（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼原告资格研究(5).pdf

内容摘要 行政诉讼原告资格问题直接关系到对当事人权益的保护程度和对行政行为的 监督力度，是行政诉讼中的基本问题之一。行政诉讼原告资格又是一个颇有争议且 比较复杂的理论和实践问题。自我国行政诉讼制度建立以来，有关原告资格及其 内容的研究比较薄弱且纷乱不一，由此也产生了立法的不完善以及司法实践中不 当地扩大缩小原告资格范围，进而使原告资格应有的功能难以得到发挥等问题。 从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼原告资格问题，极为必要。本文试从行 政诉讼原告资格基本理论入手，分四部分展开论述： 第一部分从理论的角度对行政诉讼原告资格加以讨论和分析。主要涉及到行 政诉讼原告资格的涵义、其与相关概念的关系、性质以及查明等。其中针对我国 传统理论对原告资格的错误认识，着重分析了原告资格与原告、受案范围的关系。 第二部分从我国的具体实践出发，论述了我国法律对干亍政诉讼原告资格规定 的发展过程，分析了现行原告资格制度存在的问题。 第三部分主要是比较法上的考察。通过考察美、英、日、法四个国家的行政 诉讼原告资格的理论与实践，分析了其各自的发展特点及发展趋势，指出西方国 家在这一问题上对我国可资借鉴的一些特点。 第四部分对完善我国行政诉讼原告资格理论提出了四点建议：一、观念、理 论上的更新；二、拓宽、完善主观诉讼原告资格标准；三、建立完善客观诉讼中 的原告资格；四、完善司法体制。 关键词：行政诉讼原告资格判定标准现状完善 a b s t r a c t t h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o ni so n eo ft h eb a s i cp r o b l e m s i na d m i n i s t r a t i o nl a w s u i t i tm a k e sad i r e c te f f e c to nt h e p r o t e c t i o nt ot h ef i t i g a n t sr i g h t s a n dt h es u p e r v i s i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r a tt h es a m et i m ei ti sc o n t r o v e r s i a l a n dc o m p l i c a t e di nt h e o r ya n dp r a c t i c e s i n c et h ea d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o ns y s t e mi s f o u n di no u rc o u n t r y , t h er e s e a r c hh a sb e e n v e r y w e a k a sar e s u l t ，t h el e g i s l a t i o ni sn o t p e r f e c ta n dt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni se n l a r g e d o rn a r r o w e di m p r o p e r l y s ot h es y s t e m c a l ln o tg i v ef u l lp l a yt oi t sf u n c t i o n i ti si m p e r a t i v et om a k eat h o r o u g hi n q u i r yi n t o t h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h eb a s i c t h e o r yo f t h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o no na d m i n i s t r a t i o nf i t i g a t i o na n d h a sf o u r p a r t s ： p a r to n ea n a l y s e st h eb a s i ct h e o r yo ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no na d m i n i s t r a t i o n l i t i g a t i o n t h ec o n c e p t i o na n dq u a l i t ya n da s c e r t a i no f t h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no n a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o ni sd i s c u s s e d i nv i e wo ft h et r a d i t i o n a lt h e o r yh a saw r o n gi d e a o nt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n ，r e l a t i o n s h i pb e t w e e np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o na n dp l a i n t i i f , l i m i t so f t r i a l si sa n a l y z e d e m p h a t i c a l l y p a r tt w o b e g i n n i n gw i m o u rc o u n t r y sc o n c r e t ep r a c t i c e p r e s e n t st h ed e v e l o p m e n t o f t h e p l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o ni nc h i n a , d i s c u s s e s t h ed r a w b a c k so f t h ee x i s t i n gs y s t e m p a r tt h r e es t u d i e st h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s t h eb a s i c c o n d i t i o no fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no ff o u rt y p i c a lc o u n t r i e sa l ei n c l u d e d ：a m e r i c a , e n g l i s h ，j a p a n ，f r a n c e p a r tf o u ra d v a n c e ss o m ea d v i c eo n d e v e l o p i n g t h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n o f a d m i n i s t r a t i o nl a w s u i ti nc h i n a 1 r e n e w i n gt h ec o n c e p ta n dt h e o r y 2 e n l a r g i n ga n d p e r f e c t i n g t h es t a n d a r do ft h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n i n s u b j e c t i v el i t i g a t i o n 3 e s t a b l i s h i n gt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni no b j e c t i v el i t i g a t i o n 4 p e r f e c t i n gt h ej u s t i c e s y s t e m k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n ；p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n ；d e t e r m i n a t i o n c r i t e r i o n ；p r e s e n ts i t u a t i o n ；p e r f e c t i o n 引言 在现代社会，行政权力已膨胀扩张至我们生活的每个角落，因此，司法功能 必须强化。但是若干看似抑制司法功能的程序要件仍不得不承认其有存在的必要， 因为它们实为维护司法体制及其正常运作所必需。原告资格即为其中的重要的一 个。因为，司法权究非万能之妙方，其消极被动的属性决定了其只能在纠纷之中 才能发挥作用。否则，就有可能根本动摇其制度之本质，进而丧失其赖以存在的 独立地位，故而其必须严守司法自制的要求。同时，由于法院资源有限，由谁享 有原告资格从而引发法院对行政行为的司法审查可以说是行政诉讼的一个非常关 键的问题。另外，行政诉讼原告资格问题，直接关系到对当事人权益的保护程度 和对行政权的监督力度，因此，行政诉讼原告资格是一个非常有理论意义和实用 价值的研究课题。 然而，行政诉讼原告资格又是一个颇有争议且非常复杂的理论与实践问题， 由于原告资格集中体现了行政权与司法权、个人利益与社会利益的关系以及行政 诉讼的目的与价值取向，所以它容易随着这些因素的变迁而变化，在实践中经常 很不确定。从一定程度上讲，原告资格更多的是一个法官自由裁量问题，是一个 政策取向问题。所以各国一般在立法中对原告资格问题仅规定一些抽象的原则， 而不规定具体操作标准，以便给司法机关留下较大的自由裁量余地以适应实践的 需要。当然这样做的前提应当是理论研究较为成熟，能够为复杂的实践提供指导。 而我国自行政诉讼制度建立以来，有关行政诉讼原告资格的理论研究比较薄弱， 这进一步导致了立法的不完善以及司法实践中不当地扩大或缩小原告资格范围， 从而使原告资格应有的功能难以得到发挥。因此，鉴于这种情况，本文试图从诉 讼理论入手，结合我国的立法与实践，对行政诉讼原告资格问题作一深入的探讨 和分析，以期从立法上对原告资格作出科学的规范，从而有助于实践中对案件作 出恰切的处理。 第一部分行政诉讼原告资格基本理论 一、行政诉讼原告资格的涵义 从抽象诉权 的意义来讲，任何自然人、法人或其他组织对行政行为不服，都 有权以自己的名义向法院起诉，请求法院对行政行为的合法性进行审查。但具体 到某一特定的行政争议，却并不是任何人都有这种权能的。享有这种权能必须具 备一定的法律条件，这里所说的法律条件即是我们通常所说的原告资格问题。这 种就某个具体的、特定的诉讼可以以自己的名义向法院提起诉讼的权能，在德国、 日本等国以及我国台湾地区的诉讼法学理论上被称作诉讼实施权，享有诉讼实施 权并以自己的名义向法院起诉的人被称为适格原告。因此，行政诉讼原告资格是 指在行政诉讼中，享有诉讼实施权，成为适格原告所应具备的条件。 符合那些条件才能享有诉讼实施权，才能成为适格原告，也即原告资格的标 准有哪些，民事诉讼与行政诉讼对此的规定有相通之处。在民事诉讼中，一般而 言，私法上的权利主体或法律关系的主体，对于以其权利或以其所属的法律关系 为诉讼标的的诉讼，都有原告资格，都是适格原告。但并非只有法律关系的主体 才能充当适格原告，法律关系以外的主体也可以充当适格原告。对他人的民事权 利有管理权和支配权的人，也被视为与诉讼标的有利害关系而是适格原告。即使 当事人对诉争的权益没有管理权和支配权，但基于法律( 通常是诉讼法) 的特殊 规定，某些特定的人也可以是适格原告。例如，德、日、美等国民事诉讼中主张 公益的检察官即是法律明文规定的为维护公共利益的适格原告。对于上述各种适 格原告的情形，美国均称为“有利害关系”。总之，在民事诉讼中，与诉讼标的有 利害关系的人都享有原告资格，都是适格原告。而利害关系可以是实体法上真实 存在的利害关系，也可以是诉讼法上规定的拟制的利害关系这在公益诉讼中 。抽象诉权说认为诉权为每个公民所享有的，请求司法机关开始审判程序的一种权能，是任何人均可无条件 地享有的。 。【日】中村英郎著，陈刚等译：新民事诉讼法讲义，法律出版社，2 0 0 1 年版，第5 4 页。 。民事诉讼理论中并没有原告资格的概念但与原告资格理论具有相当内容的是原告适格理论。 2 表现明显。行政诉讼更注重对公益的保护和对行政的监督，因此原告资格的标准 更为宽松。行政诉讼的原告资格分为两类，一类是主观诉讼中的原告资格，另一 类是客观诉讼中的原告资格。主观诉讼是指“以保护国民的个人利益为目的的诉 讼”。客观诉讼是指“以维护客观的法秩序为目的的诉讼”。在主观诉讼中，各国 对原告资格的标准规定宽严不一，但着眼点是一致的，都是当事人与被诉行政行 为之间的关系。西方国家多规定为申请人权益受到行政行为的侵害，我国习惯上 称之为当事人与具体行政行为有利害关系。在客观诉讼中，人们可以为他人的私 益、为公共利益提起行政诉讼。客观诉讼的原告资格通常基于诉讼法上的明确规 定而产生。享有原告资格的并非是诉争利益的主体，至多是公共利益的代表( 检 察官) ，或者同时既是该诉争利益的享有者之一，又是他人利益或公共利益的代表 者。 之所以设置原告资格制度，是出于实践的需要，也是由行政诉讼的目的决定 的。首先，如果任何人对某一具体的行政争议都可以提起行政诉讼的话，那么将 会导致滥诉乃至全民诉讼，进而也会严重妨碍司法效率与行政效率，甚至会使行 政与司法工作无法展开。其次，诉讼的基本目的是解决争议、保护权益。行政诉 讼作为诉讼的一种，也应如此。如果允许与争议的行政行为没有利害关系的人提 起诉讼，进而使诉讼活动在相互并无争议与纠纷的双方之间进行，解决争议则无 从谈起，权益救济也无处实现，行政诉讼则丧失了其基本的价值与意义。尤其是 在利害关系人不愿起诉时，这样做的结果是对利害关系人权益的漠视，也是对现 存秩序的破坏。此外，作为一种独立的诉讼，行政诉讼还有自己独特的目的或日 功能，即监督行政，维护公益。为此，在公益受到行政行为侵害时，必须使没有 利害关系的特定的人享有原告资格，提起行政诉讼。 二、行政诉讼原告资格与相关概念的关系 ( 一) 行政诉讼原告资格与原告 原告是诉讼法学中的一个基本理论范畴。原告是当事人的一种，在民事诉讼理 。杨建顺著：日本行政法通论，中国法制出版社，1 9 9 8 年版，第7 1 9 7 2 0 页。 论中，原告是一个备受重视的问题，且目前理论研究相对成熟和完善。当然，行 政诉讼原告与民事诉讼原告分别为行政诉讼法和民事诉讼法这两个不同的部门法 所界定，因而存在一定的差异自在情理之中。但从法理学上讲，二者都属于原告 这一诉讼法学基本范畴，只不过是原告在不同法学部门上的具体化而已。而且行 政诉讼与民事诉讼之间存在着比其与刑事诉讼之间更为天然与紧密的关系，。因 此，在我国行政诉讼原告理论比较混乱的情况下，行政法学界可以，也需要了解、 引入民事诉讼中原告的理论。在国外，尤其是大陆法系国家，以及我国台湾地区， 许多学者从两个层面界定原告，即实际诉讼原告和适格原告。实际诉讼原告是指 以自己名义，向法院起诉的人，其有无诉讼实施权在所不问。实际诉讼原告是一 个程序上的概念，无需从实体上考察他与诉讼标的的关系。适格原告是指以自己 的名义，向法院起诉，且有诉讼实施权的人。原告适格与否，应就具体之诉讼事 件，依其与诉讼标的的关系而定，通常应依诉讼法或实体法的各种规定决定。起 初，我国民事诉讼理论界只是在适格原告这层意义上使用原告概念。对原告概念 主要有两种不同的界定方法，即利害关系说和权利保护说。而利害关系原告和权 利保护原告都是把原告当作适格原告来定义的。后来理论界也逐渐接受了这种“两 层”理论，将原告分为程序原告与适格原告。 之所以提出程序原告这一概念，是 为了满足审判实践的需要。在审判实践中，只有承认诉状记载的原告为原告，法 院才有根据对其做出相应的处理。因为，即使法院要驳回起诉也需要有原告承受 该审判行为的后果。值得注意的是，程序原告与适格原告只是理论上为了纠正以 往只在适格原告这一意义上使用原告概念的错误而作的区分，实践中多分别称为 原告与适格原告。也即原告一词不再指称适格原告，而只在“程序原告”的意义 上使用。学者多认为原告即程序原告。原告这一概念更多的具有程序上的意义。 。笔者认为，行政诉讼原告也应从两个层面来界定，即原告( 程序原告或形式原告) 与适格原告。原告是指对行政行为不服，以自己的名义向法院起诉讼的人。适格 。参见谭兵主编：民事诉讼法学，法律出版社，1 9 9 7 年9 月第1 版，第1 4 页。诉权理论、当事人理论和 举证责任理论是民事诉讼法学理论的三大基石。 o 在英美法系，二者几乎适用相同的程序。在我国，行政诉讼又是从民事诉讼中发展而柬的。 o 杨建华主编：民事诉讼法论文选辑，西南图书出版公司，1 9 8 3 年版，第2 4 0 页。 o 江伟主编：民事诉讼法学原理，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年版，第3 7 5 3 7 6 页。 o 肖建华著：中国民事诉讼法判解与法理当事人问题研析，中国法制出版社，2 0 0 l 版。第1 4 1 6 页。 o 肖建华著：中国民事诉讼法判解与法理当事人问题研析，中国法制出版社，2 0 0 1 版，第1 4 页。 o 常怡主编：比较民事诉讼法，中国政法大学出版社，2 0 0 2 年版，第3 5 8 页。 4 原告是指与被诉行政行为有利害关系，对解决纠纷保护利益最为恰当的程序法上 及实体法上的主体。我国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或其他组织认 为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法 向人民法院担起诉讼。”该条所指的“公民、法人或其他组织”即为原告。 而在我国行政诉讼理论中，原告理论比较混乱，行政诉讼原告在以下三种意 义上使用。第一种认为，行政诉讼原告是认为行政主体及其工作人员的具体行政 行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或组织。第二种认为，我国 行政诉讼原告应限于与行政机关的具体行政行为有直接利害的个人或单位。第三 种，行政诉讼原告必须是符合各种起诉条件，被法院受理之后的当事人。笔者认 为，上述三种观点恰好表明了原告地位的不断推进。事实上，公民一旦向法院起 诉，其即因起诉行为而成为原告，从这- - n 开始至诉讼结束，其都是原告。在诉 讼过程中，其原告的身份并没有改变，改变的只是他的权利或者说地位。原告也 即程序原告，仅是在事实上向法院起诉的人，虽说是原告，但并未有什么权利。 适格原告是享有诉讼实施权的人，在他的起诉符合其他起诉条件时，他有权要求 法院受理此案并进行实体审理。而在法院受理之后，原告地位进一步推进。除诉 讼实施权之外他还享有其他各项诉讼权利，如辩论权，申请回避权，上诉权等等。 最高人民法院于2 0 0 0 年3 月8 日颁布实行的关于执行 若干问题的解释( 以下称为若干解释) 第3 条第3 款，第4 4 条使 用“起诉人”的概念指代“程序原告”。用“原告”来指称“适格原告”。该解释 规定“受诉法院在7 日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民 法院上诉或者起诉”。“起诉人无原告诉讼主体资格的，法院应当裁定不予受理， 已经受理的，裁定驳回起诉。”笔者不赞同用起诉人来指代程序原告。因为尽管这 样可以避免原告不符合原告资格这样看似混乱的逻辑，但在诉讼法学理论上将原 告界定为以自己名义向法院起诉的人，即程序原告，并用适格原告来弥补原告这 一概念形式化而有可能造成的司法资源浪费这一弊端和局限性，已成为定论。而 且在实践中，无论是当事人自己，还是社会公众，亦或是法院，都将向法院起诉 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社。1 9 9 9 年第1 版，第3 3 4 页。 。张尚蔫主编：走出低谷的中国行政法学中国行政法学综述与评价中国政法大学出版社，1 9 9 1 版 第4 3 4 页。 。姜明安著：行政诉讼法学，北京大学出版社1 9 9 3 年版第9 1 页。 5 的人称为原告。而且，假若将程序原告称为起诉人，将适格原告称为原告，将涉 及到当事人的名称更换，即在法院确定程序原告与被诉行政行为之间存有利害关 系，属于适格原告之前，都要称当事人为起诉人。而利害关系的查明，可能会贯 穿诉讼的整个过程，何时将起诉人的名称更换为原告呢? 如果在受理之时法院对 原告资格进行形式审查之后，认为起诉人具有原告资格，于是将起诉人更名为原 告，但在实体审理过程中发现起诉人与被诉行政行为之间并不存在利害关系，这 时法院是驳回起诉人的起诉，还是驳回原告的起诉呢? 可见，用起诉人指代程序 原告将会造成实践中的混乱。 原告资格是成为正当原告所应具备的条件，它表述的是哪些人具有诉讼实施 权。对原告资格的确定应着眼于“人”，侧重于当事人与被诉行政行为之间的关联 性。原告资格的目的是将那些与本案毫无任何关系的人排除出去，从而使法院的 判决能够产生实质意义。原告资格与起诉条件不同。起诉条件是指法律规定的当 事人提起行政诉讼从而引发行政实体审理所应具备的各种条件。起诉条件是从当 事人角度得出的概念，从法院角度来看，又称为受理条件。因为不符合起诉条件， 法院将不予受理或驳回起诉。起诉条件应着眼于“起诉”这一行为，包括起诉的 主体、起诉的对象( 被诉的行政行为) 、被起诉的人、起诉期限等。受理是受诉人 民法院对起诉人的起诉行为审查后，认为起诉符合法定条件，决定对案件的实体 问题进行审理与判决时所作出的职权行为。受理意味着对行政行为合法性进行审 查的审判程序开始。受理与否，应基于法院审判的有效性，司法资源的有效利用 以及法律秩序的维持与保护等各方面的考虑。是否符合原告资格，是起诉条件， 使起诉条件中的主体要件。 ( - - ) 行政诉讼原告资格与受案范围 关于行政诉讼原告资格与受案范围的关系，理论界有两种观点。一种认为受 案范围是原告资格的构成条件( 原告资格的内容) 之一。一种认为受案范围是行 政诉讼原告资格产生的前提，但不能因此认为受案范围是行政诉讼原告资格的构 成内容，更不能将其等同。 o 参见张树义主编：行政诉讼法学中国政法大学出版社1 9 9 3 年版，第1 2 5 页。该书认为，行政诉讼原 告的条件( 资格) 是( 1 ) 必须是合法权益受到侵害的人。( 2 ) 必须是可诉的行政行为。( 3 ) 可诉性行政行 为必须与起诉人之间存在利害关系。 o 参见高家伟：论行政诉讼原告资格，载法商研究1 9 9 7 年第1 期，第6 3 - 6 4 页。 6 笔者认为，受案范围不是行政诉讼原告资格的内容之一。行政诉讼原告资格 与受案范围，是两个不同的法律问题。受案范围是指人民法院可以审查的行政行 为的范围。它的中心课题是确定人民法院是否有权审查引起行政争议的行政行为 的合法性。它的着眼点是行政行为的性质，该行政行为是否适合由司法权审查监 督：它的直接作用是协调司法权与行政权之间的监督制约关系，界定司法权涉足 行政事务的范围。行政诉讼原告资格，是一个人成为适格原告应具备的条件。它 的中心课题是确定某人是否是适格原告。它的着眼点是“人”的自身状况，由该 人起诉是否对解决纠纷，实现诉讼目的最为适合。行政行诉原告资格的直接作用 是有效地解决纠纷，避免滥诉，“使司法审查成为解决争端，保证行政机关合法地 行使职权，尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石。”。在某种程度 上，行政诉讼原告资格间接地与受案范围有着相似的作用，通过扩大或缩小原告 资格，使更多的或更少的人有权对行政行为提起诉讼，从而扩大或缩小司法权对 行政行为监督的力度。如上所述，行政诉讼原告资格的着眼点是“人”的自身状 况。判断一个人是否具有原告资格，应关注该人自身所具备的条件，以此来判断 其是否是解决纠纷最过合的人。起诉的行政行为是否属于受案范围，是人“身外 之物”，不能成为原告资格的内容之一。 受案范围也并非是行政诉讼原告资格产生的前提条件。主张二者存在前提关 系的学者认为：“如果在一般的行政争端( 即不属于受案范围的行政争端，笔者注) 也存在原告资格问题，在法律逻辑上就会出现冲突：公民、法人或者其他组织有 权起诉，并成为行政诉讼原告，但人民法院却无权受理其起诉”。事实上，即使 起诉的行政行为属于受案范围，起诉人也具有原告资格，法院也未必可以受理原 告的起诉。受理的条件，除了受案范围，原告资格外，还有起诉期限，复议前置 程序等。如果起诉人的起诉超过了起诉期限，法院也应不予受理或驳回起诉。难 道说起诉期限是原告资格产生的前提吗? 事实是，受案范围、行政诉讼原告资格、 起诉期限、复议前置等受理条件是平行的概念，它们从各自的角度协调司法审查 与行政效率之间的关系，界定司法权对行政权监督的范与力度，而他们相互之间 。王名扬：美国行政法，中国法制出版社出版，1 9 9 5 年1 月第1 版，第6 1 7 页。 。参见高家伟：论行政诉讼原告资格，载法商研究1 9 9 7 年第1 期，第6 3 页。 不存在前提关系。至于在司法实践中，先审查哪个要件，则是实际操作便利问题。 受案范围，从实践角度看，较原告资格容易辨别( 因为原告资格涉及到原告与诉 讼标的之间的实体关系问题) ，故实践中先审查受案范围，一旦不属于受案范围， 就足以作出不予受理的裁决，也就没必要再审查原告资格问题。但不能就此认为 原告不符合原告资格，也不能因此实践上的便利而认为受案范围是行政诉讼原告 资格产生的前提。如果就此认为二者具有前提关系，那么在不考虑司法实践中各 受理要件的易辨程度的情况下，在审查得知原告不具备原告资格之后，同样具有 足够的理由作出不予受理或驳回起诉的裁定，也没有必要再审查被诉的行政行为 是否属于受案范围；如此推论，行政诉讼原告资格岂不是又成了受案范围的前提? 我国学者们认为受案范围是行政诉讼原告资格的内容之一或者前提，与我国 行政诉讼法的规定有关。行政诉讼法第2 条的规定，第2 4 条及第4 l 条第 ( 一) 项关于原告范围的规定，均不离“具本行政行为”的字眼，在若干解释 第1 2 条中，也规定与“具体行政行为”有利害关系的人有权起诉。这样的规定混 淆了原告资格与受案范围的关系，实践上也不利于当事人诉权的保护。 三、行政诉讼原告资格的性质 ( 一) 程序性诉讼成立要件 行政诉讼原告资格是一个程序性问题，还是实体性问题? 我国理论界有两种 观点。一种认为“行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题，解决的是公民 是否有资格提起行政诉讼，不涉及争议双方实体权利义务判断。 一种认为，行政诉讼原告资格，既有实体性又有程序性。一方面，原告资格 与引起行政争议的行政行为直接相关，没有行政行为，谈不上原告资格，从这个 角度讲，原告资格具有实体性。另一方面，原告资格是在诉讼程序中产生的，如 果不存在诉讼或诉讼程序不能运转下去，两者都将丧失其法律意义，故又具有程 序性。上述两种观点实是一致的。因为持第二种观点的学者同时认为“原告资格 与诉讼请求的是非曲直无关”。 。王万华：行政诉讼原告资格，载行政法法研究1 9 9 7 年第2 期，第4 2 页。 。高加伟：试论行政诉讼原告资格载法商研究1 9 9 7 年第l 期，第6 4 页。 笔者认为，原告资格的性质与原告资格的标准是两个不同的问题，二者不可 混淆。前者是指原告资格在诉讼中的地位如何，是权利保护要件，还是诉讼成立 要件? 如若是权利保护要件，则是实体性问题。如若是诉讼成立要件，则是程序 性问题。原告资格的标准是指判断是否符合原告资格所应依据的条件。从判定标 准上看，原告资格多与实体问题联系紧密，具有实体性。但从性质上讲，原告资 格仍是一个程序性问题。行政诉讼有主观诉讼和客观诉讼之分。在主观诉讼中， 原告资格的有无应根据当事人与行政行为之间是否有一定的利害关系来判断，也 即根据当事人的权益是否受到行政行为的不利影响来判断。而此利害关系属于实 体内容，须依据实体法的规定来判断。因此原告资格的标准具有实体性。当然在 客观诉讼中原告资格的标准依程序法的规定判断，不具有实体性。但因为客观诉 讼在行政诉讼中并不占主要地位。因此不影响原告资格标准的实体性。原告资格 本身是起诉条件之一，无原告资格的人起诉，诉的主体不适格，因而诉不成立。 因此，原告资格是诉讼成立要件，是一个程序性要件。原告所主张的权利，利益 能否得到法院保护，与原告资格无关。享有原告资格只是使得原告在符合其它起 诉条件之后，能够启动诉讼程序而己，原告能否胜诉取决于案件实体内容，取决 于行政行为是否违法。 ( 二) 客观性不随主观意志而转移 原告资格是成为正当原告所应具备的条件，该条件是法律所赋予的，具有客 观性。是否具备原告资格不依个人的主观“认识”为转移。同样，法院的审查也 仅是判断当事人是否具有原告资格，这种判断同样也是一种主观认识。这种判断 尽管在表面上可以否认当事人原告资格的存在，从而认为当事人由于没有原告资 格而不是适格原告，但其无法剥夺原告资格。因为原告资格的存在是不以人们的 主观认识为转移的。它是当法定的事实出现后( 即受到行政行为侵害时) ，有关 公民、法人或其他组织便已具有的一种地位或身份，它不会因人们的主观认识而 存在和消失，它存在的唯一条件就是“法定事实的出现”。就像公民一出生便具 有民事权利能力一样，某人民事权利能力的有无不是取决于人们的认识和判断， 而是取决于“公民出生”这一法定事实。只要该事实一出现该资格便存在，而且 9 不能被剥夺、取消或限制。依据我国行政诉讼法第2 条规定，当事人只要主观上 “认为”具体行政行为侵犯其合法权益，就可以向法院起诉；而无论该行政行为 事实上侵犯的是否是原告的权益，也无论该行政行为事实上是否侵犯了权益，原 告都被认为是符合原告资格的这一规定使原本具有客观性的原告资格成了一个主 观判断，从而也使得对原告资格的审查形同虚设。以致于有学者认为“行政诉讼 对原告资格未作限定”。 四、行政诉讼原告资格的查明 ( 一) 时间 原告资格是起诉条件之一，也是法院受理条件之一。因此在我国行政诉讼理 论中，有学者认为法院在受理案件，“在开庭审理或正式启动诉讼程序之前”必 须查明确定原告是否符合原告资格，如不符合，法院不能受理，应以裁定驳回起 诉。但是，原告资格的判断有两种情形，一种是依诉讼法的明文规定来判断的： 一种是依实体法上的利害关系的存否来判断的。前者，仅涉及程序法的规定，当 然可以在受理之前查清。但对于后者，在审理程序启动之前，法院究竟如何通过 形式( 程序) 审查来确定原告是否是“利害关系人”呢? 实践中的结果是，法院 开庭前的准备工作特别细致，承办法官在开庭审理前已经了解了整个案情，对案 件的处理甚至已经确定，甚至来自实务界的专家学者都批评开庭审理成为走过场， 以致一段时间“审判方式”改革出现了要不要庭前准备程序的争论。 因此，尽管 原告资格在性质上属诉讼成立要件，是一个程序性问题，但因为原告资格的判定 标准在大多数情况下与实体法的规定紧密相连，因此，原告资格的确定应贯穿于 当事人起诉到法院作出判决之前的全过程，不应受理之前的时间为限。2 0 0 0 年3 月8 日颁布实施的若干解释，也确认了这一点，其中第4 4 条规定；“起诉人 无原告诉讼主体资格的，法院应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。 。刘海军：行政诉讼原告资格研究，郑州大学硕士学位论文，2 0 0 3 年5 月，第4 页。 。李杰，王颖：行政诉讼原告的主体资格，载人民司法2 0 0 0 年第9 期，第4 5 页。 o 张辅伦，刘属胜：民事诉讼与行政诉讼原告辩析，载河北法学2 0 0 0 年第5 期，第8 6 页。 。高加伟：论行政诉讼原告资格，载法商研究1 9 9 7 年第l 期，第6 5 页。 。王怀安：论审判方式的改革，人民法院出版社，1 9 9 6 年版，第7 页。 1 0 当然，从理论上讲，原告资格与 审理并作出判决的前提，在原告资格 出判决。但这并不意味着在原告资格 上，二者可以在同一时间同时进行， 告资格的发现。 ( 二) 方法 其他诉讼成立要件的查明是对案件进行实体 存否仍存有疑问时，不得就实体法律关系作 查明之前，不得就实体问题进行审理。事实 而且对实体问题进行的审理往往有助于对原 在大陆法系，原告资格一般是由法院依职权进行审查的。但是，对于原告资 格存在与否进行判断所依据的事实与证据，是由法院负责收集和提出，还是由当 事人负责收集和提出呢? 学说上观点并不统一，主要有以下三种：l 、采辩论主义， 即有关原告是否符合原告资格的事实必须由当事人负责举证，法院不应当依职权 审查和收集相应的证据。这种观点将原告资格作为当事人抗辩事项。2 、采职权探 知主义，即法院依职权收集有关原告资格的事实和证据，从而审查原告是否符合 原告资格。此种观点将原告资格的事实作为职权调查事项。3 、既不采纯粹的辩论 主义也不采纯粹的职权探知主义，转而追求两者的“调和”。这也是本文所赞同 的观点。 在行政诉讼中，原告资格问题既牵涉到公民权益的保护，又关系到公共利益 的维护以及司法效率的保障。因此，原告资格通常是法院职权调查事实，法院应 当依职权予以审查。但是，职权调查事项并不等于职权探知主义，也并不必然适 用职权探知主义。职权调查事项，只是指不必等当事人提出异议和申请，法院应 当主动调查并进行处置的事项。与抗辩事项不同，对于此事项，当事人不得以合 同或放弃责问权等方法阻止法院调查，而且当事人对这类事项的陈述也不受提出 时机的限制。职权调查事项仅仅指明法院和当事人谁应是调查主体，并不直接关 涉如何分配调查和提出事实和证据的责任问题。而职权探知主义所处理的问题是 如何在法院和当事人之间合理分担收集和提出事实和证据的责任。所以，职权调 查事项并不当然地适用职权探知主义。”例如，管辖权问题属于职权调查事项，法 院应依职权加以调查，而无须待当事人为抗辩。但是，关于判断管辖权合法与否 。参见江伟，邵明，陈刚著：民事诉讼研究，法律出版社，2 0 0 2 年版，第1 7 0 页。 所依据的有关事实和证据就专属管辖应依职权探知主义；就任意( 或协议) 管辖 应依辩论主义。因此，原告资格虽属于职权调查事项，但是有关原告资格存否的 事实和证据并非均应依职权调查，而应当依据具体情形( 所涉公益私益、实体程 序因素和强弱等) 来决定。 在我国，由于行政诉讼本身带有“超职权主义”的特牲，再加上我国现行司 法体制上所存在的种种缺陷，因此，如采用纯粹的职权主义的话，在原告资格的 问题上就很有可能导致法院取代行政机关，为否认原告资格的存在提供事实和证 据，从而也给法院不愿审理行政案件、偏袒行政机关提供了合法的手段。鉴于当 事人使用诉讼制度的利益，以及原告资格大多与案件实体密切关联，有关判断原 告资格存否的事实证据的提出，属于当事人的权能和责任，应适用辩论主义。但 在采用纯粹辩论主义的情形下，如果被告自认原告享有原告资格，而事实上原告 不享有时，就必然会导致法院作无益的审判。据此，法院不应受制于当事人的自 认，而作必要的职权调查。具体说来，倘依原被告所提出的事实、证据，法院仍 对原告资格是否具备存有疑问时，得在必要范围内依职权调查证据。 第二部分我国行政诉讼原告资格的发展与现状 一、我国行政诉讼原告资格的发展 建国以来，我国行政诉讼原告资格经历了一个发展过程，这一过程与行政诉 讼的发展是相一致的，大致可分为三个阶段： ( 一) “无原告资格”时期 从1 9 4 9 年到1 9 8 2 年中华人民共和国民事诉讼法( 试行) ( 以下简称民 事诉讼法( 试行) 颁布前，这一时期可称为“无原告资格”时期。1 9 5 4 年中 华人民共和国宪法第9 7 条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国 家机关工作人员有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利。由于国家机关 工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”这表明了我国已 经为建立行政诉讼制度和国家赔偿制度确立了宪法依据。但宪法的实施离不开具 体的法律、法规。由于长期缺少具有可操作性的具体法律规定，宪法所认可的行 政诉讼制度一直没有建立。加之，我国实行高度统一的计划经济体制，国家利益 高于一切，个人的主体地位完全被抹杀，同时政治运动连续不断，长期无民主法 治可言，因此，此时我国尚没有孕育行政诉讼制度的土壤，也就根本谈不上原告 资格问题。 ( 二) “无统一标准”时期 从1 9 8 2 年到1 9 8 9 年行政诉讼法实旋前，这一阶段可称为“无统一标准” 时期。1 9 8 2 年3 月公布的民事诉讼法( 试行) 第3 条第2 款规定：“法律规 定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自此，行政诉讼制度初步建立， 但尚未独立成型，行政诉讼仅被认为是民事诉讼的一个分支。此时，法律对行政 诉讼原告资格无统一规定，公民、法人和其他组织遭到行政机关或其工作人员的 违法行政行为侵害时能否起诉，完全由各个法律、法规加以规定。1 9 8 6 年中华 。该部分主要参阅了夏锦文，高新华：我国行政诉讼原告资格的演进，载法商研究2 0 0 1 年第1 期，第 1 0 0 一1 0 2 页。 人民共和国民法通则颁布施行，该法第1 2 1 条规定：“国家机关或者国家机关 工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担法律 责任。”该条虽然明确规定了行政机关或其工作人员违法行政对公民、法人的合 法权益造成侵害应承担法律责任，但仍未明确公民、法人在何种情况下享有原告 资格。最高人民法院在司法解释中认为，民事诉讼法( 试行) 第3 条第2 款 中的“法律”不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且还包括各种各样的 法规，即国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常委会制定的 地方性法规、民族自治地方的人民代表大会及其常委会制定的自治条例和单行条 例。通过这一有权解释，行政诉讼原告资格范围有所放宽，但能否成为适格原告 仍由各单行的法律、法规规定。如果法律、法规没有对此作出规定，不管行政行 为对行政相对人的权益造成多大的损害，一概无原告资格。 ( 三) “统一标准”时期 1 9 8 9 年4 月七届全国人大二次会议通过了中华人民共和国行政诉讼法， 并于1 9 9 0 年1 0 月1 日起实行。行政诉讼法的颁布实行标志着行政诉讼己与 民事诉讼相分离，取得了独立的地位。行政诉讼法对原告资格作了一定的规 定，学者以此为开端，将之称为“统一标准”时期。但该标准并不统一，下文详 述。 二、我国现行行政诉讼原告资格制度存在的问题 ( 一) 原告资格的标准混乱 学者认为，我国现行行政诉讼原告资格制度来源于不同的渊源，即宪法、行 政诉讼法及司法解释。宪法第4 1 条规定：中华人民共和国公民“对任何国 家机关人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。” 现行宪法这一规定，确实为我国行政诉讼原告资格的确定提供了依据。但宪法的 规定仅仅是对当事人抽象诉权的规定。因此事实上宪法并没有对行政诉讼原告资 格作出规定，至多也是仅具有指导意义。 o 朱剑锋：行政诉讼原告资格的认定与思考，载当代法学2 0 0 0 年第4 期，第7 2 页。 1 4 行政诉讼法中与原告资格相关的规定可以说有第2 条、第2 4 条第l 款、 第4 1 条。第2 条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第2 4 条第 1 款规定：依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。第4 l 条规定：提 起诉讼应符合下列条件：( 一) 原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、 法人或其他组织；( 二) 有明确的被告：( 三) 有具体的诉讼请求和事实依据； ( 四) 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 如本文第一章所述，行政诉讼原告资格是当事人提起行政诉讼所应具备的个 人条件，具有客观性。但行政诉讼法中“认为，有权提起行政诉 讼、提起行政诉讼应符合下列条件”等与原告资格相关又相似的规 定，使得我国行政法学界就行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定仍存在着争 议。例如，有人认为行政诉讼法第2 条的规定“是对我国行政诉讼原告资格标准 的高度概括”，。也有人认为原告资格的认定条件必须是客观的，并非因为相对人 的“主观认为”就能够当然成立。行政诉讼法第2 条并非是用以表明行政诉讼原 告资格的条款。 由于行政诉讼法规定不清，我国行政诉讼法学界对行政诉讼原告资格的标准 有哪些也存在着众说纷纭、异彩纷呈的观点。我国理论界的认识大致有以下几种： l 、无标准、无限制说 该说认为，在行政诉讼中，法律所规定的起诉条件并不要求原告与案件有直 接利害关系，甚至不要求原告与案件有间接利害关系，只要公民、法人或者其他 组织“认为”具体行政行为侵犯其合法权益，就可以依照行政诉讼法的规定 起诉，实质上，行政诉讼对原告资格未作限定，因为“公民法人或者其他组织” 几乎襄括了全体社会成员，而“认为”只是公民、法人或其他组织的单方面的认 识和观点，至于具体行政行为究竟是否确实侵犯了他的合法权益，只能是人民法 院在受理案件后，从实体上审查才能作出判断。 。马怀德：行政诉讼原理，法律出版社，2 0 0 3 年版 。李晨清：行政诉讼原告资格的利害关系要件研究， o 张辅伦，刘居胜：民事诉讼与行政诉讼的原告辩析 第2 1 5 页。 载行政法学研究2 0 0 4 年第l 期，第1 0 2 页 载法学2 0 0 0 年第5 期，第8 6 页。 2 、行政相对人说 该说认为，行政诉讼原告就是行政相对人，即具备行政相对人资格的人就有 原告资格。行政诉讼的原告必须具备以下三个条件：( 1 ) 行政诉讼原告必须是具 体行政行为所指向的相对