农村土地承包经营权制度之完善.doc

农村土地承包经营权制度之完善内容摘要：土地承包经营权制度在我国土地立法中具有举足轻重的地位，健全土地承包经营权制度的关键是有效实现农村土地承包经营权流转。本文结合当前农村土地承包经营权流转的理论和实践中的存在的缺陷，从多角度提出进行完善的基本思路和具体建议，以期对完善农业法律制度有一定的借鉴意义。关键词：农村土地承包经营权；流转；完善土地承包经营权流转，即指在土地承包经营权前提下，在确定土地所有权归属和农业用地用途不变的原则下，自愿合法将土地承包经营权的占有、使用、收益和处分等全部或部分权利，通过转让、转包、出租、互换、入股等方式转移给其他经营者或农户，其实质是土地的占有、使用、收益、处分权的流通周转。我国的土地承包经营权制度极大地解放了农村生产力，对我国农业发展起到巨大的作用。不过我们在取得成就的同时也应看到现实中还存在的许多问题。我们需要在不断改革中，建立适应我国国情的土地承包经营权流转制度，实现土地资源的优化配置。一、完善立法及修正相应法律法规（一）充分发挥政府职能，宏观调控和微观管理相结合政府须充分发挥政治、经济、文化、公共服务等各项职能。在农地流转过程中，政府应该摒弃以往的具体参加者的角色，而换之以宏观调控者的角色，统筹区域间土地流转市场发展。对于国家或是集体经济组织而言，其作用是对流转过程进行监督，对违法行为进行制止，同时设立相应的农地承包经营权交易组织机构，及时发布流转供求信息，为农户提供流转指导或咨询服务，通过依法行政和公共管理，创造良好环境推动农村土地承包经营权流转有序健康发展。（二）深化金融市场改革，构建价格评估机制中共中央十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称“决定”）明确指出要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。政府部门应当建立完善的农地价格评估机制，发展土地流转的资产估价、土地保险融资为一体的辅助措施，作为土地流转有序进行的依据；。“决定”首次明确提出允许要条件的农民专业合作社开展信用合作，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。就意味着国家加大农村金融市场的开放步伐，扩大农村经济的金融渠道，扩宽土地流转方式，提高对农业发展的信贷力度和改革农地抵押制度，在实践中有效履行相关文件精神，能有力解决流转资金不足和有效降低农民的经济负担。（三）放宽对土地承包经营权流转的限制一是土地承包经营权作为一种用益物权应可以设立抵押，也就应该能够自由转让，享有农地承包经营权的农民就“有权依法自主决定在原土地承包经营权合同剩余的期限内出租、互换、入股、抵押或以其他方式流转” 1；二是为了保障土地经营权人的财产权和生产自主权，法律应当赋予承包人完整的流转权，并确定承包经营权流转时具备的条件和范围等，只有这样才能真正实现农民利益与土地利益相结合，更好的发挥土地的经济效益；三是扩大流转当事人的范围，打破流转当事人身份的限制，允许本集体经济组织以外的满足条件的组织和个人进行承包，实现流转主体的多元化，建立开放型农村土地流转市场。（四）农村土地权属确认，建构明晰的土地产权制度一是明确规范集体土地所有权主体。通过修正现行法律，科学界定农村土地所有权主体的范围、权利和责任。明确集体所有就是广大农民共同所有，集体内所有农户享有土地的最终归属权以及占有、使用、收益和处分的权利；二是强化土地承包经营权权能，就是必须在法律上予以确认和赋予承包者完整而长期稳定的土地承包权2；“决定”提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这一规定在实际农村土地工作中有效增加了农村土地产权的稳定性,在实践中效果显著。二、完善土地承包经营权流转管理，明确农地承包经营权流转方式（一）加强土地承包经营权流转的程序管理和合同管理完善管理方式关键要依法规范流转行为，确保流转平稳有序进行，流转形式严格遵循法律和政策规定。在土地流转过程中，农村土地承包经营权流转应有效借鉴“提出申请审核登记信息发布组织交易成交签约归档的程序规范进行” 3，土地承包经营权流转当事人经平等协商达成一致意见后签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审查、签订和登记，其次是明确流转各方的权利，将权利变动信息向社会公开，使承包经营权的变更清晰透明，从而增加流转当事人的守法、用法的意识，减少土地承包经营权流转中的各种纠纷，保障交易的安全与承包经营权权属的稳定。（二）明确农地承包经营权流转方式应当进一步明确流转方式，一是确立抵押可以作为土地承包经营权流转方式。随着农业经济的发展，农民就业渠道呈现多元化趋势，抵押土地承包经营权可以取得土地投入的资金，也有利于土地规模经营的发展；二是确立家庭承包方式的土地承包经营权可以继承，在允许多种主体参与流转的情况下，继承人不应有身份限制，同时，为防止土地零碎化，可以在一定程度上限制土地再分割。（三）土地承包经营权入股合作生产土地承包法第42条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这一规定对土地承包经营权入股做了界定：入股应在承包方之间进行，农户以入股形式组织在一起从事农业合作生产，收益按照股份分配，而不是将土地承包权入股作为赚取经营回报的投资，从而以土地经营权入股所具有的投资激励机制，使农户凭股权长期享有集体的收益分配，为农户提供了福利保障和长期的土地承包收益权。4三、推进土地流转配套改革，构建有利的外部环境（一）建立健全多元化的流转纠纷解决机制根据最高人民法院施行关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释的精神，在农村实际工作中应以调解为解决农村土地流转纠纷的主要手段，引入仲裁救助救济机制为辅助手段，加大对农民的法律法规宣传和农地流转知识的普及，进一步消除农民在土地流转的封闭落后思想，及时有效的解决机制的建立才能有力化解土地流转产生的纠纷。（二）坚持不改变土地用途基本原则，确保粮食安全一是进一步落实粮食风险基金直补政策，加大对粮食生产的支持力度，并按照市场机制逐步形成合理的粮食价格，调动经营者的种粮积极性，建立和规范我国的粮食直补机制。据财政部门初步统计，2011年中央财政对“三农”的实际投入首次突破1万亿元大关，达到10408.6亿元，同比增长21.3%5，大力确保了粮食安全；二是土地行政主管部门应践行“有力保障耕地的规模和种植条件”的要求，追究非法占用耕地和破坏耕地的责任人员的法律责任，保证农业可持续发展的基本生产资料；三是承包方有必要积极履行农村土地承包法第17条规定的义务：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。注释：1 摘自海南省实施办法（海南省人民代表大会常务委员会公告第44号）第21条第1款2 贺翠，农村土地承包经营权流转法律制度的反思与完