矿产资源补偿费征收制度的改革方向.doc

矿产资源补偿费征收制度的改革方向 -发布时间：2008-01-05文章来源：投稿 文章作者：康纪田 摘 要：现行矿产资源补偿费，援引税收征收和土地、房屋等有偿征收的方式，采用行政处罚的制裁手段，用其固定的费率与业已开采出来的矿产品量组成的价格强制性地收缴。采矿权人缺乏产权预期的稳定性和排他性，而且不是在开采花钱买来的资源，行政设租的行政成本高昂等，最终导致公有资源的“公地悲剧”。国有矿产资源出让和价款支付是平等的市场交易，应在市场市上进行招标、拍卖的公开竞价以确定最能认可矿产价值的人，并将交易的权利、义务用合同形式固定。以招拍合同制维护国家权益的科学方法是世界许多国家的经验。关键词：矿产补偿费 征收制度 招拍合同制 改革矿产资源法第5条规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。为此，国务院颁发了矿产资源补偿费征收管理规定（下称征收规定）。征收规定第1条：为了“维护国家对矿产资源的财产权益”制定本规定。其立法宗旨是“维护国家对矿产资源的财产权益”。但是，征收规定援引我国行政强制征收管理制度，即公有资源私人使用的转化过程中，矿产资源补偿费的行政性、固定性、象征性价格过分低于其价值，而且是在事后的产品销售中征收。这种制度，能否有效地实现立法宗旨，该值得认真地反思了。一、矿产补偿费征收制度根本不能维护国家财产权益1征收的行政强制性不能适用民事财产权的平等交易通过征收方式取得财产，形成两种征收制度：一是无偿征收。无偿征收的特点是固定性、强制性、无偿性。主要表现为税收。二是有偿征收。我国宪法修正案第20条、第22条是有偿征收的规定：国家对农村集体土地和社会私人财产的征收或征用并给予补偿。宪法规定的有偿“征收是指为了公共利益需要，国家将私人所有的财产强制地征为国家所有”。1强制性的征收与市场平等交易具有根本不同的四大特征：一是强制原则。为了公共需要而征收私产是因情势原则，如果以平等协商，自愿交易会因财产权利人过份要价而导致交易成本太高或者无法交易，只好行使征收权；二是国民同意原则。财产权在市场平等交易是财产的基本属性和要求，国家强制征收是一种例外。例外的出现必须“国民同意”并授权于政府在国民那里强制征收。“这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出来的代表所表示大多数的同意”。2国民同意是现代宪政的要求。三是共同利益原则。行使强制性的正当性判断是公共利益标准。公共利益在本质上是非人格化的利益，需要全面而准确地界定。美国经济学家米尼克“提出了一个有普遍代表性的公共利益定义，其范围从独裁偏好的满足到帕累托最优再到多元偏好的调和”。3众多利益需求的整合可以区别于商业利益、部门利益和集体利益等。四是私人有形物的所有权转移原则。国家公共利益需要征收的是土地、房屋、设备等有形物的使用权，在征收以后让渡给了国家，私人失去了对有形物的持有状态。对私人有形财产的需求是征收的起因，依程序给私人损失以补偿是征收的终结。征收规定对矿产补偿费的收缴也实行强制征收，学者们赞成将其列入行政征收之类。学者认为：“此类征收实际上是公民、法人或其他组织有偿使用国有资源资产的体现，是所有权人的收益权能在行政法上的实现方式。国家通过行政主体借助国家的强制力量以征收的形式直接实现国家财产的所有权，从而保证国有资源、资产的合理、充分的利用”。4学者的理论以及征收规定关于征收特点与宪法规定的征收相违背：一是征收对象的私益性。是为了公民、法人或其他组织的私人使用和为了维护国家所有权的财产权益。二是“假借国家力量的强制性”。国家矿产资源所有权在实质上仍然是民事财产权，国家作为财产所有者行使所有权时，直接行使公共权力的强制性，似乎在国与民夺利。三是有形财产转移的反向性。国家所有的矿产转让给私人使用，不是国家补偿货币而是私人向国家缴纳货币。那么矿产资源补偿费征收制度完全不应适用宪法征收规定。这不是违宪，而是本质上的牛头不对马嘴，却貌似地适用宪法的规定，其结果只能是南辕北辙。2征收中的行政处罚不是维护民事财产权益的平等保护征收规定对采矿权人的违法行为规定了制裁措施。其中第14条规定：“采矿权人未按前款规定缴纳矿产资源补偿费与滞纳金的，由征收机关处以应当缴纳的矿产资源补偿费3倍以下的罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证”。第18条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以自接到处罚决定通知之日起15日内”申请复议或向法院提起行政诉讼。不按要求缴纳矿产资源补偿费的实施行政处罚，其处罚的种类、幅度及救济程序都适用行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法的规定。稍加分析可以看出，宗旨是为了维护财产权益而收缴补偿费，却采用行政制裁措施，过分地脱离了财产权保护的原则：首先，行政处罚的宗旨是维护公共利益和社会秩序。行政处罚法第1条规定：为了“维护公共利益和社会秩序”制定本法。这与征收规定第1条关于维护国家财产权益的规定不相干。其次，行政处罚的性质是行政制裁。“行政处罚是指特定的行政机关对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的个人或组织给予制裁的行政行为。”5行政制裁有三大特点：处罚的实施主体是公权力机关；处罚是一种强制的公共行政行为；处罚的对象是行政管理秩序方面的违法行为。财产权益保护只能适用民事制裁。最后，行政处罚只能是无偿征收制度的保障方式。无偿征收的税收征收管理中，对纳税人违反税收行为进行行政处罚，是税收征管法律责任的核心部分。根据有偿征收特点及法律规定来看，有偿征收可以采取强制行政措施（如限期腾地），但没有也不可能对拒征行为给予行政处罚。这主要是有偿征收与无偿征收的权力发生原因的区别。因此，既使矿产资源补偿费属有偿征收制度也不能行使行政处罚权，更何况矿产资源补偿费的性质不能归入征收管理中。3征收的环节和方式是国有矿产流失和浪费的通道矿产补偿费在征收环节和方式上简单地援引无偿征收的税收征收办法，实行事后从价按固定比例计收。征收规定第3条：“矿产资源补偿费按照产品销售收入的一定比例计征”；第6条：“矿产资源补偿费依照本规定附录所规定的费率计征。”征收补偿费的环节和方法，是国有矿产资源流失和行政机关设租的关键所在。首先，行政价格的固定性不能及时反映资源稀缺程度和市场供需的状况，导致价格永远脱离其价值。“价格对自然资源使用的引导和对其它任何资源使用的引导是相同的，价格度量稀缺性，并向消费者和厂商传递应该花费多少精力来保护资源的正确信号”。6行政定价因不能及时传递正确的信号而引起资源流失和浪费。其次，销售后收缴矿产补偿费不能反映资源产权的排他性使用。开采矿产时，是在共有资源里开采他人的。开采者必然不惜浪费地挑肥丢瘦，以尽量少的成本投入开采肥层矿产，丢失和浪费的是他人的。从产品销售中收取补偿费不能体现矿产资源真正是要花钱买的。公共资源的无成本开采，“资源产权是共同享有的，国家设置的壁垒在大家争相进入面前形同虚设，必然造成资源开发的过渡拥挤，这就是矿业纠纷深层次的经济学原因,”7也是公有资源“公地悲剧”发生的依据。再次，销售后收缴是国有矿产流失的通道。利益驱动而不可避免地隐匿销售产量和销售数量、伪报销售价格和开采回采率来偷漏补偿费，这就等于私人从国家方白白地获取到了稀缺的矿产资源。最后，销售后收缴是行政管理的累赘。政府机关通过稽查防止偷漏，则行政成本很高，而且行政管理技术的局限性，即使高成本投入也难以避免偷漏现象发生。这些麻烦纯属于征收制度安排失误造成的。二、矿产资源所有权和采矿权都适用平等的民事私法调整采矿权的初始设立到设立后的开采，是公有资源性质的国家产权向私人物品转化的完成。维护国家财产权益是在转化过程中保障国家所有的矿产资源价值实现，防止被流失和浪费。保障矿产资源的价值实现与普通财产权益没有根本不同，矿产资源所有权以及相应采矿权是民事财产权，不需要特别强调公共机关的警察权维护。1公有资源的私人使用适用民事法律公有资源的财产属性和资源主体的民事地位与国有其它经营性资产的身份等同，德国行政法学家也认为：“根据德国法律，原则上公物并不享有特殊地位，而是民法中属于一公法人的财产。公物原则上适用民事法律。”8适用民法的例外是指有些时候的公物还需公法调整。这以公物的使用性质决定：少数情况是公物在一定条件下的非排他性公共使用，特许经营使用时要经过行政程序。大多数情况是公物通过一定程序转化为排他性的私人使用，则适用民法的普遍性原则。矿产资源的国家所有转化为私人采矿权并进入开采状态时属于公物的大多数情况，完全适用民法调整。2矿产资源的权利主体是民事主体采矿权主体的私人性是由矿产资源所有权的民事性转化而来的。而且矿产资源所有权主体是国家，所有权是民事物权的中心内容，所有权主体理所当然是民事主体。理论上认识矿产资源所有权主体的性质并不难。问题的关键在于私权利民事主体与公权力行政主体的国家是一身二任，在复杂的市场经济下容易错位和越位，实际操作中往往是强制的行政管理行为取代市场交易的民事行为，既是裁判员又是运动员的球场效应，因政府职能转变和政府角色意识的障碍而淹灭了财产权民事主体。3采矿权在本质上是民事财产权初使采矿权的设立，是矿产资源国家所有权中分解出的私人产权，是国有“矿产资源实行资产化管理，把块段资源作为国家特定资产，以一定程序和形式通过评估价值出让给业主，而置换出国家所有权的身份。”9民法学家王利明认为：“采矿权本质上是一种民法上的财产权”。10因为采矿权具有财产权的基本特征。首先，采矿权客体的特定性。国有矿产资源是种类物的整体概念，与国有森林资源一样，欲砍伐的是森林中特定的树木。矿产资源资产化后特定的矿产与矿产资源之间在法律和技术上都是界限分明的分割。其次，采矿权行使的排他性。特定的矿产由采矿权人排他性支配，原国家所有权人因采矿权的设立而失去对该特定矿产的支配，除采矿权人以外的任何人都不能妨碍其依法支配。最后，采矿权的价值性。矿产在市场外的行政划拨还是价格导向的市场配置，采矿权总是有价值。采矿权对矿产的权利状态意味着采矿权人对矿产价值的权利。采矿权属民事财产权，就只能由私法调整。三、坚定而科学的现金招拍合同制是改革的方向全国“两会”代表及学者多次提出要提高矿产资源补偿费，以防止国有资产的流失。但是，不从根本上变革补偿费征收制度，一切努力都是徒劳的。根据采矿权设立的性质特点和国外的经验，实行现金招拍的合同制度：国家规划中决定开采，并探明了储量的特定矿产，合理地评估其价格后投入市场拍卖，在市场竞争中能够充分认识矿产效用、熟知矿产开发、认可矿产价格的人就是矿产的采矿权人；矿产的产权交易以普通的合同将各方权利义务包括价金等固定下来，对各方具有法律约束力。1现金招拍合同制是世界的发展趋势及我国的实践总结市场竞争通过招标、拍卖方式出让国有矿产是市场经济条件下的科学方法。首先，是真正实现国家财产权益的维护。出让方与授让方在平等的市场中通过价格信息的导向决定矿产的去向，最大限度地认可矿产价值的人就是矿产占有人，避免了行政分配的象征性价格条件下的价值流失。其次，采矿权人有了稳定的产权而能最大限度地开发利用。以合同明确各方权利义务并受法律约束，是未来可约束和可预期的行为依据，不恐惧行政设租而尽快转手，而且花钱买来的产权会尽量地提高回采率。最后，大量降低交易成本。最明显的减少了事后征收的行政执行成本和寻租成本。同时，采矿权的排他使用权使产权清晰，大量地降低了产权人的维护成本。澳大利亚是矿业制度相对完善的国家，在采矿权权利金方面作了很多研究。上世纪的九十年代中期，国家组织各相关的专题研究小组对矿产权利金未来改革作了长时间的综合研究，形成了澳大利亚矿产与能源委员会权利金研究的长篇报告。报告认为：“在预计有许多竞争者或地区前景很好的条件下，现金投标是很合适的。在适当地区，现金投标极易管理，因此，它是分配采矿权的一种有效方法。它与有可能采用的其他权利金制相比较，这种方法的收入会更大”。11澳大利亚正在研究时，波兰则已实施了。1994年颁布的波兰地质和采矿法第11条规定：“采矿使用权之设立可以通过举行招标来完成”。第10条第1款规定：“采矿使用权的设置是通过合同来进行的。按照合同，取得使用权的人应进行补偿。”第83条规定：“采矿使用权补偿付费的数量与方式由第10条第1款所指的合同规定。”波兰矿业法明确规定了采矿权设立时的现金招标合同制。美国早在1920年颁布的矿产租让法对公有矿产转让时就明确规定：“已探明的已知矿产，用竞标的方法出让矿权，中标的申请者缴纳标金后方可取得矿权。”12部分国家在逐步改革。哈萨克斯坦1999年修改了1996年1月27日颁布的地下资源与地下资源使用法，其中“第一个重要修改是，从授予地下资源使用权许可证和签订合同双轨制改为以与哈萨克斯坦投资办事处签订合同为主的单轨制。”13我国土地使用权的设立已实行这一制度，采矿权设立时也在进行相应的试行。2现金招拍合同制改革的社会条件已具备采矿权初使设立的改革条件已基本具备：首先，改革的竞争环境形成。市场经济发展至今，基本形成了招、投标的竞争意识，认同招、投标的公平性。同时，受让方的风险意识强。采矿权设立的风险性比较大，市场经济的发展已培育了投标者的风险承受力，竞争感兴趣的人可以不顾这一切。其次，勘探市场逐步完善。尽管矿产勘探的行政配置占主要地位，但勘探的市场配置正在向行政配置挑战。勘探权市场化包括了勘探权的取得，地质资料、质量的评价和经济价值等，这就为出让采矿权竞标提供了价格评估的依据。最后，资本市场异常活跃。矿产开采的合理化利用需要资本市场开放，购买采矿权的资本投入一般超过了受让土地，也比办其它企业要大。因此，资本市场是基础。3招拍合同制的施行还要依靠法律的相应变革其一，从制度上取消公共权力配置采矿权。参加行政许可法起草的专家认为：“在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置严重不公，而且还会导致资源配置的低效率。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源。”14用行政许可方式配置稀缺资源的理论被行政许可法第12条第2项认可。该法第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定。”国务院颁布的矿产资源开采登记管理办法第13条规定：“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得中标人缴纳了办法第九条、第十条规定的费用后，办理登记手续，领取采矿许可证。”国土资源部在2003年出台了采矿权招标拍卖的规定。该规定将法律法规关于以行政许可方式配置采矿权的制度具体化。这些制度属于行政许可的错位：一是以行政许可证取代产权证；二是公共权力主体取代财产权私权主体；三是招标、拍卖是行政公权力配置的幌子；四是中标人的确定却以行政决定的4形式作出等。如果不从理论和法律上矫正行政许可配置采矿权的错位，还配置权于市场，那么，只要公权力拿起拍卖的槌子以决定而不是以民事合同形成拍卖，以现金招、拍合同制取代行政征收管理制的改革就只能是泡影。因此，从制度上取消权力配置采矿权是改革的关键。其二，将确定财产归属的静态采矿权与开采矿产的矿山企业分立。普遍地认为采矿权与采矿企业同一。学者认为：“开采一定的国有矿产资源，取得矿产品之权，称为采矿权。”15矿产品是矿山企业的产出品，是矿山企业通过一定的物化劳动和活劳动投入后的开采赋存于地的矿产转化而来的。矿产是采矿权的客体，归属于采矿权人，是采矿权人用货币交换来的。这就说明，招标拍卖的是国家对矿产的所有权，采矿权人取利的是国家所有权的转让。采矿权人对矿产的静态持有权，区别于矿山企业对矿产采掘的动态开采权。那么，招拍合同制取得采矿权和行政许可取得对矿产开采权的矿山设立要严格分开，正如对林木所有权和对林木的采伐许可权一样分立。“在西方市场经济国家，核准矿业公司登记注册和授予指定矿区的采矿权，理所当然地是两个程序；在中国，核准房地产公司登记注册，和授予指定范围内国有土地使用权，人们也并没有混为一谈。”16要进行现金招、拍合同制改革，必须将采矿权的设立与矿山企业的设立严格分开，绝不允许取得了采矿权的同时就获取矿山企业的设立权。因为采矿权人不需要资质审查，招标、拍卖只认钱不认人。矿山企业的设立要经过严格的行政特别许可。由相应行政机关根据法定标准和程序对矿山企业的资质进行严格审查后，决定是否能够进入开采市场。严格市场准入制度，是由矿山企业的功能决定的。矿山企业的开采对周围的环境，对劳动力的健康和安全，对资源的合理开发等影响，直接关系到和谐社会的建立和可持续发展战略。这