读书笔记《法国行政法》 王名扬.doc

读书笔记：法国行政法王名扬第一章 绪论一、 行政法国行政法和行政法学是以公共行政作为调整和研究对象的。公共行政管理和私人企业行政管理主要有以下不同：1.主体不同：前者主体是公法人主要有国家、地方团体、公务法人；后者是指具有私法上的法人资格的私法人。2.目的不同：公行政的目的在于满足公共利益；而私行政的目的是追求私人利益。3、手段不同：前者可以采取强制性手段，而后者一般只能通过合同方式。二、行政法行政法是调整行政活动的国内公法。行政活动包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式以及行政活动的监督和责任全部过程在内。之所以是公法主要表现在两个方面，即行政活动可以采取私人所不能采取的手段，同时，也受到比私人活动更多的限制。行政法的渊源：（一）形式渊源：宪法、法律、行政法规、行政规章、条约、除以上成文法规定外还有以下表现形式即法的一般原则、判例（行政法的主要渊源，制定法起补充作用）、习惯法。（二）行政法的实质渊源：构成行政规则的资料有来自法律方面的，来自经济事实、社会事实、政治、哲学、伦理、道德观念，还有来自各种社会科学和自然科学的研究成果。法国行政法的主要特点：1、有独立的行政法院系统2、行政法是独立的法律体系3、行政法的重要原则由判例产生4、行政法没有变成完整的法典。法国行政法的基本观念：即行政法和私法的区别标准？（一）公共权力学说：在十几世纪绝大部分时间内，行政法院以公共权力作为适用行政法的标准。其缺点是：权力行为和管理行为界限不明，这种分法不科学，这个学说缩小了行政法的范围。（二）公务学说：1、权限争议法庭在布朗戈案件的判决中提出以公务观念作为在国家行政机关中适用行政法的标准，据此，行政机关直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动适用行政法。2、公务标准的危机:在公务标准提出之初其意在满足公共利益的活动主要由行政机关进行。但随着行政职务的扩张，该标准不能说明所有的行政法问题。二战前该标准还是行政法的主要标准，但二战以后，出现了工商业公务、社会公务、职业公务等公务观念超过行政法的范围，同时政府也鼓励私人从事公益事业，因而行政法的适用超过了公务范围。（三）多元标准说：以下标准都具有片面性，因而最高行政法院在决定管辖权的时候，通常采取几个标准。1、公共利益说2、新公共权力说，认为公共权力包括行政机关依公法进行管理的全部行为在内。3、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准，认为行政法的基本观念是公务，行政法院管辖权的标准是公共权力。4、区别广义行政法和狭义行政法说，广义是指支配行政活动的一切法律，狭义专指公法而言。5、否认行政法的基本观念。三、行政法学行政法学是一门年轻的系统的的独立学科。在二战以前，贝泰勒米继续发挥公共权力观念、奥里乌促进判例的改进。二战后，狄骥，否认公共权力作为行政法的理论基础，提出公务观念作为行政法的理论基础。行政法学和其他学科的关系：1、宪法学：宪法的基本原则必须由行政法加以具体化，宪法是行政法的最高法律依据。2、民法学：都是独立的法律体系，但行政法作为一个年轻的学科，在其发展中，很多概念和制度受到民法学的启发。3、民事诉讼法学：行政诉讼时一个独立的程序，不适用民事诉讼程序，但在行政诉讼中没有规定时，行政法院适用法的一般原则，这些原则主要来自民事诉讼程序。4、历史：一般的历史知识是研究行政法的基础。5、政治学:和宪法学关系最为密切，也对行政法提供一些理论基础。6、行政学：行政法学是从法律角度研究公共行政这种社会现象，而行政学则是从政治学和社会学的角度分析公共行政的事实问题，行政法的内容只有反映行政学的研究成果，才能成为有实效的法律。行政法学的体系：行政法学总论所研究的问题简单的说就是行政活动在组织、手段、方式、监督和责任方面的共同的法律问题。本书为法国行政法学总论，基于上面所述体系本书主要讨论一下问题：行政活动的组织、法律手段、人员手段、物质手段、主要方式及行政活动的监督和赔偿责任。四、法国行政法的基本原则行政法治原则（一）行政法治的作用和意义作用：贯彻执行统治阶级的意志；建立稳定的社会秩序；建立公民和政府之间的信任关系；提高行政效率。意义：1、行政行为必须根据法律2、行政行为必须符合法律3、行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。（二）法律规范的层级结构行政法治原则要求行政活动必须遵守法律。这里的法律是指广义的法律而言，包括成文法和不成文法在内的全部国家法律。一个国家的法律构成一个整体，称为这个国家的法律秩序。整个法律秩序的结构像一个金字塔，这是行政法治原则的结构模式，在法国，这个结构中的因素按其效力的高低排列的次序如下：1、宪法：1958年所制定的宪法条文和以后所通过的修正案；1978年人权宣言规定的自由和权利；1946年宪法的序言；共和国法律所承认的基本原则，即个人自由、公共自由、安全的权利。2、条约3、法律4、法的一般原则5、判例6、条例。（三）行政法治的限制1、政府行为：指不受普通法院的监督，也不受行政法院监督的行为，主要包括：政府和议会关系中所采取的行为；政府在国际关系中所采取的行为；总统在国家遭到严重威胁时，在和总理、两院议长、宪法委员会主席磋商后，可以根据形势的需要采取必要的措施。政府行为的法律效果：完全不受行政法院和普通法院管辖；当事人由于政府行为受到损害，不能请求赔偿；行政法院在国际条约的意义不清楚时，必须遵守外交部的解释。法律根据和存在理由：是由法律判例所创造的，没有法律条文规定。但政府行为的范围也越来越小，对此没有任何一贯的理论，只能采取经验主义。2、特殊情况理论：是指在一般情况下不合法的行政行为，在特殊的情况下可以成为合法的行为，因为他们当时是为了保证公共秩序和公务运行所必须的行为，这是用例外的合法性理论代替正常的合法性理论。法律效果：行政机关可以不遵守妨碍它采取必要行动的法律规则；特殊情况只能使必要的行政措施成为合法；特殊情况的法律效果可能不是使行政机关的违法行为完全合法，而只是减轻违法的程度，把严重的违法减轻成为一般的违法；在特殊情况下，行政机关行为不违法时，受害人所受损失不能请求行政主体赔偿。行政法院的监督，包括身缠特殊情况是否存在，以及存在的期间；审查行政行为的目的和动机是否真正为了满足公共利益的需要；审查行政行为的性质是否和当时的情况相适应，是否超过必要的限度。行政法院对在特殊情况下所采取的违法行政行为可以撤销，并判决行政主体赔偿损失。（四）行政法治的保障是指对行政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生矫正违法行政行为，以及消除违法行为的效果而言。行政法治的保障可以分为政治的保障和法律的保障。政治的保障首先在于一个健全的舆论，监督政府的行为，防止违法行为的发生；其次在于公民通过代表机关监督政府的行为。法律方面的保障，首先是在行政程序上采取措施防止违法行为的发生，其次是对违法的行政行为给予制裁和判决赔偿损失。第二章 行政组织一、行政组织的一般概念（一）行政主体：公法人行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务、责任的主体。在性质上是一个公法人。行政主体法律概念存在的理由：这是因为行政职务有公务员来执行，公务员有执行公务的权力，并不负担有此产生的法律后果，行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。、行政主体的种类：国家；地方团体；公务法人。行政主体和行政法上主体的区别：行政主体是能够在行政法上享有权利和负担义务的主体，但不是一切能够在行政法上享有权利和负担义务的主体都是行政主体。（二）行政组织的类型是指行政主体相互之间的关系的特点，以及同一行政主体内部行政机关之间的关系的特点而言。行政组织可以分为三种主要类型：1、中央集权制，是指全国的行政事务的管理高度集中，由中央政府决定的行政组织制度。优点：在一个新政权成立时，为了消灭地方反对势力，统一国家巩固政权所必须的。缺点：束缚地方的积极性及因地制宜，不符合民主政治原则，行政效率底下。2、权力下放制，是中央集权制的一种形式，上级行政机关把某些行政事务的决定权转移给次一级的行政机关，由次一级的行政机关就地决定，减轻上级行政机关的负担，加快行政处理的过程。优点：对地方情况了解较多，行动比较迅速，可以矫正中央集权制的某些缺点，可以提高行政效率。缺点：权力下放不能发挥地方居民的积极性和创造力，不符合民主法治原则。3、分权制，是指行政职务分别由国家及其他行政主体实施，构成其他行政主体的公务，国家对其他行政主体只有按法律规定的监督权，没有指挥命令权。优点：可以调动地方公民和地方公务的积极性和创造力，办事切合实际，符合当地人民愿望。培养公民关心政治的习惯。缺点：过多的地方权削弱国家力量，容易重视特殊利益忽视普遍利益。4、公务分权，是指某一种公务的实施需要一定的独立性时，法律把它从国家和地方团体的一般公务中分离出来，组成一个独立的实体。优点在于可以避免政治因素的干扰，发挥技术人员的优势。缺点:脱离民主监督，分散行政责任，增加行政费用。由于各种行政组织互有优点和缺点，所以任何国家的行政组织都不是限于一种类型而是以各种类型以不同的程度互相结合。（三）行政机关行政机关是构成行政主体整天结构中的某些单位，他们在一定范围以内以行政主体的名义进行活动，而效力归属于行政主体。在法国公法制度中，行政机关是指除立法机关和司法机关以外的其他国家机关，以及地方团体和公务法人的机关而言。1依职权行使的地域为标准，可以分为中央行政机关和地方行政机关2依业务的性质为标准可以分为一般行政机关或普通行政机关和专门行政机关或特别行政机关。3依执行公务的方式为标准可以分为执行机关、议决机关和咨询机关4依机关设置时间的久暂为标准可以分为常设的行政机关和临时的行政机关。二、国家行政组织（）：中央行政机关包括总统、总理、部长和一些咨询机关。三、国家行政组织（）：地方国家行政机关分为一般权限的地方行政机关和专门权限的地方行政机关。前者包括省长和大区行政长官。后者是指中央各部在全国各地的分支机构，执行中央各部在地方上的公务。四、地方团体行政组织是一个以地域为基础的行政主体，具有独立的法律人格和地方公务，享有行政上的自治权力。在法国，地方团体是一个自治行政的区域，同时又是国家行政的一个区域，然而地方团体和国家是两个不同的主体，地方团体的行政组织，不属于国家的行政组织。法国本土的地方团体只有市镇、省和大区三种单位，巴黎市和巴黎地区的行政组织和一般地方团体不同，地方团体是国家领土内部的行政组织，不能妨碍国家整体利益，必须接受国家的监督。五、公务法人意义：法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享有权利负担义务，这种组织就是公务法人。和私益法人的区别：1 公务法人是一个公共机构，由国家或地方团体设立；私益法人是一个私人机构由私人设立；2 公务法人受公共权力控制大，私益法人受公共权力控制小。3 法律授予公共权力的特权的组织是公务法人否则是私益法人。发展：二战后，在概念方面，公务法人是在地域法人以外以专门公务未目的的公法人。1972年法律把大区作为一个公务法人与传统公务法人不同，但主要是经济公务。在性质方面，传统公务法人大都不从事经济事务，二战后出现一些工商业公务法人，但很大程度上受私法支配。法国在二战后把某些职业公务和社会公务委托给某些社会团体实施。鉴于以上发展，广义的公务法人是指一切具有法律人格的公务组织；狭义的公务法人除此之外还必须是适合行政法的公务组织。当代法国法律采取广义概念，公务法人包括国家和地方团体以外的一切公法人。存在的理由：1 避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。2 容易得到社会上的赞助。3 具有一定的灵活性 4 性质上需要一定的独立性和灵活性的集体利益组织，也可采取公务法人形式，以便执行政府委托办理的某些公务。公务法人所从事公务的性质不同组织当然也不一样，但有一些共同原则；其设立时受国家有关机关的监督。第三章 行政行为一、意义和分类（一）意义：行政行为是学术上所使用的名词，主要用于说明行政机关进行活动的法律手段，就发过而言行政行为的意义由于使用的标准不同看，有三种不同的理解：1.以采取行为的机关为标准，行政行为是行政机关所采取的全部行为，以区别于立法机关的立法行为和司法机关所采取的司法行为。2以行为本身的性质和内容为标准，行政行为是适用普遍性的规则于具体事件的行为，制定普遍性的规则的行为是立法行为，适用法律解决争端的行为属于司法行为。3.以行为的作用为标准，行政行为是指行政机关用以产生行政法上效果的法律行为，以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的某些行为。（二）分类：1、根据行政行为成立时的意思表示的数目为标准，行政行为可分为单方面的行为、多方面的行为和双方面的行为。2在单方面的行为中，根据其适用的范围为标准又可分为普遍性的行为和具体的行为3根据行政行为所产生的法律效果为标准可分为规则行为、主观行为和条件行为。二、行政法规和行政规章（一）条例：行政法规和规章是行政就关单方面的行为，由行政机关单方面决定，无需相对人同意。这种行为的标的是制定普遍适用的规则，在法国行政机关所制定的普遍性规则称为条例，包括普遍性的命令和规定。由法国总统和总理所制定的规则称为命令，其他行政机构所制定的规则称为规定，规则和命令除表示普遍性的行为以外，又用于表示具体性的行政处理。（二）条例和法律关系的演变：法国大革命初期，国会制定法律，政府制定条例只为执行法律。随着时间的发展，某些事项即使属于法律的范围之内，法律也不能全部规定，为条例保留有一定的位置，而且有现行宪法作为保障。（三）条例的种类和法律制度种类：执行条例、自主条例、法令条例、紧急情况条例。条例的法律制度：条例受行政法院管辖、条例的效力受法律的限制、条例的效力受上级行政机关条例的限制。（四）1、制定条例的机关有：总统，总理，部长，省长、市长和地方议会，其他行政机关，私人团体（内部规则，只对团体的成员适用）。2、必须制定条例的情况：法律和上级机关条例规定必须制定的提条例；由于法律情况的改变即存的条例丧失继续存在的法律根据；由于事实情况的重大变迁，即存条例丧失继续存在的法律基础。（五）条例的法律效果1、条例的执行力只在公布以后才能发生；2、利害关系人认为条例违法，可在条例公布后二个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例；3、条例不对任何人产生既得权利；4条例一旦公布后，在未撤销或废除前，一切公共机构必须遵守；5、一切审判机关，不论属于普通法院系统或行政法院系统，有权解释条例的意义；6、只有行政法院有权裁决条例是否合法；7、民事法庭在审理案件中涉及到条例的合法性时，必须作为审判前提问题，由行政法院决定。三、行政处理（一）性质和种类行政处理时行政机关对具体事务所作的决定，是行政机关在制定行政条例以外另一种行使公共权力的法律手段，是私人关系中所不能具有的权力。行政处理时单方面行政行为中数量最多的有执行力决定，这种决定能够改变公民的法律地位，并且具有执行力量，行政机关的其他不改变公民法律地位的单方面行为，不是行政处理。种类： 创设法律地位的行政处理；废除法律地位行政处理；变更法律地位的行政处理；确认法律地位的行政处理。（二）行政处理的成立根据行政法院的判例，行政处理只能由有权限的行政机关，采取符合法律规定的程序和形式作出才能成立。行政机关的权限一般包括三个要素：事务管辖权；土地管辖权；时间管辖权。没有合法成立的机关所作出的决定和在权限范围以外所作出的决定是无效的行政处理，但这个原则有三种例外：事实的公务员；事实的政府；特殊情况。行政机关和公务员根据法律和法规所具有的权限，以该机关和该公务员本人行使为原则，但行政长官工作负担过重，有必要把权力的一部分委托于下级机关或其他公务员行使。法国法律规定两种权限委托：一为严格意义的委托后简称为权限委托；二为签名的委托。权限委托和签名委托存在的条件：委托只在法律或法规中有规定时才合法；法律和法规没有禁止委托的规定；委托的行为必须公布，指出委托的范围和受委托的单位。权限委托和签名委托的法律效果不一样：1 权限委托在其存在时间以内，行政长官对于委托的事项不再具有权力，不能要求委托事项有自己决定。而签名的委托没有这种限制。2 权限委托存在于机关之间，不受具体人员变动的影响；签名的委托任何一方当事人的变动时委托不再存在。3 权限委托的受托人是行政处理的决定者而后者不是。（三）行政处理的程序行政决定的内容复杂，程序规则也有差异，下面是几个重要的程序：1、咨询程序，很多行政决定在正式采取以前先要咨询其他机构的意见，在法国有三种咨询程序：任意咨询；强制咨询；必须遵守咨询的意见。2、防卫权原则，是指当事人对与行政机关带有制裁性质的决定或根据个人情况而作出的决定，为了防卫自己的利益和权力起见，有权提出反对意见。3.对质程序，是指行政机关准备作出对当事人不利的处理时，只有在当事人提出答辩以后才能采取。4、公开原则。（四）行政处理的形式一般原则：没有一个总的形式，但总统和总理的的决定通常采取命令形式；部长及其他行政机关的决定通常采取规定形式；在法律没有规定时可以采取任何形式。说明理由的义务，下面两种行政决定必须说明理由对当事人不利的行政处理；对一般原则作出例外规定的具体决定。对于不在法律适用范围内的不影响公民权利和利益的事项可以不说明理由，但即使在法律适用范围内也可以暂时或不说明理由即：情况紧急，行政机关没有时间说明理由；行政机关对当事人的请求不做答复认为是拒绝当事人的请求时也不需要说明理由；法律规定保密的事项。（五）行政处理的效力是指行政处理在法律上所发生的效果。行政处理的特权包括：1 效力先定特权，是指行政机关的决定一旦做出以后，就假定符合法律的规定，对行政机关本身及当事人以及其他国家机关具有拘束效力；2 强制执行特权，行政处理的当事人不履行行政处理所规定的义务时，行政机关在必要时可依职权强制执行，无需请求法院强制执行。行政处理效力的开始：对行政机关来说，行政处理一旦做出立即生效；对当事人来说，行政处理只在公布以后才对当事人生效。行政行为的效力不溯及既往。行政处理效力的终止：期限届满；条件成熟；当事人死亡或对象消灭；撤销或废止。行政处理的撤销：是指行政机关取消原来的决定，被撤销的决定从其成立时丧失效力，视为自始没有发生效力。撤销的原则，有权撤销的机关是原处理机关和对该行政处理有监督权的机关。行政处理的撤销不能完全由行政机关自由决定。1、对于合法行政处理的撤销，即合法的行政处理如果已对当事人或第三人创设权利，行政就干不能撤销，因为公民的合法权利受到保护。但有三种例外：法律允许撤销的行政处理；当事人请求撤销的行政处理，但不能损害第三人的合法权利；执行行政法院的判决。2、对于违法的行政处理的撤销：没有为当事人和第三人创设权利的行政处理行政机关随时可以撤销；创设权利的违法的行政处理，行政机关只能在利害关系人提起行政诉讼的时间内，有权撤销，如果利害关系人已就行政处理起诉，行政机关在行政法院没有判决以前有权撤销。行政处理的废止：是指取消原来的行政处理，使它以后不再继续有效，但不影响废止前的效力只能由作出行政处理的原机关作出废止决定，且废止行政不影响当事人和第三者的既得权利行政处理的变更：是指不撤销和废止行政处理，、只变更其内容或效力的一部分。（六）行政处理的无效和不存在行政处理的无效，是指行政处理不发生和其内容相当的法律效果而言，行政行为无效的原因有四种：行政机关没有权限；行政行为严重的违法法定的程序和形式；行政机关滥用权力，行政行为的目的不符合法律规定；行政行为在内容和理由上违反法律。行政处理无效的程度一般是行政行为严重而明显的违法。（七）行政处理的执行是指行政处理的内容而言，只有行政处理的内容是规定作为或不作为义务时才需要执行。行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政刑罚：是指当事人不履行行政法上的义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务，这不是一般的犯罪行为，由刑事法院判决并执行。行政罚：是指对违反行政法上义务的人，由行政机关课处刑罚以外的处罚。其性质是一种行政行为。、强制执行是指法令对于某项行政义务的不履行没有规定处罚，或者由于情况紧急，需要立即执行时，行政机关具有的一种强有力的执行手段，有两种方式：1、代执行2、直接强制。强制执行只有在下列情况下才能适用：行政处理符合法律规定；法律有明文规定；紧急情况；在没有法律规定和紧急情况时行政机关采取强制执行手段只在法律没有规定其他方法的时候；当事人表示反抗或明显的恶意。四、内部行政措施行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所公布的命令和指示，称为内部行政措施。是一种事实行为不具有执行力量。以下是几种重要的内部行政措施：1、通令。又称职务训令是指行政长官关于某一法律和条例的解释和某项公务的实施办法，根据层级指挥权所发出的命令，适用于他管辖下的全体公务员和机关，具有普遍性质。行政法院的判例通令一类是解释性的一类是条例行政性的。区分标准看是否是对法律秩序增加新规定，若是则属于条例，若不是则属于解释性质的通令。对于没有变更公民权利和义务的通令不能提起诉讼。2、指示。是指具有自由裁量权限的行政机关，事先为自己及下级机关规定一个标准，作为行政自由裁量权的指导，但任然保留根据每个案件的具体情况，决定是否适用这个标准的权力。3、其他内部行政措施：特别的职务训令，即上级长官给个别的或几个公务员的职训令；机关内部组织和管理的规定；具有纪律处分性质的个别决定。一般情况下，对于损害利害关系人的法律地位的行为不再属于内部行政措施。内部行政措施的诉讼制度：对于内部行政措施本身提起撤销之诉原则上不予受理；对于违反内部行政措施的行政处理提起的撤销之诉，行政法院的反应也不一致；法院有时撤销违反内部行政措施的行政处理，认为这种行政处理是越权行为。五、行政合同是指行政机关和私人之间依双方意思表示一致而成立的，但其法律关系不受私法支配的而是适用行政法的规则，其诉讼关系由行政法院管辖的这类合同。行政合同的构成要件：合同的当事人中必须有一方是行政主体；直接执行公务的合同即合同的当事人直接参加公务的执行，或者合同本身构成执行公务的一种方式；超越私法规则的合同；缔结：1、权限，只有行政主体即国家、地方团体和公务法人能够缔结行政合同。2、方式，招标、邀请发价、直接磋商。3、形式，一般都必须采取书面形式。履行：1、特点是行政主体的特权和对方当事人的经济利益平衡。2、行政主体的特权和对方当事人的义务：要求对方当事人本人履行义务权；对合同履行的指挥权；单方面变更合同标的权；单方面解除合同权；制裁权。3、对方当事人的权利：取得报酬权；损害赔偿请求权；必要的和有益的额外费用偿还请求权；不能预见的物质困难的补偿权；统治者行为的补偿权；不可预见的情况的补偿权。消灭的原因：履行；合同期限届满；双方当事人同意解除；不可抗力导致合同的履行成为不可能；行政主体出于公共利益需要，单方面解除合同；行政主体由于对方当事人有严重错误，宣布解除合同；行政法院在行政主体有严重过错时，根据对方当事人的申请判决解除合同。第四章 公务员制度一、行政人员的扩张引起行政职务扩张和行政人员增加的原因：经济原因即政府对国民经济进行全面监督；社会原因即政府出面解决社会矛盾；政治心理原因和传统习惯势力。二、行政人员的构成行政人员是实施行政职务的人员，但不是一切参与实施行政职务的人员都是行政人员。行政合作者:在法国是指实施行政职务的非行政人员，包括自愿的合作者、征用的合作者、合同关系的合作者、司法助理人员。行政人员（一）：公法的行政人员和私法的行政人员，行政法院采取的区分标准有，1、使用主体的行政不同，特许公务实施者所雇用的人员不因其执行公务而成为公职人员2、根据公务的性质，如果法律没有其他规定时，行政公务所使用的人员是公职人员，工商业公务所使用的人员是私法人员。3根据任用的方式，由行政机关任命的人员是公职人员，按合同规定任用的人员的地位随合同的性质而不同但按行政合同任用的人员是公职人员行政人员（二）：公法行政人员又可分为：公务员和非公务员的公职人员。1、法国公务员意义包含以下因素：公务员通过任命行为而任用， 任命是行政机关单方面的行为；所担任的职位必须是永久性的职位；公务员必须是在行政组织中具有正式职称并接受在编制范围以内的人；国家公务员是参加国家公务机关的人员， 地方公务员是参加地方政府公务机关的人员，私人机构中的人员不是公务员。公务员法律地位：二战以后明确公务员和政府之间是一种受公法支配的地位不是一种合同关系。2、非公务员的公职人员包括：实习人员；无正式职称的辅助人员；部长办公厅人员；根据合同任用的人员；临时人员。三、公务员法的渊源成文法渊源：宪法；公务员一般地位法；行政法规。判例法渊源：行政法院的判例。四、公务员制度的特点和机构：特点是层级服从关系也称权力原则。现时国家公务员的管理机构：总理；行政和公务员管理总署；财政和预算部；部长。地方公务员管理机构：地方团体的自治行政长官；全国管理中心，大区管理中心，省管理中心。五、公务员的职位分类：职类，原则建立在公务员录用水平上；职系，根据公务员性质不同进行的分类；职称，每一职系内部包含一个或几个职称；职级、职阶，每一职称内部划分若干职级或职阶；职位，是实施公务的岗位，由预算的拨款加以维持，是职位分类的对象。六、公务员录用的原则：第一、公民平等担任公职原则；第二、竞争考试录用原则。录用的一般条件：国籍；未剥夺政治权利；未判处某些犯罪；履行兵役义务；身心健康。七、公务员的职业状况：1、在职：全部时间工作；部分时间工作；借用（借调）2、外调。3、离职4、停职。5、服兵役。6、抚育假。八、公务员的物质利益包括以下几个大的方面：薪俸；社会保障津贴和经济补助；退休金；九、公务员的公共自由主要有以下几种:意见自由；结社自由；罢工自由；十、公务员的保护：为防止来自人民的侵害有刑法上和民法上的保护；为防止行政机关的侵害有行政上合司法上的保护。公务员的义务主要有以下几个大的方面：执行职务的义务；廉洁奉公的义务；服从上级命令的义务；遵守法制的义务；中立义务；保守秘密义务；保持良好品格义务。十一、公务员关系的消灭：退休；辞职；辞退；撤职。第五章 行政主体的财产包括公产和私产，前者原则上受行政法的支配和行政法院的管辖；后者原则上受司法支配和普通法院管辖。一、公产和私产区别的标准：1、成文法的规定：1957年的国有财产法典规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他的财产属于私产”。 这个标准没有为法国的普通法院和行政法院采取。2、判例，行政主体的下列财产属于公产：公众直接使用的财产；公务作用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的；和公产接触的物体。二、公产的构成：海洋公产；空中公产；地面公产。承认行政主体对公产的所有权的行使，只在供公共使用或公务使用的范围内才存在，人们经常把这种所有权称为“提供公共使用的所有权”。公产依两种方式取得：一般私法上的取得方式和行政法上的取得方式主要是公用征收。公产的主体一般是行政主体，现代也承认公务法人可作为公产的主体。三、公产的管理：是指行政机关为力使公产实现公共使用的目的而采取的一切行为。公产的界线的确定：是指不动产的公产界线而言，法国法律区别自然公产和人造公产而不同。自然公产由由政府命令规定，该命令属于宣告性质的。人造公产包括公务用公产和公用公产，前者由行政机关单方面决定。公产的相邻关系：是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。可分为两个方面：1、邻地不动产为公共利益所负担的义务即依民法规定所负担的一般相邻关系义；依行政法所负担的义务即行政役权。2、公产为邻地不动产利益所负担的义务，不承担民法上法定役权的义务，但并不意味不承担任何义务但公产的相邻义务必须符合公产的公共使用目的只能存在公法关系中。公产的保护：公产的维护；公产不能转让；公产的违警处罚。公产的使用必须符合以下原则：不违背公共使用使命和公产的管理规则；公产适用权利不稳定性原则；最佳使用原则。公务公产的使用目的在于执行公务有管理公务的行政机关使用，但不排除在一定条件下可以有私人适用和受特许人使用。公用公产是公众直接适用的公产，公共使用时公众一般可以直接使用，受三个原则支配：自由使用；免费使用；平等使用。独占使用即特别的占有使用，是根据行政主体所给予的权利还有普通的独占使用。四、行政主体的私产是指行政主体的公产中不属于公产部分的财产。包括：1.行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的有 2.在例外的情况下，某些供公众直接使用的财产 3.某些供公务使用的不动产和动产，没有经过专为公务目的的特别加工，因而不能视为公产。4.除以上有体财产外，行政主体的私产还包括某些无体财产，主要有行政主体参加合营企业的股份，行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等。私产的法律性质：原则上受私法支配由普通法院管辖但也有例外。私产取得所有权的方法：适用一般财产制度中的方法及特有方法即无偿取得所有权和有偿取得所有权。原则上私产的管理和一般财产制度相同但其转让受到一些特有的限制：某些私产不能转让，例如国有化企业的电力公司；禁止某些转让方式：私产不能无偿转让，不能作为强制执行对象；必须采取特定的转让方式或得到有关机关批准；国家的特权。私产不动产的适用可以分为三种情况：第一、 由所属行政主体的公务机关使用，称为内部拨用。第二，由其他行政主体使用，称为外部拨用。第三、 由私人使用。私产诉讼原则上有普通法院管辖，例外情况下由行政法院管辖。第六章 公用征收和公用征调一、公用征收意义：是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权的程序。范围：1、公用征收的主体：公法人，私人主要有受特许人、其他私人。2、对象：不动产、不动产物权、物体财产。3、公用征收的目的：能够满足公共利益。4、公用征收的受益人：除公法人外，还有受特许权人和从事公共利益活动的私人。程序（行政阶段）；1、事前调查，是公用征收程序的开始，调查的目的在于收集必要的信息，以供决定批准公用目的的参考，没有经过事前调查而批准的公用征收无效。2批准公用目的，只有批准符合公用目的，公用征收才能合法进行，法院裁决所有权的移转才有合法根据。批准的机关有最高行政法院中的命令；部长、省长。3具体位置的调查4、可以转让的决定程序（司法阶段）：1、公用征收法庭，是在普通法院内设立的专门征收法庭，处理行政阶段以后的全部公用征收问题。1、移转所有权的裁判3、确定补偿金特别的公用征收程序：1、附属程序，是插入在一般程序中的法律技术，目的在于减少一般程序的复杂性和其他问题，包括协议转让、请求全部征购、买回权；2、加速程序，是为加速行政征收过程的，有紧急程序和非常紧急程序。和其它强制取得财产所有权的区别：1国有化，是由立法者制定一项法律，剥夺资本家对某项企业或者某一类企业的所有权，由国家接受的强迫取得所有权的方式。区别：对象不同，公用征收的对象是不动产的所有权和附属于不动产上的其他物权。国有化的对象是企业的全部财产，不动产只是全部财产中的一个因素。目的不同，公用征收的目的是为了满足一般行政管理的需要，国有化的目的主要是为了防止资本家的垄断，保证公务的正常实施和连续实施。3程序不同公用征收的一般性程序规定在公用征收法典中，行政阶段的程序和司法阶段的程序互相配合。国有化没有一个一般适用的程序。国有化的补偿没有普通法院参加，不受公用征收中公正的事先补偿原则的限制。2、间接公用征收：是判例上的术语，用以说明在某些特殊情况下不动产被非法剥夺时行政机关的补偿责任。适用于这样一些情况：行政机关不正当的占有私人的不动产，但是发生在合法程序中。而且不是出于恶意。3、公用征调：是强制取得动产的所有权和使用权，或取得劳务的方式。对于不动产，它只能取得使用权，不能移转所有权。公用征调：是行政机关为了公共利益， 在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。它和公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权。第七章 公共工程意义：传统意义，是指是由行政法院的判例产生的，是指行政主体为了公共利益对不动产所进行的工程活动，以及其他人为了行政主体的打算对不动产进行的以公共利益为目的的工程活动。新的公共工程意义和传统意义共同之处在于：公共工程必须以不动产为对象和必须以公共利益为目的。它们的不同之处在于：根据传统意义，公共工程必须为了行政主体的打算而进行，为私人的打算而进行的工程不是公共工程。根据新的意义，行政主体由于执行公务，为私人的打算而进行的工程也是公共工程。传统的意义着重于工程的主体因素，新的意义着重于工程的内容因素，以执行公务作为公共工程的一个标准。限制：只有行政主体为私人的打算而进行的工程才是公共工程，私人为其他私人的打算而进行的工程，即使符合公共利益，也不是公共工程。公共工程的实施方式：1、行政主体直接管理施工；2、公共工程承包合同，是行政主体和建筑企业家协议，后者为了前者的打算实施某项工程建设，前者对后者支付一定价金作为报酬所订立的合同；3、公共该工程特许合同，是行政主体和受特许人之间所订立的合同，后者以自己的费用实施工程建设，工程完成后受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得经营管理权，从公共建筑物的使用人方面收取费用作为报酬，或自己免费使用；4、私人或其他公法人对行政主体提供捐助的合同，是私人或其他公法人对某一行政主体提供捐助，用以进行公共工程建设的合同。公共建筑物：是指经过人为的加工，以满足某种公共利益为目的的不动产建筑物。第八章 行政活动的主要方式一、行政警察意义：是指行政机关为了保证公共秩序而对个人自由所加的限制，其目的是保证公共秩序即公共安宁、公共安全、公共卫生。和司法警察的区别：行政警察的目的在于防止公共秩序的破坏；司法警察的活动属于镇压犯罪性质的；行政警察活动属于行政职能受行政法院管辖；司法警察活动属于司法职能受普通法院管辖。具有一般行政警察权力的机构：总理和总统、内政部长、省长和省警察总监、市长。警察活动的法律手段：一是制定普遍性规则适用于一定范围内的人和事，称为警察法规：二是根据法律或法规中的普遍规则，对具体的人和事作出处理，称为警察处理，表现方式有禁止、命令、许可、限制活动的时间和地点。二、公务活动意义：是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。公务活动的共同原则有三个：1、公务的继续性原则，公务代表重要的公共需要，公共需要的满足不能间断，否则引起严重的社会混乱，这个原则称为公务的继续性原则。2适应性原则，公共需要随时间而不同，公务的实施必须随需要不同而变迁、3平等原则，是公民在法律面前和公共机构面前平等原则在公务领域内的应用，不论对公务的负担或利益的享受都应平等。三、援助私人的公益事业它本身不是由行政机关负责实施某种公务，行政机关的作用在于给予私人活动一定的援助。没有行政机关的帮助，这种活动照常进行。行政机关的援助行为，没有改变私人活动的性质，但援助行为本身构成一种行政活动。行政机关给予私人活动援助有以下几种情况：某些私人活动具有大公无私性质，符合公共利益；私人活动追求个人利益，然而符合国家或地方团体的整体利益，在政府无力举办这些事业时，给予私人活动一定的援助；私人的活动虽然不是满足某种公共利益，如果没有这种活动，社会的秩序将会受到危害。第九章 行政活动的监督（1）：行政诉讼以外的救济手段一、议会救济:是受害人利用议会对行政机关的监督作为一种救济手段。法国议会对政府的监督方式有财政监督，主要是用过财政预算案；通过不信任案或者否决政府提出的信任案迫使政府辞职；议员对部长和总理就行政问题提出询问由政府答复；组织调查委员会就某一事件进行调查。二、行政救济：是当事人对于违法和不当的行政行为向行政机关请求矫正的一种救济手段是行政监督的一种方式。行政救济的种类：1、善意救济，是行政行为的当事人向原行政机关所申请的救济。2、层级救济，是向作出决定的行政机关的上级机关所申请的救济和诉讼救济的关系：1、在某些情况下，提起行政诉讼之前先要经过行政救济；2、在例外情况下，行政救济的措施只能在行政诉讼有效期间内采取；3、提起行政诉讼的期间因行政救济而延长。三、调解专员是一个具有独立地位的行政机关，他的决定不具备行政力量，是对违法的和不良的行政管理活动而设立的一种救济制度。调解专员有部长会议通过总统任命。权力有：调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权。第十章 行政活动的监督（2）：行政诉讼一、行政审判体制意义：是指一个国家行使行政审判权的组织机构系统以及他们实施行政审判权活动规则的总和。法国实行的是双轨制，即在法院组织上存在两大系统，行政法院系统和普通法院系统，前者审理行政案件，后者审理普通案件即民刑事案件，各自独立。如果行政法院和普通法院在管辖权上有冲突则由权限争议法庭裁决。双轨制在法律适用上行政法属于特别法，适用特别法是原则适用普通法是例外。法国行政法院体系由两大类组成：普通行政法院和专门行政法院。后者有：审计法院、财政和预算纪律法庭、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院。普通行政法院包括以下：1最高行政法院，内设四个行政厅即内政、财政、工程、社会和一个司法厅主管审理行政案件。四方面的职能即：为政府提供咨询；审理行政案件；裁决行政法院系统内部管辖权事务；指导下级法院的工作、。三种司法权：初审管辖权、上诉管辖权、复核管辖权。2上诉行政法院，全国共设五个上诉行政法院，上诉行政法院院长由最高行政法院的一名普通职最高行政法官担任。以下三种案件不能由上诉行政法院受理：关于解释及审查行政决定的意义及合法性的上诉案件；关于行政条例的越权之诉的上诉案件；关于市议会和省议会选举诉讼的上诉案件。3行政法庭和行政争议庭，是普通行政法院中的基层行政法院。法国行政法庭也叫地方行政法庭具有三大职能：审判职能、咨询职能和行政职能，一切行政案件法律没有其他规定时一概由行政法庭为初审法院。行政争议庭：也是法国普通法院中的基层法院，它设于法国海外没有建省的领地内。对其管辖区内的地方行政案件享有一般管辖区，但对其管辖区域内的国家行政案件只有特定管辖权，一般仍由最高行政法院直接管辖。4权限争议法庭：不属于行政法院，具有仲裁性质因此其组织具有“中间性”。具体职能有以下三项职能：解决积极管辖权的冲突：是指普通法院和行政法院都认为自己对同一案件有管辖权而发生的纠纷。因此也称为“积极争议”。解决消极管辖权的冲突：指普通法院和行政法院都不认为自己有权受理某个案件而拒绝管辖。解决判决之间的冲突。二、行政诉讼（一）不属于行政审判范围的行为：私人行为；司法机关的行为；外国机关的行为；政府的行为。（二）诉讼分类：1、传统分类：以当事人的诉讼请求特别是行政法官的地位为标准把诉讼分为以下四类：完全管辖权之诉：即法官享有全部审判权，可以撤销、变更、重做行政主体的行为还可以判决行政主体赔偿但行政法官不能命令行政主体为一定的作为和不作为。撤销（越权）之诉：当事人认为行政主体行政行为违法，要求法院审查其合法性并予撤销而法院只能作出维持或撤销判决，不能作变更、重查或赔偿判决。解释及审查行政决定的意义和合法性之诉：原告对某行政决定的意义和合法性同行政机关有不同的看法而这种看法上的不同又损害或将损害他的权益，原告便可提起这类诉讼，要求行政法院对被诉行政决定的意义作出解释或确认其违法无效。处罚之诉：是一种例外的行政诉讼，范围很小，处罚对象仅限于破坏不动产公产保管规则的行为不包括违反不动产公产上公共秩序的行为，后者由行政机关另行处罚。2、近代分类法：法国波多尔学派主张根据行政诉讼标的的性质把行政诉讼划分为客观诉讼和主关诉讼。（三）诉讼程序法国行政诉讼程序的一般特点：1、两审制，原则上实行此，对终审判决的复核审不是诉讼的必经程序，普通行政法院设有三级即行政法庭、上诉行政法院、最高行政法院。2、审问式，法官主动调查事实和证据，可以主动控制诉讼程序的进展。3、书面审，以此为原则，诉讼结果主要取决于法官的书面审查效果，而不取决于律师的辩论效果。4，合议审，不能由法官单个审理。5、办秘密审6、行政参与，法国行政诉讼由政府专员参加审判工作。行政诉讼程序的主要阶段：1、起诉，行政纠纷的一方当事人或受行政行为损害的人，享有当然的起诉权，但当事人起诉受行政决定先置规则的支配即行政诉讼必须以行政决定存在为前提。须采书面形式。2、预审，是指法院接受当事人的起诉后，由预审法官认真阅读该诉讼材料并作调查研究，查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可判决的状态。3、判决，分为两步，即开庭审理和评议，前者公开进行，法律另有规定的除外，后者秘密举行。法庭判决必须公开宣布。4、上诉与复核，上诉人一般限于原告和被告第三人是否有上诉要根据第三人的地位和诉讼性质而定，上诉期限和起诉期间一律为两个月。复核是当事人对业已终审的判决不服，向最高性质法院提出申诉，最高性质法院据此对原判决作重新审查的活动。最高性质法院只限于审查案件中的合法性问题。5、执行，指对行政法院的判决的执行，对行政相对人适用法院的一般执行程序，行政机关执行法院的判决主要限于以下措施：判决撤销和赔偿；列入经营预算；向总统报告；诉诸舆论压力；判决确定行政机关赔偿责任以后，行政机关必须在4个月内签发支付命令；最高行政法院可以依当事人的申诉或依职