（教育经济与管理专业论文）校长问责制初探.pdf

硕士学位论文 m a s t e r l s i h e s i s 内容摘要 校长问责制是指校长未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用职 权 违反法定职责和义务时 由特定主体追究其责任 令其承担某种后果的一种监 督与责任追究相结合的制度 理解校长问责制 应正确区分其与相关制度的关系 给与其科学定位 同时还应认识到校长问责制建立的必要性及其对当前社会和教育 的积极作用 社会契约理论 委托代理理论 行政道德责任思想及权责对等理论是建立校长 问责制的理论依据 中华人民共和国宪法 和 义务教育法 中的相关条款是建 立校长问责制的法律依据 我国近几年由各职能部门制定的相关政策 文件及条例 等等是建立校长问责制的政策依据 多年来对消除校长负责制弊病的探索和政府问 责制 官员问责制的实旌是建立校长问责制的实践依据 由此可见 校长问责制的 提出和构建不是凭空设想的 而是有充分依据的 校长问责制具有严密的逻辑体系 是一套系统而科学的管理制度 建构校长问 责制 应从问责主体 问责客体 问责事由 问责范围 问责方式 问责的处理及 问责保障等多方面入手 校长问责制在总体上与现行法律法规是相融的 各问责主体在获得充分授权的 前提下能够以积极心态达成合作 在行政上可行的 新闻媒体 教职工 家长和社 区成员总体上是支持和认同校长问责制的 校长问责制能够得到积极的社会评价和 舆论 现行的问责制为校长问责制提供了较好的模版 校长问责制在操作技术也是 可行的 当前的学校教育为校长问责制提供了较为适宜的生长土壤 时代发展也呼 唤建立校长问责制 关键词 问责制 校长问责制 官员问责制 校长负责制 a b s t r a c t o n t h eb a s i so f t h et h e o r yo f p r i n e i p a l a g e n tm o d e l t h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t y s y s t e m a c o m b i n a t i o no fs u p e r v i s i o na n da c c o u n t a b i l i t ys y s t e m m e a n st h a tt h e h e a d m a s t e r sm u s tb ef o r c e dt oh o l dh i sm a i nr e s p o n s i b i l i t ya n db e a rt h ec o n s e q u e n c e sb y t h es p e c i f i cs u b j e c t s w h e nt h e yh a v en o tf u l f i l l e dt h e i ro w l lr e s p o n s i b i l i t i e s h a v ea b u s e d t h e i ro w np o w e r si nt h ec h a r g eo ft h e i rd u t i e so rb r e a c h e dt h es t a t u t o r yd u t i e sa n d o b l i g a t i o n s t ou n d e r s t a n dt h es y s t e m w es h o u l dd i f f e r e n t i a t ei tf r o mi t sc o r r e l a t e d s y s t e mr e l a t i o n sc o r r e c t l yt op o s i t i o ni t i nas c i e n t i f i cw a y a n da tt h es a n a et i m e w e s h o u l dr e a l i z et h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gt h es y s t e ma n di t sp o s i t i v er o l et ot h ec u r r e n t s o c i e t ya n d t h ee d u c a t i o n n 把s o c i a lc o n t r a c t t h e o r y t h ea g e n t s e n t r u s t st h e o r y t h et h o u g h to f a d m i n i s t r a t i v em o r a l sr e s p o n s i b i l i t ya sw e l la st h ep o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y c o o r d i n a t e dt h e o r ya r et h et h e o r e t i cb a s i so ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h eh e a d m a s t e r s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m 1 1 地r e l a t e dp r o v i s i o n si nt h e p e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n a c o n s t i t u t i o n a n d v o l u n t a r ye d u c a t i o n a lm e t h o d f o r mt h el e g a lf o u n d a t i o nf o rt h e s y s t e m t h er e l a t i v ep o l i c i e s d o c u m e n t sa n dr u l e sf o r m u l a t e db yv a r i o u sf u n c t i o n d e p a r t m e n t si n r e c e n ty e a r sp r o v i d et h es y s t e mw i t ht h en e e d e dp o l i c i e s t h e e x p l o r a t i o n so fb o w t oe l i m i n a t et h ed i s a d v a n t a g e so ft h eh e a d m a s t e r sr e s p o n s i b i l i t y s y s t e m i na d d i t i o nt ot h eg o v e r n m e n t sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e ma n dt h eo f f i c i a l s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mm a k et h es y s t e mp r a c t i c a l l yp l a u s i b l e i tc a nb ec o n c l u d e df r o m t h ea b o v et h a tt h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sn o taf a n c y b u to nas o l i d f o u n d a t i o n t h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m a sas c i e n t i f i ca n ds y s t e m a t i ca d m i n i s t r a t i v e s y s t e m i so f g r e a ts t r i c t n e s sa n dl o g i c t h ec o n s t r u c t i o no f t h eh e a d m a s t e r sa e c o u n t a b i l i t y s y s t e ms h o u l dc o n s i s to f t h ef o l l o w i n go n e s s u c ha s t h em a i nb o d y t h eo b j e c t t h ec a u s e t h es c o p e t h em e t h o d s t h ep r o c e s sa n dt h eg u a r a n t e eo ft h ep r i n c i p a l sa c c o u n t a b i l i t y s y s t e m 1 1 圮h e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e ma n dt h ep r e s e n tl e g a li a w sa n dr e g u l a t i o n sa r e f r i e n d l yi nt h eo v e r a l l w h i c hm a yb er e v e a l e da sf o l l o w i n g t h em a i nb o d i e so ft h e h e a d m a s t e r sa c c o t m t a b i l i t ys y s t e mc a nc o o p e r a t ep o s i t i v e l yw h e nt h e ya r ef u l l y a u t h o r i z e d w h i c hm a k et h ea d m i n i s t r a t i o nf e a s i b l e t h en e w sm e d i a t h et e a c h i n ga n d 1 l 硕士擘位论文 m a s t e rst h e s i s a d m i n i s t r a t i v es t a 或t h eg u a r d i a na n do t h e rc o m m u n i t ym e m b e r sp r e s e n tt h e j rs u p p o r t a n da p p r o v a lt o w a r d st h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m w h i c hh e l pt h es y s t e mt o a c h i e v ep o s i t i v es o c i a la p p r a i s a l sa n dp u b l i ca 铲e e m e n t s t h ec u r r e n t a c c o u n t a b i l i t y s y s t e m sp r o v i d ei tab e t t e rp a t t e r nt om a k ei tf e a s i b l ei no p e r a t i o n m o r e o v e r t h ec u r r e n t s c h o o le d u c a t i o nc r e a t e si tap r o p e re n v i r o n m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n to ft i m e sa l s o s u m m o n e dt oe s t a b l i s ht h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m k e y w o r d s a c c o u m a b i l i t y t h eh e a d m a s t e r sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m t h eo f f i c i a l s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m t h eh e a d m a s t e r s r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m n i 顾士擘住论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师指导下 独立进行研究工作 所取得的研究成果 除文中已经标明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和集体 均已在 文中以明确方式标明 本声明的法律结果由本人承担 作者签名 日期 年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通 过网络向社会公众提供信息服务 作者签名 日期 年月 日 导师签名 日期 年月 日 本人已经认真阅读 c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 同意将本人的 学位论文提交 c a l l s 高校学位论文全文数据库 中全文发布 并可按 章程 中的 规定享受相关权益 圃童途毫堡銮蜃溢卮 旦坐玺 旦 玺 旦三笙筮查e 作者签名 日期 年月 日 导师签名 日期 年月 日 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 一 选题缘由 问责制的提出 是从2 0 0 3 年s a r s 流行期间当时的卫生部部长张文康 北京市 市长孟学农被免职开始的 仅仅两年左右的时间 中石油集团 北京密云 浙江海 宁 湖南嘉禾 安徽阜阳 中国疾控中心等地区和机构的一大批官员 又先后因重 大责任事故和违纪违法事件而纷纷 落马 或遭严厉处分 官员问责制的启动 显 示了新一代中央领导严厉整顿吏治 建立 负责任的政府 和 负责任的执政党 的坚强决心 在中央的强力推动下 自2 0 0 3 年以来 不少地方 如长沙 重庆 大连 政府也相继制定了问责制度 这表明 我国政府问责开始走向制度化 即要 建立健全 明确责任一实施问责一责任追究 的制度体系 它意味着 不仅应当对 行政作为不当的官员追究行政责任 而且还要对行政不作为的平平庸庸 百姓不满 意的官员追究行政责任 不仅应当追究行政责任 还应当让个人承担经济赔偿责任 只有这样 才会让他们在决策和管理时审慎 切实对人民利益负责 行政问责的启动有效震慑了政府官员 规范了其行政行为 对构建责任政府产 生了积极影响 然而学校是行政闯责启动以来一直没有开垦的处女地 这就促使人 们不得不开始把视线转到学校 学校承担着为社会培养人才的重任 学校的教学及 行政行为直接对社会产生影响 在我国 中小学普遍实行校长负责制 校长是学校 的行政首长 因此有必要对校长权力进行制衡和监督 建立校长问责制 自1 9 8 5 年我国中小学实行校长负责制以来 校长的权力得到了加强 这在一 定程度上有利于调动校长的办学积极性和主动性 另一方面 校长负责制从诞生之 日起 其固有的弊端和不足日益暴露出来 校长负责制容易造成校长的绝对权力 加之监督机制的建立严重滞后或缺失 导致校长自身权力欲望的膨胀 在校长负责 制的具体实施过程中 校长对学校的控制权和决策权越来越大 并且逐步摆脱了来 自各方面的监督与制衡 一些权大气粗的校长变得只对上负责而不对下负责 只强 调个人的权力而不重视个人的责任 校长权力缺乏制衡 导致腐败渗透到管理的全 过程中 这种现象已经偏离了校长负责制的初衷 尽管不断有专家和学者撰文提出 对策 但未能从根本上解决问题 为此 要从根本上革除校长负责制所产生的弊端 必须建立对校长监督与制衡的体制 实行校长问责制 张允公 校长负责制容易造成绝对权力e j 教学与管理 2 0 0 4 1 1 l 硕士学位论文 m a sf e r st h e s i 二 文献综述 校长问责制主要是因应如何监督和制衡校长权力这一问题而提出来的 然而校 长究竟有哪些权 当前校长权力是过大还是过小 校长在实际行使职权的过程中 究竟有哪些问题 如何从权力制约的角度完善校长负责制 校长权力有无监督和制 衡的必要 理论界对上述问题早已展开研究 现综述如下 1 关于校长权力及大小的研究 有权必有责 权力不清 则责任不明 问责校长就毫无根据 在我国 校长究 竟有多少权 法律上并未明确规定 理论界对此问题展开了研究 主要有下几种观 点 1 四权 说 一则认为校长应有决策权 人事权 指挥权 财经权 n 认为校长应有教育教学管理权 校务工作综合管理权 人事管理权 校产管理权 三 则认为校长权力可以划分为四类 即学校综合管理的权力 教育教学管理的权 力 学校人事调配的权力和学校经费管理使用的权力 2 五权 说 即认为 校长应该有机构设置权 人事管理权 经费使用权 教育教学管理权及校舍校产管 理权 3 多权 说 这种说法要么把以上三种说法简单相加 要么把上述校 长权力的一项或几项细化为多项从而得出校长应有多种权力 校长权力的大小关系到校长责任的大小 比较一致的看法都认为校长权力过 大 如有学者主张从三个方面衡量校长的权力 即校长负责制下校长权责是否对等 校长权力空问和教育活动中的其它主体的权力的体现程度 有无有效的监督机制 通过这三方面的比较和衡量 学者认为 校长权力过大就是十分自然的推论了 o 2 关于校长负责制弊端的研究 校长负责制推行多年 作为制度本身其究竟有何弊病 学者对此进行了探讨 有学者认为校长负责制容易造成绝对权力 有些学者认为校长负责制运行监督机 制不健全 o 更有学者认为校长负责制推行以来主要有以下弊病 学校仍处于外控 的管理模式之下 英雄校长观 被不断强化 学校的民主监督机制被人为消弭 学校民主管理机制远未健全 学校的 两个负责 对上级负责 对学生及其家庭 萧宗六 学校管理学 m 人民教育出版社 1 9 9 2 6 9 崔延 中美中小学授长权力的比较分析 j 现代中小学教育 2 0 0 1 1 1 嚆文龙 论市场经济条件下中小学校k 的权利与义务 j 教学 j 管理 1 9 9 8 6 4 余白 校k 应有多少权9 j 中小学管理 1 9 0 9 1 0 啦传友 3 个标准 镆j 量校长权力的人小 n 中困教育报 2 0 0 4 年6 月2 2 日 o 张允公 校长负责制容易遗成绝对权力 j 教学 j 管理 2 0 0 4 1 1 o 王彬 我国中小学校长负责制的弊端及对策的冉分析 j 教学与管理 2 0 0 3 9 2 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 负责 严重失衡 m 3 关于监督与制衡校长权力的研究 如何监督和制衡校长权力 学者提出了许多建议和对策 主要有以下几种观点 1 校长应通过内省 格言 名人名言 鞭策 行为规范和实践锻炼加强自我管 理 回 2 变革校长产生方式 把任命制改为任选制 圆 3 明确校长的权 责 利 将校长权力的行政委托机制改为市场委托机制 4 建立学校管理权利行使 的制衡监督体制和制约机制 监督应着力于学校教育资源的使用方向 性质方面 使学校在谋取自身利益时的权利行使 不仅接受垂直系统的监督 也受到水平方面 的制衡 以促使学校管理权利行使中自我约束力的形成 5 重构与再造校长问责 制 6 学校要建立起有效的监督体系 实行教工群众监督 社会家长监督 宣 传舆论监督 监督形式和渠道应该是多样的 上级领导机关 教育行政部门以及家 长等社会人员共同构成校外监督体系 还有学者建议推进校长职级制 提高校长 素质 实施弹劾罢免制度 监督和制衡校长权力 4 关于校长问责制的研究 关于校长问责制的研究未见相关的著作 也少见这方面的论文 据笔者所查只 有华东师范大学李树峰对该问题进行了初步探讨和研究 如 校长问责制 校长权 力的制衡与监督 校长问责制的定义探析 论校长问责制 论校长问责制的 定义本质与功能 这些文章对校长问责制定义 本质与功能作了一些初步探讨 但对如何建构校长问责制没有进行深入研究 理论界虽然还未完全展开对校长问责制的研究 但从上文可以看出对校长负责 制及校长权力监督与制衡的研究取得了不少成果 并为校长问责制的研究提供了不 少研究思路和方法 首先 对校长负责制弊端的研究 虽然得出了比较一致的结 论 但是对如何从根本上革除校长负责制的弊端却并没有一致的看法 这为进一步 的研究提供了空问 其次 校长权力的研究表明 校长权力过大 需要监督和制衡 学者提出了很多主张 但这些主张在多大程度上能起到作用也值得怀疑 因此到底 怎样建立有效的监督机制仍然值得探讨 如何解决这两大难题 就需探寻问题产生的根源 校长权责严重不对等 深 冯大鸣 试论校故负责制的重构与再造 j 教育理论与实践 2 0 0 3 1 萧宗六 余白 学校管理学新编 j 产中师范大学 版社 2 0 0 1 1 1 5 1 1 7 嫩危公 校长负责制容易造成绝对权儿 j l 教学 j 管理 2 0 0 4 1 1 同 o 同 高勇 完善校长负责制的一点思考 j j 教学与管理 2 0 0 2 4 3 硕士擘住论文 m a sr e rs t h e s i s 入思考 要解决此校长权责不等的问题 不能单靠校长负责制自身的改革和完善 更不能把希望寄托在校长个人身上 必须建立一种完全独立的监督与责任追究制 度 即校长问责制 三 研究意义 本课题 校长问责制初探 中的 校长 主要指我国各级各类公立中小学的校 长 民办学校校长和大学校长不在本研究范围 本课题围绕校长问责制主要探讨以 下四个问题 第一 校长问责制概述 主要研究校长问责制的定义 特征 校长问 责制与相关制度的关系 校长问责制的必要性和意义 第二 校长问责制的依据 主要研究校长问责制的理论 法律 政策及实践依据 第三 校长问责制的构成体 系 主要从问责客体 问责主体 问责事由 问责范围 问责程序 问责处理及问 责保障其各方面研究如何构建校长问责制 第四 校长问责制的可行性 主要从法 律 行政 技术 学校及社会发展多角度研究校长问责制在当前的可行性问题 校长问责制的提出是一种大胆设想 同时也是一种挑战 对于其相关理论的探 讨和研究 例如校长问责制的定义 必要性以及建构模式 没有司供借鉴的经验 笔者将尝试对这些问题进行研究和探索 另外 究竟应该怎样革除校长负责制从诞 生以来本身就固有的弊端 多数学者多从学校内部寻找解决办法 或寄希望于校长 本人的素质之上 这种头痛医头 脚痛医脚的做法不能从根本上解决也不可能解决 问题 本文的研究力图开拓此项研究的新视野 突破传统上从学校内部或教育系统 内部 即内控机制 着手解决制衡校长权力问题的旧思维 尝试从教育系统外部 即 外控机制 寻找解决制衡校长权力的新方法和新途径 本课题的研究主要有如下意义 首先 有助于人们重新认识校长的权力和责任问题 建立校长问责的观念 激 起理论界对校长问责制的进一步的研究和探讨 将人们的目光重新收凹到校长的权 力和责任上来 促发人们对校长责任及权力的进一步研究 其次 有助于开拓校长管理制度的研究视野 校长管理制度牵涉到管理校长的 方方面面 但现在无论是哪一方面的研究 都很空泛 普遍缺乏可操作性 欠缺理 论性 更无系统性 校长问责制是专门针对校长权力的制衡提出来的 它有着严密 的逻辑体系 本身就是对校长管理制度的理论开拓 最后 对教育管理学科的理论根基具有丰富作用 如上所述 多年来 针对如 何制衡和监督校长权力 如何有效追究校k 责任校长 学者多有探讨 但这些主张 不能从根本上解决问题 校长问责制的提出填补了该领域的理论空白 丰富了人们 硕士学位论文 m a sf e r st h e s i s 对校长权力制衡的再研究 再思考的思路和途径 本研究不仅仅是理论上的探讨 更重要的是在理论分析基础上对解决怎样制衡 校长权力问题提供了合理化的建议 这将在实践上为解决这一问题提供政策制定的 依据 对重新设计校长管理制度 从根本制度上保证校长正确行使权力 防止校长 乃至教育腐败 建设责任学校等都具有实践上的指导意义 硕士学位论文 m a s t e r s h e s i s 一 校长问责制概述 一 校长问责制的界定 什么是校长问责制 校长问责制的定义该如何表述 这是研究校长问责制必 须首先解决的问题 曾有学者指出 所谓校长问责制 就是指校长在被赋予一定实 权的前提下 以调动全体教职工的积极性为基础 以培养高素质的学生为目的 以 履行对公众的教育承诺为己任 以追求效能为要求 并在不作为 过失或过错行为 方面接受质问 弹劾的监督体制 笔者认为这一定义表明了校长问责制的目的和 目标 但并束突出其本质特征 问责制 而且将校长问责制仅仅理解为一种监督 体制 未免太过狭窄 校长问责制本质上是一种问责制 笔者将试图以现行的行政 问责制和官员问责制为研究基础来揭示其定义 1 校长问责制的含义 校长问责制与现行的行政问责制和官员问责制同属于问责制 校长虽不属政府 官员 但法律赋予校长最高行政权 校长工作具有行政属性 在老百姓心中 校长 大大小小是个 官 研究与之相关的责任 问责制 行政问责制及官员问责制的 定义对于厘清校长问责制的定义具有重要参考价值 1 责任 责任 在不同的学科中有不同的解释 伦理学中的 责任 是人们对于行 为的一种道德评价 其基本含义是指人们应当对自己的行为负责 如果一个人本可 以采取某种行动却没有采取 那么他就是有责任的 并会因此受到别人的责备 法 理学的出现从消极 否定的视角为 责任 赋予了一种新的内涵 它强调人们的不 负责行为应该而且必须受到强制性的惩罚 法理学上的责任是道德伦理意义上的责 任观念上升为一种强制性规则的结果 在法律上 责任 有多种意义 第一种含 义为职责 如所谓生产责任制 岗位责任制 第二种含义为义务 例如法律上常用 的保证责任 举证责任等用语 应为保证义务 举证义务 我有责任这样做 应 为 我有义务这样做 第三种含义 即所谓法律责任 其意指不履行法律义务丽 应承受某种不利的法律后果或接受某种制裁 问责制中的责任主要属于第三种含 义 2 问责制 关于问责制主要有以下几种观点 李树峰 论校长问责制的定义 本质与功能i j 比较教育研究 2 0 0 6 4 j 7 5 3 6 硕士学位论文 m a sf e r st h e s i s 观点一 问责制是一个系统化的责任追究制度 所谓 闻责制 并不是简单化的出现问题后的责任追究制 它包含确权 明责和经常化 制度化的 问 质询 弹劾 罢免等方面 是一个系统化的 吏 治规范 它不仅是违法必究 有错必究 它的溯及范围还包括能力不足 推诿扯 皮等看似有损 官体 的 小节 还包括 合理怀疑 的可能 比如 面对质询 时 有些事就是说不清楚了 即便确实没做 也得承受 问责 来源方的 合理怀 疑 问责制是指拥有任免权限或者管辖权的机关 部门或者领导人员 对由其产 生 所属或者管辖的公务死不履行或者不正确履行法定职责 以致影响工作秩序和 工作效率 或者损害管理相对人的合法权益 造成不良影响或后果的行为 依照相关 法规 规定予以过问并追究责任的制度 o 观点二 问责制的目的是实现权责的和谐统一 问责的含义十分丰富 它包含以下基木内容 控制权力滥用 预防腐败 发生 确保公共资源为公益目的服务 实现公共价值 公j 下 公平等 提高效 率和效益 是提高政策的透明度与合法性 一个机构或部门要想实现问责 必须 满足以下基本条件 必须具有明确清晰的权力 责任划分标准 必须使问责成 为一项长期化的制度 始终坚持贯彻执行 问责的内容必须具有可列举性 使每 一个当事人都了解行为的可预见的后果 需通过问责制形成一种激励文化 而不 是简单地指责或追究责任 在执行过程中 必须保证每个人有工作的积极性 准 确来讲 问责制包括了权力授予 明确责任 全面实施体系化控制三个方面的内容 问责的最终目的是要从积极预防的角度实现权责的和谐统一 保证管理活动的基本 目标的实现 观点三 问责制体现了权力和责任 义务的平衡 问责制是西方政党政治的产物 问责制的核心是通过一系列制度安排 使官 员真正能够树立 种高度的责任意识和危机意识 并对那些由于官员个人行为失 当 或者违法 渎职 失职等 在公务活动中造成的后果承担责任 问责制体现的 是一种权力和责任 义务的平衡 在责任制度体系中 问责制是责任制和责任追究 制的中间环节 在权力运行机制中 问责制是授权与监督的功能载体 在监督范畴 中 问责制是同体监督和异体监督的有机结合 问责制是指对 一切行为及其后 张翌t 1 论反腐败的自效材 制 问责制 j 广两 i 会科学 2 0 0 4 1 0 3 2 3 4 渝纪法 关于问责制有关问题的思考 j 探索 2 0 0 5 4 国樊钉 吕小明 高校问责制 美国公立大学权责关系的分析与借鉴 j 中国高教研究 2 0 0 5 3 6 2 6 3 7 果都必须和能够追究责任的制度 3 行政问责制 关于行政阀责制主要有以下几种观点 观点一 行政问责制的主体包括同体问责和异体问责 问责制 是一种责任追究制度 一个人或一个部门有什么权力 就要负什么 责任 有多大权力 就要负多大责任 政治问责制 可分为同体问责与异体问责两 种 同体问责是指执政党系统对其党员内部的问责 或者行政系统对其行政内部的 闯责 异体问责 应包括人大代表对政府的问责 民主党派对执政党和政府的问责 法院的问责 新闻媒体的问责 社会公众的问责 政治问责重在异体问责 只有实 现真正意义上的异体问责 才能克服同体问责的缺陷 使政务公开透明 做到权为 民所用 利为民所谋 但同时 同体问责也不能被弱化 同体问责与异体问责相辅 相成 两者紧密结合 才实现问责制的真正制度化 o 观点二 行政问责制本质上是 种内部监督和责任追究的制度 所谓行政问责制 就是指对现任各级行政主要负责人在所答辖的部门和工作 范围内由于故意或者过失 不履行或者不正确履行法定职责以致影响行政秩序和行 政效率 贻误行政工作 或者损害行政管理理相对人的合法权益 给行政机关造成 不良影响和后果的行为进行内部监督和责任追究的制度 囝 观点三 行政问责制是公众对公共行政行为进行扶持质疑的一种制度 行政问责制 是指社会公众对公共行政行为进行扶持质疑 主要有两种方式 一是公众对政府行为的一般性缺陷进行责问 一是特定的公民个体对其所受到的公 共权威的不公正的对待提出质询 行政问责制是把对行政行为的监督 约束辐射到 行政权力履行的全过程 使决策者 执行者都要承担相应的责任 把原有的事后结 果追究的单一模式转变为事前 事中 事后的多重教育约束机制 把惩前和毖后有 效地结合起来 是把社会监督制度化 使监督主体在行使问责制度时 能做到有章 可循 有规可依 督促政府工作人员更好地履行职责 真正做到 情为民所系 权 为民所用 利为民所谋 在行政制度上保证对权力的制约和监督 4 官员问责制 关于官员问责制主要有以下几种观点 观点一 官员问责制的问责对象就是政府官员 越豢卿旧责制 民l 执政的草鲎方 j 中煞山两竹委党梭学报 2 0 0 4 6 2 3 2 5 4 报峰 试论政治闸责制1 午我罔的建扛f j 江两行政学院学报 2 0 0 4 4 1 6 一1 8 8 韩剑琴 行政问责制 建 责任政府的新探索 j 探索 争鸣 2 0 0 4 8 2 0 2 1 杨中林 论 行政问责制 的内涵 动园及其完善 j 前沿 2 0 0 5 8 2 0 8 2 1 0 8 硕士学位论文 m a s t e r sf h e s i s 官员问责 就是对那些该干好而没干好工作的官员追究责任 国 现代意义上的官员问责制是西方民主政治的产物 其对象是公共官员 官员 问责制是要求政府及其官员按照有关法律行使对国家和社会公共事务的管理功能 也就是要求政府及其官员对公众负责其责任源自于其政府及其官员 权为民所授 故政府及其官员必须对人民负责 接受人民监督 国 观点二 官员问责制是一种弹性结构 官员问责制是行政官员未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥 用行政权力 违反法定职责和义务时 由特定主体追究其责任 令其承担某种后果 的一种弹性结构 观点三 官员问责制是多种问责形式的综合体 官员问责分为三类 第一类是行政问责 即审察官员是否履行了遵从上级的 期望和指令的行政责任 第二类是政治问责 即审察官员是否对公众 选民 特 定政党履行了政治责任 第三类是法律责任 即审察官员是否遵守法律规定 是否 要承担民事或刑事上的责任 观点四 官员问责制是责任政府理念的体现 官员问责制是责任政府理念的必然延伸 它是特定的问责主体对各级政府 官员的行政行为进行监督和合理的质疑 并针对其行政责任要求其承担否定后果 的一种制度 其中行政责任包括政治责任 法律责任和道义责任 官员问责制本质 上是一种责任追究度 它在对官员责任追究的过程中体现了各种不同体之间的关 系 其核心就是通过一系列的制度安排对官员行使公共权力的行为进行控制与监 督 让他在行使职权的过程中对自己的行为负责 对政府负责 对人民负责 从而 满足社会的要求 o 5 校长问责制 以上各种说法尽管对同一概念表述不一 但从不同的表述当中也可以窥见问责 制的 般内涵和特征 首先 问责制至少应包含以下三个内容 即问责主体 闯责 客体和问责范围 其次问责制本质上是一种监督和责任追究体制 借鉴官员问责制和行政问责制 校长问责制可以表述为 校长未履行自己的职 责或者在履行自己职责的过程中滥用职权 违反法定职责和义务时 由特定主体追 蕾付脊舟 我同官员问责制的建构及完善 j 行政 法2 0 0 5 0 2 3 2 姚轼柞我 官员 女制的压世 j 掏址 i 前偌 2 0 0 5 9 1 5 2 4 李京蔓 论我国官员问责制的掏建及完善 j 重庆 政 2 0 0 6 1 5 9 4 阮爱莺 官员问责制 离长效机制青多远 j 1 中共福建省委党彼学报 2 0 0 5 9 2 2 喜杨敏 拷问官员问责制 j 问题及对策党政干部论坛 2 0 0 6 6 2 6 9 究其责任 令其承担某种后果的一种监督与责任追究相结合的制度 该定义包括以下几个方面的内容 首先 校长问责制有其特定的主体 不是任 何人都可以成为校长阀责的主体的 同时既然主体特定 就意味着对校长的问责有 特定的程序和规定 其次 校长问责制的问责客体就是校长本人 不包含第二人 这有利于防范校长在违反法定指责或义务时推托或逃避责任 再次 对校长的问责 事由不是单一的 而是多元的 它至少包括三种情况 即校长不作为 滥用职权及 违法时均应接受问责 第四 校长必须为其不当行为承担某种后果 这有利于增强 校长的责任意识 同时也有利于正确执行校长问责制 使之不流于形式 第五 校 长问责制是一种监督与责任追究相结合的双蕈体制 这有利于人们正确认识校长问 责制的本质属性 以便于与校长负责制区别开来 2 校长问责制的特征 借鉴行政问责制等 从校长问责制的定义出发 我们可以分析出校长问责制本 身所固有的特征 1 校长问责制是一种双控机制 一方面 校长负责制是一种监督与责任追究相结合的体制 本身是一种双控机 制 监督是追究的基础和准备 追究是监督的结果 另一方面 这种制度强调对校 长权力的监督和责任的追究 在这种制度下 校长受到来自万方面面的监督 处于 一种立体监控的环境之中 必将加强自律 同时 这种制度是依靠特定主体来执行 的 这种外来的力量时刻警醒校长必须正确行使职权和履行法定的职责和义务 总 之 校长要依靠他律和自律的相结合来促使其不断反思 从而使权力的行使规范化 和制度化 依靠这种自律与他律 校长在履行责任之初必将建筑一条道德底线和制 度高压线 2 校长问责制注重全程提醒与全面监督 校长工作受到来自于上级部门和公众的监督 即监督管理寓于校长工作全过程 和各种环节 管理的效能得以提升 校长问责所规定的问责范围比较全面 注重全 面提醒和全程监督 关注校长行为的每一个细节 它不仅对故意或过失进行问责 而且对校长的明哲保身的不作为进行问责 当校长有 出轨 倾向时 即刻提醒 警告 督促其回到正确的轨道上来 能够有效防范校长权力的滥用 使校长悬崖勒 马 真正起到防微杜渐的作用 3 校长问责制注重动态反馈与发展改进 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 校长被赋予权力之后 校长问责制是动态反馈和发展改进的过程 国一方面 校长问责通过一系列对教育过程的知觉反馈 得知整个教育活动实施情况 并根据 所产生的新的需求或对原来的活动进行一些新的修正 另一方面 校长问责制的根 本目的不在于惩罚 而在于教育的改进 也就是说 校长问责制是通过绩效评估来 实施自我检视和自我改进的效果 3 校长问责制的定位 从逻辑关系上讲 校长问责制是一套完整的责任体系 包含了三个概念 一是 权力 二是责任 三是问责 校长问责制应成为一种法律制度 其依据是法律的相 关规定 二是校长问责制是一种监督与责任追究相结合的制度 是与校长负责制互 为补充的一项独立制度 校长问责制的定位直接关系到人们对校长问责制的理解 关系到校长闯责制的构建 因此有必要加以说明 1 校长问责制是对现行监督体制的有益补充和完善 有人认为 对于校长 我们日前已经有行政监督 司法监督 党纪监督等监督 体制 因此建立校长问责制纯属多余 这种认识是错误的 行政监督 司法监督以 及党纪监督等 注重的是事后监督 追问的是具体问题的具体过错 即当校长已经 违反相关规定 过错行为已经出现时才对校长进行处罚 这些监督体制无防微杜渐 之效 校长问责制注重的是全面提醒和全程监督 关注校长行为的每一个细节 当 校长有 出轨 倾向时 即刻提醒 警告 督促其回到正确的轨道上来 能够有效 防范校长权力的滥用 真正起到防微杜渐的作用 2 校长问责制不是 整人 制度 而是为了保护校长 校长问责制是对校长进行监督和责任追究的制度 有了校长问责制 无形之中 就多了一双眼睛 监视 着校长的一举一动 因此很多人认为校长问责制就是一种 整 校长的制度 校长肯定不会欢迎 实则不然 在我国 随着 一把手 问责 制在行政领域以及其他领域的广泛推行 校长问责制作为教育改革的必然趋势 也 逐步会让校长从心里接纳 并逐渐产生认同感 首先 校长问责制并没有弱化校长的权力 也没有放大校长的义务和责任 校 长问责制从本质上来讲 强调了权责对等 有多大权 就有多大责 第一 校长问 责制要求从法律上明颂校长与上级部门 教职工 家长及社区成员等各方权力的权 力与义务 这种权责表达机制的完善 利于校长与各方权力的回归 在这种条件下 校长的权力不是削弱了 而是增强了 第二 校长问责制要求建立一套对校长责任 李树峰 校长问责制的定义探析 j 教育科学 2 0 0 6 6 5 3 1 l 硕士学位论文 m a sr e r st h e s l s 进行严格追究的制度 这种追究不同于传统的追究制度 责任追究机制的重构 利 于建立一个完整的责任承担系统 因此 校长的责任不是模糊了 而是清晰了 其 三 校长问责制要求决策 执行环节的协调 决策 执行环节的协调 利于实现校 内外的沟通 缩短决策与执行之间的时间 也必将提高校长工作绩效 其次 如前所述 校长问责制于校长而言有防微杜渐之效 校长问责制从另一 个侧面来讲 也是一种指导校长如何正确行使权力的制度 告诉校长哪些该做 哪 些不该做 又该怎样做 其实施必将确保校长币确行使手中的权力 尽量不犯错误 或少犯错误 因此这种制度能够有效防范校长滑向腐败的边缘 就像汽车的 刹车 闸 在监督制衡校长权力时 有效保护了校长 由此可见 校长问责制对于校长的有利因素显然大于校长所面临的问责压力 因此 校长对于问责制的实施会由当初的表象认识所产生的抵制 逐渐变为由实践 中所得到的益处而接受 认同这种制度 3 被问责的是负有直接领导责任的领导者 校长 而不是所有人 校长问责制重点追问的是负有直接领导责任的领导者 既不会把所有的责任人 同等处理 更不会 只拍苍蝇不打老虎 只是拿具体责任者问罪 4 不能把校长问责制简单理解为 上问下责 上问下责 即上级对下级的问责 在这里是指教育主管部门对校长的问责 是一种垂直问责 是教育系统内部的问责 属于同体问责 上问下责 把问责主 体窄化为教育主管部门 即只有教育主管部门才有问责的权力 忽视了学校内部教 师 教代会 工会对校长的问责 即 下问上责 也忽视了学校外部如家长 公 众 新闻媒体等对校长的问责 即 外问内责 实践表明 上问下责 效率低下 这种问责不透明 很难服众 与校长问责制的要求相差甚远 完整的校长问责制应 是同体问责和异体问责的有机结合 应包括 上问下责 下问上责 外问内责 等多元问责方式 5 不能把校长问责制看成是对具体过失的惩罚 传统的问责 习惯于把校长的责任局限予具体的事件 包括施政的重大失误 特别是重大责任事故 过错 腐败 或 政治 责任事故 这样的 问责制 追闯 的是具体问题的具体过错 变成一种纯粹的惩戒措旌 而且对校长因过失做出的惩 戒 通常是在事故发生之后 亡羊补牢 为时太晚 对具体过失的惩罚在本质上是 行政处罚 司法处罚或党纪处罚 而不是校长问责制本身 校长问责制关键要解决 的是 确保校长随时承担责任 即时校长权力行使的全过程进行监督和问责 是全 参见 李树峰 建立中国校长问责制之研究 d 1 华东师范大学2 0 0 6 届硕士研究生毕业论文 1 2 程提醒和全面问责的有机结合 所以校长问责制关注校长一切责任 而惩罚只关心 事故的责任 4 校长问责制与相关制度的关系 对于学校而言 已经施行了校长负责制 现在又来推行校长问责制 怎样看待 这两者间的关系 对于校长而言 已有多种监督体制 校长问责制与这些监督体制 有何关系 这是研究校长问责制必须解决的问题 1 与校长负责制的关系 两者之间有着特定的联系 首先 两者的作用对象相同 校长负责制与校长问责制都是针对校长 前者是 为了突出校长的权力 后者则更加注重校长的责任 作用对象上具有一致性 其次 校长负责制自身的不完善是建立校长问责制的直接动因 现行的校长负 责制突出强调了校长的权力 在实际执行过程中 由于监督体制的匮乏或监督的无 力 使校长权力与义务之间出现了严重的不对等 权大于责 校长负责制逐渐异化 受到了前所未有的挑战和质疑 校长问责制正是针对这一问题而提出的 再次 校长闯责