浅议质监系统行政强制手段的使用.doc

一、行政强制法律制度（一）行政强制制度的涵义行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，称为行政强制。行政强制制度是行政强制措施和行政强制执行两项制度的合称。（二）行政强制的意义行政强制是保证行政机关顺利履行法定职责，维护社会经济秩序，保护公共利益和公民权益方面的十分必要的法律制度。行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身权、财产权的强有力手段，很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力，否则无法履行其法定职责；行政强制执行则是行政权行使的最后阶段，也是行政权的保障，没有行政强制执行制度，行政决定将成为一句空话。（三）质量技术监督行政强制我国现行质量技术监督法律、法规、规章规定，质量技术监督部门可采取的行政强制有以下几种：1、查封、扣押。产品质量法第18条第1款第4项规定，对有根据认为不符和保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。2、强制检定。我国计量法规定，县级以上计量行政部门对社会公用计量标准器具，企事业单位使用的计量标准器具实行强制检定。3、封存。例如标准化法实施条例第33条3款规定，进口不符合强制性标准的产品的，应当封存并没收该产品，监督销毁或作必要技术处理。4、登记保存。行政处罚法第37条第2项规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。二、质量技术监督行政强制程序的法律地位和作用质量技术监督行政强制程序是执法主体在执法时所遵循的方式、步骤、时限和顺序。程序作为规范执法权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现依法行政的重要前提，而程序发达与否，是衡量一国行政法治程序的重要标志，在行政强制中有其重要的法律作用和地位：1、程序的设定可以避免执法主体选择不适当的手段、范围、幅度来扩大执法机关的权力。2、适用正确的程序，使执法行为规范化、法律化，提高依法行政的效率。3、保护相对人的合法权益。任何法律实体权利如没有相应的法律程序权利予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也无任何意义。在行政强制运作的程序中，赋予相对人必要的权利，就能使之通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政强制予以有效控制的目的。三、质量技术监督行政强制程序立法现状及存在的问题（一）立法现状我国在行政强制方面没有统一立法。1、行政程序制度和规则中体现民主精神的内容不多。技术监督行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还很少。例如，听政制度目前还只适用于重大的行政处罚等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度不完善、不规范。2、质量技术监督部门行政强制的程序基本上由本部门自行规定，有些连最基本的程序规定都没有；属于申请人民法院强制执行的，长期存在着是实质审还是形式审的争论，由此影响执行的力度和效率。3、关于告知程序的方式、时间未作明确规定。在采取行政强制措施时应当将处理意见告知行政相对人，说明做出处理意见的事实、理由、依据，并告知行政相对人依法享有的权利。在方式上，明确了行政机关告知的义务，如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知或者电话告知还是采取其他方式，未明确规定。对于告知的时间未作规定，不利于保护行政相对人的合法权利。（二）质量技术监督行政强制在实践中存在的问题1、以扣代查现象。在实践中，有长时间扣押财物，久拖不决的案件。2、查封扣押期间保管不善现象。查封扣押容易发生相关财物被盗事件。如果保管不善，行政主体将承担扣押财物发生灭失、毁损等原因引起的法律后果。3、执法人员的随意性。对“自由裁量权”未加以限制。四、完善质量技术监督行政强制程序的设想借鉴各国先进经验，结合我国国情，规范质量技术监督行政强制程序，应完善如下制度：（一）建立信息公开制度信息公开又称信息自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予以保密的以外，应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制，这是行政公开原则的重要体现和必要保障。信息公开制度有利于防止腐败，公开了据以做出行政强制的相关材料，使相对人知晓执法机关的应为和不应为，自己的可为和不可为。从而有利于相对人行使和实现自己的权利，有利于防止行政强制的滥用。（二）完善告知制度实施行政强制措施时应告知当事人采取行政强制的理由、依据、救济途径及当事人依法享有的权利。这样有利于相对人进行陈述和申辩，有利于相对人运用救济程序：不服行政强制的，可以申请复议或提起诉讼，造成损害的，国家赔偿。（三）完善回避制度回避，是指执法人员在行使职权过程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。回避制度的法律价值在于程序的合法性，确保实体的公正性。（四）规范表明身份制度表明身份制度是指执法人员在实施行政行为时，向行政相对人出示执法证明，表明自己享有进行执法职权的程序。它既可以使相对人免受不法侵犯，也体现执法的公开性，自觉接受社会监督。同时，这一制度为行政回避制度的建立奠定基础。（五）完善说明理由制度说明执法理由，是指执法人员对行政相对人采取行政强制时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其采取行政强制的事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。说明理由就内容而言，可以分为合法性理由和正当性理由。前者用于说明合法性的依据，如事实材料、法律规范；后者则是说明正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益、惯例公理等。此制度要求执法人员在做出对行政相对人行政强制决定时，必须给以合法合理的解释。它可以使执法机关依法行使职权，避免损害相对人的合法权益。（六）建立时效制度时效是指行政强制法律关系的主体，在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果。执法主体在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时应承担相应的行政责任。行政相对人在法定期限内如不行使权利，即丧失了相应的权利并承担相应的法律后果。时效的法律意义是，稳定行政强制法律关系，及时排除行政强制程序中的不利因素，提高执法效率。（七）完善送达制度行政强制决定必须送达，只有在确实无法送达时，方可公告送达。浅议质监行政执法过程中的强制措施中国质量新闻网2008-07-20 00:00:00 登记保存、查封和扣押是质量技术监督行政执法机关在调查取证过程中，使用最频繁和最有效的三种行政强制措施。笔者将从以下几方面谈谈自己在行政执法过程中对如何运用好登记保存、查封和扣押的体会和看法。 登记保存、查封和扣押的概念 登记保存是指行政执法机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了防止证据隐匿、转移、销毁，经行政执法机关负责人批准，通过法定程序采取的必要的收集证据的方式，是一种行政强制措施。其目的是及时查明案情，制裁违法行为，避免违法行为可能对社会造成的危害，维护公共利益和社会秩序。 查封是指行政执法机关在行政执法过程中用封条将当事人的财物就地封存，不准任何人转移和处理的一种行政强制措施。就地查封的财物，行政机关可以指定当事人负责保管。保管期间，在不被查封财产的情况下，当事人经行政执法机关批准可以使用该项财物，如果当事人拒绝保管或者保管不善，造成损失的，要承担责任。如果需要，行政执法机关也可以将查封的财物异地封存，或者指定其他单位或者个人保管。 扣押是指行政执法机关在行政执法过程中把当事人的可作为必要证据的物品、文件及依法应当予以没收的财物转移至另外场所，加以扣留，防止当事人占有、使用或处理的一种行政强制措施。扣押和查封不同，查封主要是就地进行，加贴封条，而且有的被查封的财产当事人可以使用；扣押主要是异地进行，不贴封条，扣押的物证无论谁保管，都不得任意使用该财物。 三者的相同之处 （1）三者均属于行政强制措施，具有单方（行政执法机关）强制性的特点，均为行政执法机关在调查取证阶段所采取的保存证据的一种手段。(2）三者均属于具体行政行为，均需制作预定格式的文书和履行法定的程序。（3）三者均须由行政机关负责人（包括分管行政执法负责人）批准才能实施。（4）三者均有期限限制，不得超越期限而为之。(5）三者均属可诉的具体行政行为，行政执法机关在实施后均需要履行告知义务，告知行政相对人的复议权和诉讼权。 三者的不同之处 (l)适用条件不同。先行登记保存实施的先决条件是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”，是取证措施之一。查封和扣押的前提是必须有相关法律、法规具体规定的情形，并可以根据具体情况，对与违法行为有直接关系的物品所采取的保全措施，既属于证据保全的强制措施，又属于保证行政执法得以顺利进行的强制措施。如产品质量法第十八条规定实施查封和扣押的前提条件是县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报以及对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，予以封存或者扣押。 (2)三者针对的对象侧重点不同。登记保存针对的对象侧重点是证据，实践中，证据可以是违法产品的本身，也可以是与违法行为相关的物证、书证、生产经营的账册、合同等其他资料；查封和扣押在质量技术监督行政执法领域针对的对象侧重点一般限于违法产品的本身以及原辅材料、包装物、生产工具，对于违法行为的产品本身以外的物证、账册、合同等一般不适用查封和扣押。 (3)作用不同。登记保存的作用是证据保全，保证证据不灭失和以后不再难以取得。查封和扣押的作用一是制止正在发生的违法行为，二是为了保全证据，三是为了便于执行下一步的行政处罚。 (4)依据的法律、法规不同。登记保存依据的是行政处罚法第三十七的规定；封存和扣押的依据是产品质量法第十八条（封存或扣押）、工业产品生产许可证管理条例第三十七条（封存或扣押）、特种设备安全监察条例第五十二条（封存或扣押）、棉花质量监督管理条例第二十条（封存或扣押）、无照经营查处取缔办法第九条（封存或扣押）等。 （5）期限不同。登记保存的期限行政处罚法规定只有7天时间；查封和扣押的期限一般以行政机关查明违法事实为期限，但有的法规也规定了具体期限。如无照经营查处取缔办法规定实施查封扣留的最长期限为30日。关于查封和扣押的期限，到目前为止，属于质量技术监督部门适用的法律、法规对此还没有作出统一的规定，其他大部分法律和法规也没有对查封和扣押作出具体期限的规定。如产品质量法和特种设备安全监察条例没有规定查封和扣押的具体期限，只有原国家质量技术监督局关于实施若干问题的意见（质技监局政发【2001】43号）第二条第三款作出了“查封、扣押的期限为三个月”的规定，以及国家质检总局在关于实施若干问题的意见（国质检【2003】206号）中的第十七条第（三）点作出了“查封、扣押的期限为15天。因案情复杂等情况，需要延长查封、扣押期限的，应当报上一级部门批准”的规定。目前，质量技术监督部门可以适用的国务院行政法规如上述所述的无照经营查处取缔办法，关于查封和扣押的期限作出了具体的规定，即该办法第十一条规定，查封和扣押期限为15天，如案情需要，经上级部门批准，可以延长15天。 中华人民共和国行政强制法（草案）第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日；法律、行政法规对期限另有规定的除外。对物品需要作出检验检测检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检验检测检疫或者技术鉴定的期间。 （6）后果的法律处理不同。实践中经常会出现行政相对人擅自转移、隐匿、出售、动用、毁损等被依法登记保存或封存扣押物品或产品。对这三者的后果，有的法律作出了明确规定，有的没有。法律、法规作出明确规定的，从其规定，如产品质量法第六十三条规定：“隐匿、转移、变卖、损毁被产品质量监督部门或者工商行政管理部门查封、扣押的物品的，处被隐匿、转移、变卖、损毁物品货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”工业产品生产许可证管理条例第五十条规定：“擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5以上20以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值一倍以上三倍以下的罚款。”棉花质量监督管理条例第二十条规定：“棉花经营者隐匿、转移、损毁被棉花质量监督机构查封、扣押的物品的，由棉花质量监督机构处被隐匿、转移、损毁物品货值金额2倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 法律、法规没有规定的，笔者建议，由于相对人的这一行为是一种故意违法行为，因而据此可以认定为情节严重的违法行为，并参照原国家技术监督局（技监局法发【1992】491号）文件的规定，即“行政相对人故意违法的，可以认定其全部销售额为违法所得”，将被行政相对人隐匿、转移、变卖、损毁物品的全部货值认定为违法所得，据此依法予以没收或者据以罚款。 执法人员容易违反规定的表现 （1）在实际工作中，具体执法人员常常容易违反实体法律规定采取登记保存、查封、扣押等行政强制措施。主要有以下5种表现形式：A、采取行政强制措施缺乏法定事由。如在产品质量监督执法中，对于存在一般标识问题的产品采取查封、扣押措施。B、采取行政强制措施缺乏法律依据。如在生产许可证执法中，对没有列入生产许可证管理目录内的无生产许可证产品，采取查封、扣押措施；在3C认证执法中，对无3C认证标志的产品采取查封、扣押措施。C、采取行政强制措施依据法律错误。主要是运用查封、扣押和登记保存时依据了各自的法律规定，如采取查封、扣押措施时依据行政处罚法第三十七条，采取登记保存措施时依据产品质量法策十八条等。D、采取行政强制措施缺乏前提条件。行政处罚法第三十七条规定采取登记保存的前提条件是“证据可能灭失或者以后难以取得”，产品质量法、棉花质量监督管理条例、特种设备安全监察条例、工业产品生产许可证管理条例等规定查封和扣押的前提条件是“已经取得违法涉嫌证据”。E、采取强制措施的对象错误。如，在产品质量监督执法中，对当事人生产经营合同、发票、账簿采取查封或者扣押措施；特种设备安全监察执法中，对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患的特种设备或者其主要部件以外的设备或部件采取查封或扣押措施。 (2)违反法定程序采取行政强制措施。实践中主要有以下11种表现形式：A、没有经行政机关负责人批准而擅自采取强制措施。B、没有通知行政相对人到场。C、没有说明采取强制措施的理由和法律依据。D、采取强制措施的对象、规格、数量不清。E、对登记保存或者查封的对象没有作出相应的标记标识。F、没有使用预定格式的法律文书或者填写的法律文书不完整。G、没有告知行政相对人救济权利和途径或者告知错误。H、没有明确采取强制措施的期限。I、采取强制措施超越规定的期限。J、没有在执法文书上加盖行政机关公章或者加盖了专职执法机构公章。K、执法文书上没有执法人员的签名或者只签一名执法人员的姓名。 执法人员如何运用三项强制措施 （1）实施先行登记保存的前置条件应当要具备。行政处罚法第三十七条对