政府采购国产货物、工程和服务界定规范的探讨.doc

政府采购国产货物、工程和服务界定规范的探讨中国质量新闻网2009-02-20 15:53:14 购买国货（包括本国货物、工程和服务，下同）是世界上实行政府采购制度国家制定政府采购法的主要目标，也是规定政府采购的一个极其重要的政策取向，旨在通过立法保护国内政府采购市场，保护国内产业，支持本国企业的发展。为此，许多国家都对国货制定了较高标准的原产地规则，使得政府采购作为非关税贸易壁垒的表现方式之一，起到保护民族工业，扶持国内中小企业迅速发展的作用。 我国已于2003年1月1日起施行中华人民共和国政府采购法，该法对我国政府采购制度的建立以及政府采购工作作出了比较全面的规定，为规范我国的政府采购和优先购买国货从法律层面提供了保障，但这些规定主要是框架性和原则性的，在对国货的认定方面尚无明确标准：该法第十条规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务；所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。该条文只是提出了采购国货这一原则要求，对国货的认定等关键问题未作出明确规定，操作性不强，实际上赋予了采购主体和行政主体巨大的自由裁量空间，造成了各地政府在采购中对国货的界定标准各不相同，以致出现我国政府采购市场的单边开放。采购人采购外国产品普遍的现象，挤占了我国产品和供应商应有的市场，在相当大的程度上损害了公共利益和国家利益。可见，政府采购国货至今尚未明确和建立相应规范要求，缺少权威证明书，在很大程度上影响到我国政府采购国货的健康有序、规范运作，我国政府采购对民族工业进行有效保护的实际操作还任重而道远。 为此，我国需要制定政府采购原产地规则，明确界定国产货物、工程和服务的方法，以达到刺激民族产业发展，提高国产货物、工程和服务的品质和竞争力的目的。 2005年以来，国家质检总局主动应对，充分发挥长期从事原产地专业研究和实践的优势，积极成立课题组对政府采购中的国货界定开展研究，同时对政府采购国产货物原产地证书签证业务也作了认真细致的探讨，目的就是要对“国产货物、工程和服务”制定较高标准的原产地规则，并提出本地成分要求，研究制定既符合国际惯例又符合我国产业现状的政府采购中的本国货物、工程和服务界定规范，使政府采购本国货物、工程和服务行为有据可循，有法可依，真正起到扶持和激励民族产业的目的，从而实现政府采购有关经济目标的调整，起到宏观调控的作用。 一、制定政府采购国产货物、工程和服务的界定规范（下称规范） 由于国货界定是一项政策性和技术性都非常强的一项工作，国家要有专门的规定，所以，在此规定尚未出台前，课题组将其所制定的国货界定原则称为规范。主要原因有三：一是借鉴美国1807年判定货物原产地的法律规范的提法，这是原产地判定的初始阶段一种探索性做法。我国政府采购国产货物、工程和服务的判定也正是处于初创探索阶段，暂称之为规范比较合适；二是鉴于目前尚无成熟的操作经验，技术标准性的资料还相当欠缺，离制定判定标准还有一定距离，而规范相对较灵活，可广泛使用于政府组织、部门、厂商或非标准化组织，称之为规范实属权宜之计，拟待通过不断实践和探索加以完善，时机成熟后可上升为立法；三是制定该规范的目的是为国产货物、工程和服务的判定确定依据，并明确操作规程。 （一）明确规范的总体研制思路 从某种程序上讲，购买国货是世界上实行政府采购制度国家制定政府采购法的主要目标，通过立法保护国内政府采购市场，保护国内产业，支持本国企业的发展。规范在确定总体研制思路时，充分借鉴了国际上的相关规定，并结合我国实际作了研究，将总体研制思路定位为：立论有据、执规有序、操控便捷、行为可控。为了实现这一目标，具体框架内容包括目的，依据，适用范围，本国货物、工程和服务的界定标准（其中货物分完全国产和含有进口成分两种情况），工作程序，证明形式和产品的定义（包括货物、工程项目和服务三大块）。 （二）科学确定本国货物、工程和服务的界定标准 课题组收集和研究了大量国内外资料，尤其是重点研究了实施政府采购原产地标准比较成熟、实际成效显著的国家制定的标准和实施实例，在研究中发现：在政府采购强调以购买本国货为主的情况下，很多国家专门为政府采购制定了“国产货物、工程和服务”原产地规则，但由于各国国情不同，其人均GDP比重差别较大，各国在确定门槛时，其使用的标准大相径庭，但价值比率标准是世界各国最普遍使用的办法。在此基础上，国家质检总局组织福建、上海、江苏、山东、天津、杭州等检验检疫局开展了大量的实地调研，经多方比较论证，最终确定采用国际通用做法，对国产成分设定一个合适的百分比是符合国情实际的。但该比例不能过高，否则会影响到我国国内供应商和国内制造业的利益；也不能过低，否则会导致外国产品和外国供应商大量进入了我国的政府采购市场，挤占我国产品和供应商应有的市场。为了确定这个百分比，课题组组织大量人员对5000多种产品的生产情况进行了调查，从原辅料、零配件的构成和使用到生产工艺流程全程跟踪调研；在调研过程中发现，只要通过技术改造，知识创新和产业结构的合理调整，国内制造业和供应商一般都能做到使自己的货物、工程和服务国产成分比例达到50%，并以此比例作为通用的百分比要求，并创造性地设计了计算公式，同时说明了使用方法和工作程序，使其更具操作性： 1.货物计算方法 国产价值比例=50% 2.工程计算方法 国产价值比例=50% 或国产价值比例50% 3.服务计算方法 国产价值比例=50 （三）在通用规则基础上制定特定产品清单作为补充 课题组通过对1200多家实施政府采购的单位和生产企业的调研发现：由于本国货物品种繁多，各具特点，有时候用统一的百分比标准并不能在所有情况下都能准确地反映出含进口成分的货物是否经过实质性改造或达到扶持本国企业发展的目的，有必要在通用规则基础上再制定特定产品清单作为补充，对列入清单中的特定产品增加某些附加加工条件或提高百分比要求作为这一普遍规则的例外。例如汽车工业，它是一个国家综合国力、综合竞争力水平的体现，具有高度的产业关联性，产业链长，能带动钢铁、机械、电子、石化、建筑、服务等156个相关产业的发展，对国民经济具有巨大的带动作用，历来被视为国家工业水平高低的象征，在政府采购中也占据了较大比例；课题组在对我国各汽车生产企业的汽车国产化率调研中发现：在相关的法律法规、部门规定、税率核定中提及进口件比率的，如构成整车特征的汽车零部件进口管理办法等，提到进口汽车零部件超过60%构成进口整车特征；汽车业界已习惯将国产化率达到40%作为一项重要指标，而且过去需要6至8年才能实现的从40%到80%的国产化率提升，如今仅需两年就能完成；国产化率越高，价格越低，已成为当前左右国内汽车价格的主要规则之一；在过去三年里，合资品牌国产化率提高与价格的下降呈明显的杠杆关系；根据我国各汽车生产企业的汽车国产化实际情况及政府采购需求，课题组将汽车列入了清单范围，并规定“国产成分占60%以上”的特殊要求。 因此，课题组结合我国产业现状及政府采购产品分布情况，研究并确定了需列入清单的产品和具体要求，同时对政府采购产品范围和品种进行了大量调研，初步将约200类在我国政府采购中对国民经济有重大影响的产品、大宗采购货物或在调研中发现需要通过提高要求予以扶持的产品列入清单，提出了较高的加工要求或较高的百分比要求，对上述产品的生产厂家起到主动保护和扶植作用，更有利于我国经济的发展。 二、探讨有效的官方证明形式及管理方法 政府采购工程的采购管理涉及多个部门，但在管理上各有侧重，不可相互替代，且目前缺少权威证明书，在一定程度上影响到我国政府采购国产货物的健康有序、规范运作，工作难以开展。为满足官方权威机构对政府采购中国产货物、工程和服务予以证明符合国产要求的需要，国家质检总局还组织系统内长期从事原产地专业实践的原产地工作者，充分发挥多年的原产地工作管理经验，借鉴质检系统可控、可追朔的证书证明功能体系，在规范中考虑了工作程序和证明形式，设计了政府采购原产地证明书，制定了证书样式以及填制规范说明，旨在最大限度地发挥政府采购对国内企业保护和促进作用。该证明书共有12栏，与质检系统对出口货物签发的一般原产地证相比，基本货物信息基本一致，多了政府采购部门、政府采购代理机构、采购目录和商品注册商标等栏目，并有自己详细的填制说明和使用规范。 课题组制定的规范在我国尚属首创，在初步制定伊始就推荐给了部分政府采购部门试用，在实践过程中不断改进和完善，取得了较好成效，并于2008年7月通过了专家评审。专家认为，该规范符合国际惯例，且与我国目前的产业现状相适应，能有效地指导政府采购国产货物、工程和服务，使政府采购发挥扶持和激励民族产业的作用。在我国成为世界贸易组织成员后，同时利用关税和行政手段保护国内企业的力度逐步弱化，在目前国内企业整体竞争能力不强的情况下，利用政府采购国货手段保护和支持国内企业，帮助企业提高竞争力尤为重要，对我国国民经济和发展对