（行政管理专业论文）重塑我国公用事业市场化过程中的政府管制研究.pdf

中文摘要 我国公用事业改革是在国内经济面临着工业化和市场化双重转型以及国际公 用事业管制改革转型的背景下出现的 如何重建管制体制 是否能如愿地实现对 市场的有效监督 这一切都是目前我国市场化进程中的公用事业管制改革所要回 答和解决的问题 本文试图从分析公用事业市场化的内在管制需求和潜在的公共 风险的角度出发 借鉴发达国家和拉美国家在公用事业市场化过程中的管制改革 经验 尝试重塑结合我国现状的公用事业管制框架 这对于理清我国公用事业部 门在市场化进程中政府管制的发展道路和方向 推动我国公用事业的顺利进行有 一定的参考价值和意义 全文共分四大部分 第一部分 是问题的提出及相关理论研究 首先 对于公用事业的范畴给予 解释和说明 然后 简要地介绍了公用事业市场化与政府管制的理论依据 接着 指出了我国公用事业市场化进程中管制重塑的研究背景 问题及意义 最后 明 确地提出本文的研究架构 第二部分 分析了公用事业市场化进程中政府管制的内在需求及其潜在的公 共风险 进一步肯定了对其进行政府管制的必要性 第三部分 对国外发达国家成熟的管制体制及与我国国情相似的拉美发展中 国家在公用事业市场化中的政府管制经验进行分析 试图寻找出适合我国公用事 业市场化的政府管制的经验模式 第四部分 基于以上论述 本文从管制主体 管制客体 管制法规和管制方 式四方面提出重塑我国公用事业市场化过程中的政府管制框架 关键词 公用事业 市场化 政府管制 重塑 a b s t r a c t c h i n a sm a r k e t o r i e n t e dr e f o r mo fp u b l i cu t i l i t i e sa p p e a r so l lt h eb a c k g r o u n do f t h ed o u b l e t r a n s f o r m a t i o no fi r d u s t r i a l i z a t i o na n dm a r k e t i z a t i o na sw e l la st h e t r a n s f o r m a t i o no f i n t e r n a t i o n a lr e g u l a t i o nr e f o r mo f p u b l i cu t i l i t i e s h o wt or e c o n s u u c t r e g u l a t i o ns y s t e m h o w t os u p e r v i s et h em a r k e te f f e c t i v e l y 7 a l lo f t h e s ea r cp r o b l e m s o np u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o nr e f o r mw h i c hw es h o u l dd e a lw i t h t h i st h e s i sh a st a k e n t h er e g u l a t i o nr e f o r me x p e r i e n c e so fp u b l i cu t i l i t i e si nt h ep r o c e s so fm a r k e t i z a t i o n f l o r ab r i t a i na n dl a t i na m e r i c a nn a t i o n s a n dt h e na t t e m p t st or e m o d e lt h ee f f e c t i v e r e g u l a t i o ns y s t e mw h i c hs u i t st oo l l rc o u n t r yo l lt h eb a s i so fa m a y z t n gt h ei n t r i n s i c r e g u l a t i o nd e m a n da n dl a t e n tp u b l i cc r i s i s a l lo ft h i sh a st h es i g n i f i c a n c eo n c o n f i r m i n gt h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fo u rp u b l i cu t i l i t i e s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n a n dm a k i n go u r p u b l i cu t i l i t i e sd e v e l o ps m o o t h l y t h i st h e s i si sm a d eu po f f o u rp a r t s t h ef i r s tp a r th a sp u tf o r w a r dt h ep r o b l e m sa n dr e l a t e dt h e o r i e s f i r s t l y i tg i v e st h e e x p l a n a t i o no f p u b l i cu t i l i t i e s c a t e g o r y t h e n i tb r i e f l yi n t r o d u c e st h et h e o r yb a s i so f p u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t i z a t i o na n dt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n t h i r d l y i th a sp o i n t e do u t t h ep r e s e n tp r o b l e m sa n ds i g n i f i c a n c eo fs t u d y i n go ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fp u b l i c u t i l i t i e si nt h ep r o c e s so fm a r k e t i z a t i o n f i n a l l y i tb r i n g sf o r w a r dr e s e a r c hf r a r n eo f t h i st h e s i s t h es e c o n dp a r th a sa n a l y z e dt h ei n t r i n s i cr e g u l a t i o nd e m a n da n dl a t e n tp u b l i c c r i s i sa n dc o n f i r m e dt h en e c e s s i t yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e si nt h e p r o c e s so f m a r k e t i z a t i o n t h et 王l i r dp a r ta n a l y z e st h er e g u l a t i o ns y s t e mo fo v e l s e l qd e v e l o p e dc o u n t r ya n d l a t i na m e r i c a nd e v e l o p i n gn a t i o n sw h i c hh a st h es i m i l a rc o n d i t i o n sw i t ho u rc o u n t l y t h e n t h i sp a r tt r i e st of i n dt h ee x p e r i e n c e so f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nw h i c hs u i t st oo b r c o u n t r y t h ef o r t hp a r tp u t sf o r w a r dt h en e wg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf t a m eo fp u b l i c u t i l i t i e si nt h ep r o c e s so fm a r k e t i z a t i o no nf o u ra s p e c t s t h e ya r ca sf o l l o w s r e g u l a t i o n ss u b j e c t r e g u l a t i o n so b j e c t r e g u l a t i o n sl a w sa n dr e g u l a t i o n sw a y s k e y w o r d s p u b l i cu t i l i t i e s m a r k e t i z a t i o n g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n r e m o d e l i n g i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住中请 本人郑重声明 所星交的学位论文是 本人在导师酌指导下独立完成的 对所研究的课题有新的见解 据我所知 除 文中特别加麒说明 标注和致谢奇甸地方外 论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果 也不包括其他人为获得任何教育 科研机构的学位或证书而 段保存 汇编学位论文 氟质文本和电子文本 涉及保密内容的学位论文在解密后适用奉授板书 学位获得者 学位论文作者 签名地憋 2 0 q 年6 月知日 学位论文指导教师荽名 2 0 1 1 公用事业的范畴 问题的提出及相关理论研究 公用事业 p u b l i cu t i l i t i e s 是指邮政 电信 供电 供水 供气 供热 和公共交通等为公众提供产品 服务或由公众使用的业务或行业 狭义的公用事 业指供水 供气 交通等几个事关公众日常生活的主要行业 广义的公用事业则 包括城市基础设施及医院 教育 航空 铁路等涉及公众利益的行业 如图所示 图1 公用事业范围示意图 注 根据相关研究整理而成 在我国 现行法规中对 公用事业 的内涵及其范围有着不同的界定 例如 建设部2 0 0 2 年颁布的 关于加快市政公用行业市场化进程的意见 中 将 市政 公用事业 界定为 供水 供气 供热 公共交通 污水处理 垃圾处理等经营 性市政公用设施 以及 园林绿化和环境卫生等非经营性设施 2 0 0 4 年3 月1 9 日建设部颁布的 公用事业特许经营管理办法 规定 城市公用事业包括城市供 水 供气 供电 公共交通 污水处理 垃圾处理等行业 本文所讨论的公用事业主要包括 供水 供热 供气 城市公交 排水 污 水 垃圾处理 园林绿化 环境卫生等市政公用事业 以及道路与桥梁等基础设 施 电讯 供电 邮政 铁路 公路 水路和民航运输等行业 1 2 公用事业市场化与政府管制 1 2 1 公用事业市场化 市场化 通常也被称作商业化 民营化 非政府化等 广义的 市场化 是 指使政府和企业在市场环境下运营的一切努力 具体到城市供水 供热 供气 公共交通 排水 污水处理等公用事业 市场化 可界定为通过引入竞争机制 更多依靠社会 更少依赖政府来满足公众的需求 考察不同国家的做法 会发现由于各国国有企业的状况不同 国家对国民经 济管理 控制的强弱程度不同等原因 使得它们在不同公用事业领域和同一公用 事业领域的不同业务中 允许民间资本 国外资本进入的范围和程度呈现出不同 状态 虽然各国公用事业市场化的途径和方式各有不同 但总的趋势还是相当明 显的 即主体多元化和引入竞争机制必须统一起来 因为 仅仅通过产业分割来 打破垄断而不搞主体多元化 政企不可能真正分开 也不可能引入真正的市场机 制 只搞主体多元化而不打破垄断 也不可能引入竞争机制 在一个竞争性市场 中 无论是缺少不同的利益主体 还是缺少必要的竞争机制 这个市场都是不可 能最终建立的 这就是市场化的真正内涵 1 2 2 政府管制 管制 r e g u l a t i o n 字面含义包括 控制 规章 规则 的意思 作为 一个外来词 管制反映的是一种政府与工商企业的关系 就是政府运用具有法律 效力的规章控制工商企业的行为 所谓政府管制 g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 是 政府行政机构依据法律授权 通过制定规章 设定许可 监督检查 行政处罚和 行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制 由于政府管制采取了许多不同形式并以多种方式影响到企业和消费者的决 2 策 任何单一的一种理论要揭示政府管制为何产生及其主要效果都显得很不充分 因此 在西方的政府管制研究中 许多学者从不同角度应用了不同的理论来进行 分析 主要包括公共利益理论 集团利益理论 公共选择理论和激励理论 1 2 2 1 政府管制的公共利益理论 公共利益理论最早是由弗朗西斯 亚当颠与布兰代斯法官提出的 是2 0 世纪 3 0 年代美国广泛实施政府管制改革的理论基础 属于正统的管制理论 它可以从 市场失灵中导出 并且认为自由市场运作本身存在着缺陷和无效性 为了矫正这 种市场缺陷 需要政府管制的介入 以提高整体社会福利水平 该理论有两个基 本的前提假设 自由的市场交易系统是脆弱的 常常会出现低效甚至无效运行的 情况 政府管制本身是低成本或者无成本的 由于政府代表的是公共利益 所以 应该由政府采取管制行动来提裹市场低效率和弥补不公平的缺陷 这一理论指导 下的政府管制主要的做法是定价 反垄断 质量保障 服务保障等 最能体现政 府管制公共利益原则的是政府的反垄断措施 然而 正因为政府管制的公共利益 论的 纯洁 导致这种理论受到了许多批评 o 1 2 2 2 政府管制的利益集团理论 在西方政治学中 利益集团一般又被称为压力集团 通常指有某种共同目标 并试图对公共政策撬加影响的有组织的实体 其代表人物是坎贝尔 利益集团理 论认为 管制是利益集团之间竞争压力的外在反映 其目的是为了提高具有较大 影响力的集团的财富 管制的政策目标实质上是各利益集团之间相互斗争的结果 然而 管帛4 政策的形成过程中有众多的参与者 利益集团若要对管制政策施加影 响 必须具备适当的条件 一方面 利益集团必须对选举结果有强大影响 另一 方面 立法者必须完全被利益集团的支持减少的压力所制约 o 1 2 2 3 政府管制的公共选择理论 公共选择理论产生于2 0 世纪4 0 年代末 以布坎南为主要代表人物 是以传 b 吖瓯s i h g u l a f i o na n d d e r e g u l a t i o n i n t h e u n i t e d s t a t e s t e l e c o m m u n i c a t i o n sa n d a n t i t r u s t t n g m a l o n ee d s 1 9 9 0p 7 5 8 o 施蒂格勒 产业组织和政府管制d i 潘振民译 上海 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 6 3 统 经济人 的假设为基本前提 公共选择理论把政治 制度的因素看作经济过 程的内生变量 把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中 较好地反映 了当代社会中政治与经济的关系 公共选择理论认为政府运作必须遵循理性原则 政府机构及其官员在许多情况下必须考虑成本问题 政府管制力求以最小的代价 获取最大的利益 公共选择理论颇为深刻的分析在客观上打破了政府及官员一心 为公的神话 指出了投票规则的缺陷 利益集团的影响 政治家和官员的自身利 益等因素的存在 必然产生无效或低效甚至有害的公共政策 它分析了政府成长 或扩张的原因 指出了政府失败的种种表现及成因 并提出克服政府失败 抑制 政府机构膨胀 改善政府机构工作效率的某些设想或建议 1 2 2 4 政府管制的激励理论 2 0 世纪7 0 年代 m l o e b 和w a m a g a t i v o g e l s a n g 和j f i n s i n g e r 国等 人提出了激励性管制方案 8 0 年代 d b a r o n 和r h v e r s o n 懈合作委托一 代理理论以及激励机制框架的设计等研究方法应用于管制理论 9 0 年代后 以拉 丰和梯若尔 为代表的经济学家 把激励理论和博弈论应用于管制理论 创立了新 管制经济学 激励性管制理论实际上是运用博弈论和委托一代理理论等来解决 信息不对称条件下效率与信息租金的两难选择问题 其实质是提供一定的租金 给企业一定的争取利润的空间来实现生产效率 一方面 这种租金实质上表现为 信息租金 管制者能够榨取的空间有限 过多地榨取只能降低管制合约的激励强 度 促使企业倾向于低技术水平 低效率及零利润 另一方面 激励强度越大 导致被管制企业趋于高技术水平 高效率 但会带来垄断租金及社会福利损失等 问题 现代西方国家目前实行的激励性管制种类较多 主要包括以下几种类型 价格上限管制 特许投标 延期偿付率管制 利润分享管制 联合回报率管制 王俊豪 政府管制经济学论 基本理论及其在政府管制实践中的应用 蝴 北京 商务印书馆 2 0 0 1 年 ol o c b m a n dm a g a t w a ad e c e n n a l i z e dm e t h o df o ru t i l i t yr e g u l a t i o n 刀 j o u r n a lo f l a w a n de c o n o m i c s 1 9 7 9 2 3 9 9 4 0 4 v o g e l s a n g i a n d f i n s i n g e r j a r e g u l a t i o n a d j u s 呻 t p r o c e s s f o r o p t i m a l p r i c i n g b y m u l t i p r o d u e t m o n o p o l y f i e f a s j b e l lj o u r n a lo f e c o n o m i c s 1 9 7 9 1o 7 1 1 5 7 ob a r o n da n d m y r o n rr e g u l a t i o no f m o n o p o l i s t w i t h u n k n o w n c o s t s p e c o n o m c t l i c a 1 9 8 2 4 9 1 1 9 3 0 让 雅克 拉丰 让 梯若尔 政府采购与规制中的激励理论 m 石磊 王永钦译 上海 上海三联书 店 上海人民出版社 2 0 0 4 4 区域竞争管制以及菜单管制等 1 3 我国公用事业市场化进程中管制重塑的研究背景 问题及意义 1 3 1 研究背景 改革开放以来 特别是进入2 0 世纪9 0 年代 我国经济高速增长 城市化水 平有很大的提高 城市经济和人口的增长 引起了对公用事业需求的迅速增长 表1 近1 0 年我国城市公用事业增长情况一览表 项目1 9 9 01 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 3 生活用水量 l o o 1 1 5 8 11 6 7 11 7 5 71 8 11 8 9 62 0 02 0 3 62 1 3 22 2 4 7 亿吨 增长率 5 7 95 75 1 3 04 85 51 84 75 4 人均生活用 6 7 97 1 37 5 99 0 2 9 1 1 9 4 19 5 57 8 87 7 87 7 1 水量 吨 增长率 5 o6 51 8 8 1 0 3 3 1 6 1 3 0 9 公共车辆总 6 21 3 71 3 81 6 91 8 92 12 2 62 3 12 4 62 5 4 数 万辆 增长率 1 2 1 o0 72 2 51 1 81 1 17 62 26 57 3 每万人拥有 4 87 37 38 68 69 41 0 86 16 76 7 车辆 辆 增长率 5 2 1o 1 7 8 o 9 3 1 4 9 9 81 4 9 城市道路长 9 51 31 3 31 3 91 4 51 5 21 61 7 61 9 12 0 8 度 公里 增长率 3 6 82 34 54 34 85 31 0 o8 58 9 每万人拥有6 4777 17 37 67 64 95 46 2 道路 公里 增长率 9 4 o o1 42 84 10 o1 0 21 4 8 绿地面积 万 4 7 66 7 86 6 56 8 27 4 67 7 88 6 59 4 71 0 7 21 2 1 2 公顷 增长率 4 2 7 1 9 2 6 9 4 4 31 1 2g 51 3 2 1 3 1 每万人拥有3 2 23 6 7 3 5 23 53 7 53 8 64 1 34 65 46 5 绿地面积 公 顷 增长率 1 4 o 一王 4 o 67 12 97 o1 7 42 0 4 资料来源 中国统计年鉴 5 注 i 1 9 9 0 2 0 0 3 年数据来源于1 9 9 6 2 0 0 4 中国统计年鉴 2 表中2 0 0 0 年及其之前人均拥有量指标按城市人口中非农业人口计算 而2 0 0 1 年及其 以后人均拥有指标按城市人口 即市区 不包括市辖县 常住人口 计算 故2 0 0 0 年和2 0 0 1 年人均指标不可比 从表1 中可以看出 1 9 9 0 年以来 我国公用事业总量虽有很大的增长 但公 用事业人均拥有量的增长速度明显慢于总量的增长速度 甚至出现了负增长的态 势 这说明公用事业供给的增长速度明显慢于人口的增长 我国公用事业仍然处 于相对短缺的状态 造成这种现状的直接原因是有效投入不足 即建设资金短缺 与此同时 随之也出现了资源配置低下 浪费严重 市场势力和盘剥消费者剩余 等一系列问题 如石油紧缺 水资源匾乏 城市污水排放难等等现象 这些问题 核心反映了现有的我国公用事业体制己经不能适应公用事业发展和消费者的需 求 改革势在必行 但是 由于公用事业自身的特点 以及我国公用事业领域特有的现象 即以 国有投资为主导和以维护大企业利益导向的管皋4 政策 我国公用事业部门的市场 化改革进程要比其他产业部门晚很多 而且进展缓慢 二十年间 我国公用事业 部门基本上经历了从计划经济时期的行政性管制到目前市场化过程的管制改革转 型的两个阶段 在计划经济时期 公用事业部门作为社会福利性质的单位 由国 家统一管理和实行全环节的计划定价 从9 0 年代中期开始 我国公用事业部门开 始了试探性的管制改革 在电力 自来水 城市交通和铁路等部门都不同程度地 进行了改革 其主要内容包括 1 在位企业的改革和重组 各产业的管制改革都是以激励现有企业的盈利率 为先导 通过 大包干 承包制 和 现代企业制度 的企业组织建设 促使 在位企业成为一个能够自负盈亏 自主经营 具有现代意识的企业 2 管制权限的重新分割 传统的管制权限主要集中在各公用事业部门 如电 力部 建设部 铁道部等等 其权限主要包括了制订行业规则 进入条件和价格 政策 管理和监督行业内企业行为等等 随着机构改革 管制的权限在形式上发 6 生了变化 原有的部门转变为监管部门 由中央部门转变为中央与地方共同管理 3 价格管制改革 由于在传统计划体制下 公用事业受到了国家严格的价格 限制 其价格水平与实际成本背离和扭曲 为扭转长期以来的亏损状况 价格改 革成为激励在位企业提高盈利率的首要对象和主要手段 1 3 2 现存问题 改革开放以来 虽然我国的公用事业市场化的政府管制体制已经日渐完善 然而由于种种原因 市场化进程中的政府管制还存在很多弊端和问题没有克服 我国公用事业管制体制已经不能适应目前产业市场化的运行需求 目前存在的主 要问题有以下几个方面 第一 扭曲的政府与企业的关系 在实施方式上 自2 0 世纪8 0 年代之后 政府对企业采取了种种优惠措施 进入2 0 世纪9 0 年代后期 尤其在资本市场中 政府维护了国有大型企业的利益 以便保证资产不流失 但这种缺乏监督的政府 与企业的关系在一定程度上扩大了企业的市场势力与行政垄断 特别是增加了某 些企业的利益 因此 企业在政府内部寻找代言人 政府从企业获得种种利益的 现象就不难解释了 在权力明确方面 扭曲的政府与企业关系还体现在 政府在 市场化过程中常常借助某些旗号对企业进行各种不正常的干预 从而造成了目前 政府与企业之间激励扭曲的关系 第二 模糊与混乱的管制权限配置 长期以来 我国在管制机构的权限配置 过程中尽管也经历了几次重大的调整过程 但仍然保留了许多计划体制遗留下的 传统和习惯 在许多原则性的框架之下 各主管管制机构事实上拥有了更多 更 大的自由裁量权 特别是在财政分灶吃饭之后 地方政府被赋予了更多的事权 从而造成了权力被滥用或不用 管制机构的缺乏独立性 模糊与混乱的管制权限 不仅仅使得管制机构的激励和约束失衡 而且也导致了市场秩序更加混乱 第三 高度集中的产业运营模式 长期以来 我国公用事业部门的企业组织 是纵向一体化的 在完全封闭的状态下运行 高度集中的企业不仅仅成为市场中 7 的垄断者 其自身也由于层级庞大 人数过多而成为低效率的实现者 但高度集 中化的产业运营模式对具有自然垄断特征的公用事业部门更主要的影响是它可以 作为一个巨大利益要求的集团对决策部门施加影响 不仅仅如此 有些企业本身 就是政策的制定者 行业法规的实施者 这就给竞争的不公正性和不开放性提供 了丰富的土壤 1 3 3 研究意义 不可否认公用事业部门具有比其他竞争性部门更为复杂的技术特征和产业性 质 但公用事业的市场化改革方向己经成为世界性的发展潮流 由于我国公用事 业的改革具有较其他国家更为复杂的转型因素 不仅仅要面对摒弃原有计划经济 体制下管制体制带来的阵痛 而且还要面临原有的垄断者利用市场化改革进程中 的不规范 对公共利益的进一步侵害 不仅仅要适应公用事业迅速发展 产业结 构急剧变动的状况 而且还要解决公用事业效率低下 包括配置效率 技术效率 和x 效率 的老问题 从根本上改善公用事业运营的状况 如何进行这种转型 是否能够像西方国家对产业实施拆分 如愿地实现市场有效竞争 如何重建管制 体制 是否能完全像西方国家通过建立独立的管制机构 如愿地实现对市场的有 效监督 这一切都是我们目前公用事业管制改革过程中必需回答和解决的问题 因此 公用事业领域市场化进程中的管制重塑问题是公用事业领域改革的核心 本文试图从分析公用事业市场化的内在管制需求及其潜在的公共风险的角度 出发 并借鉴发达国家和拉美国家在公用事业市场化过程中的管制改革经验 尝 试重塑结合我国现状的公用事业管制框架 这对于理清我国公用事业部门在市场 化进程中政府管制的发展道路和方向 推动我国公用事业的顺利进行有一定的实 用价值和意义 1 4 本文的研究架构 本文的研究架构如图所示 8 图3 研究架构 2 公用事业市场化的内在管制需求与潜在公共风险分析 2 1 公用事业市场化的内在管制需求分析 历史上 对具有自然垄断性质的公用事业 各国政府曾采取了以下四种不同 的态度 即直接国有化 无所作为 实行政府管制以及竞争 笔者以为 国有化 与无所作为都是不可取的 政府在公用事业市场化中应该充当管制者的角色 并 在适当的地方引入竞争机制 因为公用事业市场化进程中存在着内在的管制需求 9 2 1 1 保护自然垄断和抑制垄断价格 就自然垄断性问题而言 由一家或少数家企业提供特定的产品或服务能使成 本最小化 但垄断企业就会本能地追求利益最大化 这时 政府就面临着两大责 任 一是为了保证消费者享有最低价格的产品而保护垄断局面 二是防止垄断厂 商滥用垄断地位来获区高额利润 从而导致消费者声誉和社会福利的净损失 政 府管制的主要任务是 其一 抑制企业制定垄断价格 维护社会公平分配 自然垄断产业的成本弱增性意味着 在成本弱增的范围内 从理论上讲 应 该有一家或少数几家企业提供产品和服务 以保证较高的生产效率 然而从另一 方面来看 由于企业处于垄断地位 具有垄断力量 如果不存在外部约柬 他就 成为市场价格的制定者 而不是价格的接受者 他就可能会制定出大大高于成本 的价格 以取得垄断利润 其结果必然扭曲分配效率 这就需要政府管制 其二 防止破坏性竞争 保证社会生产效率 自然垄断产业的显著特点是需要巨额投资 投资回报期长 资产专用性强 规模经济非常显著 具有成本弱增性 因此 为实现规模经济与竞争活力相兼容 的有效竞争 应控制自然垄断产业经营企业的数量 但如果不存在政府管制 在 信息不完全的情况下 许多企业就会盲目地进入自然垄断产业 进行重复投资 过度竞争 一种可能性是竞争力最强的企业将其他企业赶出市场 这些退出市场 的企业的投资就不能得到回报 专用性强的资产就会闲置 造成社会资源的浪费 另一种可能的结果是 势均力敌的几家企业互不相让 在生产能力过剩的状况下 互相争夺市场份额 从而造成生产低效率 o 因此 需要政府进行管制 2 i 2 矫正外部性 外部性是私人 企业或个人 成本与社会成本 私人收益与社会收益之间相偏 施蒂格勒 潘振民译 产业组织和政府管制 m 上海 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 6 p 8 1 9 7 o 毛寿龙 有限政府的经济分析 m 上海 上海三联书店 2 0 0 0 p 2 1 0 3 1 0 离的现象 外部性可分为正外部性与负外部性 正外部性是指一种经济行为给外 部造成积极影响 使他人减少成本 增加收益 负外部性则是指一种经济行为给 外部造成消极影响 造成他人成本增加 收益减少 公用事业中的交通运输 煤气和自来水供应等产业的发展 不仅会相互促进 这些产业的自身发展 也会推动整个国民经济的发展 因两带来巨大的正外部性 因此 这就要求政府通过宏观规划和具体的管制活动 以促进这种有利于社会经 济发展的正外部性 除了正外部性外 自然垄断产业的某些活动也会产生负外部性问题 如电力 产业 如果发电厂没有必要的设备 将有害的烟尘散落在居民区和农作物上 就 会引起负外部性问题 为了控制这些负外部性 也需要政府管制 对外部性闯题讨论得最多的是环境问题 主要是从负外部性的角度进行探讨 的 o 由于许多环境资源的产权不存在或不完全 不仅会使人们对环境资源的保护 管理和投资缺乏积极性 如空气 河流和海洋水体没有明晰的产权 私人通常不 会对合理使用这些资源感兴趣 而且还会产生严重的负外部性问题 如一些生产 企业的浓烟 一些印染企业的污水污染了周围的环境 对社会造成了危害等等 这些负外部性的经济后果是造成私人成本与社会成本产生很大的偏差 没有排污 装置的企业和个人为了降低成本而污染环境 但他们不会承担周围受害者在防治 污染 医疗等方面的损害费用 其结果造成污染者的私人成本低于社会成本 这 些企业和个人实际上以损害社会利益为代价获得低成本的优势 而注重环境保护 的正常企业处于高成本的竞争劣势 从而造成不平等竞争 这些环境的负外部性 问题难以通过市场机制解决 这就需要政府对环境进行管制 许多外部性问题还和产品质量相联系 企业向市场提供高质量的产品 有利 于丰富人们的消费内容 提高消费水平 增进社会福利 从而产生正外部性 但 在现实经济生活中 不少企业为减少私人成本 增加收益 利用消费者对许多商 品知识不了解的弱点 向市场提供质次价高的产品 甚至是假冒伪劣产品 其结 柯武刚 史漫飞 制度经济学口妇 北京 商务印书馆 2 0 0 1 p 6 3 9 7 1 1 果损害了消费者利益 产生了负外部性 特别是药品和食品的质量与消费者的健 康和生命安全密切相关 假冒伪劣的药品和食品会严重影响消费者的健康 甚至 危及生命安全 这也需要政府对产品质量 特别是药品 食品的质量实行管制 2 1 3 降低市场信息不对称程度 信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态 它对市场的运 行有很大影响 对信息不对称的系统分析最初源于乔治 阿克劳夫对旧车市场调查 基础上建立的 柠檬 市场模型 t h em a r k e tf o r l e m o n s 母 由于信息不对称极易导致消费者利益的损失 因此有必要由政府对这些产业 中的企业行为实施管制 如在银行 保险 证券和运输业 在这些产业中存在很 多企业提供各种各样的服务 并收取各种不同的费用 而消费者却未必拥有充分 的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好 结果难以实现帕累托意 义上的资源配置效率 同时这些产业虽以保全 运用和运输消费者的财产为业务 但由于消费者不可能充分知道这些产业中企业的经营内容和财产状况 一旦竞争 的结果使企业发生倒闭时 消费者还会因此蒙受损失 为预防这类现象和事态的 发生 需要政府从一开始便对有关产业的进入和具体市场行为进行干预 以解决 信息不对称问题 2 1 4 其他需求 此外 在微观或中观 主要是作为同类企业集合体的产业 层次上也存在政 府管制的需求 对此 施蒂格勒在 经济管制论 一文中作了较为详细的论述 在他看来 圆管制或许正是一个产业积极寻求的 也可能是强加于它的 管制的设 计和实施主要是为被管制产业的利益服务 因为国家拥有强制权 这些权力能为 某一产业利用国家的这种强权以提高赢利水平创造条件 既然企业能从政府管制 柠檬在美国俚语中表示次晶或不中用的东西 故 柠檬 市场模型亦称作 次品市场模型 或 劣质品市 场模型 o 施蒂格勒 潘振民译 产业组织和政府管制口i 上海 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 6 p 3 6 4 5 1 2 中获取利益 企业往往会要求政府对它们所在的产业实行管制 这就在微观层次 上产生了政府管制需求 当然 在现实经济生活中 政府管制对被管制产业往往 具有两重性 即政府管制既能为被管制产业带来一定利益 也可能形成约束 甚 至会产生利益损害 在这种情况下 企业对政府管制的需求不仅取决于政府管制 所带来的利益与各种损失的对比 而且 企业对政府管制的需求往往具有选择性 即选择那些只为企业带来实际利益的政府管制政策 特别是限制新竞争者进入产 业的进入壁垒政策 2 2 公用事业市场化的潜在公共风险分析 公用事业市场化的逻辑与公用事业的 公用 属性之间必然存在一定的矛盾 这种矛盾使公用事业市场化不可避免地存在一些可能损害公共利益的公共性风 险 根据国内外的实践 公用事业市场化将可能在经济效率 社会公平 公共安 全 政府廉洁和政府合法性等层面产生损害公共利益的潜在风险 2 2 1 低效率风险 公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率 对任何产业来说 真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变 因 此 如果没有 或不能 对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组 如果不培 育竞争机制 只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合作企 业的垄断经营 实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进 市场化 民营化后的公用事业如果没有市场竞争的压力 可能仍是低效率的 另一方面 公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性 即由一家或极少数几家企业 垄断性经营能使效率最大化 这就要求政府制定限制进入的管制政策 以保证公 用事业的规模经济性 在没有竞争或不完全竞争的情况下 这种管制必然使垄断 企业没有加强内部管理和技术创新的动力 从而使实际达到的生产效率大大低于 可能达到的最大生产效率 即导致生产低效率 1 3 世界银行指出 公用事业是天然垄断性的 因此 除非它们受到调控和管理 否则 私营公用事业经营者就会像垄断者一样 限制产量并提高价格 这会给整 个经济的效率和收入分配带来恶果 目前 在推进公用事业市场化改革的过程 中 许多地方政府只注重自己权力的获得 财政包袱的卸载和外部资本的引入而 不注重有效竞争机制的构建 如将某项公用事业的垄断环节与非垄断环节捆绑销 售 一揽子 转给商业投资者 由其全部运作 这必然只是将国有企业的低效率 变为民营企业的低效率 最终的消极后果只能由整个社会来承担 2 2 2 违反普遍服务原则的公平风险 对消费者来说 许多公共事业属于他们的必需品 具有消费的 不可拒绝性 价格再高也必须消费 从政府经济学的角度看 公用事业的市场化和民营化的实 质是私营部门生产和提供公共产品 公用事业生产和提供主体的变化并不意味着 其公益 公共属性的改变 因此 它不能嫌贫爱富 应该继续坚持普遍服务的原 则 普遍服务是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供 某种能够满足基本生活需求和发展需求的服务 它包括三层含义 可获得性 非 歧视性和可承受性 显然 普遍服务作为 国民待遇 对消费者来说 是享有各 种生活必需品的权利 对政府来说 也是公共政策的基本价值目标 在实行市场 化 民营化后 政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业 普遍 服务也就成为民营企业必须履行的一项义务和社会责任 但是 对追求利益最大 化的民营企业来说 普遍服务可能意味着经济上的损失 如果它们的这种损失得 不到相应的弥补 它们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则 社会弱势 群体的权益可能绝对或相对地受到损害 英国公用事业私有化的经验证明 私有 化后的种种减价措施往往只惠及工商业消费者 因为他们消费量大而且具有比较 强的谈判议价能力 广大的个人消费者 用事业的经营者而言始终处于弱势地位 o 世界银行 变革世界中的政府 m 由于用量小 组织化程度低 相对于公 因此 英国的电讯私有化后 管制当局 中国则政经济出版社 1 9 9 7 p 6 5 1 4 承认 在1 9 9 0 1 9 9 5 年间 个人消费者所付价格下跌1 而工商业用户却降 了2 0 即使在世界各地不遗余力地倡导公用事业私营化的世界银行也承认 大 量私营企业参与供水和卫生设施服务 并不必然意味着穷人能够得到更好的服务 除非服务合同是仔细制订的 否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排 斥在外 并形成地方垄断企业 o 公用事业市场化后违反普遍服务原则的情形在我国会不会出现 答案是肯定 的 最近一 二年 全国许多城市的管道煤气 天然气 工业以及居民用水的价 格均伴随着公用事业市场化进程的脚步而提高 这种情况的直接受害者无疑是当 地贫困的弱势群体 这直接影响了社会的公平和正义 2 2 3 公共安全风险 供水 供气 供电 公共交通等公用事业本身具有较高的安全风险 一旦出 现事故 社会影响巨大 有的甚至是灾难性的 但任何一个产业 只要是其按照 市场的逻辑运行 就必然追求经营者自身的经济利益最大化而不是公共利益最大 化 从更广阔的角度看 供水 供气 供电 电信等不仅关系公用事业市场化政 策潜在的公共风险及其控制 也关系到 民生 和 国计 是国家安全的战略性 节点 目前 由于国内缺少可信任的 历史悠久的大型企业 所以 各地方政府 非常热衷于吸引国际性的大公司参与投资公用事业市场化 可以预见 国外资本 控制我国某些城市供水系统 供电系统的局面不久将出现 在这些领域市场化 甚至让国外企业经营后 如果没有相应的预案 在社会动乱 战争 金融危机等 特定条件下将必然危及国家安全 2 2 4 市场化过程中的寻租风险 公用事业领域存在着潜在的巨大的利润 租金 空间 是许多利益集团渴望 世界银行 与贫困作斗争 m 中国则政经济出版利 2 0 0 1 p 9 7 1 5 进入的领域 在完全的私人模式下 不存在寻租 而在完全的政府模式下 也不 存在为特许权而进行的寻租 而在民营化的过程中 正是将原来完全由政府供给 和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中 这种权力带来的收益自 然成为寻租的目标 因此 对民营企业 国外投资者来说 公用事业市场化 民营化过程也就是出现新的寻租机会的过程 另一方面 无论是地方政府还是官 员 他们都有自己相对独立的利益和目标 我国许多地方政府之所以在推进公用 事业市场化进程中表现出了极大的热情 是因为其取得了包括特许经营权的审批 产品定价监督等方面前所未有的权力 地方政府及其官员为了自己的利益 可能 主动地将公用事业领域的利益 出卖 给有关利益集团 在这种有需求有供给的情况下 公用事业市场化的过程可能伴生权钱交易 国有资产流失等腐败风险 以供水行业为例 一些地方政府出售国有水行业资产 动机不纯 o 许多市出售水行业所得资金直接由政府支配 甚至用于搞形象工程 有一些地方政府欠债无力偿还 便打起了出售水行业资产的一本万利的主意 在 市场化的具体操作上 往往也是政府直接操作 绕过地方人民代表大会及上级政 府的批准 失去了监督和制约 贱卖国有水行业资产 签订不平等的合同条款 个别领导捞取了政治资本 给公共利益和该行业的长远发展留下了巨大隐患 2 2 5 政府合法性风险 政治学意义上的合法性 1 e g i t i m a c y 不同于法律意义上的符合法律规范 1 e g a l i t y 前者通俗地讲就是正当性 即人民对政府的认同 接受和支持 原 有的政府对公用事业的垄断性直接生产模式所衍生的高成本 低效率 低回应性 损害了公众对政府的信任 因此 如果改革扩大了公用事业的规模 老百姓获得 了更多更优质的服务 并且获得了价格上的实惠 那么市场化改革将改善政府形 象 减少社会冲突 促进社会长期稳定发展 客观上提高政府的合法性 但是 o 许彬 公共经济学导论一一以公共产品为中心的一种研究 如 黑龙江人民出版社 2 0 0 3 p 3 0 3 段洪雷 美国水行业市场化的启示 j 中国建设报 2 0 0 4 年2 月2 0 日 1 6 新的改革趋势也可能对政府合法性造成新的潜在风险 其一 基于责任模糊而产生的合法性风险 传统观点认为 提供公用事业等公共服务是政府的基本职责 由于公共产品 的私人提供量会是普遍不足 政府必须插手提供公共产品 o 因此 政府在公共 产品领域具有不可推卸的责任 在西方国家 公用事业的私有化后 政府在这一 领域的责任变得模糊了 因责任的模糊而出现的困难是 制定政策的人和公众在 这种情况下不清楚有关的事务到底由谁负责 这就可能导致公务人员每逢发生问 题便把责任推给供货商 因而 公众强烈要求由经他们选举产生的市政会议组织 来控制当地的各项服务行业 而不是把这些行业交给受委派的单位或私营部门 受委派的单位 私营部门的供应商 乃至由服务行业用户直接经营管理 公用事 业 所有这些模型都被认为不合法 o 我国改革的初始条件是政府既提供私人产品又提供公共产品的计划经济体 制 改革开放以来 政府逐渐从竞争性的私人产品领域退出 将自己的职责确定 在提供公共产品