（环境与资源保护法学专业论文）围海造地生态灾害的法律防范.pdf

独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文 在指导教师指导下 通过我的努力取得的成果 并且是自 己撰写的 尽我所知 除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外 论文中不包含其他 人发表或撰写过的研究成果 也不包含在浙江农林大学或其他教育机构获得学位或证书而使用 过的材料 与我一同对本研究做出贡献的同志 都在论文中作了明确的说明并表示了谢意 如 被查有严重侵犯他人知识产权的行为 由本人承担应有的责任 学位论文作者亲笔繇翟堑缅期 垒 聋竺旦咖 论文使用授权的说明 本人完全了解浙江农林大学有关保留 使用学位论文的规定 即学校有权送交论文的复印 件 允许论文被查阅和借阅 学校可以公布论文的全部或部分内容 可以采用影印 缩印或其 他复制手段保存论文 保密 在 年后解密可适用本授权书 口 不保密 本学位论文属于不保密 日 请在方框内打 学位论文作者亲笔签名 堑 菱垒堡日期 指导教师亲笔签名 日期 j 扣t1 f 谤 摘要 摘要 近些年来沿海地区围海造地的规模越来越大 对海洋环境和生态平衡造成了严 重的影响 这种情况应当引起关注 千百年来 我国沿海地区人民都有围海造地的 历史传统 围填海所创造的土地用以满足生产生活的土地需求 而改革开放以后 随着我国经济飞速发展 尤其是沿海地区对土地资源的需求越来越大 围海造地成 为地方政府和开发单位缓解土地供需矛盾的一个必要手段 围填海工程施工作业之 后 原本自然形成的海岸沿线风貌和沿海滩涂等海岸带生态资源遭受严重破坏 工 业新区 商业新区等取而代之 海岸带资源拥有社会属性与自然属性两个重要的基 本属性 目前来看 我们在围海造地过程中过于重视社会属性 着眼于短期内围填 海带来的经济效益 忽略了其自然属性 即维持生态平衡的作用没有得到重视 导 致围填海区域愈加频繁的生态灾害发生 沿海滩涂作为湿地的一个类属 被称为 海 洋之肾 具有重要的生态价值 沿海滩涂在围海造地过程中被大面积的开发 湿 地的数量日益减少 海洋生态尤其是沿海滩涂生态状况更是不容乐观 选取围海造 地作为本文研究对象 对围海造地的历史与现状进行研究 并且对围海工程性质进 行深刻了解 了解围海造地客观上对生态环境的影响 围海造地的生态灾害与有效 的防灾 抗灾手段 在纵向的分析围海造地的历史后 再横向的在全球范围内围海 造地特点进行比对 总根本上找到沿海地区不断进行围海造地的原因 这其中就包 括有关围海造地的法律制度不健全 围海造地的巨大经济效益驱使和目前的海洋环 保意识淡薄 围海造地的生态灾害必须得到重视 否则海洋生态的平衡将进一步恶 化 生态灾害将会给人类带来严重的生命财产威胁 我国亟需一套行之有效的法律 对策对围海造地进行管理规范 立足于我国国情 笔者提出的法律防范对策着重于 有关海洋生态环境保护的法律制度建立 即在分析现有法律制度的同时探索出不同 法律制度在围海造地实践过程中需要完善强化的部分 凸显环评制度 明确海域使 用权属制度等法律制度在围海造地建设中的重要性 援引世界范围内前沿概念一海 岸带综合管理理论 在更大的格局中 有目的 有步骤的对围海造地这一行为进行 管理和限制 最终实现科学合理进行围海造地建设 生态 经济 社会的全面协调 性的可持续发展 关键词 围海造地 海域权属 生态灾害 法律对策 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s t h e r ea r em a n yr e c l a m a t i o nc o n s t r u c t i o np r o j e c t si nc o a s t a la r e a s h o w e v e r m o s t o fr e c l a m a t i o n sh a v es e r i o u s l yd a m a g e dt h eo c e a ns y s t e m w es h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt oo c e a n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n p e o p l et h a tl i v e i nc o a s t a la r e a sh a v ec o n s t r u c t e dr e c l a m a t i o n s f o r t h o u s a n d so fy e a r s a f t e rt h er e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y c h i n a sf a s tg r o w i n ge c o n o m yd e m a n d s m o r ea n dm o r el a n dr e q u i r e m e n t s e s p e c i a l l yi nc o a s t a la r e a s l o c a lg o v e r n m e n t st a k ea d v a n t a g eo f r e c l a m a t i o np r o j e c t st om e e tt h el a n dr e s o u r c ed e m a n d i n s t e a do fn a t u r a lc o a s t a ll a n d s c a p e s m o r e a n dm o r ei n d u s t r i a la r e a sa n dc o m m e r c i a la r e a sh a v ec o n s t r u c t e di nr e c l a m a t i o n s n a t u r a lc o a s t a l r e s o u r c e sa r eo n ei m p o r t a n tk i n do fc o m m u n i t yp r o p e r t i e sw h i c ha l s oh a v eu n i q u en a t u r a la t t r i b u t e s i fw eo n l yc h a s et h es h o r t t e r me c o n o m i cb e n e f i t so fr e c l a m a t i o n a n di g n o r et h ee c o l o g i c a lb a l a n c e o ft h eo c e a n e c o l o g i c a ld i s a s t e r sw i l lb r i n gs e r i o u se n v i r o n m e n t a ld a m a g e s a sav i t a le c o l o g i c a l r e s o u r c e c o a s t a lb e a c hi so n ek i n do fw e t l a n d s w h i c hi sc a l l e d t h ek i d n e yo fo c e a n t oc o n s t r u c t m o r er e c l a m a t i o np r o j e c t sm e a n st od e c l i n ea r e ao ft h eb e a c h w es e l e c tr e c l a m a t i o na st h er e s e a r c h o b j e c to ft h et h e s i s a tf n s tw eh a v et or e s e a r c ht h eh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no fr e c l a m a t i o n a n d w en e e dt ok n o wt h ew a yt h er e c l a m a t i o nc o n s t r u c t t o o b yr e s e a r c h i n gt h ee c o l o g i c a ld i s a s t e r ss e c o n d l y w ed ot r yt of m dm e t h o d st op r o t e c to c e a n e n v i r o n m e n ta n dt op r e v e n te c o l o g i c a ld a m a g e s a f t e ra l l t h em o s ti m p o r t a n tp o i n ti st h er e a s o nw h y p e o p l er e s o l v el a n dr e q u i r e m e n t sb yr e c l a m a t i o n n o to t h e rw a y s b e c a u s eo fi n a d e q u a t el e g a ls y s t e m e c o n o m i cb e n e f i t s w e a k n e s so fe n v i r o n m e n ta w a r e n e s s n o n s t a n d a r d i z e dr e c l a m a t i o n sm a k es e r i o u s t h r e a t st ol i f ea n dp r o p e r t y b a s e do nn a t i o n a lc o n d i t i o n so fc o a s t a lr e c l a m a t i o n s a ne f f e c t i v el e g a l s y s t e ma n dm a n a g e m e n ts p e c i f i c a t i o n sa r en e e d e di m m e d i a t e l y t oa n a l y s i sc u r r e n tl e g a ls y s t e m w e c a nf i n dt h ed e f i c i e n c i e st om a k eu pi t t om a k ep e r f e c t i o n so fl e g a ls y s t e mn e e d se n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m t om a k e c l e a rt h eo w n e r s h i po fo c e a na r e aa n ds oo n a c c r e d i t a t i o no ft h ei m p o r t a n c em u s tb ea d m i t t e dw h e n w et r yt om a k er e c l a m a t i o n sm o r er a t i o n a la n ds c i e n t i f i c t a k i n gt h em o s te f f e c t i v em a n a g e m e n t t h e o r y i c z m a sar e f e r e n c e w ec a ng e tab e t t e rl e g a lc o u n t e r m e a s u r ew h i c hi n c l u d e si n t e g r a t e d c o a s t a lz o n em a n a g e m e n ta n do t h e ri m p o r t a n tl e g a ls y s t e m s a n di tw i l lb eh e l p f u lw h e nw ec o n s t r u c t i i r e c l a m a t i o n sr a t i o n a l l ys t e pb ys t e pi nc o a s t a la r e aw i t ham a c r o e c o n o m i cp e r s p e c t i v e f i n a l l yw e c o u l dg e tt h ec o o r d i n a t i o nd e v e l o p m e n to fs o c i e t y e c o n o m ya n de c o l o g yi nh a r m o n y k e yw o r d s r e c l a m a t i o n o w n e r s h i po fo c e a r l e c o l o g i c a ld i s a s t e r s l e g a lc o u n t e r m e a s u r e i i 目录 目录 摘要 i a b s t r a c t i i l 引言 l 1 1 研究的背景 一1 1 2 研究内容及目的 5 1 2 1 研究内容 5 1 2 2 研究目的 6 1 3 研究意义 一6 2 围海造地历史与现状及其相关法律制度 8 2 1 围海造地历史与现状 8 2 1 1 我国围海造地历史与现状 8 2 1 2 荷兰等国围海造地的历史与现状 9 2 2 围海造地相关法律制度 1 0 2 2 1 国外相关立法 1 0 2 2 2 我国现行法律法规 11 3 围海造地的生态灾害 1 3 3 1 破坏生物多样性 1 4 3 2 海水污染愈加严重 1 5 3 3 海岸带景观破坏 1 7 3 4 海湾水文及气候影响 1 7 4 围海造地生态灾害成因分析 2 0 4 1 围海造地经济利益刺激 2 0 4 2 围海造地法律制度不完善 2 l 4 3 海洋环保意识淡薄 2 2 5 围海造地生态灾害的法律防范 2 4 5 1 因地制宣建立自然保护区制度 2 4 5 2 动态的环境影响评价制度 2 6 5 3 明晰海域使用权属制度 2 7 5 4 覆盖广泛的近海环境监测范围 2 8 5 5 公众参与制度 2 9 5 6 生态补偿制度 2 9 5 7 实施海岸带综合管理模式 3 0 i v 目录 6 结束语 3 5 参考文献 3 6 个人简介 3 9 致谢 4 0 1 引言 1 引言 优越的地理位置决定我国拥有的丰富的海岸带资源 千百年来沿海人民在生产 生活中对海陆交互地带资源一直进行各种形式的利用 尤其在建国后 经济飞速发 展的沿海城市在建设中都不乏围海造地历史资料与经验 近年来 土地在国民经济 中的重要作用更加明显 而经济发展中土地需求与生态环境的矛盾也在沿海城市填 海要地过程中问题就明显得愈加有代表性 沿海各地围海造地的规模越来越大 对 海洋环境和生态平衡造成的影响就越加严重 该种情况应当引起我们密切关注 目 前我国相应的法律 法规 管理滞后于围海造地实践的发展 因此有必要加快这方 面的法律制度的建设 1 1 研究的背景 对海滩地进行围垦叫做 海涂围垦 围海造田 在文中笔者集中的对围海 造地进行研究与分析 这与我国的海洋滩涂资源丰富的现实状况是相符合的 具有 典型性 代表性和现实意义 围海造地是古往今来沿海居民为 创造 陆地一直应 用的施工行为 建国以后我国沿海地区无论是人口数量增长还是经济产业的发展都 呈现越来越快的趋势 对土地的需求 对发展空间的需求也就明显的尖锐化 围海 造地无疑成为缓解这一供需矛盾的迅速有效的解决方式 海洋滩涂的围垦带来可观 的经济效益同时 也给海陆生态带 沿海生活环境平衡带来了消极的影响 围海造 地意味着海洋与海岸带生态系统自然属性永久性改变 国内学者对围海造地的研究侧重于经济效益的考量与评估 从投资 生态布局 一体化管理 集约化经营等一系列更加侧重于当前经济效益的角度去分析滩涂围垦 围海造地的价值和围海造地的施工特点剖析滩涂围垦同区域经济 围填海区域同周 边生态环境等方面进行了实证分析 建立可持续发展评价指标 展开滩涂围垦与地 区经济的可持续发展的详细论述 笔者认为 以上对于围海造地的研究角度具有局 限性 通常是更加关注围垦带来的经济效益效益分析 而生态影响量化评估不够细 微具体 即便是量化后的影响也只限于对于各个产业以及周边经济发展问题 而破 坏滩涂进行围垦的生态影响必然要有一个具体价值的转化 这样才能对经济效益和 生态破坏两者向权衡比较 将所得权衡比较结论应用到具体的围海造地规划规定 中 在国内也有学者进行海岸带的管理学研究 关于海岸带的管理以及法律政策调 控的研究对于围垦开发具有真正实践应用的意义 通过对沿海滩涂资源分布的规划 和治理 更多的是在于管理模式方面的研究 很少有学者将滩涂围垦的研究深入到 法律层面上来 国外学者在围海造地方面的研究比较集中的体现在海岸带立法与海 围海造地生态灾害的法律防范 洋资源保护法律制度中 个别发达国家已经构建了比较完善的海岸带管理体制 例 如荷兰的海洋管理体制属于半集中型 即国家有统一的海洋管理部门 但实际上实 行的是分散管理方式 对不同管理体制的国家进行分析 有利于集中所有沿海国家 围海造地管理的优缺点 使分析具有综合性 美国的海岸带资源的管理责任分布在 几个机构中其管理结构是网络式的 通过联邦政府的政策集中权力与人力资源 统 一接受州指定的主管机构的领导 国外的围海造地是归结在海域综合管理的范围内 的 相比之下国外在实现海域综合管理实践中 构建了全面的海域利用评价技术体 系 并且建立了相关的配套设施 我国的同领域管理最薄弱的环节就是缺少海岸带 管理法律 没有一个统一的特定海域生态容量评估 也缺少完善的机制设计理论 从经济发展的角度来看 我国目前对沿海滩涂的利用与开发情况与7 0 年代日本面 临的情势是有很多相同之处的 从管理模式角度看又与9 0 年代的韩国有相同之处 正是由于国外有丰富的经验与教训可以汲取 所以在研究我国沿海滩涂围垦时 对 国外同领域理论与国外围海造地经验的借鉴是必不可少的 一 在笔者研究围海造地这一问题时 发现在很多文献资料与实践海域管理中 围 海造地与填海造地容易混用 围填海 一词也经常出现在机关的文件中 仔细研 究国务院办公厅 国家海洋局以及国土资源部的相关文件 可以发现即使围海造地 与填海造地虽有工程实践中的不同 但是都统一纳入了海洋工程的范围 对二者区 分比较细致的文件来自于2 0 0 8 年国家海洋局下发的 关于弓l 发 海域使用分类体 系 和 还记调查规范 的通知 通知中说明 填海造地指筑堤围割海域填成 土地 并形成有效岸线的用海方式 填海造地包括建设填海造地 农业填海造地 废弃物处置填海造地 围海是指通过筑底或其他手段 以全部或部分闭合形式围 割海域进行海洋开发活动的用海方式 包括盐业 围海养殖 港池 蓄水等 笔 者认为围填海的行为本质上都属于人为对海岸带区域 近海区域的改造行为 最终 都是改变了其固有的自然属性 对生态造成了不同程度的影响 而本文研究的主旨 亦在于近海造地工程作业对近海海域的生态灾害的法律防范 故本文所指的 围海 造地 实际上是将填海造地纳入围海造地的范畴 如国家海洋局在海域使用管理中 的归类一致 我国幅员辽阔拥有十分广阔的海岸线 海岸线较长 海洋滩涂资源丰富 不仅 为维持海洋生态平衡 物种多样化发挥着巨大作用 同时这成为了围海造地提供了 开发之地 海洋滩涂围垦是古往今来沿海居民为 创造 陆地一直应用的施工行为 建国以后我国沿海地区无论是人口数量的增多还是经济产业的发展都呈现越来越 快的趋势 对土地的需求 对发展空间的需求也就明显的尖锐化 对海洋滩涂资源 围垦无疑成为缓解这一供需矛盾的迅速有效的解决方式 围海造地直接的改变了海岸带的客观生态环境 改变其原有的自然风貌和生态 作用 围海造地的开发大体可以划分为两大类型 沿岸开发方式与人工岛的开发建 i 引言 设 其中沿岸开发方式是传统的围海模式 是目前采用较为广泛的 引起开发成本 相对较小 对技术的要求不高 短期内带来的经济受益明显 利用现有的海湾以及 岸线围填海 但是生态负效应明显 海岸带风景旅游资源被破坏 居民受到的影响 较大 而且会改变海湾区域水文环境 减小海岸面积 另外一类是近岸或离岸建设 人工岛的开发方式 这种新兴的模式可以避免对天然海岸线的改造与破坏 选择在 海湾内建造人工岛 可以有效增加城市海岸线长度 为天然岸线阻挡一部分自然潮 力袭击 使近岸水域更为平静 不仅美化海岸带景观 维护岸线自然资源 最重要 的是创造了更多可以开发利用土地 现代人工岛的可用于兴建深水港口 大型机场 电站 还可以其为基地开采矿产和油气等资源 以上两种围海造地的方式对海岸带 生态环境都具有破坏作用 前一种对环境破坏更为严重 而这种方式恰好是历来我 国围海造地工程的主要施工方式 具体的讲 围海造地工程是直接作用在滨海滩涂 湿地上的人为的具有相当环境破坏性的大中型工程 n 1 世界上的围海造地工程 按 工程性质可分为围涂 堵港 连岛 促淤 人工岛等 按开发目的可分为有农业 工业 旅游 港口及城市用地 养殖业 盐业用地等 按地形地貌可分为平直海 岸围海工程 河口围海工程 港湾围海工程 海岛围海工程 人工岛围海工程等瞳3 同样 按照沿海滩涂围垦工程的效用可以分为量大种类 其一在于水利安全设施的 建设 防洪和防汛为这一类围垦工程的建设目的 其二 为了取得更多土地的大规 模围垦开发 这一类围垦工程的建设目的是所得土地经济利益 摆正防汛与开发的 主次关系 应该把社会公益事业摆在建设首位 笔者认为 正是由于滩涂建设的目 的不同 所以对于围垦的管理与法律制约同样也应该区分开来 这样既能够使管理 制度和政策灵活的适用于围垦建设问题 也有利于沿海经济建设和生态保护并行发 展 沿海 港湾以及河口分布着我国大部分的滩涂资源 所以在我国滩涂种类大致 分为以上三种 事实上我们平常所说的海岸带 其定义在学界是尚未统一的 海岸带尤其特殊 的自然变化特点 就是无人为活动进行开发影响 它也会随着自然力而出现比较剧 烈的变化 而海岸带有事沿海地区居民从事利用开发的高密度地域 本文所指我国 海岸带 其范围是沿用全国海岸带和海涂资源综合调查所确定的范围 自1 8 0 0 公里 的大陆岸线向陆侧扩展5 到1 0 公里 向海侧扩展到1 0 到1 5 米等深线这一狭长带 它包括陆域 潮上带 滩涂 潮间带 海域 潮下带 总面积约2 8 5 万平方公里 口1 以美国沿海地区为例 根据美国 国家环境卫星 数据和信息服务报告 有超过半数的美国人在此居住 而且临海县人口以每天3 6 0 0 人的速度增加 沿岸 经济的发展为沿岸居民提供超过2 8 0 万个工作岗位 不仅如此还为美国国民提供海 岸旅游服务 提供丰富的渔业资源 我国海岸带地区同样是经济较为发达 人口密 集的区域 根据 2 0 0 8 中国海洋统计年鉴 数据 2 0 0 7 年沿海城市的地区生产总 值合计为1 5 99 7 2 2 亿元 占国内生产总值的6 4 1 1 h 1 海岸带资源不仅仅是自然 围海造地生态灾害的法律防范 资源属性的客观载体 同时也是具有社会属性的开发利用客体 解决社会经济发展 对资源的需求 不同区域的海岸带的功能也不同 根据先天优势主导着不同资源的 开发利用 综合海岸带的社会功能和生态功能才能够处理好开发与保护的关系 实 现海洋开发的可持续发展 围海造地的限制与规范尚未能在国家法律层面达到统一标准 围海造地工程对 海岸带带来自然属性直接的改变 带来的生态灾害尤其在于其对滩涂的影响 沿海 滩涂资源的利用过程中给社会经济 资源 生态环境都造成了许多影响 其中对生 态环境的带来的负效应更是越加明显 由此大面积开发为土地的同时生态负效应问 题也应更加得到重视 对沿海滩涂的保护体现在我国法律的湿地保护中 而立法的 不完善致使湿地保护不能够跟上与开发的步伐 保护工作明显滞后 同时也导致了 近些年来不科学 不合理 颇具生态破坏性的围海造地工程屡禁不止 我国的沿海 滩涂资源十分丰富 由南向北清晰可见的于沿海分布 辽东半岛 辽河平原 黄淮 海大平原 海州湾和长江三角洲 浙江沿海以及广西沿海沿岸 另有钦江 珠江 韩江等大小淡水平原三角洲也有丰富的滩涂资源分布 总结起来这些滩涂资源为两 种基本类型 即平原岸段与基岩岸段 关于沿海滩涂的概念众说纷纭 学者从不同 角度都对其做了不同的阐释 从方便资源统计的角度可以把滩涂看作是明确界定沿 海滩涂的下限深度的近海区域 也有学说认为滩涂是不包括基岩岸的 它是仅指潮 间带以及潮间带相连的其他海滩 范围涵盖 河口三角洲 泻湖 湿地 盐碱地等 有学者认为滩涂仅指潮间带沉积而成的滩地 沿海滩涂只是滩涂的一种主要类型 在围海造地过程中 进行破坏与改造的对象即为沿海滩涂 从围海工程实践角度来 看 全部潮间带是必然会被开发利用区域 近海的包括潮上带和潮下可开发部分 在实践中 开发模式可以作为滩涂分类的一个重要标准 这种方法对滩涂的学术研 究也同样具有类型划分的意义 沿海滩涂为滩涂中的一种 因此属于湿地的类种 这在 湿地保护公约 中是明确规定的 这是对沿海滩涂自然属性的一个归类 那 么之于法律性质 滩涂以上为土地 滩涂以下的为海域 我国的湿地面积约为6 5 9 4 万公顷 我国的湿地面积为世界湿地总面积的十分之一其中包括天然湿地和人工湿 地两大类 我国湿地的部分构成如下图表所示 4 1 引言 图1 1 我国湿地面积成分图 f i g u r e l 1d i a g r a mo f t h ew e t l a n da r e a si nc h i n a 图1 2 我国人工湿地面积成分图 f i g u r e l 2d i a g r a mo f t h ec o n s t r u c t e dw e t l a n da r e a si nc h i n a 1 2 研究内容及目的 1 2 1 研究内容 文章的研究内容可以分为以下各部分 围海造地相关概念探析 围海造地现状 围海造地生态灾害的法律防范 以及必要性分析 围海造地的生态灾害以及原因探析 最后提出相应的法律对策 在引言部分中 通过对围海造地工程的性质及其施工特点的介绍 对滩涂资源的特 点以及我国滩涂资源的分布进行详细的介绍 并附上图表直观展现 该部分使围海 造地工程的基本概念 工程与沿海滩涂生态之间的关系得到具体清晰的体现 在围 海造地现状与必要性分析的这一部分 主要是通过对人i z l 分布 沿海地区自然资源 分布 沿海地区经济发展特点等角度出发对围海造地这种有如此巨大生态灾害的大 型工程为何存在 且有愈演愈烈之趋势等问题进行分析与探讨 详细的介绍了围海 造地的历史与现状 它不仅包含了国内围海造地的历史与当前发展状况 也介绍了 世界范围内具有典型意义的国家在历史发展中的围海造地管理规范之路 同时提出 对我国现行制度进行优劣分析 接下来的文章是对围海造地的生态灾害进行细致的 分类 详细的罗列出围海造地的生态破坏性的具体体现 综合以上内容笔者提出围 海造地生态灾害的法律防范 提出在法律制度层面对围海造地进行规范与管理的对 策 最后一个部分即结束语 主要意义在于对全文做了总结 1 2 2 研究目的 我国地理位置决定了它享有的丰富的海岸带资源 千百年来沿海生存繁衍生息 的人在生产生活中对海陆交互地带资源的利用 尤其是建国后经济飞速发展中的沿 海城市建设都不乏对滩涂利用与保护的历史资料与经验 近年来土地在国民经济中 的重要作用更加明显 而经济发展中土地需求与生态环境的矛盾也在沿海城市填海 要地过程中问题就明显得愈加有代表性 由此本题选题目的就得到进一步的明晰 变化为土地后区域经济所带来的经济收益 社会影响 生态影响比对分析 挖掘现 有的滩涂围垦管理制度和法律制度存在的弊端 尝试从用地的需求源头解决矛盾 在牺牲滩涂生态性作用来换取所造之地的经济发展收益的均衡效率问题 探索到更 适合我国沿海围垦土地开发的法律制度 1 3 研究意义 海岸带资源开发之于其用途在围垦造田 发展种植业 围海造陆发展建筑和大 型交通基础设施 沿海地区土地资源十分紧缺的状况得以缓解 供需矛盾的突出就 要求迫切需要围垦滩涂来保证土地占补平衡 土地的 开源 伴随着大面积滩涂的 消失 近海海域是一个拥有丰富生态资源的宝藏 滩涂 品种繁多的海洋物种等都 栖息在该区域 负担者净化海洋 提供渔业资源资源与旅游资源等重要生产生活资 源的重要区域 如果仅仅是为了经济发展对土地的需求盲目围海造地开在影响海岸 带生态环境的同时那也必然会影响到该区域近海经济的发展 违背了可持续发展的 精神 一味的消耗资源红利 对生态资源进行掠夺式的破坏 结果必然是得不偿失 的 5 1 引言 既要满足当前经济发展对土地的需求 又不破坏海陆交互生态平衡在整个生态 系统的维持物种多样性和净化作用 既要获取经济利益 保护生态环境和实现社会 效益 满足人们生存 生产和发展的需要 又要解决好滩涂转化土地后利用过程中 经济利益的冲突 经济利益和生态环境效益的冲突 经济利益和社会效益的冲突 只有在深入的从经济制度和政策层面的挖掘分析 其理论意义在于 明确探讨滩涂 的法律属性和自然属性 在确定滩涂的含义及法律性质之后 在对对滩涂的生态作 用和经济效益进行评估考量 得出生态环境中针对于滩涂存在的生态性要求 全面 具体的认识滩涂围垦开发的法律 政策 提高民众生态环保意识 有助于多角度的 多层面的丰富海岸带 海域的开发管理的体制理论研究 尤其是在围海造地问题上 政府在整个围垦过程中要发挥主导作用 不仅仅是政策引导 通过协调围海造地的 开发活动 不断的对法律规范进行修缮 使生态与城市建设还有区域经济的发展并 行不悖 从而得出围海造地管理的生态机制和市场机制互动这一矛盾解决途径 福 利经济学理论研究生态服务与经济收益 生态系统提供的服务与环境整治支付成本 的衡量也要建立在量化收入与时间的决策基础上 选择开发 破坏还是减少资源需 求要根据具体情况而定 1 其实践意义在于 沿海城市普遍存在人多地少 土地资 源匮乏的现象 土地供需矛盾已成为制约经济社会发展的主要瓶颈因素之一 通过 对不同国家在沿海滩涂开发管理模式的研究比对 我们可以取长补短的汲取其中经 验 有助于我国沿海滩涂围垦造地政策的灵活调整 提高我国海岸带资源利用管理 水平 滩涂围垦须同时又做好滩涂湿地保护工作 科学规划 因地制宜协调发展 这都离不开完善的协调的滩涂以及利用规划 坚持滩涂资源开发与生态环境保护相 统一的原则 围海造地必须要科学 合理 序地进行 围海工程建设的速度与环境 资源承载力必须达到协调的水平 有效缓解我国沿海沿江地区土地资源供需矛盾 在实践中真正从根本制度出发 找到解决海岸带生态资源保持与土地资源需求的矛 盾的法律制度和管理模式 这不仅对生态保护具有重要的现实意义 也对科学进行 经济建设有重要的方向性作用 本文综合了围海造地自然科学研究结论 依据环境法学的基本理论 结合利用 法经济学以及制度经济学的分析方法来考量和完善围海造地的法律机制 海岸带管 理开发的视角界定滩涂的法律属性 划分地理位置 借鉴国外围海造地管理经验 提出建立我国海岸带管理新模式的观点 结合我国当前发展国情和环境生态情势制 定出适应的围海造地管理模式和法律机制 围海造地生态灾害的法律防范 2 围海造地历史与现状及其相关法律制度 2 1 围海造地历史与现状 人类的海洋开发活动中围海造地是具有典型性的工程项目 该工程依然在近几 个世纪成为拓展生存空间 制造赖以生产生活土地资源的一个重要的方法 从1 3 世纪开始 人类就开始了在沿海滩涂上围海造地 进行围海造地的 目的无外乎两 个 有效的增加耕地面积 提供足够的粮食来源 经济的发展带来大量的土地需求 城市建设用地 建立工业区 2 1 1 我国围海造地历史与现状 我国古代所称的海塘就是典型的围海工程 当时的海塘工程目的在于抵御自然 灾害 保护有居民生活的沿线海岸地带 防止由于海浪的冲刷侵蚀带来的具有破坏 力的海潮袭击 其历史可以追溯到东汉时期 从一开始的抵御自然灾害到唐宋时期 重要的沿海省份已经出现了围垦海滩直到耕地 并且工程规模越加的扩大 围海造 地的工程出现系统性发展 据有关专家统计 我国在沿海围海造地累计达0 1 7 亿 平方千米 约占我国可耕地的1 2 以上 新中国成立以后兴起的围海造地热潮根据年代可以分为四个重要阶段 1 2 0 世纪5 0 年代中期至上世纪7 0 年代 获得更多的农业用地是围海造地 的是主要目的 在当时的条件下 沿海区域陆地上耕地不能够满足农作物生产的需 要 不能满足人们生活的需要 海洋资源成为解决粮食等问题的必然选择 围海造 地的规模不大 所以其生态影响较小 2 2 0 世纪8 0 年代中后期到上世纪9 0 年代初 养殖业的发展促进围海工程 的开发实施 以围海养殖为主要工程 滩涂上的海产品养殖带来的经济效益开始显 现 沿海地区的渔民开始重视沿海滩涂带来的经济效益 围海工程的规模开始逐渐 向大中型作业发展 与此同时海洋生态环境收到的消极影响越来越大 海洋生态系 统呈现恶化的发展趋势 3 从2 0 世纪9 0 年代起 土地资源的经济价值开始明显显现 围海造地提 供了大量的土地资源 不论是种地还是商业化土地产开发 都带来了非常可观的经 济收益 沿海地区高速的经济发展 是围海造地成为缓解土地供需矛盾的首要途径 之一 国家对海洋科学开始重视 不论是经济发展战略地位还是生态作用 海洋生 态系统在大格局的发展中显得越来越重要 围海造地给经济发展注入了强心剂 但 是生态负效应成为了经济发展的代价 4 进入二十一世纪 多部有关围海造地的法律 地方性法规相继出台 围 海造地得到了重视 同时行政部门对围海造地的管理开始规范化 中华人民共和 2 围海造地历史与现状及其相关法律制度 国海域使用管理法 是该阶段具有重要意义的法律之一 海洋环保意识意识开始向 全社会发展普及 围海造地范围越来越大 工程实施越加频繁 围海造地对我国的两个高度自治的特区香港与澳门的经济发展贡献了重要力 量 其中香港岛的商业区和主要住宅区域大部分建设在围垦土地上 澳门利用围填 海工程创造了几乎近原本一倍的土地来供应社会发展的需要 其沿岸的滩涂成为土 地发展的储备资源 解决人多地少的问题 在中国用围填海的方法来 创造 土地 的正在以一个前所未有的速度发展着 根据国家海洋局发布的口1 笔者制作柱状图直 观了解 图2 12 0 0 9 年填海造地面积统计图 f i g u r e 2 1d i a g r a mo ft h er e c l a m a t i o na r e a si n2 0 0 9i nc h i n a 2 1 2 荷兰等国围海造地的历史与现状 荷兰的围海造地历史久远 从1 3 世纪开始的围海造地创造了现在国土2 0 的面 积 荷兰围海大堤是世界著名的围海工程 长约2 4 0 0 千米 荷兰的围海工程的目 的不仅仅在于扩大土地面积 对于自然灾害的防范 抵御海潮袭击也是围海的重要 目的 日本的围海历史也可以追溯到1 6 世纪 日本的沿海城市大于3 0 的土地面积 都是由围海取得的 据学者统计约有1 2 万平方公里的土地在过去的一个世纪内被 填成 日本围海造地的目的也逐渐变化 从最开始的围海造耕地 到现在的为了取 围海造地生态灾害的法律防范 得更多的城市发展 工业发展所需的土地 新加坡的经济发展水平在亚洲地区名列 前茅 为了提供更多的土地资源 新加坡从邻国购买大量泥沙来进行填海 其围海 造地面积已经达到1 0 0 多平方公里 在围垦出的土地上有很多著名的建筑如新加坡 樟宜机场 裕廊化学工业区等 韩国的围海造地工程建设在上个世纪6 0 年代开始 这几十年发展如火如荼 建设的围海大堤总长约为1 7 3 公里 著名的仁川国际机 场就是建设在围海创造的土地上 始华湖围海计划也是大型的围海工程 还有因造 成生态破坏而被裁定停工的新万金围海工程随1 相比其他国家而言 阿联酋的围海 工程比较特别 在迪拜围海主要目的是建设人工岛 提供人们娱乐 休闲 旅游 比较著名的是世界上唯一的七星级帆船酒店 围海建设的人工岛使迪拜的海岸线长 度有效地增加了5 2 0 千米旧 2 2 围海造地相关法律制度 2 2 1 国外相关立法 1 9 2 1 年日本政府制订了 公有水面埋立法 该部法律是围海造地管理的主要 法律依据 在5 2 年之后日本政府还通过了该部法律的修正案 在围海工程的立法 方面日本政府十分注重与时俱进 日本的法律不但在围填海用途方面做了规定 更 加具体化工程审查以及环境影响评等方面的要求 l0 1 荷兰的围垦工程进行是在国外 比较有特色的国家 主要出发点是公共安全的围垦建设 关于法律和政策一直有专 门的行政管理机构灵活的根据不同时期的主要需求矛盾来变化适应 1 9 9 0 年荷兰政 府制定了 自然政策计划 即退滩还水计划 该计划的目的是将围海造地的土地 恢复成原来的湿地 以保护受围海造地的影响而急剧减少的动植物 韩国作为世界 上唯一实行海洋行政综合管理体制的国家 1 9 6 1 年颁布的 公有水面管理法 和 1 9 6 2 年制定的 公有水面埋立法 有关于海域使用公里的法律就是韩国的 公有 水面管理法 该部法律拥有更加宽泛的管理对象 在韩国领域内所有的海域 河 流 湖泊 沼泽及其他公用目的的国有水流或水面 还包括淡咸水区域的滩涂 事 实上 公有水面埋立法 是为了调整海域及其他水域的填埋问题而制定的 1 9 8 7 年 韩国颁布了 海洋开发基本法 该法对海洋工程的开发规划以及未来海域的发展 方向都得到具体明确 该法是海域使用立法的基础法律 与威海工程有关的法律 还包括1 9 9 2 年制定的 湿地保护法 制定了 海岸管理法 对海岸保护和利用 的相关事项进行了详细规定 要求海洋水产部每5 年对海岸带进行一次基础调查 并制定海岸带综合管理计划 1 1 1 1 9 9 7 年澳大利亚颁布的 国家湿地政策 是世界上 第一部国家湿地政策 澳大利亚联邦的湿地保护立法始于2 0 世纪7 0 年代 1 9 7 5 年 澳大利亚颁了 国家公园和野生动物保护法 也就是后来的 环境与生物多样性 保护法 在改部湿地政策中具体规定了围海工程作业于沿海滩涂之上 所以该部 2 围海造地历史与现状及其相关法律制度 法律也是威海工程受到规制 美国的海洋管理法规体系可是说是世界上最为完善的 国家之一 在美国关于沿岸以及海堤的权利属于全体人民 只有联邦政府才拥有领 海海岸线资源的权利 采取了合理的公共信托原则 地方政府与联邦政府对于该区 域的权利可以依据 水下土地法 与 外大陆架土地法 这两部法律 所以水下土 地的所有者可以分为联邦政府与州政府 那么在利用开发中审核与批准部门 还有 流程都因区域而异 与围海造地有关的法律还有 海岸带管理法 海洋保护 研 究和自然保护区法 深水港法 渔业养护和管理法 等一系列法斜1 2 2 2 2 我国现行法律法规 我国围海造地相关的法律制度分散体现于不同的法律中 不仅存在有关保护海 洋环境的法律中 也存在于保护对象更加具体的法律当中 例如有关保护沿海滩涂 的法律中也有对围海造地的规定 主要依据环境单行法 统一性 集合性立法的缺 失导致海岸带生态保护工作的滞后 尽管沿海省 份区 根据地方海岸带发展与现状 制定了地方性法规 但不同位阶的法律规定的不一致 不同行政部门法规存在不协 调情况 也不利于法律法规的有效执行 19 4 9 年至2 0 世纪8 0 年代 我国的海洋法立法工作也只是根据个别海洋社会关 系进行了局部规范 近2 0 年来 我国先后出台了海洋法律 海洋行政法规和部门 海洋行政规章等 1 9 9 2 年联合国环境与发展会议通过了 2 1 世纪议程 1 9 9 4 年 联 合国海洋法公约 生效 这两个具有国际法律效力的文件均要求沿海国家做出承诺 对其管辖海域实行综合管理和可持续发展 我国作为加入国之一 也开始加强对海 域使用的管理 将可持续发展作为海洋管理的宗旨 1 9 9 2 年国务院下达 关于尽快 建立海域使用管理制度的批复 1 9 9 3 年5 月财政部和国家海洋局联合发布了 国 家海域使用管理暂行规定 1 9 9 5 年提出制定 海域使用管理法 2 0 0 1 年全国人 民代表大会通过了 中华人民共和国海域使用管理法 终于围海造地工程建设有 法可依 该部法律具体提出国家严格管理填海 围海等改变海域自然属性的用海活 动 明确规定海域使用的审批程序和相应管理部门的审批权限 l3 1 此后1 9 8 2 年制定 的 中华人民共和国海洋环境保护法 中对海岸带工程建设做了进一步更具体的规 定 例如要求环境影响报告书中包含对项目的可行性 自然影响 社会影响 海洋 科学调查报告 严格的选址依据等内容 该法的第六章提出防治海洋工程建设项目 对海洋环境的污染损害 兴建海岸工程建设项目 必须采取有效措施 保护国家和 地方重点保护的野生动植物及其生存环境和海洋水产资源 l4 1 19 9 0 年 依据此法 制订了 中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例 2 0 0 2 年 为了规范海洋建设项目环境影响评价 第九届全国人大通过了 中华人民共和 国环境影响评价法 2 0 0 6 年 根据 中华人民共和国海洋环境保护法 制定了 防 治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例 笔者认为 以上各部法律 规 围海造地生态灾害的法律防范 章 条例都是为围海造地工程建设做了详细的规范 环境影响评价制度以及海域使 用论证制度 行政许可听证制度等都贯彻于以上者些法律法规之中 只是由于才具 体实施过程中的行政权限划分和区域划分中存在重叠部分和模糊部分 致使一些围 海造地开发不够科学 有序 3 围海造地的生态灾害 3 围海造地的生态灾害 围海造地最直接破坏的就是海岸带上的沿海滩涂湿地资源 大面积的围海造地 使海洋湿地功能降低 退化严重近些年来 我国的海洋湿地开发由于缺少总体的规 划 海洋湿地大量被开发 导致了海洋湿地动植物生存环境遭受改变和破坏 使越 来越多的海洋生物物种尤其是珍稀濒危动植物因失去生存空间而濒危甚至灭绝 海 洋湿地生物物种多样性减少又使海洋湿地生态系统趋于单一 系统内物质循环和能 量流动中断或不通畅 不利于海洋湿地的生态稳定有序的发展 对其环境的自我调 控能力也存在负面影响 l5 1 海洋生物资源过度利用和海洋湿地的污染加剧 导致了 海洋湿地生态系统损坏 海洋湿地生物多样性减少伴随着湿地生态功能减弱 丧失 本身具有的抵御自然灾害的能力 16 1 长期以来人类对海洋生物资源的生态价值缺乏 全面的认识 一味的追求经济利益 没有从长远的利益出发 把海洋湿地当做一种 廉价的自然资源掠夺性的开发利用 造成海洋湿地