传着这样一句话“宁要江南一张床，不要江北一套 房”，这说明江北和江南的差距之大，就像上海当年的那句“宁 要浦西一张床，不要浦东一套房”是一样的意思，不过随着经济 南京江南江北何时成一家 4 的发展和政府对江北的重视，这种情况已经有了很大改观。 2007 年初，南京市政府印发了20071 号文件关于加 快推进跨江发展的若干政策的通知，该文件明确规定，南京 市将从产业布局规划、招商引资、水利建设、教育卫生等方面 向江北全面优惠，加快推进跨江发展战略，大力促进江北地区 经济社会的全面发展，努力实现南京江南江北地区的和谐发展、 协调发展和共同发展。待时机成熟时，撤销所有过江通道收费 站。 多年来，南北差距较大一直是困扰南京发展的重要因素。实 施跨江发展战略，既是南京统筹区域发展的延续与深化，也是开 启新一轮黄金发展期的现实选择。跨江发展战略的本质内涵，就 是“整体提升江南”与“加快建设江北”，二者缺一不可。要在 推动江北地区加快产业化、城市化进程，提升社会事业发展水平 等方面想新办法；在推动江南地区加快现代化步伐，建设历史文 化名城，提升整体功能等方面出新思路，为加快落实跨江发展各 项任务，推动早日形成南北呼应、共同发展的新格局做出新的贡 献。前段时间，交通部门有关负责人表示“南京是跨江发展的城 市，只有把江北的路升级，江南江北更好地衔接，才能整体发挥 路网的作用。2007 年政府已投资50 亿元，重点打造江南江北一 体化交通。”交通建设将着力打造“沿江成束、跨江成环、环网 相通、辐射周边”的多层次、立体化交通网络。由于一江之隔， 南京市交通发展存在不平衡，江北交通处于劣势，水运发展滞后。南京江南江北何时成一家 5 2007 年已往这两方面倾斜，解决制约江北经济发展的交通瓶颈。 在过江通道的建设上，纬七路过江隧道正在按计划推进，2008 年投入使用。长江四桥也将开工建设。根据交通“十一五”规划， 将打造跨江高速环为核心，环射结合、辐射力强的综合道路交通 体系。目前，宁淮高速和宁蚌高速已经提前建好，与二桥、三桥 以及绕城高速形成了一个覆盖全市的快速外环。另外，2007 年 已推进浦仪公路、绕越东北环等重点项目的前期工作。三桥、宁 淮、绕越东北段、四桥、绕越东南段，这就是规划中的南京高速 二环，这也将加快南京跨江发展。 跨江发展，水运也是不可或缺的一部分。今年南京也将拿出 近10 亿元到水运上来，建设长江国际航运物流中心。将重点加 快龙潭港区、西坝港区、铜井港区、板桥港区等港区的基础设施 建设步伐；进一步优化港口政策环境和市场环境，努力构建港口 “大通关”体系。 2 应以跨江发展为突破，建设江南江北协调发展的现代化区域 性中心城市。但对于南京来说，江南江北城市化进程阶段特征不 同，应因地制宜推进沿江两岸的城市化。根据沿江各段落城市化 进程的不同，因地制宜，分段确定不同地区的城市化目标、任务 和重点。江南：主城段的城市化重点是功能提升；其它地段，以 工业化带动城市化；江北重点是与工业化相匹配加快城市化进 程。（中国南京政府网站） 2 南京日报2007 年01 月19 日 南京江南江北何时成一家 6 综上所述南京跨江发展是必然的趋势，而交通问题是目前 阻碍南京江南江北发展的首要问题，当务之急。我们应该集思广 益，找出一条适合自己的道路，让长江由天堑变成真正的通途。 二、收费站外迁加剧了大桥的拥堵 自2005 年12 月20 日零点起，南京长江大桥收费站外迁并 开始禁止外地牌照车辆通行，这意味着南京长江大桥对本地车来 说是免费的，而二桥三桥却是收费的。为解决大桥拥堵，行政手 段可以说已倾其全力，然而这样的干预可以说是一种无奈，在科 学合理性上也不无挑剔之处，那些原本到城北办事的外地车，如 今不得不从三桥、二桥绕行；反过来，很多本可以就近从二桥、 三桥过江的本地车，可能现在更愿意挤到大桥来。这就不是个简 单的收费公平问题了，它影响到交通体系的效率，所以说这样的 举措并不是最好的解决办法，预期的效果不但没有达到，反而更 加增加大桥的负担，大桥更加拥堵。南京桥北收费站的北移，打 破了原有的秩序均衡，在利益动机的驱使之下，各种各样的车都 到大桥上抢吃“便宜的午餐”，结果使得这顿“午餐”的成本越来越 高在省掉了一点小钱的同时，成倍增长的通行时间耗去了所 有乘车人的时间成本，导致了一种巨大的资源浪费，其负面效应 日益凸现在以下方面：首先，使城市交通更加混乱，交警等大桥 管理部门心力憔悴；其二，使整个城市节奏变慢，作为城市大动 脉的交通要道，不能及时处理城市应急事件；其三，更重要的是 南京江南江北何时成一家 7 长期的负荷承载，会严重缩短大桥的寿命，给大桥带来更多的内 伤，带来了许多潜在的安全隐患；其四，在大桥被动挤占了二桥、 三桥以及汽渡的车流之后，使其它的桥梁设施回收成本的时间大 大拖长，不利于基础设施“先建后买”模式的推进；其五，本来寄 望通过北移桥北收费站以后带动江北经济加速发展的，使江北江 南城市一体化，城市区间更加融合，但是现在的效果正好适得其 反，通行时间的成倍增加导致“心理交通距离”的扩大，江北和江 南不是近了，而是更远，“过江难”的矛盾激化到了一个相当的程 度。 三、解决南北交通问题的各种观点及分析 观点一：年票制度 诸多问题表明，大桥“禁外”只能是权宜之计，从系统优化 角度看，最有效率的设计恰恰是各条路径的均衡收费。据南京交 通部门介绍，南京很早就开始了实行年票制的专项研究，然而由 于种种原因，却迟迟未能付诸实施，如今反而导致跨江发展这一 战略目标受制于政策和制度瓶颈，这是十分可惜的。 一座大桥，限制外地车辆的通行，在国内还是首创，那么， 除了“禁外”，还有没有其他方法来解决大桥拥堵问题？据透露， 南京有可能借鉴上海的做法，实行“年票制”。据了解，自1993 年起，上海市市政工程管理局就依据上海市政府第102 号令上南京江南江北何时成一家 8 海市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法，对车辆征收“贷 款道路建设车辆通行费”。缴纳标准为本地车每自然月收取一次， 每次150 元；外省市车辆则是进沪一次收取一次。目前南京已有 所“动作”，桥北收费站的外移即是举措之一，今后所有收费卡 口将设在进出城处，交费车辆将在市内所有通道包括过江通道免 费通行，也就是说，本地车只要按月交了钱，你过江走哪座桥都 是免费，外地车也是一样，只要在进南京前交了费，过江通道就 都可以免费通行。果真如此，大桥也就不会因为免费而引来那么 多车子了，外地车禁行大桥也就不存在了，三座大桥就能发挥最 大的使用效率了。 观点二：大桥边上能否再建一座桥 有交通专家提出，在大桥附近再建一座双层公路桥，打通南 京主城与江北的通道，以此来缓解大桥的交通压力。该专家建议， 将桥位设在中山码头附近。理由是，中山码头一带是长江江面最 窄的地方，在这里建桥不仅难度小而且造价低，最关键的是，在 这里建桥能直接解决江南江北居民的过江问题。据悉，这一建议 也得到政府部门有关人士的响应。在大桥旁边再新造一座大桥， 有没有可能性？南京交通规划研究所所长杨涛博士表示，这种可 能性“不能排除”。但杨涛表示，远水毕竟解不了近渴，建一座 桥需要各方面的考证，周期很长，缓解大桥压力还无从谈起。 南京江南江北何时成一家 9 观点三：双向六车道 取消现有铁路桥，改成公路 再另建 一条专门铁路桥 最近有政协委员提议，南京长江大桥公路桥将由现在的双向 四车道，拓宽为双向六车道；还有专家建议，将大桥下面的铁路 桥移到四桥附近，原大桥铁路桥改为轻轨。对此，铁道部大桥工 程局副总李家咸表示：这两种方案在技术上都不现实，实施中对 交通干扰极大。南京缓解主城过江交通难，在于优化跨江桥隧体 系，理顺交通组织，不要总是着眼在不堪重负的大桥身上“挖潜”。 李家咸教授先后参与武汉长江大桥、南京长江大桥的设计， 曾任南京长江大桥设计组组长、主任设计师、大桥第二桥梁工程 处副总工程师。他说，南京长江大桥公路桥面设计为14 米宽， 加上挑出的人行道，才19 米宽，大桥的杆构件也是按照四车道 的承重要求设计的。这是吸取了武汉大桥的设计经验。武汉长江 大桥公路桥原设计为双向六车道，宽18 米，通行后发现，每车 道3 米的宽度不够，车子碰擦、挤挨，反而开不快，只得重新改 为双向四车道。南京大桥要改为双向六车道，快车道必须加宽至 21 米。且不说桥面加宽荷载增加，对大桥安全是个威胁，在现 有的结构上也无法实施。因为如果加到21 米宽，悬挑的人行道 将被取消；桥头堡也将被炸掉，因为两堡间的距离就14 米宽； 此外，由于引桥是一片片梁板拼上去的，无法像主桥那样挑搭梁 体，如要将引桥加宽，就必须再竖起两排桥墩，那大桥将成什么 样了？至于“铁路桥”搬家四桥，根本就没有这样的规划。京沪南京江南江北何时成一家 10 大动脉从大桥通过，“改线”要牵涉到整个线路调整，南京站要 重新设计，可行吗？ 3 大桥铁路桥改成公路桥，新开建的南京长江四桥在哪儿？有 关四桥的介绍显示：它位于南京长江二桥下游12 公里处的石埠 桥。从地图上看，江南是栖霞山附近，江北是六合的龙袍镇。四 桥距离我们有多远？简而言之：比二桥离主城还远。二桥离大桥 有多远，四桥就离大桥再远一倍左右。四桥为什么要建那么远？ 据了解，该桥是南京绕越公路的过江通道，它是继“井”字内环、 绕城公路之外的南京“第二外环”。“从规划的角度看，城市的交 通当然是按一环、二环、三环这样按部就班建，但它没有考虑到 南京目前最迫切需要解决的过江问题。”东南大学土木工程系教 授卫龙武曾建议：把大桥的铁路桥移到四桥附近，把大桥的铁路 桥改成公路桥，这样大桥运送市民的能力就提高了一倍！“外移 大桥铁路桥，不是没有可能啊！而且还是未来发展的必然。”南 京市交通规划研究所有限责任公司总经理何宁说：把大桥铁路桥 移到四桥附近，从江南是有办法走线的，但江北怎么走、怎么和 原有铁路网络连上还要考虑一下。 观点四：干脆大桥也收费不就得了 有网民曾说道：“新闻中一再提及为什么二,三桥无法达到解 压的目的原因像是太远,与主城不相衔接等其实都是次要。主要 3 新华日报 2008-01-09南京江南江北何时成一家 11 原因市领导也都知道,因为二,三桥要收费；其实,既然二,三桥要 收费所以走的人少,大桥拥堵不堪。何不如大桥也收费呢而且要 收的更高,因为大家都知道,近几年大桥大修小补不断,收个过桥 费作为大桥维修费用资金也完全成立。”这是一种一不做二不休 的观点，还是不能解决过江难的问题。 观点五：大桥可以分单双号通行等 当地车分“单双号”通行，是指车辆号牌的尾数为单数（或 者双数）时，可在对应的单数日期（或者双数日期）通行，车辆 号牌尾数为“0”对应双数日期通行。单双号出行早有呼声，早 在2005 年底大桥禁行外地中小客车后，当时已有市民和专家建 议，大桥可以分单双号通行。在武汉，2005 年早有先例，当时 为缓解交通压力，该市交管部门发布通告：长江大桥白天分单双 号通行，出租车不受其限制。但当时南京相关部门表示，如果作 为一项长效管理办法，影响面太广，暂不予以考虑。有私车一族 对于此政策也直接叫冤，因为实行之后他们车子的使用率就减少 一半了，那么衍生的问题就是养路费应该减少一半！但是现在没 有这个政策。所以当时做听证时候出现明显的3 派，难以统一。 一个是自己没车的或公交系统和出租系统，他们是全部赞成的， 一个是私家车派，他们不赞成，因为吃亏了而且叫的很凶，恨不 得通过这次听证政府能把2 桥，3 桥搞免费了。还有一派是政府 官员派，他们是听之任之。因为他们的过桥费是公家报销的，大南京江南江北何时成一家 12 桥走不了我走2 桥。 4 实行单双号还会衍生许多新问题，比如拼车和黑车会增多， 在单双号政策的消息发出来后，很多人都想到了拼车。据专家估 计，一旦这个政策实施，拼车现象会有较大的增多，由此而产生 的法律风险也会上升。比如，拼车必须面对客管部门的检查、拼 车过程中的事故问题等等，都将会给拼车双方带来一定的麻烦。 而与此同时，作为长期在江北从事“黑出租”的车主们也将会有 更多的生意可做，因为市场的需求将会非常大。那么，在这种情 况下，主管部门如何应对这一新问题？还有养路费的征收，由于 一半的时间不会再用车了，养路费会不会适当减少，这个就很难 去鉴定和施行。从南京市交管部门了解到，去年11 月份南京酝 酿的长江大桥单双号通行，从 9800 多份调查问卷看，超过 2/3 的市民表示反对，这一方案事实上已经搁浅（扬子晚报2 月 25 日）。应当说，单双号通行方案胎死腹中，实属公众预料之中 的事。因为，这项公共政策不仅剥夺了有车一族和机关单位的用 车权，而且也有悖于南京跨江发展的城市战略。 观点六：在长江大桥上新增一层路面增加车道 方案一是桥面加宽为六车道。由于大桥比较长，实际从桥面 通行的行人很少，完全可以将现有的公路桥两边的人行道去掉， 将桥面加宽，使 4 车道改造成 6 车道，使得现有通行能力增加 4 本段来源：南京晨报 作者：朱福林南京江南江北何时成一家 13 50%。方案二是双层八车道。就是在现有的公路桥面和铁路桥面 中间，通过加固改造，增加一层公路桥面，使得新增加的这一层 公路桥面可以新增 4 个车道。这样，公路桥就变成上下两层 8 个车道，其为现有通行能力的2 倍。方案三为双层十车道、人行 道下移。就是将方案一和方案二相结合，使得上层公路桥变成6 车道，新增的一层公路桥面有4 车道，而人行道改设在新增的这 一层桥面上。 已经通车的上海沪闵高架道路，采用预制节段拼装的新技 术，通过桥梁节段的工场预制，然后在现场滑移拼装。现在高架 道路为双向6 车道，地面道路为6 快2 慢车道，缓解了沪闵路一 线交通拥挤的现象。 在大桥上加盖一层，势必要给大桥加上不小的重量，这是否 会给大桥本身带来不利影响？卫龙武解释，由于大桥本身属于公 铁两用桥，列车的恒载在其中占绝大多数，汽车活载以及夹层结 构自重的增加造成的负担是有限的。据初步估算，增加一层公路 所增加的荷载仅为原荷载的10%，由于桥基、桥墩部分的设计安 全度较高，通过加固改造的措施，如采用型钢组合结构、高强预 应力等技术，上部结构的承载里有望提高40%左右，因此荷载的 增加将不成问题。 据卫龙武估计，这样的大桥改造还将节省大量的资金。南京 二桥投资32 亿元，三桥约为40 亿元，而在南京长江大桥上加一 层公路，再加上大桥加固的费用，预计投资可在10 亿元之内。南京江南江北何时成一家 14 除了有利于缓解交通状况外，双层公路还有一个好处，就是 方便轮流维修，解决大桥“年年坏，年年修”的难题。以往每次 对大桥进行维修都是摊铺后便开放通行，修补处往往在短时间内 又遭到损坏，难以达到理想的效果。 四、 当务之急：学习兄弟城市，实行年票 制 上述的几种观点都各有优缺点,观点二三六能很大程度上减 缓大桥的拥堵，但都需很长的周期；观点一四五只需很短的时间 就能实行，观点四是又回到了原来的样子，观点五则是会衍生很 多的矛盾，都不是很理想。现在大桥的拥堵,南京人的出行难成 为当务之急 ,是南京人每天都会碰到的事情，所以我认为南京政 府应该拿出勇气向兄弟城市上海和武汉学习,实行年票制,赎回 二桥三桥的经营权,让天堑真正意义上变成通途。 政府应当赎回大桥经营权，听起有些不可思议，甚至荒诞不 经，但专家的建议很中肯，也挺符合城市整体发展战略。一方面， 能减轻通行压力，有利于道路畅通。长期以来，我国大部分像桥 梁等公共设施，基本都是靠市场多元化投资兴建起来的，但随着 经济的发展，社会车辆保用量的超速增长，设卡收费的弊端也逐 步显现。尤其是一些连接城市的重要路桥，过卡交费难、耽搁时 间长，已成为道路拥堵的重要因素。如果政府把城市类似大桥公 共设施的经营权买回后，完全取消桥梁收费站，车辆拥堵的状况南京江南江北何时成一家 15 将大大缓解和改观。与此同时，政府赎回大桥经营权后，由于没 有收费站的障碍，不仅能节省市民的出行成本，也符合城市长期 发展战略。譬如，处于南京长江大桥的江北楼市，就能与整个南 京城市发展齐头并进，共同发展。 更为重要的是，现代政府服务理念告诉人们，发展城市公共 基础设施建设，应确立政府为主导的投资模式，这才符合公民纳 税、政府提供公共服务逻辑关系。尤其在当前，政府在财力日益 丰厚，以及筹集资金压力缓和的情况下，政府有义务和责任，赎 回一些重要公共设施（像武汉大桥）。其实，像政府赎回公共基 础设施，并取得巨大经济和社会效益的先例，并非没有先例。比 如，从2000 年起，上海的南浦大桥、杨浦大桥、徐浦大桥、延 安东路隧道、浦东机场等项目的赎回经营权问题，都一一进行， 随后取消了收费。这些路、桥、隧道取消收费，对提升城市形象， 改善市容市貌，以及城市经济的综合发展都产生了良好的影响。 上海市区最后一个道路关卡延安西路高架收费站，于 2005 年1 月31 日20 时关闭。即时起，由虹桥机场进入上海市区的各 式车辆，不用再缴付15 元的通行费。至此，上海市区道路收费 口全部“退役”，不再有“要打此处过，留下买路钱”的现象了。 公路桥梁收取“买路钱”的问题，一直为老百姓所诟病。全面 地说，在前些年，限于政府的财政收入，拿不出很多资金建桥造 路，允许投资造路者建成后收取“过路费”作为补偿，应当说是当 时引进资金加快建设城市交通的一剂良方，合情合理。然而，允 南京江南江北何时成一家 16 许收取“过路费”，毕竟是不得已而为之的一种过渡措施，在形成 它的时候，就要想到积极创造条件缩小它，消灭它。上海市区撤 销了收费关卡，不收“过路费”，明显地减轻了社会交通成本，提 高了道路运行速度，方便了市民出行，加快了浦江两岸的联动发 展，提升了上海城市形象，其所产生的社会效益与经济效益，要 远远大于原来所收的“买路钱”。上海撤销收费关卡的行动，现正 乘胜前进，向郊区推开。“04 年 11 月 1 日开始施行的收费公 路管理条例规定，公路发展应当坚持以非收费公路为主，适当 发展收费公路。全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的 公路，不得收取车辆通行费。公路桥梁不收费少收费，是大势所 趋，我们应在这方面多多用力，再不能死盯着“买路钱”不放了。 这需要一心为民的情怀，这需要前瞻远大的眼光。 上海市政府撤卡取消道路收费的做法，值得南京借鉴。政府 为基础设施买单，从眼前看，是增加了一些支出，从长远和全局 看，从提高社会运行效率，从社会公众整体利益考虑，这笔支出 所获得的收益，又是何其丰厚。现在，政府财力日益增加，在城 市公共设施建设上，也要学会算大账、计长远，不要因局部的小 收益，影响了全社会的大效益。南京江南江北何时成一家 17 五、可行性分析 理论方面政府干预理论 任何区域的经济都具有开放性特点，在一个国家的区域系统 中，每个区域都是国民经济功能网络中的一个环节，因而区域经 济发展与区域经济关系在很大程度上会受到区域外部因素的影 响。在区域经济发展过程中，各级政府或公共机构通常会为实现 一定的社会经济目标而对经济运行进行有目的的干预。无论如 何，政府干预事实上已经成为作用于区域经济系统，也就是影响 区域经济发展与区域经济关系格局演变的一个重要因素。 经济发展一般被理解为产业结构优化加经济增长。从最终目 的的角度理解，经济发展实质上是一个问题解决过程，这一过程 的目的是持续改善人们的生活条件或防止生活条件恶化。从结果 角度理解，经济发展是社会成员自发的、动机明确的个体或集体 努力的结果。因而，一般认为，政府在发动、促进与支持经济发 展过程中的主要任务包括如下四个方面： （1）为人们的经济活动提供一个环境保证，如法制环境、 安全保障等； （2）提供公共产品，即为那些为社会大众所利用的不具有 排他性的产品（如道路）或排他性不能为社会所接受的产品（如 基础教育） （3）负责处理社会认为是必要的但由于必要的投资规模原南京江南江北何时成一家 18 因或对私人投资者而言缺乏短期获利能力私人部门不可能介入 的领域 （4）解决或避免由私人活动引起的问题，如失业，资源过 度利用等 在政府干预区域经济发展的方式选择方面，存在着两种不同 的范式，即传统的自上而下发展理论和在批评自上而下发展理论 基础上提出的自下而上的方法。 自下而上的方法认为，决策与权利应尽可能接近基层，来自 区域内部而非由外部强加。与上面强加的具有潜在风险的计划相 比，自我管理与自我发动的经济增长与发展更有可能取得成功。 自下而上的理论基本假设为：区域差距主要是由于缺乏大规模的 经济一体化造成的；不同区域的发展与生活存在不同的概念、价 值与方式；政府干预服务于社区与基本需要目标；各区域有权自 决。同自上而下理论的是生产要素、部门与区位的收益最大化不 同，其目标为提高区域所以生产要素的整体效率；充分利用与动 员地区人力资源与自然资源以满足地区需要；区域范围内可用资 源和社会制度一体化；基本需要是首要的目标。 在南京过江通道的问题下,南京市政府应该发挥政府的干预 作用，从各方利益出发，统筹兼顾地解决好老百姓的切身困难。 在方法上应该采取自下而上的办法，即从基层出发尽可能解决。 日前，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习上强调，建 设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要 南京江南江北何时成一家 19 求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然 要求。所谓服务型政府，其核心是各级政府要担当公共基础设施 的重任，特别是在城市公共设施建设上，要学会从长计议，不要 因局限于眼前的小收益，影响了整个社会的大效益。 经济方面 那么南京实行年票制的可能性究竟怎么样呢？政府应采 取强有力的措施干预经济，使经济朝更好的方向发展这点是不容 置疑的，关键是如何来赎回经营权以及这笔支出该从哪里来。这 就涉及到基础设施该谁买单的问题。我认为必定是政府无疑。 在前几年，南京长江二桥、三桥的市场化运作，还曾经是南 京人津津乐道的成功案例。2004 年6 月，“深圳高速”北京忆阳 集团取得南京长江三桥50%的股份；2004 年12 月28 日，南京市 交通集团以 45.03 亿元将二桥 65%的股权和 27 年的特许经营权 转让给了“深圳中海”；2005 年 3 月开工建设的过江隧道，“中 铁建”采用BOT 方式获得80%的股权。 目前南京过江通道的现状是南京长江大桥对南京牌的车子 是免费的，长江二桥则是收20 元，长江三桥则是15 元每次。假 设只有小轿车通过，长江大桥的收益是 0，二桥的收益是 20*34000=68 万，三桥的收益是15*15000=22 万五，再加上绕城 公路的15*30000=45 万,一个月则是4050 万。而2006 年底南京 机动车的保有量就是73.2 万辆(其中私家车是20.6 万辆)，如果每辆车每个月多交50 元(上海是150 元每月)的养路费,则政府就是 3660 多万的收入,再加上外地车 进南京收取的进城费20 元(上海是30 元每次)一次,还有财政再 补贴一些，算下来正好和4050 万差不多,以此来弥补政府赎回经 营权所花的费用。 去年就曾有过对年票收费的预算，5 座以下小车（简称小 车）“年票费”征收初定三种方案，现比较倾向每辆500 元/年。 有关部门称，这将有效缓解市内交通拥堵，市民可以根据需要合 理选择路线，过江通道车流量的分配将更加合理。实施“年票制” 后，南京市所有的车主都必须购买“年票”。由于南京交通基础设 施众多，还贷压力很大。三年前，交通部门曾经测算过年票价格， 5 座以下小车暂定在每年 600 元至 1800 元。对于这个价格，南 京城区众多车主表示很难接受，因为他们中的一些人可能根本不 需要过现在的任何收费站，年票钱是凭空多出来的。那么现在究 竟定价多少？从有关部门获悉，目前提出三个方案，一是南京车 主任选，即出行比较多的可以选择购买年票，出行少的可以选择 “次票”，所谓次票，就是和现在一样，过一个收费站交一次费， 这个方案对南京车主来说最为实惠，不过，对南京车辆的保有量 无法控制，可能加剧市区交通拥堵。第二种方案是南京小车每辆 每年收费500 元。据悉这是参照上海、重庆、杭州等地的情况， 结合南京实际优惠估算出来的，对外地车来说比较公平。比如城 西干道、玄武湖隧道等费用被周边收费站打包代收了，由外地车南京江南江北何时成一家 21 主承担南京市内建设的费用是不公平的。第三种方案是南京小车 每年收费1000 元，这是按实际情况来征收的，不过，对本地车 不太公平，尤其是不怎么出去的南京车主。目前第三种方案基本 可以排除。第一、第二种方案都有可能实施，第一种“任选”方案 得到了相关领导的肯定，不过第二种方案实施的可能性更大一 些。年票制的社会效益和经济效益都是十分显著的，不仅是 当前，从长远角度看，对社会各方面都有益处；但是，任何一项 改革，对方方面面利益的影响程度都是不尽相同的。7年票制收 费标准和征收范围的确定，只能从共性上加以把握，不能一辆车 一辆车地考察和区别对待。因此，就年票制改革而言，绝对的 公平是不现实的。 社会方面 也许有人会不理解，为什么我要每个月多花50 块的养路费 啊？这就需要政府出面去解释，因为这样持有南京牌照的车就可 以在南京城内不交任何过路费，不仅仅包括大桥，而且有绕城公 路机场高速等市内高速道路。从个人来看，虽然眼前是多花了钱， 但节省了时间，长远来讲能相对提高南京人民的生活水平也能提 高南京的档次。从政府，企业，老百姓角度，都不至于太“吃亏”， 何乐而不为呢？上面所说的关键是要靠政府去出面来协调，调解 好各方的利益，必要的行政手段还是要施行的。 早在2003 年，南京市交通部门就在酝酿交通年票制，以破 南京江南江北何时成一家 22 除南京被收费站团团围住及过江难的尴尬，但因为二桥、三桥经 营权的相继转让，使得年票制推行搁浅。其中，二桥向企业转让 了27 年的经营权，三桥转让了35 年。这成为交通“年票制”推行 的最大障碍。因为一旦采取了年票制，这些收费站将全部撤销， 由每年收的通行费的总盘子按一定比例分成。但是对于分成这一 方案，取得特许经营权的企业并不赞成，他们担心会因此减少收 益。但当问及不少车主时他们都表示，如果政府部门的年票定价 比较合理的话，年票制的实施有可能在一定程度上缓解大桥的交 通拥堵。 江苏省社科院院长宋林飞提出了很好的建议：大桥建好了， 周边的地价上升了，房地产商从中受益了，他们是否需要对大桥 建设有所回馈？包括在江北发展的企业，也能因此受益。如果让 这些受益的群体共同来回馈，过江通道的交通状况就可能会好得 多。据了解，规划建设的南京长江四桥不再像它的“姊妹桥” 二桥、三桥及过江隧道那样，向社会资本开放，进行市场化筹 融资，而是由政府独资建设，市交通集团投入20 亿元资本金， 其余全部通过银行贷款筹集，建成后自主经营管理。有关负责人 表示，这样南京就把四桥交通的主动权掌握在自己手里。今后， 跨江桥隧取消收费站，或是推行年票制，在四桥都不会有任何障 碍。 5 5 2007 年05 月21 日 05:31 人民日报南京江南江北何时成一家 23 政府方面 一般来说，市场经济条件下，政府行为是对市场的拾遗补缺， 当市场不愿或不能或效率低下的时候，政府应该承担干预的职 能。某些不适合市场运作的领域，一味坚持市场化做法反而有违 市场效率的初衷，特别是一些影响巨大的宏观目标，市场化有时 限制了政府的调控能力，这时政府理应责无旁贷，当