（行政管理专业论文）标杆管理——我国政府部门绩效评估发展的新趋势.pdf

中文摘要 本文主要探讨政府部门绩效评估的理论和绩效评估的方法 政府部门绩效评估是一 个世界性的难题 我国目前的政府绩效评估体系已经不再适应市场经济发展的需要 另 外新公共管理理论的发展 使我围的政府绩效评估面临更多的挑战 标杆管理起源于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初 首先在企业中流行起来 它是一种面向实践 面向过程的以方 法为主的管理方式 足一个甄别和引进最佳实践的过程 通过实旄标杆管理 组织能够清 楚地认识自我 同时博采他人之长为自己所用 将 标杆管理 引入政府绩效评估体系 已成为西方国家政府绩效管理改革的一个重要趋势之一 本文通过对标杆管理和政府绩 效评估相关概念的分析 阐述如何将标杆管理引入政府部门绩效评估中 同时从绩效指 标 绩效标准等多方面论述标杆管理对政府绩效评估系统的改进 论证标杆管理在政府 部门绩效评估中的重要地位 关键词 标杆管理政府部门绩效评估绩效指标绩效标准 a b s t r a c t t h i st h e s i s c h i e f l y p r o b e db o t ht h et h e o r ya n dm e t h o d so fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni saw o r l dh a r dn u tt oc r a c k a tp r e s e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i np u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r yh a sa l r e a d yn ol o n g e rm e tt h em a r k e t e c o n o m y i na d d i t i o n t h ed e v e l o p m e n to ft h et h e o r yo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n t m a d ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf a c em o r ec h a l l e n g ei no u r c o u n t r y t h eb e n c h m a r k i n gi s an e wm a n a g e m e n tt o o lw h i c ho r i g i n si nt h e 1 9 7 0 s a n dw a sp o p u l a ri nt h ee n t e r p r i s e i ti so n ek i n do fm a n a g e m e n tp r o c e s s w h i c hf a c e sp r a c t i c ea n ds c r e e n sa n d i n t r o d u c e st h eb e s tp r a c t i c e t h r o u g h i m p l e m e n t a t i o no fb e n c h m a r k i n g t h eo r g a n i z a t i o nc a nk n o wt h e m s e l v e sc l e a r l y a n dp i c ka b u n d a n t l yt h eo t h e rp e o p l e sm e r i tt o u s e i n t r o d u c i n gt h e b e n c h m a r k i n gi n t op e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a sb e c o m e o n eo ft h ei m p o r t a n tt e n d e n c i e si nt h er e f o r mo ft h ew e s t e r ng o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t sm a n a g e m e n t t h i st e x te l a b o r a t e sh o wt oi n t r o d u c et h eb e n c h m a r k i n g i n t ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cs e c t i o nf r o mt h ea n g l eo ft h e b e n c h m a r k i n ga n dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni np u b l i cs e c t i o n t h i sa r t i c l e p r o v e sb e n c h m a r k i n g si m p o r t a n ts t a t u si nt h ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t i o n p e r f o r m a n c ei nt h ea c h i e v e m e n t st a r g e ta n ds t a n d a r dw h i c ht h eb e n c h m a r k i n g w o r k s k e y w o r d s b e n c b m a r k i n g p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t a r g e to fp e r f o r m a n c e s t a n d a r do fp e r f o r m a n c e 前言 政府的能力与效率对经济发展乃至整个社会的可持续发展有着至关重要的影响 政 府的行为以及政府行为的效果则与政府绩效密切相关 政府部门的绩效直接影响政府的 形象 也体现政府的执政能力 政府绩效在不同层面上具有不同的内涵 宏观层面上的 政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果 主要包括政治的民主与稳定 经济发展 社会公正和谐 人民生活水平持续提高微观层面的政府绩效是特定的政府机构或公共部 门的工作成果 包括经济效率 服务质量 人民满意程度 客观社会效果等 所谓政府 绩效评估就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策及管理行为所产生 的政治 经济 文化 环境等短期和中长期影响进行分析 比较 评价和测量 我国政府部门进行的绩效评估面临着很多困境 这些急待解决的问题阻碍了我国政 府部门绩效评估的发展步伐 第一 提高政府部门行政效率已成为最受人们关注的问题 然而让政府部门在可资利用的资源日趋减少的情况下工作得更好几乎是不可能的 除非 它们另寻更聪明的工作方式 因此 在不浪费资源的情况下寻求最佳实践 迫使组织自 我反省 由此挖掘出潜力 找出潜在的问题与组织瑕疵 提高组织绩效已成为急需解决 的难题 第二 政府部门的管理目标复杂 企管理的目标最主要是经济目标 利润率 市场哪个占有率和单位成本是管理的核心内容 然而政府部门的管理目标要复杂得多 有时候 社会目标 无形目标和长远目标更具有根本意义 而且 政府部门的一些目标 涉及公平 责任 素质等内容 难以简单的进行定量分析 即使有些部门可以以数字指 标作为标准 很多其他非执行性部门 例如决策部门 咨询部门 协调部门等都很难使 用定量指标 第三 随着公共管理改革的发展 政府职能及其与社会的关系发生了深刻 的变化 从 官僚导向 转变为 顾客导向 政府的社会职责是根据顾客的需求向顾 客提供服务 政府服务以顾客或市场为导向 公民越来越被当作付费的顾客 他们要求 自己的税费投资应当换回高效率的绩效和令人满意的服务态度 基于这样一种行政文化 的转变 政府必须开始视税金为公民的投资 通过寻求最佳实践 在节约资源的前提下 提高绩效 第四 政府部门的产品缺乏价格机制 市场价格反映供求关系 企业的绩效 也可以根据产品的供求状态来进行评估 产品卖的好的企业自然绩效也会比较高 而政 府部门所生产的服务产品的生产成本已通过税的方式提前扣除了 即使是一些收费性的 项目 其费用也没有经过精确计算 由于缺乏价格机制的检验 生产者也就无法从消费 者处得到关于该服务产品的确切反馈信息 从而使得政府部门的产品质量和工作绩效难 以得到准确的评估 另外值得一提的是 无论是国内还是国外 政府绩效所面临的一个 共同困境就是 政府公共性本质与具体管理方法之间矛盾与冲突 处理好彼此之间关系 是我们在评估上必须解决的问题 否则将无法达到预期目标 目前 政府绩效评估在国外也是政府管理领域研究的热点问题 2 0 世纪六七十年 代以来传统政府官僚体制的弊端日益暴露对于政府部门中存在的效率低下 人浮于事的 现象 公民日渐不满 学者门通过研究发现这种现象存在的主要原因在于政府的垄断地 位 这种垄断地位使得政府对外严重缺乏竞争意识和服务意识 缺乏创新的机制与活力 最终抑制了整个社会的发展与进步 在这种情况下 以英 美为首掀起了一场以新公共 管理理论和公共选择理论为指导 旨在以企业家精神改造传统政府的政府改革运动 绩 效评估也因其特殊的航标作用而备受学者的关注 国外对政府绩效评估的研究主要以三种评估方法为代表 3 e 评价法 标杆管理 法和平衡记分法 他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段 3 e 评价法是 政府绩效评估在方法探索上的开端 标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始 平 衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做出远景规划 思考其在社会发 展中应承担的使命 指导政府绩效评估 其中 标杆管理产生于上世纪7 0 年代末8 0 年代初美国公司向日本学习的运动中 到了2 0 世纪9 0 年代 它已被西方企业认为是改善企业经营绩效 提高全球竞争力最有 用的管理工具之一 它与业务流程再造 战略联盟一起并称为2 0 世纪9 0 年代的三大管 理方法创新 目前随着我国政府改革进一步深化 企业化政府的呼声已经越来越高 标 杆管理自身的特点和国外应用的成功经验都表明 源于企业战略管理的标杆管理法适用 于市场经济条件下企业化政府的绩效评估 一句话 将标杆管理法引入到政府部门绩效 评估中是与时俱进的 标杆管理为政府部门的管理实践提供了最佳实践的 样板 它 不仅仅是一种绩效评估工具 而且更是一种有效改善组织绩效的系统工具 从实质上讲 它描绘了一幅表明一个组织该从哪些方面进行改进的蓝图 有助于我国政府部门提高行 政效率 满足人民需求 也为政府部门的公共性与管理方法之间的矛盾提供了一个可行 的解决方案 本文运用价值分析 个案分析和比较分析的方法 首先分析何谓政府绩效评估 包 括它的涵义 分类 特点等 接下来论述了绩效评估在政府部门工作中的重要性 并从 五个方面提出当前我国政府绩效评估存在的困境 并借此引出了解决方案之 标杆 管理 随后文章含义 分类 作用等方面对标杆管理做出了分析界定 在此基础之上 论述将标杆管理当作解决当前政府部门绩效评估困境的有效方法的原因 以及标杆管理 实际上对政府绩效评估产生的益处 最后也提出了在政府部门绩效评估中使用标杆管理 需要注意的问题 尝试着探讨在标杆管理方法的基础上重构我国政府绩效评估体系 通 过对指标 标准 流程等方面的改进力求能建立健全一个科学合理的政府绩效评估系统 本文的创新之处在于立足于标杆管理的视角对政府绩效评估进行分析研究 将标杆管理方法引入了政府绩效评估中 在公平 廉洁等定量指标的基础上 提出了对 定性指标的重视和应用 在建立新型绩效评估体系的基础上 更加重视行政效率的提高 和新型政绩观的形成 并且形成标杆于e d a 相结合的新型差异分析方法 在标杆管理基 础上形成的政府绩效评估方法本身就是一份绩效评价总结报告 能弥补普通绩效报告只 计算差异 不分析原因以及无法计算行动效果的缺陷 学位论文独创性声明 本人郑重声明 1 坚持以 求实 创新 的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果 3 本论文中除引文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致谢的内容外 不包含其他人或其它机构已经发 表或撰写过的研究成果 意 5 其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 作者签名 鍪丝纽 日 期 丝纽 f 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名 筮透五 日 期 丝2 z 第一章新公共管理理论与政府绩效评估模式 创新 在当代西方政府改革浪潮的冲击下 世纪之交的西方公共部门管理研究领域取得了 突破性的进展 出现了由传统的公共行政学向 新公共管理学 的范式转变 新公共 管理 是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的 它既是当代西方 政府管理研究领域的新理论形态 又是当代西方政府管理的新实践模式 而伴随着新公 共管理运动的日渐发展 政府部门绩效评估作为一种管理方式也日趋科学化 制度化 规范化 成为政府改革方案中的核心内容 在改革实践中发挥着越来越重要的作用 一 新公共管理理论的阐述 自2 0 世纪8 0 年代以来 行政管理改革的国际趋势有一种新自由主义倾向 它包括 管理思维与市场精神 私人部门成为典范 公共行政是广大公民的服务提供者 而广大 公民被重新定义为顾客与消费者 这些改革潮流弱化了专制模式 强化了超级市场模式 这些新的行政原则逐渐被称为 新公共管理 n p m 它的出现主要是由于传统行政模 式过分强调等级原则 计划和直接控制 强调由政府机构自身来提供公共福利 强调集 权与专家主义 结果不断把政府推向财政危机和不可遏制的官僚主义 并由此引发了公 众对政府的信任危机 从而引发了西方政府的改革运动以及 新公共管理 实践模式的 兴起 新公共管理 最先是由胡德为西方国家的政府改革运动贴上的一个标签 他将 新 公共管理 看作是一种以强调明确的责任制 产出导向和绩效评估 以准独立的行政单 位为主的分权结构 分散化 采用私人部门管理 技术 工具 引人市场机制以改善竞 争为特征的公共部门管理新途径 根据新公共管理运动的实践历史和诸多学者的研究 我们可以将新公共管理理论的内涵概括为以下几个方面 一 注重政府的政策职能与管理职能的分离 新公共管理 认为 公共组织可以分为四种类型 即政策组织 规制组织 服务 提供组织和服从型组织 其中 政策组织应当完全属于政府意义上的组织 规制组织部 分是政府的也可能部分是政府外的组织 而服务提供组织和服务型组织基本上是可作为 政府外公共管理组织而存在 政府严守公共政策制定的职能 运用公共政策的引导来保 证政府外公共组织有效承担公共管理的职能就属于政府公共政策化 即将政策职能与管 理职能分开 用奥斯本和盖布勒的话来说 政策组织与规制组织负责 掌舵 而服务 提供组织与服从型组织的职能是 划桨 掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌 并且能对资源的竞争性需求加以平衡 划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做 好 掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径 划桨型组织机构倾向于不顾任何代 价来保全他们的行事之道 政府的管理职能是掌舵而不是划桨 这样做可以自然而然地 消肿减肥 减少开支 提高效率 二 注重将私营部门的管理方式引入公共部门 与传统公共行政排斥企业经营部门的管理方式不同 新公共管理 强调政府应广 泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验 除实施明确的绩效目标控制之外 新公 共管理 还强调重视人力资源管理 强调成本 效率分析 全面质量管理 主张全面 的货币化激励 主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约而不是传统的职位保障制 基于管理主义的管理 共通性 的原理 西方国家广泛地将私营部门的管理方式 经验 引入到公共部门的管理活动中 如对公共组织和雇员进行绩效评估 采用全面的目标管 理和质量管理 明确工作目标 重视工作结果和产出 而不仅仅注重工作过程 对超额 完成预期目标的进行奖励 特别注重对雇工的物质激励等方面 三 管理者与公众关系的改变 顾客导向 行政文化的出现 新公共管理 认为 政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务 政府服 务以顾客或市场为导向 只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服 务质量的提高 市场不仅在私营部门存在 也在公共部门内部存在 当市场在公共部门 出现时 就称之为系统 如教育系统 职业训练系统 但它们都是市场 顾客导向 的行政文化正是 市场导向 思想在公共部门工作中的体现 具体说来就是通过调查 倾听顾客意见 建立明确的服务标准 向顾客做出承诺以及赋予顾客选择 卖主 的权 利 以实现改善公共服务质量的目的 于是 新公共管理 改变了传统公共行政的政府 与社会之间的关系 政府不再是凌驾于社会之上的 封闭的宫僚机构 而是负有责任的 企业家 公民则是其 顾客 这种拥有更多选择权 有机会来评价政府工作效果的顾 客驱动机制将是一个推动政府改善服务质量的良好机制 四 政府应放松严格的行政规则 实施明确的绩效目标控制 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律 法规 轻绩效测定和评估的做法 主张放松严格的行政规则 实行严明的绩效目标控制 即确定组织 个人的具体目标 并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估 他们认为 虽然任何组织都必须具有规章 才能运行 但是过于刻板的规章会适得其反 规章和繁文缛节可以防止发生坏事 但是 同样也会妨碍出现好事 它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行 它们对正在迅速变 化中的环境不可能做出反应 它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部 分 新公共管理者认为 企业家式的政府是具有使命感的政府 它们规定自己的基本使 命 然后制订能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章 这样的组织比照章办 事的组织的士气更高 更具有灵活性 更具有创新精神 从而更具有效率 可以说业绩 奖励是 拱项 式改革 即基本体制改革先于更加灵活和自由的付酬体制 正如美国学 者马克 霍哲所说 把业绩评估作为一个衡量程序的过程或系统来看 是有益的 这种 衡量在于组织机构评价它们目前与以前的业绩相比 与其他机构相比究竟做得怎么样 并在多大程度上达到了声称的目的和目标 五 竞争机制的引入 长期以来政府被当作校正市场制度 弥补市场缺陷 克服市场失灵的主要途径 现 在 新公共管理 反过来主张用市场的力量来改造政府 在公共部门中引入市场机制 在政府部门与私人部门之间 政府部门之间展开竞争 以缩小政府规模 提高公共物品及 服务供给的效率 竞争机制的引入带来了政府部门公共服务供给的一系列变化尤其是形 成了市场检验 优胜劣汰的局面 二 新公共管理理论下构建新型政府绩效评估模式 从新公共管理理论的阐述中可以看出政府绩效评估是新公共管理的重要内容 新公 共管理更加重视结果控制 关心公共服务供给的效率 效果 成本和质量 重视绩效评 估的量化方法和效率标准 正如张成福等人所认为的 公共管理是以政府为核心的公 共部门整合社会的资源 广泛运用政治 法律 管理 经济等方法 强化政府的治理能 力 从而达到提高政府绩效和服务品质的目的 因此提高政府绩效是公共管理始终追 求的目标之一 而绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生则是公共管理理论发展 的结果 也是西方国家社会发展和政府改革推动的结果 一 政府绩效评估的概述 1 政府绩效与政府绩效评估的涵义 所谓政府绩效 西方国家又称 公共生产力 国家生产力 公共组织绩效 政府业绩 政府作为 等 它指政府在社会管理中的业绩 效果 效益及其管理工 作效率和效能 是政府在行使其职能 实施其意志的过程中体现出的管理能力 随着二 十世纪八十年代后全球范围内 重塑政府运动的发展 对政府职能的厘清 主要定位于 掌舵而非划桨 强调宏观经济的调控 公共产品及时到位的供应 通过制度的安排而保 证社会秩序的稳定以及公民自由 民主的逐步实现 所以从框架上而言 政府绩效主要 包括四个方面 1 政治绩效 在市场经济条件下 政府绩效最经常表现为制度安排和 制度创新 市场经济的游戏规则和社会执行的供给是一种政府制度安排 只是政府的核 心能力之一 政府制度安排的能力越强 政治绩效就越突出 2 经济绩效 经济绩效 表现在经济的持续发展上 不仅经济总量不断提高 而且经济结构也不断优化 宏观经 济稳定 对外经济关系良好 3 社会绩效 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进 步 是社会的稳定与发展 其中安全与犯罪 公平与正义 福利与贫困 稳定与动乱等 指标是主要的参考标准 4 文化绩效 文化绩效是指精英文化与大众文化的互补与渗 透以及文化的繁荣与整合 霉政府绩效体系中 经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在 表现 在整个体系中发挥着基础作用 没有经济绩效 社会绩效 政治绩效和文化绩效 就会缺乏物质基础和物质支撑 也不会长久持续 社会绩效是政府绩效体系中的价值目 标 没有社会绩效 经济绩效就没有实现的意义和价值 政治绩效和文化绩效就会失去 叼长成福 党秀云著 公共管理学 阻 中孱人民大学出版社 2 0 0 1 年 2 3 页 陈振明 公共管理学 一种不同于传统行政学的研究途径 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 2 7 3 页 3 一 社会基础 政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心 实现经济绩效 社会绩效和文化绩 效需要政治绩效作为法律和制度的保障 文化绩效则是政府绩效的精神支柱 是实现其 它三种绩效的意识形态领域的保证 同时政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和 领域 这种绩效既不是政府短期投入的回报 也不是政府终端产品的累积 而应该是较 长时期经济发展 社会进步 政治文明的总成果 政府绩效评估对提高政府部门的绩效有直接的推动功能 是绩效管理的核心内容 政府绩效评估就是根据管理的效率 能力 服务质量 公共责任和社会公众满意程度 等方面的判断 对政府公共部门管理过程中的投入 产出 中期成果和最终成果所反映 的绩效进行评定和划分等级 具体地说 就是通过政府部门自我评估 专家评估 公 民及舆论评估等多重评估体制 运用科学的方法 标准和程序 对政府组织这一行为主 体的业绩 实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价 以提供组织绩效方面的信 息 诊断组织中存在的问题 从而推动政府效率和服务质量的提高 可以从三个方面来 理解政府绩效评估的内涵 在微观层面 绩效评估是对个人工作业绩 贡献的认定 在 中观层面 是对政府分支的各部门 包括事业单位 非赢利组织如何履行其职能的评估 如政策实施的效果 提供公共服务的数量 质量的评估等 从宏观层面来说 是对整个 公共部门或狭义上所指的政府绩效 政府为满足社会和公众的需求所履行的职能的测 评 体现为政治的民主与稳定 经济的健康 稳定与快速发展 人们生活水平和生产质 量的持续提高 社会公正与平等 国家安全和社会秩序的改变 精神文明的提高等方面 的评估 因此政府绩效评估并不是一个单一的行为过程 而是由阐明评估的要求与任务 确定评估目的和可量化的目标 建立各种评估标准 根据评估标准进行绩效评估 比较 绩效结果与目标 分析与报告绩效结果 运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行 为系统 是一个由许多环节所组成的综合过程 o 2 政府绩效评估的两大评价标准 绩效评价标准是绩效评价系统五大要素之一 它具有规划 控制 激励和考核等功 能 绩效标准是否合理有效不仅影响行政资源的配置 还影响政府部门激励与约束机制 的构建及所带来的后果 在政府绩效评估系统中 一般使用三种类型的评价标准 即预 算标准 历史标准和外部标准 1 预算标准 即实际与预算比较 比如实际产出与预算产出相比较 实际投入 成本与预算投入成本相比较 预算标准在准备精确的情况下可以成为较好的正式标准 作为评估政府部门实际管理成绩的依据 因为预算是从合理性出发的 实际与预算的差 异可以指出政府部门某种工作的不足 便于分析原因 改善其制度 但预算很难做到精 确 即使能够做到 其消耗的成本往往大于它带来的收益 同时预算标准比较难适用于 非财务性指标或难以量化的定性指标 2 历史标准 即与政府部门过去的绩效相比 它具有数据资料容易取得 信息 可靠的优点 以此为标准可清楚了解政府工作的进退程度 但由于历史绩效中存在不合 理因素 运用历史标准比较政府现在的工作成绩等于认可了过去的不足 并将其不足作 为合理成份延续至今以至将来 因此 历史标准已不能适应瞬息万变的社会发展和公民 需求 不能作为评价现代政府工作绩效依据 3 政府绩效评估的意义 蔡立辉 政府绩效评估的理念与方法分析 中周人民大学学报 2 0 0 2 5 陈振明 公共管理学一一种不同于传统行政学的研究途径 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 2 7 5 页 蔡立辉 西方国家政府绩效评估的理念及其启示 清华大学学报 哲学社会科学版 2 0 0 3 年 1 1 绩效评估是任何一种管理工作质量得以保证的根本措施 美国管理学家威廉纽曼把管理理解为 把一个人群团体的努力朝某个共同目标引 导 领导和控制 哈罗德 孔茨把管理解释为 通过别人使事情做成的各项职能 主要 包括计划 组织 人事 指挥和控制五项职能 可见 管理的好坏离不了控制 而控制 的基础无疑是评估的存在 否则 控制的实施将无以为据 因此绩效评估对于管理工作 质量的保证至关重要 而政府公共管理职能的实施实际上就是一国政府对于整个国家所 进行的包括政治 经济 文化等各方面的管理工作 因此这项工作进展得好坏也就不能 缺少对其实施绩效进行评估这一环节 2 绩效评估是政府公共管理绩效的发展动力和制约力量 政府公共管理职能的行为主体是政府 而政府是一国内拥有垄断强制力的组织 一 般情况下 拥有垄断强制力的政府组织其行为的制约因素相对于一国内任何其他形式的 组织来说都要少 在这种优势地位下 若想保证一国政府公共管理职能的实施符合该国 的发展和公民的需要 则必须为它设计一套完善的制衡机制 在这套完善的制衡机制中 法律等强制性限制固然不可少 但严格 客观 不以政府自身利益为核心的评估体系设 置却更为重要 因为评估的存在促使政府必须按评估的标准而不是按政府自己的意愿去 行事 而这种制约的有效性是要以评估体系的科学 客观和公正为前提 套不完整 主观且以政府自身利益为核心设置的评估体系形向虚设 它对于政府的行为举措不能产 生制约力 因此 为了使政府的公共管理职能的实施符合一国的根本利益和长远发展 我 们必须为它设置一套严密 科学和公正的评估体系 否则 政府的行为极易出现低效 浪费而对一国的政治经济发展造成伤害 3 绩效评估为社会从外部监督政府行为提供参考标准 将控制政府行为过程的 权力客观化 从而有利于提高政府工作的效率 美国经济学家查尔斯 沃尔夫曾论述道 控制非市场过程的是相对主观的权力一 一官僚作风 而控制巾场过程的则是相对客观的权力 贸易和竞争 沃尔夫此处所 提的非市场过程就是我们平常所谓的政府行为过程 由于人的自利性 如果一个行为主 体的行为是由其自身控制的 就必然会增加其徇私舞弊的可能性 因此 政府公共管理 职能的实施除了需要自我约束外 还需要有整个社会对它从外部进行的监督评判 因为 舆论的评论 社会团体的监督以及广大民众的议论将从外部为政府行为的改进提供压 力 为了切实保证政府行政职能的实施符合社会和公民的利益需求 减少政府腐败的机 会 降低政府失误的频率 我们必须将控制政府行为过程的权力进行一定程度的客观化 为政府职能的实施绩效设计一套科学 完善的评估体系 有了统一的标准 合理的基准 线 社会监督的力度方向才会由辐射状四处发射转变为收敛状众志成城 从而促进政府 工作的开展 推动行政效率的提高 4 政府绩效评估体现了政府对公民需求的回应 有助于提高政府的政治合法性 随着知识经济时代的来临 政治民主化 经济市场化的全球化的发展趋势所引起的 民权运动的高涨 社会公众和媒体对行政人员在公共管理中的责任提出了更高的要求 人们更加关注政府治理的结果 绩效 而不是如何去做 并且 社会经济和政治的发展 也日益要求政府更敏捷的行动 只有采取迅速的行动 对社会的反应与需求及时做出反 应 政府才能有效地处理社会急需政府解决的问题 由此 回应性国家 的概念在2 0 世纪8 0 年代初在丹麦等西方国家开始流行起来 政府绩效评估通过向公众展示政府业 绩和政府部门为提高绩效所作的不懈努力 体现出了政府对公民需求的回应 为实现 更 有回应性 更有责任心和更富效率 的政府改革目标提供了具体措施 同时 政府对公 民需求回应性的提高也改善了政府公共部门与公众的关系 加强了公众对政府的信任 从而必然有助于巩固和强化政府的政治合法性 二 借鉴私部门经验塑造新型政府绩效评估方式 由以上的论述 可以看出新公共管理对政府绩效管理提出了新要求 它改变了传统 公共模式下的政府与社会之间的关系 重新对政府职能及其与社会的关系进行定位 与 传统公共行政只计投入 不计产出不同 新公共管理更加重视政府活动的产出和结果 重视公共服务的效率和质量 新公共管理对政府的绩效考评主张放松严格的行政规制 而实行严明的绩效目标控制 最为重要的是新公共管理理论强调政府应广泛采用私营部 门成功的管理和方法 改革旧有绩效评估体系 借鉴私部门经验塑造新型政府绩效评估 体系 打造高绩效的政府 l 新型政府绩效评估方式应遵循的原则特征 面对新公共管理对政府绩效评估提出的新的挑战和要求 重塑符合全球化竞争和市 场经济发展需要的政府治理模式 打造高绩效的政府 成为所有政府共同面对的课题 而绩效评估作为管理价值表中的第一定律 它必然成为实现新公共管理模式的必经之 路 在新公共管理理论指导下 借鉴私部门管理经验形成的新型政府绩效评估方式应具 备以下原则和特征 1 新型政府绩效评估体系应遵循的原则 第一 政府绩效以政府职能为基础 只有在解决了政府是什么 政府干什么以及政 府不能干什么的基础上 才能谈得上政府的绩效问题 根据传统 在关于政府角色和职 能的问题上 一般有三点共识 其一 政府是社会公共权力的主体 以履行公共事务的 管理为其基本职能 其二 政府执掌的是一种受托的权力 其职能的范围及其行使受到 委托人即人民的制约 其三 一个好的政府应该以维系社会公平和正义 促进社会的善 业和人民的道德发展为其基本职责 因此 我们在研究政府绩效时不能抱着 政府万能 的理论和实践传统 要在明确政府职能范畴的基础上研究政府绩效 第二 评价权在于人民 对于任何一个政府或一届政府的绩效都应该遵循这样的评 价原则 那就是 政府施政之行为和效果是否得到了最大多数人民的认可和赞同 通过 人民群众对于政府之绩效的认可和赞同的评价机制 既可以非常直接地将政府的旌政行 为规范在良好的施政宗旨范围之内 也可以非常客观地对政府的绩效做出公正合理的评 价 第三 重视成本效益关系 政府成本存在的客观基础是政府组织与管理社会的基本 职能 但政府本身没有支付成本的能力 政府成本最终由社会公众承担 这一转嫁似乎 使政府失去了直接承担成本的义务 从而使政府忽略对成本的控制 部门规模越大 预 算越大 权力越大 政府中很多人把权力大小直接与预算大小划等号 为了保证自己的 权力而夸大预算 使原来不大的成本像滚雪球一样越滚越大 而现代的政府不仅要做到 管的最好 还要做到 用钱最少 要将 廉价政府 作为其树立良好政府形象的核 心标志 理论上以及实践中都有一个普遍的共识 即按照理性的法则来思考问题 管理 同样的事情 靠政府来管理与靠企业 私人 来管理相比较 由于其组织的性质与宗旨 运作的模式和方式等等的不同 所以前者的效率肯定不如后者 前者的成本肯定比后者 要高 于是 一些政府便采取各种可行的办法 一方面不放弃政府管理的责任 另一方 面力求通过管理方式上的变革 来降低政府管理的成本 力求以最小的投入 获取最 大的社会效益 与此同时 通过严格控制政府预算 精简政府机构 压缩政府编制 抑 制政府腐败 运用企业再造工程等方法达到控制政府成本的目的 第四 重视社会效益和政府自身效益的相统一 政府管理活动日的在于社会效益的 产生 我们不能因为追求社会效益 而放弃政府自身效益 更不能为了政府自身效益 而放弃了社会效益只有把握好两者效益的父系才能使政府管理活动良性地开展和运行 这也是民主和效率意识的统一 政府管理绩效评估要努力实现两者的统一 第五 合理分权化 授予权能 部门的权力受到多方面的限制 政府人员不能自由 地对经费 人事和机构目标进行管理 也就没有相应的节约经费的激励和责任 因此要 提高政府绩效就必须减少对政府的制约 给予公共管理者以行政自由裁量权 使公共管 理者充分了解自己的工作目标 合理合法的使用裁量权 由此可见 要想建立高绩效政 府就要树立分权的管理观念 对内讲求参与管理的观念 授予下属一定的决策权力 使 权力分配和对资源控制与组织所承担的任务相匹配 使政府部门拥有更多对资金 人事 等控制权 并通过集体参与增强组织的凝聚力和向心力 从而使政府部门有重视产出和 降低成本的驱动下 努力提高组织的生产力和工作效率 第六 强调市场机制 重视选择 进行适当的政府间竞争 企业型政府通过市场机 制的发挥 提供公共服务 使民间机构与政府共同生产公共产品 为社会提供更多选择 机会 同时 政府间竞争有助于提高政府绩效管理的有效性 第七 创新与改革 它要求解除规制和枷锁 打破结构惯性 激活官员的思维 要 求跳出组织内部的狭隘圈子 主张 公共企业家 引入新观念 运用各种创新策略达到 管理的目标 2 新型政府绩效评估体系应具备的特征 第一 新型政府绩效评估作为一种技术工具 体现出明显的管理主义倾向 体现一 种结果导向的管理理念 詹姆斯 q 威尔逊 j a m e sq w i l s o n 认为政府绩效评估意味 着这样一种制度设计 在该制度框架下以取得的结果 而不是以投入要素作为判断政府 公共部门的标准 奥斯本 o s b o r n 与盖布勒 t g a e b l e r 认为政府绩效评估就是改变照 章办事的政府组织 谋求有使命感的政府 就是改变以过程为导向的控制机制 谋求以 结果为导向的控制机制 政府是公共服务的供应者 根据社会发展的要求和公众的需要 提供有效的公共服务是政府最为重要的职能 因而对政府职能范围内管理活动绩效进行 评定 也就是对政府公共服务确定质量和价格标准 而去政府的通病是官僚主义作风严 重 官僚主义的通病之一就是事前小心谨慎评估计划 事后则草草了结 这种本末倒置 的做法 常使政府机关的工作绩效大大降低 新型政府应强调工作的实际结果 预算和 绩效并重 应像企业一样每一项任务和目标都设立明确的可以衡量的成果目标 通过明 确的绩效标准奖励成功 并定期提出成果报告 尤为重要的是 尽管评估所体现的是放 松规制 而去谋求结果的实现 但这并不意味着放弃规制 而是注重谋求实际结果 正 如彼得斯所说 如果取消一些限制和制约 政府机构就可以将目前的工作处理得更加 有效率 而且还可能从事新的创造性工作 以促进社会的整体利益 9 第二 新型政府绩效评估以服务质量和顾客满意为首要评估标准 体现了服务和顾 客至上的管理理念 是新公共管理运动以顾客为导向理念的延伸 政府管理和统治总是 交织在一起 政府行为当中所具有的压制性和强制性异常突出 但是在新公共管理的背 景下这样的政府已经不适应时代的需要了 必须转变观念 建立民主政府 民主政府以 创造民众利益 服务民众为目的 从市场的观点来看 就是要求提供公共服务要有强烈 的顾客 社会公众 取向 以社会公众为导向 改变传统的政府工作方法 建立社会公 众回应系统 及时听取顾客意见 以顾客的满意程度作为衡量公共服务质量的标准 以 社会公众的需求作为政府工作的目标 因此 以 顾客导向 和 市场导向 来重新建 构政府职能结构示标体系 开展政府绩效评估有助于根据我国市场经济和社会发展的需 要确定政府部门的职能 真正服务市场 服务社会 有助于扭转转型期政府角色冲突 自利倾向而造成的职能错位和短期行为 切实提高政府绩效 有助于促进公民对政府行 政府绩效管理 度 战略与方法1 4 6 页 为的参与和监督 改进政府与社会的关系 提高政治合法性 第三 新型政府绩效评估体现出全新的公共责任导向理念 政府绩效评估不仅关注 顾客导向 结果导向 也关注责任导向 而且责任导向是更重要的评估目的 政府绩效评 估过程是政府通过与公众良性互动确立公众服务的服务性目标 在此基础上把服务性目 标分解为具体的指标并努力使其实现的过程 它以服务承诺为内容 以服务结果为依据 通过奖励成功 质询失误和过错 通过明确的绩效指标把个人绩效和组织绩效结合起来 政府责任易于明确与落实 2 塑造新型政府绩效评估体系的可行性分析 是否能以私部门的管理经验来塑造新型政府绩效评估体系 需要对政府和私部门之 间的异同进行比较 政府与私部门是两种不同的组织 第一 就组织的性质和功能而言 政府本质上是一种国家化政治组织 其发挥的基 本功能是实现政治统治 管理社会事业 提供公共产品或公共服务 私部f j n 是一种社 会化经济组织 其主要功能是在市场机制的作用下生产社会物质财富 满足社会发展 及公众生活所需要的消费需求 第二 从组织的行为目的来看 政府部门强调 公共性 以 公共利益 为导向 追求社会利益的最大化 具有非盈利性 它是在形式上或实质上谋求社会及公众的整体 利益 为公民提供公共产品和改革服务 私部门目的是追求利润最大化 对经营绩效的 终极关注 私部门强调 利己性 以 企业利益 为依归 追求以最低的成本获取最 大的企业利益 具有强烈的 趋利性 第三 从组织行为的制约性分析 政府的行为主要受制于统治集团 而政府本身却 又是一种缺乏外在竞争力的垄断组织 私部门的行为受制于市场需求及消费者的购买行 为 其行为动力来自于私部门之间的相互竞争 第四 从组织绩效的评估方式来看 政府部门的绩效评估更多的是本部门内部的上 级对下级的评估 缺乏比较竞争 缺少外部评价体系 私部门的绩效评估采用部门之间 的相互比较 通过树立标杆的方式促使本组织不断进取 政府和私部门虽然是两种不同 的组织 但这并不意味着它们之间是相互对立或排斥的关系 政府和私部门之间也存在 相似 相通之处 第一 拥有共通的逻辑基础 伴随现代公司制度诞生的是所有权与经 营权的分离 也称为所有权与控制权的分离 这种资本的所有权与控制权相分离的情况 势必在客观上造成委托人和代理人之间的信息不对称问题 加上委托人和代理人站在不 同的立场 有着不完全相同的利益 在此情况下 如果没有适合的评估约束机制 代理 入就有可能利用委托人的授权谋求自身效用最大化 最终将使委托人付出高昂的代理成 本 正是这种委托与代理之间存在的矛盾 为企业绩效评估提供了存在的逻辑基础 政 府部门中的委托代理关系更加明晰 公民将权力转让给政府 委托公职人员来管理国家 而政府部门绩效评估本身也就是代表委托者对代理者的评估 第二 政府和私部门都有 投入和产出的问题 按照经济学及公共经济学的理论 私部门投入的是销售产品所获得 的收入 产出的是私人产品 政府投入的主要是来自于税收的财政收入 产出的是公共 产品 第三 政府和私部门都有一个如何 生产 的问题 私部门在生产私人产品的经 营活动中 力求以更少的成本或投入获得更大利润 政府在生产公共产品或提供公共服 务的行政活动中 同样应该力求以更少的成本或投入获得更大的经济和社会效益 第四 政府和私部门都有一个如何管理的问题 政府和私部门在组织内部都需要设置一些机构 及岗位 规定工作制度 工作程序和奖惩机制 再用一些组织管理的技术方法 形成一 套人事或人力资源管理制度 管理学的许多原则和原理 不仅适用于私营组织 而且也 在不同程度上适用于政府 第五 政府和私部门在管理过程中都存在一个资源优化配置 的问题 私部门和政府之间是可以相互借鉴和仿效的 第六 私部门就是运用新的方法 来实现生产率和效能的最大化 经济学家马歇尔认为 企业家是凭借创新力 洞察力 和统帅力发现和消除市场非均衡性 创造交易机会和效用 给生产指出方向 使生产要素 组织化的人 回由此可见 企业家的基本特征是不断追求创新以实现组织效率和效能最 大化 因而私部门的基本经营理念是 强调对稀缺资源的有效配置和利用 对经营绩效的 终极关注 经营管理以顾客为中心 注重成本效益分析 员工激励是私部门管理核心 刨 新是其生存和发展的基本法则 经济社会学家伯恩斯把 企业家 概念引入到政府部门 认为企业家不仅存在于私部门 企业家和创新也可能发生在政府部门 而政府中有效促 使资源最大化 回应公共需求 达到高绩效的公共决策者和管理者就称之为公共企业家 他指出 政治企业家通过发展和取悦选民的创新而拥有控制权 一旦某项好的政策开始 启动 政治企业家必须找至o 新方法说明并充分利用有关利益群体来支持该政策 因此 公共企业家与经济组织的企业家一样 在公共管理中要不断追求创新 尊重和合理利用 市场机制 这只无形之手 重视对公共资源的有效配置和利用 关注公共管理绩效 重 视管理中成本效益 及时回应公众的需求并对公众负责 由此可见 借鉴私部门的管理经验塑造新型政府绩效评估体系是可以实现的 需要 注意的是 借鉴私部门管理经验并不是要政府机械搬用或套用私部门的模式 政府和私 部门毕竟在社会中承担不同角色 发挥不同功能 因此它们不可能形成同一模式 但是 政府可以在把握自身公共性本质属性的前提下 有选择的借鉴私部门的绩效评估方法以 解决公共性与具体管理方法之间的矛盾 蛾维 奥斯本 彼德 普拉撕特里克摒弃官僚制 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 0 年 9 5 页 9 第二章基于标杆管理的国外新型政府绩效评 估法 古人云 以铜为镜 可以正衣冠 以史为镜 可以知兴替 以人为镜 可以明得失 对于企业 政府部门 以领先企业 政府部门 为 镜 则可以发现自己的不足 找到 改进的方向和明确的奋斗目标 进而改善自己的实践 如今的市场环境具有三个特征 顾客 竞争 变化 c u s t o m e r c o m p e t i t i o n c h a n g e 这就要求企业通过不断的学习 和创新来加速本企业技术的发展 满足顾客和不断变化的环境的需要 以便保持自身的 竞争优势 然而资源的有限性导致企业不可能全凭自身创造来维持领先