（行政管理专业论文）我国公共政策执行的制度分析.pdf

山东大学硬士学位论文 中文摘要 公共政策执行作为政策过程的一个重要环节 它的重要性也逐渐被人们所认识 虽 然学术界对政策执行的研究起步较晚 但发展迅速 学者从不同的视角对公共政策执行 进行研究 这其中包括自上而下的视角 自下而上的视角以及把这个两个视角的整合 等 但这些视角的研究在面对复杂的政策执行时 往往还存在着某种程度的局限性以及 自身不能解释的现象 基于这种现实 本文从制度分析这一新的视角来研究公共政策执 行 探寻影响公共政策有效执行的制度性因素 并试图构建我国公共政策执行良性运行 的制度框架 以此来达到优化我国公共政策执行的目的 本论文主要采用规范性分析方 法 并辅之以实证分析 本文从结构上来说共分为四部分 在第一部分导论中 对公共政策以及政策执行的 涵义进行了界定 归纳了公共政策执行研究的意义 并对公共政策执行研究的理论和视 角进行了重新梳理 找出多种理论的缺陷 从而提出了公共政策执行的制度分析视角 论文从制度分析框架入手 探讨了制度分析框架应用于公共政策执行研究上的可行 性 提出了公共政策执行的制度分析框架 它应包括四个方面 一是制度通过对公共政 策执行者和目标群体行为的互动来发挥基础性的作用 是制度通过组织结构对公共政 策执行的影响 三是制度设计必须以公共政策执行的价值观和伦理观为前提 四是制度 设计必须借鉴国外政策执行的经验和我国的本土化 由于公共政策执行中存在着诸多问题 论文第三部分运用公共政策执行的制度分析 框架 从规范人的制度 规范组织的制度 制度环境 监督体制以及非正式制度等五个 方面分析了我国公共政策执行中存在问题的制度性根源 论文的最后一部分根据公共政 策执行中存在的制度行障碍 提出了构建我国公共政策执行良性运行的制度框架 本文的创新之处在于从制度这一新的视角来研究公共政策执行 探索其可行性 提 出了公共政策执行的制度分析框架 并分析公共政策执行中存在的制度性障碍以及进行 了制度上的救治 关键词 公共政策政策执行制度 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 雒a ni m p o r t a n tl i n ki nt h ep o l i c yp r o c c s i t si m p o r t a n c eh a s g r a d u a l l yb e e nr e c o 础a l t h o u g ha c a d e m i cr e s e a r c ho np o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns t a r t e dl a t e r a p i dd e v e l o p m e n t s c h o l a r sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e sf o rt h es t u d yo fp u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n i 眦l u d i n gt h ep 唧 c c t i v eo ft o p d o w n b o t t o m u pa n dt h ei n t e g r a t i o no f t h e t w op e r s p e c t i v e s b u tt h e s ep c 稻p 硎v 鹤o fr e s e a r c hi nt h ef a c eo fc o m p l e xp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n o f t e nt h e r e i sad e g r e eo fs e l f l i m i t a t i o n sa n dc 缸n o te x p l a i nt h e p h e n o m e n o n b a s e do nt h i sr e a l i t y t h i sa n a l y s i so fs y s t e mf r o mt h i sn e w 脚c t i v e o ft h e s t u d yo fp u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t oe x p l o r et h es y s t e m i cf a c t o r sa f f e c t i n gt h ee f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c i e s a n dt r yt ob u i l dah e a l t h yf u n c t i o n i n gf r a m e w o r ko f s y s t e m o fp u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i no f d 盯t oa c h i e v et h ep u r p o s eo fo p t i m i z m gt h e i m p l e m e n t a t i o no fo u j p u b l i cp o l i c y t h ep a p e r sp r i m a r i l yu s en o r m a t i v ea n a l y s i sm e t h o d s a n ds u p p l e m e n t e db ye m p i r i c a la n a l y s i s t h e 锄i s s t r u c t u r a l l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti nt h ep r o c e e d m g s 咖d i e st h e i m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y 越w e l l 越t h em 明n i n go fd e f i n e dp o l i c y s u m m a r i z e st h e s i g n i f i c a n c eo ft h es t u d yo f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h e o r e t i c a ls t u d ya n dp c 档p e c t i v 髓 o f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n dar e d e f i n i n g i d e n t i f yv a r i o u s t h e o r e t i c a le r r o r s i no r d e r t o p r o v i d e a p e r s p e c t i v e o f s y s t e m f o r t h e a n a l y s i s o f p u b l i c p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n p a p e r sf r o ma 锄a l 蜘c a lf i a m e w o r ko f s t s t e mt oe x p l o r et h ea n a l y s i sf r a m e w o r ko f s y s t e mo f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nf o rt h ef e a s i b i l i t ys t u d y m a d ct h ea n a l y s i sf r a m 倒v o r ko f s y s t e m o fp u b u cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i ts h o u l di n c l u d ef o u ra s p e c t f i r s t t h es y s t e ma d o p t e df o r p u b l i cp o c yi m p l e m e n t e r sa n dt h et a r g e tg r o u p st oc o n d u c ti i 吐e 矗k d p l a yab a s i cr o l e s e c o n d t h es y s t e mt h r o u g ho r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eh a st h ei m p a c tf o rp u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n t h i r d t h es y s t e mm u s tb ed e s i g n e dt oi m p l e m e n tp u b l i cp o l i c yv a l u e sa n d e t h i c s 嬲ap r e c o n d i t i o n r 棚恤t h es y s t e mm u s tb ed e s i g n e df o rt h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g n p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n do u r l o c a l i z a t i o n s i n c et h e r ea r e 脚皿啊册u s m d b l e m sa b o u tp u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h et h i r dp a r tm a k e s u s eo f as y s t e ma n a l y s i s 丘锄co f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n f r o mt h en o l l l 坞o f t h es y s t e m 2 山东大学硕士学位论文 s t a n d a r d i z e do r g a n i z a t i o ns y s t e m s e n v i r o n m e n t a ls y s t e m s m o n i t o r i n gs y s t e ma n dt h e i n f o r m a ls y s t e mo ft h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t so fo u rp u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n e n d a n a l y z et h es y s t e ms o u f o f e x i s t i n gt h ep r o b l e mi nt h ep u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni no r e c o u n l r y t h e f i n a l p a r tp u t sf o r w a r ds e t t i n gl pt h es y s t e mf r a m eo fp u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o nf o rp o s i t i v em o v e m e n ta c c o r d i n gt ot h ee x i s t e n ts y s t e mo b s t a c l ei nt h ep u b l i c p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni no u rc o u n t r y t h ei n n o v a t i o ni nt h i st e x ti sp l a c e df r o mt h i sn 删p c 蔼p e 咖o ft h es y s t e mt os t u d yp u b l i c p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n e x p l o r i n gi t sf e a s i b i l i t y p u t sf o r w a r das y s t e ma n a l y s i sf r a m co f p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n dm l y s i so f m ee x i s t e n ts y s t e mo b s t a c l ei nt h ep u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o na n du e n m 瞳e n t f o r t h ei n s t i t u t i o n a lo b s t a c l e s k e y w o r d s p u b l i cp o l i c y p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n s y s t e m 3 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进 行研究所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外1 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律责任f h 本人 承担 论文作者签名 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅 和借阅 本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文 保密论文在解密后应遵守此规定 j 论文作者签名 陋导师签名 加占 弓 西 山东大学硕士学位论文 一 导论 一 公共政策和政策执行的涵义 公共政策 是 对全社会的价值作权威性的分配 o 公共政策与我们的生活息息相 关 它以特有的方式影响和制约着人们生活的方方面面 它牵涉到社会中每一个人 群 体和组织 是国家进行社会管理的一种重要手段 自从政策科学的创始人一德 d 拉 斯韦尔提出政策科学以来 学术界对政策科学的研究得到了长足的发展 甚至有些人把 公共政策学当作当今社会的显学之一 2 0 世纪7 0 年代以前 政策学家对政策的本质和 价值 政策研究的方法 政策的参与者及其调节以及政策的诸模型进行了充分的探讨 并取得了理论上的重大发展和突破 使政策科学逐渐系统化 科学化 大家逐渐达成了 一种共识 公共政策就是研究政策的制定 只要制定出科学而又富有价值的政策 通过 控制的方法 政策就会自动地得到良好的执行 但随着社会的发展 政策理论与实践并 不能很好的吻合 制定出好的政策并不必然代表政策得到良好的执行 由于美国奥克兰 大项目的失败 1 9 7 3 年 j 普雷斯曼和a 威尔达夫斯基共同发表了著名的 执行论 标志着政策执行研究的开端 学术界也逐步认识到完整的政策过程不仅仅就是政策制 定 它还包括政策执行 评估 监控和终结 政策执行在这个过程中起着承上启下的作 用 由于政策执行研究起步较晚 在短短3 0 多年的研究过程中 学术界也提出了相当 多的政策执行理论 但很多理论还不够成熟 在实践中还不能得到很好的验证 这主要 表现在政策执行研究的概念还比较模糊 很多学者根据自己的研究也提出不少的概念 但这些概念之间又没有一个统一的标准 甚至概念之间还相互冲突 这也带来整个公共 政策执行研究的混乱 那么如何来给公共政策执行下个定义呢 政策学家对政策执行的理解有两种不同的观点 一种是把政策执行看作是达到一 定目标的手段的行为 另一种是把执行理解为执行参与者之间的相互作用 前者有学 者如詹姆斯 e 安德森把政策执行理解为 政策执行主体动用各种人力 组织 程序 和技术等 把已经采纳的政策付诸实践 以达到政策或项目的目标 o 张泰峰教授把公 共政策执行理解为 简而言之 所谓政策执行就是政策方案被采纳后 政策执行者通 本文中 政策和公共政策是通用的 政篡就是指公共政簧 转引自来祟实 陈掘明 公共敢策 i 北京l 中嗣人民大学出版社 1 9 9 9 l2 参见 韩 昊镊泓 垒荣抨 致策学的主要理论叫 复旦大学出版社 2 0 0 5 3 9 9 转引自j 锄sp l e s t e re n dj o s e p hs t e w 吼 j r p u b l i cp o l i c y ia ne v o l u t i o n a r ya p o o c hd l 中重人民 丈学出版社 2 0 0 4 1 0 4 l 山东大学硕士学位论文 过一定的组织形式 运用各种政策资源 以实施 服务和宣传等行动方式将政策观念形 态的内容转化为现实效果 从而使既定的政策目标得以实现的过程 国后一种观点把公 共政策执行理解为一种过程和结果 例如政策执行可以定义为 一种权威联邦立法决议 变为现实指导下的行动或进程 o 综观以上两种理解 各有道理 都是从不同的角度来 探讨公共政策执行 前者侧重于自上而下的控制 把其作为一种管理的手段 而后者强 调了自下而上的政策执行 强调了各个参与者之间的互动而产生的行动和结果 实际上 政策执行是一个复杂的现象 我们应该结合这两种观点而动态的界定公共政策执行 它 应是在一系列组织 技术 制度环境等因素决定下的各执行参与者之间互动而形成的一 种过程 这个定义既强调了政策执行受外部环境等因素的影响和制约 又强调了政策执 行不仅仅是政策执行者自上而下的管理和控制 而是政策执行各参与者之间互动的过 程 二 公共政策执行研究的意义 公共政策执行是政策方案实现其目标的过程 它在整个政策的生命周期之中 是一 个非常关键的环节 政策执行得好坏 关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程 度 政策执行不力或不当 非但未能解决问题 而且会使原有问题更加恶化 引发新危机 因此有必要加强对公共政策执行的研究 它具有重大的理论意义和现实意义 1 i 政策的有效执行是公共政策的目标 一项政策制定出来并被采纳以后 并不等 于政策所体现的社会价值得以自动实现 制定出来的政策必须得到有效执行 才能够实 现公共政策的价值和目标 2 政策执行是对政策制定的实践检验 一项公共政策制定出来 必须经过实践 经过执行 才能在实践过程中发现政策的优势和不足 并为进一步地政策修正或重新制 定提供重要依据 3 政策执行是公共政策中最重要的环节 它具有实践动态性 公共政策的制定 评估都是对某种社会现象和结果做静态的分析和评判 而政策执行比较复杂 它会随着 执行主体 客体 时间 环境 规模等的变化而变化 因此对公共政策执行的研究 更 能把握现代复杂的社会现实 解决复杂的社会问题 这对我们构建和谐社会也具有重大 的意义 中 强摹峰 夔 e r t cr e a d e r 公共政策分析叫 郑州大学出版杜 2 0 0 4 i i i 4 2 j li ij a m sp l e s t e ra n dj o s e p hs t e v a r t j r p u b l i cp o l i c y la ne v o l u t i o n a r ya p p r o a c hd i 中蛋人 民大掌出版社 2 0 0 4 t1 0 5 黄斌 略论市场经济下公共政策的执行 蒹谈 上有政麓下有对策 的现量 j 福州大学学报 社会科学版 1 9 9 7 h6 2 山东大学硬士学位论文 三 公共政策执行的研究视角与理论成果 2 0 世纪7 0 年代威尔达夫斯基开始的政策执行研究以来 已有3 0 多年的历史了 由 于政策目标和政策执行结果之间存在着距离 学者还没有开发出比较系统的政策执行理 论来弥补二者之间的鸿沟 但经过这几十年的发展 政策执行已经取得了不少的研究成 果 根据对执行研究的特点和研究视角的不同 笔者又参照现有的理论研究成果 把政 策执行化分为三个时代 各个时代的研究视角和研究成果概括如下 l 第一代政策执行研究的视角和理论成果 第一代政策执行研究主要活跃在2 0 世纪7 0 年代 主要代表人物是j 普雷斯曼和 威尔达夫斯基 二人共同发表了 执行 联邦政府的期望在奥克兰市落空 一书 这本著作揭开了人们对公共政策执行的关注 这一时期的执行研究主要集中在对案例的 实证分析上 通过分析各种各样失败的政策案例 把人们的注意力从政策制定转移到具 体政策项目的执行上来 并强调了共同行动的复杂性和政策执行的动态关系 这个时期 主要采用 自上而下 的研究视角 这种研究视角就是从政策制定者的角度出发 认为 行政机构并不是按照民主组织自身的特点来设计自己 它们是一些等级性的组织 其 功能是执行更高 1 一级 的政府权威所制定的政策 m 政策执行过程蕴含在政策制 定之后这一连续性的过程中 自上丽下的政策执行研究的焦点是公共政策制定者 考察 制定者的所作所为 通过何种手段来实现政策的目标 即强调了政策制定者在政策执行 中的重要作用 当然这一阶段很多学者也认识到在政策执行过程中 由于政策子系统 地 方政府以及众多利益集团 的重要性以及特殊性 单纯的靠自上而下的对政策执行的控 制往往不能达到所期望的效果 虽然这一时期政策执行研究取得了很大的进步 但也有许多不足 这些研究过多地 关注对案例的描述上 并且很多只是感性化的认识 而缺少对公共政策执行理论模型的 建构 同时 政策学家过多地关注失败的政策执行案例 从而对政策执行持有悲观的态 度 其实 政策执行不仅仅是一个简单的 自上而下 的控制过程 它应是一个上下互 动的过程 2 第二代政策执行研究的视角和理论成果 第二代政策执行研究主要集中在对复杂政策执行现象的分析框架和理论模式的建 立上 这一时期研究成果颇丰 主要分析了影响政策执行的主要变量 采用了 自下而上 的分析视角 即强调地方政府 利益集团等政策子系统在政策执行中的作用 着重于多 托马斯 卫 簟伊 自上面下的政策镧定 i 中国人民大学出版社 眈l1 7 8 3 山东大学硕士学位论文 元参与者在政策执行过程中的角色 在这个时期 西方学者加深了对公共政策执行性质 的理解 并形成了不同的理论学派 各学派从不同的角度对公共政策执行进行了规定和 分析 其中比较有代表性的理论学派有 行动理论学派 组织理论学派等 行动理论学派把公共政策执行看作是执行主体为实现公共政策的目标和价值而采 取的一系列的行动 其代表人物琼斯认为 政策执行乃是将一种政策付诸实旖的各种 活动 在诸多活动中 又以解释 组织和实施最为重要 所谓解释 是将政策的内容转 化成一般人所能接受和了解的指令 所谓组织 乃是设立政策执行机关 用以拟订执行 的办法和落实政策 所谓实施 即有政策执行机关提供例行性的服务与设备 支付各种 费用 进而完成政策目标 回行动理论学派强调了行动在政策执行中的重要作用 这是 一种非常有见解的视角 政策制定只是对公共政策的价值规定和目标要求 这只是一种 规范性要求 而更重要的是这种规范性的价值和目标要求如何才能在现实中得到体现 这就需要靠一系列的实践行动 实际上 政策执行过程就是将政策的抽象规范转化为 具体行动的过程一 蕾 组织理论学派强调了组织因素在政策执行中的重要作用 并建立了许多组织模型 他们认为 政策执行的载体是行政组织 虽然公共组织理论的研究还不够完善 甚至许 多公共组织理论之间又相互矛盾 并且政策执行又存在着复杂性 但这并不影响他们从 组织的视角来理解政策执行 西方政策学家r 埃尔默尔把组织模型归纳为 体制管理 模型 官僚过程模型 组织发展模型 冲突协商模型 四种模型 体制管理模型认为 组织是一种以共同目标为中心 并由能够相互协调的下属单位在功能上得到整合的解决 问题的体制 官僚过程模型把载量权和惯例化作为组织的核心要素 认为裁量权和惯例 化是官僚组织的属性 高层官僚通过等级制的控制并不能对实际上决定政策执行成败的 下级官僚们的行为发挥重要的影响 组织发展模型以组织成员个人作为出发点 认为等 级控制对政策执行结果根本不起什么作用 强调政策执行能力应开始于下层而不是上 层 组织成员具有自主参与 投入的要求 特别强调组织成员之间的合意 合作 密切 的人际关系 冲突协商模型把组织界定为具有独立利益的各组织成员及下级单位之间的 冲突 协商 联合的过程 政策执行活动不是为了解决问题而做的选择 而是具有各种 利益需求的参与者之间冲突和协商的结果 总之 在面对具体政策的过程中 可以根据 所解决的问题的性质不同而采用不同的组织模型来分析 但是这种理论也有缺陷 其模 转引自胡宁生 现代公共政簧研究m 中田社会科学出版社 2 0 0 0 1 7 s 胡宁生 现代公共政策研究 l i 中国社会科学出版社 2 0 0 0 l1 7 6 参见 韩 吴锈泓 金荣枰 政策掌的主要理论锄 复旦大学出版社 2 0 i3 7 7 3 8 4 4 山东大学硕士学位论文 型之间缺乏有机的联系 其实政策执行是一个复杂的过程 只靠一种模型往往并不能解 决问题 而是需要各模型之间相互渗透和融合 若单纯的把组织分为不同的模型 而模 型之间缺乏有机联系 这对于复杂的政策执行究竟有多大的实用性 有待于迸一步的验 证 总体而言 第二代政策执行研究强调了下层执行者对政策执行的决定作用 并分析 了影响公共政策执行的各种变量 这具有重要的意义 但是它忽视了下层执行机关政策 执行之间的差异性 并且很多理论还没有在实践中得到验证 甚至有些只是理论上的设 想和假设 这需要在实践中不断探索新的理论来适应复杂的政策执行现实 3 第三代政策执行研究的视角和理论成果 第三代政策执行是以第一代和第二代政策执行研究为基础 它采用了更加科学和规 范的研究方法 明确界定了执行研究中的各种概念 并对影响执行模式的多种因果关系 傲了具体的分析 它实际上是执行研究上的整合模式 其研究目的主要是通过对影响政 策执行因素的原因进行详细地分析 并以此为基础来预测将来的政策执行类型和模式