垃圾焚烧发电行业研究报告.doc

垃圾焚烧发电行业研究报告摘要l 目前，生活垃圾的处理途径有：焚烧、填埋和堆肥，三种方式各有利弊。其中焚烧的减量效果最明显、无害化最彻底、且焚烧热量可以有效利用，因此广为发达国家采用。我国目前的垃圾年产量占全球比重超过30%，以填埋处理方式为主，政府对焚烧处理一直持鼓励的态度，先后出台了一系列政策法规给予支持。l 国内垃圾焚烧发电技术主要有炉排炉和流化床两种，工艺均基本成熟。从事垃圾焚烧发电的投资商约有40-50家，可分为政府主导，专业投资运营、工程投资和中介咨询公司等四种类型。在管理上，国家主要采取特许经营的管理模式，目前北京、广州和福建等省份正积极规划建设垃圾焚烧发电项目，市场空间很大。l 垃圾焚烧发电项目主要面临民意风险、政策风险以及借款主体自身的风险等，其收入来源主要为垃圾补贴、电价优惠、税收优惠等。现阶段，本行对垃圾发电项目持审慎介入的态度，各分行积极性较高，但总量不大。目前正是我国垃圾焚烧发电项目快速扩张时期，建议本行审慎选择、积极介入优质的垃圾焚烧发电项目。随着“垃圾围城”的现象越来越严重，垃圾焚烧发电项目在各城市纷纷上马。垃圾焚烧发电作为固废处理和余热利用的典型项目，属于国家政策明确支持的节能减排项目。总行企业金融部可持续金融中心（以下简称中心）亦收到来自多家分行的多个垃圾焚烧发电项目认定申请，但是伴随此类项目的环保问题、民意问题，为分行和审批部门的风险判断带来较大不确定因素。为深入分析垃圾焚烧发电行业存在的风险和商业机会，帮助分行更好地选择项目和判断风险，中心展开了对垃圾焚烧发电行业研究。在本次研究中，中心除了研究项目技术原理，搜集相关国家政策，还进行了多个层面的调研，其中政府层面，拜访了环保部环境监察局行政复议处赵柯处长（该处专门负责民众对环境问题的申诉处理）；专家层面，拜访了清华大学环境工程系固废所聂永丰教授（国内最资深的固废处理专家，“挺烧派”的代表人物），以及中国环境科学研究院赵章元研究员（“反烧派”的代表人物）；企业层面，拜访了杭州锦江集团王元珞总经理，并实地考察了杭州萧山垃圾焚烧电厂（锦江为国内较有代表性的垃圾焚烧发电企业）。一、垃圾焚烧处理行业概况（一）处理方式及特点目前，生活垃圾的基本处理方式有三种，即卫生填埋、焚烧（发电）和堆肥，三种方式各有优缺点和适用性，详见下表：表1：三种垃圾处理方式的对比主要优点主要缺点适用性卫生填埋操作简单；运营费用低。占地面积大；恶臭污染较重；需要铺设大面积的防渗膜；需要处理填埋气和渗滤液；对地下水和土壤有威胁。人少地多的地区，比如我国中西部城市。焚烧发电占地面积小；减量化效果显著（体积减小95%，重量减少75%）；无害化较彻底；垃圾资源化利用（回收电能和热能）。投资大；产生二恶英；对垃圾热值要求较高。人多地少的地区，比如我国东部发达城市。堆肥资源化效果显著。对垃圾中有机质含量要求较高；肥料中重金属含量不好控制，可能污染农田土壤；肥料销售半径和竞争力有限。用的比较少，适用于肥料运输半径适中、销路有保障的地区。（二）处理现状1、国际现状。目前部分发达国家生活垃圾处理处置情况如下： 表2：部分发达国家生活垃圾处置情况（%）国别卫生填埋焚烧堆肥处理率美国70255100日本28661.495.4德国7125197英国89101100法国60102090荷兰612316100瑞士15701499意大利86131100瑞典65332100丹麦32662100比利时6227998新西兰64306100澳大利亚652411100从表中可以看出，由于受填埋场地的制约，部分发达国家主要采用焚烧方式处理生活垃圾（如表中的瑞士、日本和丹麦的生活垃圾焚烧比例均高于60%，）。按生活垃圾年焚烧处理能力分析，欧盟居首，19国家占38%，日本占24%居其次，美国占19%居第三，东亚部分地区（中国、中国台湾、韩国、新加坡、泰国等）占15%，其它地区（俄罗斯、乌克兰、加拿大、巴西、摩纳哥等）占4%。据欧洲垃圾发电企业联盟（CEWEP）2006年统计，全世界生活垃圾焚烧厂共有约2100座，其中生活垃圾焚烧发电厂约1000座；总焚烧处理能力约为62.1万吨/日，年焚烧生活垃圾量约为1.65亿吨，相当于中国城市生活垃圾年清运量。2、国内现状。中国2008年年产垃圾5亿吨，其中设市城市垃圾1.55亿吨，占全世界城市垃圾年产量的30%。中国的垃圾仅城市垃圾部分得到安置处理，其余将近70%的垃圾尚未进行妥善处置。得到处理的城市垃圾，填埋处理方式占82.7%，焚烧方式占15%。但是目前中国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨，东部发达地区填埋用地日渐紧张，“垃圾围城”的形势越来越严峻。 二、国家政策导向从国家政策导向上看，我国各级政府对垃圾焚烧发电产业的鼓励力度较大，颁布了一系列政策法规鼓励垃圾焚烧发电产业，其中比较重要的法规及核心内容如下：（一）国家级规划计划1、全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划。减少东部地区、经济发达地区的原生生活垃圾填埋量，节省土地资源，鼓励选用先进的焚烧处理技术。到“十一五”末，东部地区设市城市的焚烧处理率不低于35%。2、全国城镇环境卫生“十一五”规划（建城2006243号）。东部地区：垃圾处理应以卫生填埋为基础，在具备条件的城市，鼓励采用以焚烧为主或与生化处理技术多种方式进行有机组合；西南地区：现阶段可以卫生填埋处理为主，随着经济的发展，逐步加大焚烧或生化处理技术的使用比例；西北地区：生活垃圾处理以卫生填埋技术为主；中部地区和东北地区：生活垃圾处理现阶段应以卫生填埋为主，适度发展其它处理工艺。3、可再生能源发展“十一五”规划（发改能源2008610号）。到2010年，建成垃圾发电装机容量50万千瓦。重点在经济较发达、土地资源稀缺地区，特别是南方地区的大城市（主要是直辖市、省会城市和沿海及旅游城市）建设垃圾焚烧发电厂。4、中国应对气候变化国家方案（国发200717号）。大力推进生物质能源的开发和利用，在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂。大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术，提高国产化水平，有效降低成本，促进垃圾焚烧技术产业化发展。（二）国家级优惠政策一是中华人民共和国企业所得税法实施条例（2007）、关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录试行的通知（财税2009166号）规定垃圾焚烧项目可以享受企业所得税优惠政策。二是关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税2008156号）规定垃圾焚烧发电项目实行增值税即征即退的政策。三是可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格20067号）明确了垃圾焚烧发电电价补贴政策及实施期限。四是中华人民共和国可再生能源法（修正案）（(中华人民共和国主席令第二十三号，将于2010年4月1日开始实施）为垃圾焚烧发电项目的电力并网和收购提供了保障。（三）针对垃圾焚烧发电项目的约束性政策一是关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知（环发200882号）规定，现阶段采用流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其掺烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。其他新建的生物质发电项目原则上不得掺烧常规燃料。国家鼓励对常规火电项目进行掺烧生物质的技术改造，当生物质掺烧量按照质量换算低于80%时，应按照常规火电项目进行管理。二恶英排放浓度应参照执行欧盟标准（现阶段为0.1 TEQng/m3）。二是城市生活垃圾管理办法（中华人民共和国建设部令第157号，2007年）第二十七条规定，城市生活垃圾焚烧厂的注册资本不少于人民币1亿元。三是关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知（环发200882号）规定，新改扩建项目环境防护距离不得小于300 米。三、我国垃圾焚烧发电行业市场分析（一）主要技术流派目前垃圾焚烧发电设备的技术流派主要包括两种：炉排炉工艺和流化床工艺。两种垃圾焚烧设备的比较见下表。表3：垃圾焚烧炉的类型及优缺点炉排炉工艺流化床工艺工艺简介垃圾通过进料斗进入倾斜向下的炉排（炉排分为干燥区、燃烧区、燃尽区），由于炉排之间的交错运动，将垃圾向下方推动，使垃圾依次通过炉排上的各个区域（垃圾由一个区进入到另一区时，起到一个大翻身的作用），直至燃尽排出炉膛在炉膛内加入大量的石英砂，将石英砂加热到600以上，并在炉底鼓入200以上的热风，使热砂沸腾起来，再投入垃圾。垃圾同热砂一起沸腾燃烧。垃圾热值要求1200 kcal/kg（5040 kJ/kg）以上800 kcal/kg（3360 kJ/kg）以上辅助燃料油煤优点技术成熟；对垃圾成分和质量要求低；预处理简单；飞灰量少；除渣系统稳定；燃烧过程控制简单；运营成本较小。设备较便宜，投资较小；国产率高；燃烧充分；运行稳定；使用寿命长；热效率相对较高。缺点价格昂贵；维护成本高；核心技术在国外；对炉排耐热性要求高；燃烧不及流化床充分；体积大。必须进行预处理；飞灰产生量大；操作过程气流量大；满负荷操作时间相对较低；必须掺煤，收益受煤价波动影响大；运营成本较高。适用范围垃圾热值较高、政府财力充沛、国企运营垃圾热值较低、政府财力有限目前，单炉日处理垃圾量为300-500吨的国产焚烧设备已经比较成熟，单炉日处理垃圾量大于500吨的选用进口焚烧设备更为稳妥。（二）现有产能截至2008年9月，全国共建设生活垃圾焚烧厂100座，其中建成56座，在建44座，总处理能力9.2万吨/天。超过70%的生活焚烧厂集中在我国经济最为发达的东部地区，广东、浙江、江苏和4个直辖市（北京、上海、天津、重庆）位居前四位，合计占全国生活垃圾焚烧处理总量的近60%。80%以上的生活垃圾焚烧厂是近5年兴建的。我国主要生活垃圾焚烧厂地区分布见下表：表4：我国生活垃圾焚烧厂地区分布地 区数量（座）规模（吨/日）比例（%）广东省181591517浙江省181326014江苏省151308014直辖市101259514其他地区393754041合 计10092390100炉型分类统计见下表。表5：我国生活垃圾焚烧厂炉型分类统计类 型数量（座）处理规模（吨/日）处理规模比例（%）引进设备炉排炉焚烧厂343583538.8引进技术炉排炉焚烧厂111175012.7国产炉排炉焚烧厂181288513.9流化床焚烧厂373192034.6合 计10092390100（三）市场主体国内从事垃圾焚烧发电的投资商约有40-50家，市场上比较活跃的主要是有上海环境集团、北京金州、天津泰达、重庆三峰、威立雅、厦门创冠、深能源、温州伟明、中国环境保护公司、光大国际、清华同方、绿色动力、上海浦发集团、中科通用、锦江集团、日本荏原。以上企业分为四类：1、政府主导型企业。由地方政府出资建设垃圾发电项目，企业作为政府建设这一项目的平台。如上海环境集团有限公司、泰达股份(000652)、中国环境保护公司、北京市环卫集团有限公司、南海发展（600323）、上海浦东发展（集团）有限公司等。2、专业投资运营型企业。引进他人的技术、专注于以BOT模式建设和运营垃圾发电项目的企业，该类企业以运营管理为主。如威立雅环境服务（中国）有限公司、金州环境股份有限公司、北京桑德环保集团有限公司、合加资源（000826）、中国光大国际有限公司（00257.hk)等。3、工程投资型企业。使用独立开发的技术，并以此为基础，对垃圾发电项目提供从工程建设到运营管理服务的企业，该类企业以工程建设为主。如百玛士环保科技有限公司、杭州锦江集团、北京中科通用能源环保有限责任公司、重庆三峰卡万塔环境产业有限公司、绿色动力控股集团有限公司、伟明集团有限公司、清华同方等。4、中介、咨询公司。如中化国际招标有限责任公司、通用技术咨询顾问有限责任公司、上海济邦咨询有限公司、国信招标有限责任公司等。在现有的100个垃圾焚烧发电项目中，主要投资方的市场占有情况如下。表6：我国生活垃圾焚烧厂市场主体统计类 型数量（座）规模（吨/日）比例（%）上海环境集团791009.8中国节能投资公司890509.7温州伟明集团965607.1杭州锦江集团763506.9中科能源环保853305.8中国光大国际546005.0重庆三峰卡万塔342004.5深圳绿色动力542004.5合计444034053.3（四）运营模式2004年3月19日，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法，垃圾处理开始实施特许经营管理。垃圾发电项目具有前期投资大、运营成本相对较低的特点，目前主要采用BOT（建设-经营-转让）和BOO（建设-拥有-运营）两种模式，特许经营期一般在25-30年之间。1、主要法律文件城市生活垃圾处理特许经营协议、购售电合同、并网调度协议为垃圾焚烧发电类项目建设与运营的最重要的三大协议。（1）特许经营协议。特许经营协议是垃圾焚烧发电项目建设最重要的法律授权文件，由运营企业与当地人民政府或其授权的部门签订，主要内容包括：特许经营期限；垃圾供应覆盖范围、供应时间、数量和质量；垃圾处理补贴价格、价格调整方式、支付时间与方式等。特许经营合同对于日供应垃圾的数量一般使用采用照付不议的条款。结算时的实际垃圾处理量由当地环卫部门出具证明。（2）购售电合同。一般情况下，由物价局审批垃圾焚烧发电项目的优惠电价，运营企业与电网公司签署购售电协议。（3）并网调度协议。指运营企业与电网公司签订的电力并网协议。根据中华人民共和国可再生能源法（修正案）垃圾发电的所有电量可全部上网，同时由于垃圾焚烧发电项目的电量与其他类型发电项目的电量相比较小，故并网也相对容易。2、收入来源垃圾焚烧发电项目的主要收入来源包括垃圾补贴、上网电价、供热收入、售渣收入等，其中发电和供热收入的增值税即征即退，垃圾补贴收入免缴营业税。这些收入项目中，垃圾补贴收入、上网电价和税收优惠为核心收入来源。（1）垃圾处理补贴。目前我国各地垃圾处理补贴费的高低与采用的焚烧设备的成本关系密切。其中成本较高的炉排炉，补贴相对较高（最高达到200元/吨，出现在上海）。流化床价格相对便宜，补贴相对较低，一般在50-80元/吨之间。基本对应关系见下表。表7：我国垃圾焚烧处理补贴费情况设备每吨投资额垃圾补贴费引进设备炉排炉4550万元80150元/吨引进技术炉排炉4045万元60130元/吨国产炉排炉3035万元50110元/吨国产流化床2530万元3090元/吨（2）发电量收购与上网。垃圾焚烧发电在发电类型上属于可再生能源发电中的生物质发电。2007年7月25日，国家电监委发布电网企业全额收购可再生能源电量监管办法，规定电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量。2009年12月26日通过的中华人民共和国可再生能源法（修正案）规定，电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。根据以上两条规定，垃圾焚烧发电类项目的发电量和上网具备法律保障。（3）上网电价补贴。根据可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格20067号），电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。电价补贴标准为0.25元/kWh。发电项目自投产之日起，15年内享受电价补贴；运行满15年后，取消电价补贴。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的电价补贴比上一年新批准和核准建设项目的电价补贴递减2%。（4）税收优惠。中华人民共和国企业所得税法实施条例（2007）规定，企业从事前款规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。2009年12月31日财政部、国家税务总局、国家发展改革委联合发布的关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录试行的通知（财税2009166号）中明确将生活垃圾焚烧列入目录。关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税2008156号）规定，“对销售下列自产货物实行增值税即征即退的政策”，其中包括“以垃圾为燃料生产的电力或者热力。垃圾用量占发电燃料的比重不低于80%，并且生产排放达到GB 13223-2003第1时段标准或者GB 18485-2001的有关规定。所称垃圾是指城市生活垃圾、农作物秸杆、树皮废渣、污泥、医疗垃圾”。根据以上规定，垃圾焚烧发电项目享受所得税减免和免增值税的优惠政策。3、现有运营模式中存在的主要问题（1）垃圾处理费征收。目前我国城市生活垃圾处理费征收机制尚不成熟，虽然2002年6月28日，国家计委、财政部、建设部、环保总局等四部委颁布了关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知，但是执行效果差强人意，造成了目前垃圾处理补贴几乎全靠财政支出的局面，为企业稳定运营留下了风险，不利于垃圾处理的产业化。（2）电价补贴机制不完善。虽然国家规定垃圾焚烧发电可以享受可再生能源发电的0.25元的电价补贴，但是目前实际实施的情况是基本上只有部分采用炉排焚烧炉的项目得到国家补贴。由于缺乏掺煤量的计量机制，采用流化床焚烧炉的项目尚未得到国家补贴，目前此类项目享受的是地方政府的补贴政策，例如浙江省补贴0.04263元，山东省补贴0.25元等。事实上，垃圾热值高低受季节影响会有一定波动，例如夏天垃圾中瓜果较多，水分较高，热值较低，秋天落叶较多，热值较高。当热值较低时，流化床焚烧炉采用掺煤的方式提高热值，维持炉温；炉排炉焚烧炉采用喷油的方式来辅助燃烧。国家目前正在酝酿出台新的监控方法，据了解新监控方法的基本思路是统计企业实际消化的垃圾量，根据一定方法计算其应发电量，在此基础上进行电价补贴，从而避开辅助燃料对补贴政策的干扰。4、前景针对困扰垃圾发电投资企业的垃圾处理补贴保障问题，国家发改委已明确表态将全面推行垃圾处理收费制度，并提高收费标准。另外，随着技术的进步，垃圾焚烧处理的成本逐渐降低，垃圾发电行业将趋于稳定发展，主要表现在垃圾来源稳定、电力上网不受限、可以与供热结合以提高收益等方面。（五）投入产出分析1、建设成本垃圾焚烧发电厂的建设成本与采用的焚烧设备、技术有密切关系，总体投资情况见下表。表8：垃圾焚烧发电厂投资估算采用设备吨投资500吨焚烧炉1000吨焚烧炉引进设备炉排炉4550万元2.25-2.5亿元4.5-5亿元引进技术炉排炉4045万元2-2.25亿元4-4.5亿元国产炉排炉3035万元1.5-1.75亿元3-3.5亿元国产流化床2530万元1.25-1.5亿元2.5-3亿元2、运营成本。垃圾焚烧发电企业的运营成本主要包括辅助燃料（煤炭或油）、维修、折旧、管理、财务、人力、材料（如活性炭）等。建成投产后的处理成本大为50-90元/吨。3、收入来源。主要收入来源包括垃圾处理补贴、售电收入、税收优惠、供热收入、售渣收入等。根据相关资料测算，日处理垃圾量规模800吨以上的流化床锅炉的上网电价为0.5元，垃圾补贴为50-70元时为盈亏平衡点。4、投入产出分析。从总体看，垃圾发电厂电费收入占 70%85%左右，垃圾处理费收入占15%30%左右，内部收益率8-12%，投资回收期8-12年。（六）市场潜力1、全国（1）垃圾处理基本情况。我国2008年全国660个设市城市的垃圾产生量是1.55亿吨，其中焚烧占15%。若加上非设市县市产生的垃圾和未处理的垃圾，垃圾焚烧量仅占全国垃圾产量的5%左右。（2）垃圾焚烧市场潜力。全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划指出，“在经济发达、生活垃圾热值符合条件、土地资源紧张的城市，可加大发展焚烧处理技术：新增城市生活垃圾无害化处理能力24.2万吨/日，其中垃圾焚烧厂6.66万吨/日，占27.5%；新增城市生活垃圾无害化处理设施479项，其中垃圾焚烧厂82座，占17.1%”。由此计算平均单个垃圾焚烧厂的处理规模为810吨/天。可再生能源发展“十一五”规划（发改能源2008610号）中提到，到2010年，建成垃圾发电装机容量50万千瓦。假设2020年焚烧发电的垃圾处理量达到垃圾总量的30%，则2010年到2020年需要新建焚烧能力13.1万吨/天。相当于新建处置能力500吨/天以上的大型垃圾焚烧装置150处，新增发电总装机1152兆瓦；新建处置能力150-500吨/天的垃圾焚烧装置140处，新增发电总装机420兆瓦。届时垃圾焚烧发电总装机将达到2000兆瓦以上。以上数据说明，垃圾焚烧发电行业市场潜力较大。（3）投资金额预测。“十一五”期间，城市生活垃圾无害化处理率要达到70%，相关设施建设规划总投资589亿元。依据2009-2012年中国垃圾发电行业投资分析及前景预测报告的数据，预计2010年全国垃圾发电行业年投资额将高达800亿元，到2020年，全国将新增垃圾发电装机容量约330万千瓦。2、典型省市目前我国很多省市正在规划建设垃圾焚烧发电项目，例如：（1）北京。北京市委市政府关于全面推进生活垃圾处理工作的意见（2009年4月28日），明确提出要“积极推进生活垃圾焚烧处理”，“2012年垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为2：3：5，实现城区原生垃圾零填埋；2015年比例为4：3：3，基本满足不同成分垃圾处理的需要，实现全市原生垃圾零填埋”。北京市2009年重点建设项目计划的生态环境项目中，“海淀区六里屯垃圾焚烧发电厂”、“阿苏卫生活垃圾焚烧发电厂”均在列。今明两年北京将开工建设阿苏卫焚烧厂、北天堂焚烧厂、董村综合处理厂，以及高安屯、六里屯、房山、平谷等生活垃圾综合处理厂。2011年开始，建设梁家务焚烧厂、南宫焚烧厂，启动阿苏卫焚烧厂二期，2015年建成后，全市的生活垃圾焚烧日处理能力将达到1.1万吨，焚烧比例提高到40%。（2）广州。广州生活垃圾处理方式正在由填埋为主转向焚烧为主，预计到2015年，全市生活垃圾在正常情况下，均将首先采取焚烧方式处理。（3）福建。到2010年要建成23座焚烧厂，垃圾焚烧处理比例将提高到70%以上。福建省政府公布的2010年重点项目名单中就包括10个垃圾焚烧发电项目。3、垃圾焚烧设施建设地域推进我国垃圾焚烧电厂建设的首选区域为东部沿海城市，其次为辽宁河北河南湖北广西等中部地区，东北地区和西部地区地广人稀，将以填埋为主。四、风险点分析（一）民意问题目前垃圾焚烧发电项目最大的风险为民意风险，对此政府方面既需要推广垃圾焚烧发电，又必须对民众的抗议做出一定让步，因此频频出现垃圾焚烧发电项目停建现象。垃圾焚烧过程中，会产生一类特征污染物，即二恶英，该物质会随着焚烧烟气排放进入大气。由于二恶英具有剧毒性和持久性两大特征，近年来，围绕垃圾焚烧过程中的二恶英控制问题争论不断，部分地区的垃圾焚烧项目遭到当地民众抗议。自2007年北京六里屯项目因民众反对被环保部叫停缓建后，至今全国已发生多起被迫停建的案例，例如江苏吴江、广东番禺等，使得因二恶英引起的民众反对问题成为垃圾焚烧发电项目的一大风险。但是民众没有认识到，事实上垃圾填埋同样存在大量二次污染问题，且占地面积太大，部分人口稠密的东部城市已经无地可填。替代垃圾焚烧和垃圾填埋的综合处理方式成本太高，技术还不成熟，发达国家也在面对相同困境。根据最新的媒体报道可以看出，广州等地的民众已基本认可对待生活垃圾的管理应遵循循环经济理念,其管理优先原则是:首先是实行源头减量,尽可能少产生生活垃圾；其次是对产生的生活垃圾尽可能进行资源回收利用,其中包括尽可能对可生物降解的有机物进行生物处理；在此基础上对垃圾进行焚烧处理并回收热能；最后对剩余物进行填埋处置。从地区公平的角度出发，城市生活垃圾理应本地产生，本地处理。针对垃圾焚烧发电项目的民众抗议问题，也是我国建设公共类项目民主进程的缩影。随着政府建设公共类项目的流程越来越透明，民众已逐步认识到，发达地区在用地紧张的情况下，只能采用焚烧的方式进行无害化处理。事实上垃圾焚烧发电项目的民意问题的关键在于提高监管的透明度,建立公众参与、公开监督机制,保障公众的知情权。二恶英介绍、争论情况、民众抗议、官方态度等情况详见附件。（二）借款主体和三大协议各类主体投资垃圾焚烧发电项目的主要动机是因为垃圾焚烧发电产业属公用设施，原料稳定，且有一定垄断性，从政策层面，可再生能源电价和垃圾处理费上涨趋势明显，可预见的未来收益将越来越好。同时该类项目属于环保项目，有利于提升企业形象，近年来垃圾焚烧发电一直是国外证券市场IPO的热门项目。考虑到垃圾焚烧发电项目投资较大，回收期较长，且具有较强的专业性，对于无核心技术、不具有此类项目的成功运营经验的主体应慎重介入。特许经营协议、购售电协议、并网协议等三大协议齐备是规避运营风险的重要内容。（三）其它风险对于流化床焚烧炉，要考虑煤价波动对收益的影响，煤价大于500元时经济可行性较差。焚烧炉烟气处理收集的飞灰是危险废物，其处理成本受政策影响较大，具有政策风险。五、本行信贷准入政策及审批投放情况（一）信贷准入政策本行在2009年度前的信用业务准入均未提及垃圾发电，2009年开始涉及垃圾发电。2009年度、2009年下半年和2010年的信用业务准入（2010年为讨论稿），对垃圾发电的提法均为审慎介入，且禁止介入主要股东为民营背景或电能未上省网的新能源项目。（二）审批和投放情况2009年，分行共上报6个垃圾焚烧发电项目，另外还有3个项目处于贷前调查阶段，具体情况见下表。表10：我行2009年垃圾发电项目审批和投放情况序号分行项目名称申贷金额（万元）审批情况下柜金额（万元）否决理由1杭州分行绿能环保垃圾焚烧发电13000否决/分行退回：民营主体，没有开发经验，投资回收期长2武汉分行武汉城市生活垃圾焚烧发电工程20000否决/二恶英污染使项目具有停建风险，项目还款时间太长，且政府换届带来的补贴延续性有风险3广州分行11个垃圾处理项目，以垃圾焚烧项目为主10000（项目贷款）通过（银团）0/4广州分行同上10000（流贷）通过4000（已归还）/5杭州分行伟明环保垃圾焚烧发电3000（流贷）通过3000/6杭州分行永强垃圾发电1000（流贷）通过1000/7杭州分行瑞安垃圾发电项目20600贷前调查/8杭州分行上虞热电污泥焚烧发电项目4000贷前调查/9厦门分行南安市垃圾焚烧发电厂二期工程3000贷前调查/由上表可以看出，2009年我行共否决2个垃圾发电项目，总金额3.3亿元；审批通过4个项目，总金额24000万，已下柜8000万；目前还有3个项目处于贷前调查阶段，总金额2.76亿元。六、本行信贷政策建议垃圾焚烧发电项目是典型的固废处理和余热利用项目，属于国家政策明确大力支持的节能减排项目，且属于公用事业项目，存在一定垄断性。目前正是我国垃圾焚烧发电项目快速扩张时期，建议本行积极介入优质的垃圾焚烧发电项目，现就相关授信准入条件做出如下建议：（一）主体选择垃圾发电项目投资较大，在目前垃圾费征收政策滞后的情况下，可优先选择两类企业：第一类是背靠实力较强的地方政府，地方经济基础好、人口基数大、区域垃圾热值高且供应有保障的企业，如上海环境、天津泰达；第二类是公司自身具备较强的融资能力、现金流充沛，且在垃圾发电项目投资布局上利用自身成熟的投资、管理经验从东至西逐步推进，迅速扩张的企业，如光大环保、杭州锦江集团、伟民集团等。在主体的选择上可考虑以下因素：一是同等条件下国有主体优先，因国有主体在特许经营协议履行、垃圾补贴收取和整体抗风险的能力均优于民营主体；二是对于民营主体，选择掌握核心技术、有多个成功建设运营项目经验的企业；三是对于不具备建设和运营能力的企业，或投资目的仅为转手获利的中间商，不予授信。（二）三大协议垃圾焚烧发电项目的运营机制主要由“三大协议”保障，根据现有项目的运行情况可考虑用以下方式进行控制。一是在放款条件中应要求具备特性经营协议，在特许经营协议中应规定垃圾补贴价格的定价和调价机制、与电价的联动机制和照付不议条款；二是由于购电合同和并网调度协议是在建成发电前后签订，放款时难以提供，可在放款条件中要求提供相关电网部分的临时协议或承诺；三是在建成发电前应具备特许经营协议、购售电合同、并网调度协议。（三）日处理规模规模在800-1000吨/天的垃圾焚烧电厂技术成熟、收益可靠、风险较小，可优先考虑。其他担保条件较好的项目，亦不应低于600吨/天。（四）垃圾热值判断根据研究，垃圾热值与经济发达程度成正比关系。我国属于发展中国家，除少数大城市的垃圾热值较高外，多数城市生活垃圾热值偏低，主要原因为分类机制匮缺，回收利用量较小，入炉垃圾缺乏分选等。城市垃圾热值可以通过天然气使用率即气化率来间接反映。本行在选择项目时，可优先考虑气化率在90%以上或垃圾热值在800大卡以上的城市。（五）选址首先要达到国家规定的300米环境防护距离标准，规避法律风险；其次要尽量远离居民区。（六）投资回收期垃圾焚烧发电项目目前主要采用BOT和BOO两种模式，特许经营期在25-30年之间。BOT模式：内部收益率一般为10-12%，回收期8-10年；BOO模式：内部收益率一般为8-10%，回收期10-12年。可优先支持投资回收期10年以内的项目。（七）现金流与还款以锦江集团为例，日处理1000吨规模的项目，每年约有2500-3000万元净现金流入，按3亿元的总投，还款期可设置为8-10年。（八）公众参与要求公开、透明、全面的征求当地民众意见，评价其意见征求程度和采纳程度。对于民众意见较大的项目，审慎介入。在下柜条件中可增设，借款人自有资本到位并已全部投入，且民众无强烈反对意见。七、研究结论政策方面：由于垃圾焚烧的减量化效果明显、无害化彻底、且能对焚烧热量进行资源化利用，“十一五”期间国家和地方政府均鼓励人口稠密城市发展垃圾焚烧项目，政府希望推动垃圾焚烧项目以解决众多城市面临的垃圾围城困境。技术方面，垃圾焚烧项目目前工艺基本成熟，二恶英排放浓度可以得到有效控制，但无法进行在线连续监测。经济方面，垃圾焚烧发电项目收入主要来源为垃圾补贴、电价优惠、税收优惠等，经测算，内部收益率在8%-12%之间，投资回收期根据不同类型在8-12年之间。舆论方面，目前我国垃圾焚烧发电项目的阻力主要来自民众抗议，即使二恶英可以得到完全控制，民众仍然会主观排斥，舆论压力较大。因此应根据不同地区和不同项目来判断。八、案例分析本次调研对杭州萧山垃圾焚烧发电厂进行了现场考察，对其焚烧工艺、二恶英控制、政府补贴等方面进行了全面分析，详见附件。pipe reinforced concrete pipes m 107 on September 11 to November 20 2000 m 96 on September 11 to November 20 bars Concrete pipe diameter of 2200 m 46 on September 11 to November 20 HDPE pipe DN400 m 540 on September 11 to November 20 DN300 m 1399 on September 11 to November 20 HDPE HDPE pipe tube DN600 m 950 on September 11 to November 20 DN800 m 1692 on September 11 to November 20 HDPE HDPE pipe tube DN1000 m 290 on September 11 to November 20 pumped commercial concrete impermeability P6C25 (corrosion-resistant) M3 279 September 11-November 20, pump-delivery commodity concrete C15 M3 1797 September 11-November 20, pump-delivery commodity concrete C25 (corrosion-resistant) M3 80 on September 11 to November 20 road projects in coarse clean sand M3 688 November 1 December 30 clean sand M3 105 5-80mm M3 16206 November 2 August-December 17th of November 1 to December 30 gravel, gravel 40m M M3 5799 November 2 August-December 17th, rock fragment 15mm M3 8139 December 15 November 26 25-40mm M3 17876 December 15 November 26 gravel 60mm cement P.C32.5 t m3 18902 December 15 November 26 55.48 on September 8, 2010-January 30, 2011 Xiangfu East Road, Changsha, Wuhan-Guangzhou high-speed railway station construction project, Yuhua district, as well as the municipal level of the networks main road, construction of society and the concern of the public, according to the31附件一 我国垃圾焚烧的二恶英困境（一）“挺烧派”和“反烧派”两大阵营垃圾焚烧过程中，会产生二恶英类特征污染物，随着焚烧烟气排放进入大气。近年来，围绕垃圾焚烧过程中的二恶英控制问题争论不断，国内形成了“挺烧派”和“反烧派”两大阵营。“挺烧派”的代表人物是清华大学环境工程系固废所聂永丰教授，“反烧派”的代表人物是中国环境科学研究院的赵章元研究员。“挺烧派”的主要理由如下：1、土地资源紧张，必须焚烧；2、卫生填埋同样存在大量问题，占地面积大，污染地下水，投资也不小，填埋后并没有解决问题、还是“定时炸弹”；3、二恶英排放可以达到欧盟的排放标准（0.1 ng-TEQ/Nm3）；（4）发达国家仍有大量垃圾作焚烧处理，所谓关闭垃圾焚烧炉实际上是上大压小；（5）垃圾焚烧炉不是二恶英的主要来源。“反烧派”的主要理由如下：1、目前的技术水平对于二恶英的产生机理和控制方法不成熟；2、二恶英检测水平有限，检测费用昂贵，不能连续监测，排放浓度难以控制；3、二恶英属持久性污染物，即使达标排放也会有累积风险，危害人类；4、发达国家正在关闭焚烧炉，趋势是限制垃圾焚烧；5、垃圾焚烧设备昂贵；6、垃圾焚烧其实是一种污染转移，从某种意义上说相当于没有解决垃圾的污染问题。（二）民众抗议2007年6月12日，迫于民众反对的压力，当时的环保总局要求北京六里屯垃圾焚烧厂“进一步论证前应予缓建”、“在更大范围听取公众意见”、“未经核准不得开工建设”，从此以后我国各地民众抗议垃圾焚烧的运动遍地开花。2009年9月1日，中央电视台经济频道有关国际二恶英大会的报道更是将抗议运动引入高潮。有的项目在环评公示阶段就遭到抗议（例如南京桥北），有的是在环评通过后也被叫停（例如北京六里屯、上海江桥）。甚至一些手续齐全、万事俱备垃圾电厂也未能幸免。2009年10月21日，吴江平望镇，绿洲环保热电有限公司的垃圾焚烧厂的点火遭到居民抵制，两天后，当地政府被迫宣布停建。“吴江事件”如今已经被各地反对垃圾焚烧的人们视为标志性事件。民众抗议的根本症结在选址问题。（三）官方态度由本报告第三部分“我国市场潜力”中的相关文件可以看出，国家鼓励在东部经济发达而土地资源稀缺的地区发展垃圾焚烧项目，多个地区还有详细的建设规划。另外，本次调研走访了环保部环境监察局行政复议处赵柯处长，并咨询了环保部环境工程评估中心负责垃圾焚烧环评评估的相关负责人。环保部认为：1、垃圾焚烧在技术上是可行的，是解决我国人口稠密土地稀缺的东部城市垃圾围城的较好选择；2、政府希望推动垃圾焚烧工作，但又必须对民众抗议作出一定让步；3、目前垃圾焚烧发电项目存在征求意见不充分，项目建设不透明的问题。（四）媒体态度2009年9月1日，中央电视台经济半小时节目播出了有关国际二恶英大会的报道，当期节目对目前的垃圾焚烧处理方式提出质疑，反对垃圾焚烧。2009年11月21日，中央电视台新闻调查节目以广州番禺项目遭到民众抗议为例，矛头转向质疑当地政府征求意见不充分，而不再是一味反对垃圾焚烧。（五）替代方案有部分学者认为，垃圾可以不必焚烧也不必填埋，分类和综合利用才是最佳方案。但同样存在一些问题：1、在我国开展垃圾分类工作，使居民养成分类习惯有待时日，难以解决目前迫在眉睫的垃圾围城问题；2、据聂永丰教授介绍，即使在全世界垃圾综合利用做的最好的德国，也只有百分之几的运营单位能达到处理效果，且垃圾处理成本太高，不具经济可行性。附件二 二恶英简介（一）二恶英是什么二恶英（Dioxin）是多氯代三环氧杂芳烃类有毒化学品的俗称（原结构为1,4-二氧杂环已二烯），是由200多种异构体、同系物等组成的混合体。实际上包括了当今世界上两类最危险的环境污染物：PCDDs：多氯代二苯并-对-二恶英（Polychlorinated dibenzo-p-dioxins）PCDFs：多氯代二苯并呋喃（Polychlorinated dibenzofurans）分子结构示意图如下：（二）二恶英的性质1、剧毒性。二恶英是毒性最大的化合物之一，其急性毒性是氰化钾的100倍、砒霜的900倍，且一旦进入体内就难以排出，有“世纪之毒”之称，具有“三致”作用（致癌、致畸、致突变），国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物。当体内二恶英达到109 ng/kg时，便易发癌症。2、持久性。二恶英难以降解，半衰期为14年到273年，属于持久性污染物，是首批列入斯德哥尔摩公约（POPs公约）受控名单的12种持久性污染物之一。一旦进入人体，7年10年都很难排出，而一旦累计到一定程度，就会致人死地。3、生物放大性。二恶英易溶于脂肪，有生物放大作用，意即二恶英会透过食物链、由被掠食者往上传递给掠食者，而浓缩在肉类与乳制品中，最后停留在人类身上。二恶英进入动物体后一般在肝、脂肪、皮肤或肌肉中蓄积，并几乎不可能通过消化系统排出体外。二恶英通过呼吸进入人体的是极小部分，更多的则是通过食品被人体吸收。（三）著名污染事件1、比利时二恶英污染事件。1999年春，比利时的一些养鸡场就不断出现怪事：蛋鸡产蛋量剧减，并开始掉毛；肉鸡进食明显减少，生长相当缓慢；更为严重的是，大量的鸡相继死亡，经查，原因为饲料中含有高浓度的二恶英。随后荷兰、法国、德国也相继发生因二恶英污染导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二恶英的事件。此次事件不仅给比利时本国造成了近10亿欧元的损失，也在全世界范围内造成强烈影响。40多个国家和地区作出紧急反应，我国的有关部门依法暂停进口和禁止销售可能污染的食品。“二恶英”这个陌生的名词一夜之间几乎家喻户晓、妇孺皆知。6月22日，比利时当局宣布找到二恶英污染的原因。原来，该国有一家福格拉公司，主要从事家畜肥油和废植物的收集，然后将其提供给油脂加工厂，油脂经过加工后再卖给动物饲料生产商。由于该公司违反规定，未对装载废油的油罐进行检查，以至于让某些人在原本装废植物油的一些油罐中注入了大量废机油。结果，废机油与动物油和废植物油混合加热后，产生了有害物质二恶英。2、越战“橙色剂”。越南战争时期，美军为了轰炸“胡志明小道”以破坏越南的运输线，在稠密的红树林地区大量撒布含有二恶英的橙色剂（一种落叶剂），总量达到350吨，总污染面积达104 km2。在遭受了它的袭击后，整个热带雨林植被受到彻底毁坏，森林的食物链遭到严重破坏，生态系统面临衰竭。因此，越南农民把被橙色剂袭击过的地方称为“死亡地带”。 越南政府2000年所做的一次调查表明，全国约有60万人由于接触了橙色剂中的二恶英残留物而患病。即使是在越战结束几十年后，美国战时使用的生化武器仍然遗祸无穷。由于二恶英这种致癌物质已进入了当地的生态系统，对环境造成了相当严重的污染。附件三 垃圾焚烧过程中二恶英的产生与控制（一）二恶英的生成机理二恶英为含氯化合物，生活垃圾中有大量的塑料等含氯物质，在适宜的温度条件下，可以生成二恶英。生活垃圾在焚烧过程中，二恶