集体林权制度改革情况调研汇报（易鸾翔）.doc

集体林权制度改革情况调研汇报二班学员 易鸾翔2009年8月26日林权制度改革，是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革，是从体制上、机制上和制度建设上进行的一次系统的全面的落实林业产权的综合性改革，其从明晰产权入手，确立林农的经营主体地位，真正实现“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”，将给予林农真正意义上的物权，将农村改革引入一个新阶段。破解“三林”问题的有效途径就是尽快推行集体林权制度的改革，也就是在保持林地集体所有权、林地用途不变的情况下，将林地的使用权落实到户，把农村土地承包经营责任制由耕地延伸到林地。林权制度改革，是全面落实科学观的一次生动实践，是农村经营制度的又一伟大创新，是林业求发展、国家要生态、农民要实惠的有机结合，对于加快林业现代化进程，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史影响。一、集体林权制度改革是林区林业兴旺发展的历史必然林农增收难是“三林”问题的核心，针对五县（市）的优势和特点贯彻落实科学发展观，找到解决“三林”问题的突破口，是我市尽快实施集体林权制度改革的根本动因。五县（市）均为全省重点林区县，可说是“七山一水二分田”。五县（市）林地面积占国土面积的近70%，可以说，株洲林农增收的潜力在“七山”，构建和谐社会、实现统筹协调可持续发展的空间在“七山”，而要念好“山字经”，林业是优势，林业是条件，林业是支撑，林业是保障。但是，长期以来林业发展缓慢。我市普遍存在造林难、护林难、防火难、扑火难、林农增收难，、干群关系处理难等“六难”问题，林农守着“金山银山”过着“粗茶淡饭”的穷日子。山区、林区成为贫困的代名词。甚至一度出现林木危急和林农经济危机的“两危”现象，被有些专家称为“重点林区重点萎缩”。通过调研和分析，究其原因，主要是集体林产权问题始终没有得到很好的解决，林农作为集体山林的经营主体，权益得不到保障，加上税费过高，务林收益其微，导致林农没有积极性，严重制约了林业生产力的发展。直接影响了林区经济社会进步。而开展集体林权制度改革，已成为发挥山林优势、增加林农收入、促进社会和谐、加强生态保护、维护生态和林木安全乃至全面推进社会主义新农村的迫切要求。也将是落实科学发展观的一次生动实践。二、当前林权改革存在及需解决的问题以林权制度改革为突破口，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营管理体制，实现经营主体多元化、所有制形式多样化，推动林权制度革步伐。林权制度改革是在林业领域稳定、深化和完善农村家庭联产承包责任制的重大突破，是整个林业改革的核心，事关林业发展大局，事关农村尤其是林区全面建设小康社会的大局。当前制约我市林权改革的因素主要有以下几个方面。1、林权分散，滞缓林权改革。上世纪80年代以来，我市林业体制先后经历了几次较大的变动，从“四固定”，到划定责任山、自留山，再到两山变一山分户经营，某种程度上造成了林权分散，而林权分散加速了林业经营的分散，难以形成规模经营和发挥林业规模经济效益。如攸县林业用地面积达250.29万亩，按其53.54万农业人口来算，林农人均拥有林地面积4.67亩左右。若每一林户家庭人口按四个算，则每户林农拥有面积18.68亩左右，这样单户经营很难形成规模，无法取得规模收益。要进行林改工作，集中林地林权，发挥规模经营效益，需要做许多耐心细致的工作，需要花费大量的人力和时间，林权的分散，一定程度上滞缓了林改工作的进程。2、山林纠纷，阻碍林权改革。林业体制的几次较大变革，限于当时的政策，以及历史的、人为的、技术等方面原因，林地林木的产权未彻底明晰，山林承包到户的手续不够完善，遗留下了不少山林权属隐患，导致山林纠纷不断，也导致了林农对林业政策缺乏信心，给林业带来了一定的负面影响。随着林地林权登记换发证工作的进一步推进和集体林权制度改革的启动，山林权属纠纷有日趋增加的势头，山林权属纠纷调处工作的复杂性、长期性、艰巨性将进一步加剧。到目前为止，我市尚有诸多老大难纠纷亟待调处，其中省际纠纷4起5200亩，地际纠纷9起8150余亩，县际纠纷5起2600亩，需要各级政府高度重视，安排工作经费，加大山林纠纷调处力度，确保林改工作顺利开展。3、限额管理，制约林权改革。森林资源可采资源数量在增加，但采伐政策控制太严。商品林采伐限额管理制度制约了林业的发展，林农不能象菜农一样想种就种，想收就收，自己造的林，受到采伐政策的约束，想卖又不能卖，有资源却难以转化成经济收入，从而导致林地和林木资源的经济利用率极低，林农难增收，林业难发展。另外，部门之间还存在采伐指标的利益之争，导致个别地方谋私利、拉关系、走后门，滋生腐败现象。4、流转机制，影响林权改革。目前在林地林权的经营流转中，林地林权流转缺乏强有力的政策支撑，流转主体不清，流转缺乏中介组织。在明确林业权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种主体可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转，但目前林地林权流转并不规范，尚未形成流转中介组织，缺乏应有的管理机制，存在手续不全、监督不严等问题，致使林农受损，国有资产流失的现象时有发生。5、投资体制，事关林权改革。林业建设周期长、见效慢、回报期长，林业生产所取得效益除了经济效益之外，更多的是生态效益和社会效益。营造林、森林防火、病虫害防治等资金投入大，林农拥有的财力有限，需要拓宽融资渠道，帮助造林林农和企业争取银行信贷支持，落实造林贴息政策。需要各级党委、政府加大对造林的投入和扶持力度，进一步优化经济环境，提高服务水平，吸引和鼓励社会资金造林，形成投资多元化。三、集体林权制度改革的主要内容根据福建、江西等先行实行集体林权制度改革省份和我省怀化、浏阳等地试点经验和做法来看，集体林权制度改革的主要内容可以概括为五句话二十个字，即“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套”。其中“明晰产权”是“主体改革”的核心内容。“明晰产权”，就是在保持集体林地所有权不变的前提下，采取均山、均股、均利的方式，将能够分到户的集体山林全部分到户，落实经营主体，实行家庭经营；不能分到户的山林通过落实经营主体，合理划分股权，股权分到户，所得经营收入按股分配（原则上不得低于70%）；对改革前已经流转的山林进行全面清理，通过完善合同，将改革带来的政策性让利主要兑现给林农。“减轻税费”，就是实行“一取消、两调整，一规范”，即：取消县乡村出台的所有木林收费项目；调低育林基金平均计费价格，调减育林基金征收比例；规范增值税、所得税征收范围，从事木材生产的单位和个人自产自销的木竹，依法免征增值税，优惠所得税。“放活经营”，就是完善木材采伐管理，确保木材采伐指标到林木所有者手上。清理和取缔地方出台的限制林农自主经营的“土政策”，打破木竹垄断经营，允许林农自主销售木材。“规范流转”，就是允许林权所有者在遵循林业法律法规的前提下，“出租、转让、入股、联营、抵押等方式流转山林，解决林业生产周期长、林木“变现难”的问题。国有和集体山林的转让，必经进行森林资源资产评估，并在依法设立的林业产权交易中心公开进行。“综合配套”就是通过“一个中心，六大体系”建设（即林业产权交易中心、森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、科技人才服务体系、新型林业体系和林业支持保障体系），逐步建立起“统一公益林管理、放活商品林经营，统一“三防”管理、放活造林营林，统一资源流转管理、放活木材交易，统一采伐管理、放活社会化服务，统一林业规划、放活林业投融资”的林业管理体制和经营机制。从开展林权制度改革的省、市情况来看。林改后，从根本上理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，极大地调动了林农经营林业的积极性，实现了“农民得实惠、生态受保护”的目标。四、应对措施我市推进林权制度改革已有一定基础，林地林权登记换发证工作2003年启动以来，各地积极主动，扎实工作，取得了一定的成绩。我们要抓住有利机遇，建立“产权归属明晰，经营主体到位，责权划分明确、利益保障落实、流转规范顺畅”的林业发展体制机制，坚持以人为本，将实现林农的根本利益放在首位，使林农在林业经营中获得更多的收入和实惠，提高林业经营的组织化“双赢”，推进我市林权改革步伐。1、统一认识，强化领导。福建、江西、辽宁等省林权制度改革之所以取得成功、收到了显著成效，最重要的一条经验就是各级党委、政府领导把林权制度改革真正当作了经济社会发展的中心工作，统一认识，加强领导，精心组织，抓住不放。正是由于各级党委、政府领导的高度重视，才有力保证了林权制度改革的顺利进行。2、先经试点，逐步推广。摸清现有山林的经营管理状况，了解群众对推进林权制度改革的想法与意愿，以村为单位制定试点实施方案。先在基础好、林权明晰的村、组开展试点工作，在总结试点经验的基础上，再逐步铺开。3、以民为主，体现民意。对改革中的重大事项，严格依法依规，按照村民委员会组织法、农村土地承包法的有关规定，严格按程序经村民会议或村民代表会议讨论通过，保证村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作、以权谋私，做到公平、公正、公开。4、先易后难，稳步推进。产权清晰、群众基础好的地方先行改革。对群众不理解、纠纷多的地方，多做群众工作，并认真梳理和调处历史上的各种山林纠纷，待条件成熟后再开展改革。既要坚定不移地深化改革，又要确保林区稳定。5、因地制宜，分类指导。在林地资源丰富、农民增收致富主要靠山林的地方，强调在经济组织内部按人均分、家庭承包。在林地资源较少、农民增收致富门路较多的地方，主要实行公开竞价承包。对权属清晰、群众无异议的，维持现状，不打乱重来或借机无偿平调。具体改还是不改、实行哪种改革模式，由农民自主选择。要做到因地制宜，实事求是，分类指导，形式多样，不搞“一刀切”。6、兼顾各方，合理分配。妥善处理与农户、承包农户与未承包农户之间的利益分配关系。坚持林业经营收益的大头留给承包农户，同时强调收益在经济组织成员间的二次分配，使所有成员都能受益。7、优化制度，配套改革。林权制度改革是林业的一次深层次改革，没有其他各项改革的配套进行，就难以向前顺利推进，也难以达到预期目的。要认真研究林地管理制度改革、采伐管理制度改革、育林基金制度改革等问题，要建立资产评估制度、产权流转制度、金融服务体系、科技推广体系、资讯服务体系。同时，还要探索对发放的林权证、转让的林权证的不同使用管理办法。总之，要将实践证明了的行之有效的措施给予总结推广，对可能出现的问题进行深入研究，积极寻求对策，早作准备。五、几点思考和建议通过调查和座谈，我市林权制度改革正式推行和主体改革完成后，有些问题将会凸现出来。一是由于取消了产材所有收费项目，把利益最大限度地让给了老百姓，使得县乡财政收支矛盾加大，县、乡、村正常运转受到影响。二是林权制度改革后商品林经营效益大幅提高，相比之下公益林则由于补偿太低，群众意见必然很大，将会出现要求退出公益林范围，给生态公益林的保护管理和长远发展带来巨大压力。三是这次林改主要针对集体林，集体林林改后，其发展机制将被大大激活，而国有林的改革将严重滞后，反差会很大。四是林权制度改革后，林业发展活力、速度迸发，使得部分林业法律法规已无法适应改革后林业生产力发展的要求，需要修改和完善。五是分山、分股、分利到户后，林业将会呈现出林权结构分散化、经营主题多元化、经营形式多样化的特征。林业生产的组织管理难度加大，任务加重。我认为，在全市全面推开集体林权制度改革的时机已经成熟，但面临的问题也必须引起高度重视，认真加以解决。为此建议：一是加强对全市集体林权制度改革的组织领导。要把林权制度改革当做近几年地方政府工作的大事来抓，政府“一把手”亲自挂帅。二是加强对集体林权制度改革的财政支持。比照税费改革解决财政专项转移支付，补助工作经费。三是加