关于基层民主制度建设的现实思考以嘉兴市南湖区基层民主建设实践为例.doc

收稿日期作者简介:杨帆(1980-),女,回族,浙江嘉兴人,上海交通大学MPA,嘉兴南湖区投资促进局。关于基层民主制度建设的现实思考以嘉兴市南湖区基层民主建设实践为例杨帆上海交通大学国际与公共事务学院,上海摘要:结合嘉兴市南湖区基层民主建设的实际,就进一步完善基层民主,畅通民意诉求渠道进行了初步分析和思考。首先,介绍了南湖区基层民主建设的做法,包括“官”由民选,“权”为民用,“事”由民议,“绩”由民评等,取得了很好效果;然后指出了南湖区基层民主建设还存在角色错位现象还比较明显部分基层组织威信不高,制度实施基层仍较薄弱,民主理财作用不明显等问题;最后提出要提高认识,突出重点,建立长效机制,转变方式,建立村、社区组织自治模式等对策。关键词:嘉兴市;南湖区;基层民主;和谐社会;/ddfxbylw/中国特色社会主义中图分类号:D675. 5文献标识码:A.文章编号党的十七大报告指出,发展基层民主,保障人民享有直接行使民主权利,实现基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。1为此,嘉兴南湖区组织区级有关部门,采取实地考察、召开座谈会等形式,对各镇、街道基层民主建设工作进行了认真的调研,本文在摸清现状的基础上,结合南湖区基层民主建设的实际,就进一步完善基层民主,畅通民意诉求渠道进行初步的分析与思考。一、做法与成效嘉兴南湖区现有常住人口46万,辖5个镇, 6个街道, 66个社区居委会(其中: 55个城市社区56嘉兴学院学报Journal ofJiaxing University第22卷第S1期2010年9月Vo.l 22 No. S1 2010. 9居委会, 11个城镇社区居委会), 72个行政村。近年来,南湖区以民主法治村(社区)的创建为载体,以推行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为重点,进行了有益的实践与探索,破解了基层民主建设的难题,取得了良好效果。一)“官”由民选,实现基层民主选举的全覆盖以民主选举为基础,落实群众的推荐权和选举权。按照“两推一选一公示”的办法,依法选举产生村(社区)党支部(党总支)和村(社区)委员会班子,积极探索扩大民主选举的新方式。一是开展以无候选人直选(海选)的试点工作。该区率先在新丰民丰村、余新长秦村2个村和建设街道百福弄社区等6个社区以无候选人的直选方式选举产生村(社区)“两委”班子。在直选试点中统一时间、统一标准、统一程序,把握了选民登记、选举办法制定、推荐候选人、正式投票4个环节,广大选民积极参与直选工作, 6个试点社区共登记选民14 875人,参选选民达13 121人,参选率达882%,选举一次成功率达100%。建设街道百福弄社区通过选民自荐、组织竞职演说、候选人与居民代表面对面对话等环节,选举产生社区居委会班子。二是民主选举产生村(社区)党支部党总支)。各村(社区)党支部(党总支)换届选举时,通过党员民主推荐、群众测评、候选人公示、党内民主选举4个环节,规范和完善工作程序,引导广大党员积极参加党内选举的各个环节,选举出党员和群众信任的党支部班子。三是民主选举产生村(社区)委员会。在选举过程中,实行无记名和差额选举的办法选举村(社区)委员会,坚持候选人条件公开、选举程序公开、选举结果公开,最大限度地保障选举的民主性,切实维护选民的合法权益,参选率达到98%左右。二)“权”为民用,实现基层民主管理的全方位以民主管理为根本,落实党员群众的知情权和参与权。通过制定村(居)民代表会议、民主决策、民主公开、民主监督等制度,引导党员群众参与民主管理,从源头上减少矛盾纠纷的发生。在农村,实行村务、财务、事务三公开;在城市社区,实行居务、事务两公开,无论农村、城市,着重做到“四个规范”。一是规范公开内容。围绕“群众关注什么,就公开什么”的要求,凡是党员群众关心的热点、难点问题,以及容易出现以权谋私、引发不公的事项,只要不涉及保密内容,都最大限度地进行公开。重点将村级财务和直接关系到村民切身利益的集体资产管理和分配、基础设施建设工程、筹资筹劳及计划生育和民政救济等热点问题进行公开。二是规范公开形式。主要采取专栏公开、定点公开、会议公开、简报公开等形式。如余新镇实行镇、村、组三级联动的村务公开。又如新丰镇在规模比较大的8个居住点建立了“村务公开观看点”,将村务公开延伸到自然村。三是规范公开程序。注重重大决策的全程公开,即决策过程公开、决策内容公开、决策结果公开。在村、社区办公点设立意见箱、召开“一事一议”听证会等形式收集党员群众的意见和反映,并将处理和落实情况予以公开,接受群众监督。四是规范公开时间。实行定期与不定期相结合,公开的时间与公开的内容相对应的公开制度。常规性项目定期公开,临时性项目随时公开,充分体现公开的经常性、动态性、及时性、有效性。三)“事”由民议,实行基层民主决策的制度化以民主决策为关键,落实党员群众的议事权和决定权。通过制定相应的制度,以规范决策的操作程序,在村(社区)建立科学的民主决策机制,使各项决策更能体现和维护群众的切身利益。在农村,建立健全民主决策制度。积极推行民主协商会、听证会和“一事一议”等制度,不断拓宽村民民主参与村级事务决策的渠道。如新丰镇民丰村建立了民主议事制度一事一议制度村民听证会制度两公开一监督制度等,新一届村委会根据民丰村村民自治章程的规定凡10万元以上的投资和涉及村民利益的重大事项,/dxddfllw/经党员、组长民主协商之后,提前告知村民,在征求大多数村民意见后,再提交村民代表会议讨论通过,方能实施。今年,部分村民对治污资金的用处及资金收取的一些具体规定存在疑问,村里迅速启动了民主听证会制度,村干部与村民面对面沟通,对村民提出的疑问一一予以解答,增强了决策的透明度。57杨帆:关于基层民主制度建设的现实思考以嘉兴市南湖区基层民主建设实践为例在社区,探索“议行分设”的管理模式。采取“四组织、四层次”的构建方式,通过“四会”制度建设,即社区民情恳谈会制度社区事务协调会制度社区工作听证会制度和社区评议会制度,明确了社区成员代表大会和社区议事监督委员会议事规则,细化了议事主体、例会时间、议事内容、议事原则、议题产生、表决方式和保证措施等条款,保证了民主决策有章可循。如建设街道百福弄社区就开放式小区的封闭式改造,年初先经过居民代表大会讨论通过,实施前又召开居民听证会,约有60%的社区居民参加了会议,形成初步意见后,发放意见征求稿,征求全体居民的意见,再对征集上来的意见建议进行梳理,召开第二次居民听证会,将完善后的意见稿发放到居民手中,通过几上几下, 80%以上的居民赞成社区封闭式管理的实施意见,最后,社区委员会再一次召开居民代表大会,形成决议,进行公示,予以实施。四)“绩”由民评,实现民主监督的权威化以民主监督为保障,落实群众的监督权和评议权。通过制定较为完备的民主监督制度,把权力置于人民群众的监督之下,让权力在阳光下运行。制定了年终民主评议村(社区)干部工作制度,树立群众评议的权威,促进村(社区)干部始终保持勤政务实的好作风。规范财务监督制度。全区各村经济合作社建立村民监督小组和民主理财小组,负责对村级集体资产管理和财务管理的监督。制定出台关于进一步规范和强化村级财务管理工作的意见,进一步规范了村级财务的审批程序,对原始凭证、审批手续、审批权限作了详细规定,每一笔支出都必须由经手人和证明人签字、民主理财小组审查、村经济合作社主任审批方可进入镇核算中心入账。如东栅街道建新村坚持每月10日、25日为村民主理财小组理财日,在时间上雷打不动,在程序上先由村委会干部对当月的收支逐笔进行介绍,再由民主理财小组逐一审核,如有异议的,需作进一步说明或进行测算核实,最后经民主理财小组全体成员确认后方可予以报销入账。为确保民主理财的公信力,建新村还推出了党员、村民代表轮流参加每月两次的民主理财日制度,取得了很好的反响。同时,村委会还把民主理财日作为民情沟通日,村委会对前期工作和下一步工作进行介绍,民主理财小组和党员、村民代表把近期村民意见反映给村委会,达到了双向沟通的效果。自新一届村委会班子组建以来,建新村在全区率先实现了“零招待”。由于村委获得大家信任,在2010年的创卫中,得到全体村民的响应,村庄面貌焕然一新。又如新丰镇民丰村不仅在开支上进行审核,在收入上也由民主理财小组把关,商业用房的租金不再是由村干部说了算,而由民主理财小组先定价、后招租。在社区,如新兴街道西丽社区率先在议事监督委员会下设立了社区理财小组,定期由社区理财小组对社区经费进行审核。民主评议村(社区)干部。建立了村(居)民委员会向村(居)民和村(居)民代表会议年度工作报告制度、村(居)民评议“两委会”成员制度。年初召开村(居)民代表会议,按照德、能、勤、绩、廉,对每位村(社区)干部上一年度的工作进行评议打分,/ddflxbylw/ 评议结果报镇、街道,作为年度考核的依据。做到村(居)民对村(社区)干部年度工作评议和上级工作考核相结合,民主评议结果与村(社区)干部报酬挂钩,有效强化了对村(社区)干部的激励和约束,真正把群众满意与否作为衡量村(社区)干部是否合格的一把尺子。南湖区基层民主建设的逐步推进,为全区的“三个文明”建设夯实了基层基础工作,初步呈现了基层领导班子更强、党员队伍更好、工作机制更活、党群关系更亲、发展速度更快的良好局面。二、存在的主要问题一)角色错位的现象仍较严重村(社区)委员会是村(居)民的自治组织,不是政府的派出机构。但由于历史的沿革、社会组织和民间组织发展滞后等原因,大量事务性工作下到村、社区,导致村、社区内部组织较多,而且都有上级对应部门或组织在管理、指导,接受来自上级诸多部门的指派、检查、考核和验收,造成58嘉兴学院学报第22卷第S1期村、社区承担了大量行政事务性工作,而属于份内的自治与服务功能相对减弱,村、社区角色错位的现象仍较严重。行政事务多于服务事务、“政府角色”强于自治角色、行政功能取代了自治功能。二)部分基层组织的威信不高目前,部分基层组织在群众中威信仍然不高,具体表现为“三不”,即讲话群众不听、承诺群众不信、指挥群众不行。主观上基层组织中某些成员为民服务意识不强,民主意识淡薄,工作作风不实,尤其是部分党员干部的先锋模范作用发挥不明显,少数党员干部只顾自身利益,奉献精神不足怕做群众工作,没有发挥应有的“领头雁”作用。客观上村、社区承担了大量事务工作,挤占了基层干部为民服务的时间,由于群众不了解基层干部整天在忙什么,也谈不上理解和支持基层干部的工作。三)制度实施的基础仍较薄弱从我们的调研情况来看,南湖区基层民主建设的制度较为完备,但从群众的反映来看,制度实施的效果还不很理想。主要是部分群众觉得基层民主与自己的关系不大,实惠不多,因此,参与的积极性也不高。其症结源于在工作中还存在简单化现象。制度中规定,凡重大事项决策需经村(居)民代表大会讨论决定,但在实际操作中,由于直接将决策事项提交村(居)民代表大会讨论决定,事前缺乏与广大村(居)民的交流沟通,或是以召开党员组长会议代替了村(居)民代表大会,取代了民主决策过程,导致决策做出后,部分村(居)民不理解、不支持,最后也导致重大事项办不好或办不成。四)民主理财的作用仍不明显在农村,有些村民主理财小组作用发挥不够明显,有的村民主理财小组只负责签字,而不过问具体情况;有的村民主理财小组只管支出,不问收入;有的村还没有建立定期理财日,理财时理财小组成员缺席可以代签或事后补签;有的村在理财时,理财小组成员不是同一时间来,集体理财变成了个人理财,谁来谁签,如有缺席的下一次补签或由报账员上门补签;有的村民理财小组成员业务知识缺乏,甚至对财务知识一窍不通,根本无法监督,对理财情况也没有详细记录,民主理财小组形同虚设。三、对策与措施综观该区基层民主建设的进程和现状,扩大基层民主,保证村(居)民自治不仅是党的主张和法律的要求,也日益成为广大人民群众的实际需要。以上问题,既是基层民主推进过程中的问题,也是下一步基层民主建设需要重点解决的问题。我们要按照党的十七大报告中关于发展社会主义基层民主的要求,不断扩大公民的有序政治参与,促进基层民主建设。一)统一思想,提高对基层民主建设重要性的认识一是加大培训力度。要加强对基层干部的培训,不断提高他们的思想政治素质和民主管理、依法办事的水平,要以人为本,创造条件,每年集中一段时间组织培训,采取政治理论、岗位业务、实用知识和学历培训“四位一体”的方法,不断提高基层干部为民办实事的能力。二是加大引导力度。要通过典型引路,座谈交流和基层干部交流挂职等途径,通过对正反两个方面典型案例的分析解剖加强针对性教育,转变村、社区干部中存在的思想认识问题,消除村、社区干部中存在的思想顾虑引导基层干部自觉摆正位置,视管理为服务,增强基层干部的民主意识,解放思想,大胆实践,把基层民主建设作为基层工作的重点,自觉接受群众的民主监督。三是加大宣传力度。进一步结合“五五”法制宣传教育,宣/dxddkjlw/传党在基层的方针、政策和常用法律法规,教育广大群众正确理解扩大基层民主的内容和方法,自觉摆正权利和义务的关系,从而积极投身到推进基层民主建设的实践中来。二)突出重点,建立基层民主建设的长效机制一是要加强对民主选举工作的领导。明年又将进行村“两委”选举,要精心组织,周密安排59杨帆:关于基层民主制度建设的现实思考以嘉兴市南湖区基层民主建设实践为例充分发扬民主,严格依法办事,及时纠正违法事件,保证基层组织依法民主选举。二是要规范村居)务公开。要不图形式求实效,不讲麻烦求满意,加强公开的规范化,要通过经常性的明查暗访,解决好全公开、真公开和及时公开的问题。同时,要把执行党的路线、方针、政策,变成干部群众的自觉行动,把党在基层的各项工作,变成群众看得见、摸得着的物质和精神利益。三是要抓住民主决策这个中心环节。要把知情权、选择权真正交给党员和群众,变“暗箱”操作为“阳光”运作无论是村、组基本建设项目还是集体资产的分配使用等,都要通过民主决策程序,真正使群众满意。四是要把民主监督的长效机制执行好。要充分发挥村(居)民代表会议评议村、社区干部的作用完善村民理财和重大村务“一事一议”制度等民主监督制度,不断向深度和广度推进。五是要把民主制度具体化。通过对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督内容的具体化和程序化,严格按照规定的程序办事,畅通民意渠道,保障基层群众在参与过程中的信息平等权,实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的公开性和透明性。用法律法规来指导各项事务,做到有法可依,有法必依。在农村,可以把村民委员会组织法以细化的方式写入村规民约来指导村民的行为,为村民积极参与村事务管理提供法律保障。三)转变方式,构建村、社区基层组织的自治模式一是基层政府及其工作人员要转变观念。要进一步提高认识,转变方式,改进工作作风,依法履行职责,解决好“镇管”(街道)与“村治”(社区自治)的矛盾。对政府而言,要充分认识村委会、社区居委会是自治组织,依法享有自治权利,因此对村委会、社区居委会的关系不应也不可定为领导关系。除采用必要的行政管理方式外,应更多地运用法律、经济和教育等综合方式,在尊重村居)民自主权和村委会、社区居委会相对独立性的基础上实现有效管理。指导村委会、社区居委会独立负责地开展群众自治工作,改进领导方法和工作作风,严禁把村委会、社区居委会当成政府的下级机关,避免用行政命令的方式干涉村委会、社区居委会自治权利的行使。二是要坚持村(居)民的事情由全体村(居)民民主决策的原则。要采取民主讨论、疏导、说服教育的方法,而不是行政命令、强制压服的方法。政府的各工作部门不要把村委会、社区居委会当作自己的下属机构,