（行政管理专业论文）我国后发展地区基层政府环境保护工作的困境和出路.pdf

独创性声明 本人卢明所鬯交的论文是我个人在导师指导卜 进行的研究i 作及取得的研究成果 尽我所知 除了 文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获 得苤注竖整盘鲎或其它教育机构的学何或证i 5 而使川过的材料 与我一同j f 作的同忠对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名 谢水 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范人学有关保留 使用学t 7 论文的规定 即 学校有权将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索 并采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编以供夯阅和借阅 同 意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印 l l 平l l 磁斑 保密的论文在解密后应遵守此规定 签名 邋坠 导师签名 中文摘要 经过三十多年的飞速发展 我国的经济社会事业取得了巨大成就 但是成就的背后伴 随着环境污染的血的代价 进入新世纪以来 包括政府 社会组织 公民个人 学术研究 的等社会各界都对环境问题高度关注 由于我国地域广大所带来的区域发展之间的明显差 异 以及现实的中国发展模式与体制缺陷等原因 我国的环境保护事业呈现出同益明显的 两极分化 发达地区环境得到有效改善 后发展地区环境同益恶化 这种现象的背后隐藏 了后发展地区基层政府的在职能上的缺失 本文正是在宏观视角上对后发展地区基层政府 职能缺失的原因进行有效分析的基础上提出一些具体的有益对策建议 具有较强的现实意 义和针对性 论文主体共分为三个部分 第一部分是导论 该部分主要是对论文的基本概念 基础理论 论文概况等基本情况 的进行梳理 第二部分是后发展地区环保工作现状及困境 该部分首先对当前我国环境保护工作的 基本制度架构和古代中国环保工作的经验教训进行了论述 然后对后发展地区环护工作困 境的主要表现进行了简要介绍 最后结合博弈论对困境所表现出的原因进行分析 通过分 析本文得出了六点策略因素 从而为下文进一步论述对策做好了铺挚 第三部分是后发展地区环保工作的出路 该部分主要从行政管理体制 监督体制 管 理手段以及城乡协调四个方面具体探讨了做好后发展地区环保工作的出路 结束语部分指出 后发展地区所面临的环境问题具有独特性 制度和发展方式两个方 面的因素对其同样重要 关键词 后发展地区基层政府环境保护 t h ep l i g h ta n ds t r a t e g ya b o u tt h eb a s i c l e v e lg o v e r n m e n to f l e s s d e v e l o p e da r e a si no u rc o u n t r y a b s t r a c t t h er a p i dd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yi nl a s t3 0y e a r sm a d eo u rs o c i a le c o n o m i ce n t e r p r i s e s m a k eg r e a ta c h i e v e m e n t b u ti ti sc o n n e c t t e dw i t ht h ee n v i r o n m e n tp o l l u t i o nt h es a m et h a tl i k e t h ep r i c eo fb l o o d t h ee n v i r o n m e n tp r o b l o m ei sc o n c e r n e da b o u tb ya l lt h ec o m m u n i t i e s w h i c hi n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n t s o c i a lo r g a n i z a t i o n s c i t i z e n s a c a d e m i cc o m m u n i t ys i n c e2 0 0 1 o u rc o u n t r y se n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ns h o w e st w ok i d so fr e s u l t t h e d e v e l o p e dr e g i o n s e n v i r o n m e n th a v eb e e ng r e a ti m p r o v e db u tt h ele s s d e v e l o p e da r e a s e n v i r o n m e n th a v eb e e n d e g r a d a t i n gd a yb yd a y i ti sb e c a u s eo ft h et h r e er e a s o n s t h er e g i n a ld i s t p a r i t i e so w i n gt oh e v a s ti nt e r r e n eo fo u rc o u n t r y m o d eo fg r o w t ho fo u rc o u n t r ya n dt h ei n s t i t u t i o n a ls h o r t c o m i n g s o fo u rc o u n t r y t h ep r o b l e mr e f l e c tt h el a c ko ft h eb a s i c l e v e l g o v e r n m e n t f u n c t i o no f l e s s d e v e l o p e da r e a si no u rc o u n t r y t h i st h e s i sg i v eav a l i d a t i o na n a l y s i sa b o u tt h el a c ko ft h e b a s i c l e v e lg o v e r n m e n t f u n c t i o no fl e s s d e v e l o p e da r e a si no u rc o u n t r y t h e nm a k ec o n c r e t e a n du s e f u ls u g g e s t i o n st os o l v et h i sp r o b l e m i ti sav e r yp r a c t i c a la n dp o i n t e dt h e s i s t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h et h e s i s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n i tm a i n l yt a l k sa b o u tt h eb a s i cc o n c e p t t h eb a s i ct h e o r i e s t h e g e n e r a ls i t u a t i o na b o u tt h et h e s i s t h es e c o n dp a r ti st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp li g h ta b o u tl e s s d e v e l o p e da r e a s f i r s t l yi tt a l k s a b o u tt h ea r c h i t e c t u r eo fo u rc o u n t r y se n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n de x p e r i e n c ea n dl e s s o n so f a n c i e n tc h i n a s e c o n d l yi tt a l k sa b o u tt h ep l i g h ta b o u tl e s s d e v e l o p e da r e a s t h e ne x p l o r et h e p l i g h t r e a s o n s a tl a s tc o m e t os i xc o n c l u s i o n sa b o u ti t i tp a v et h ew a yf o rt h ef o l l o wt r e a t i s e s t h ef o u r t hp a r ti st h ew a yo u to fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na b o u tl e s s d e v e l o p e da r e a s i t e x p l o r e dt h ew a y o u tt od oag o o de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nj o ba b o u tl e s s d e v e l o p e da r e a sf r o m s i d e sw h i c hc o n t a i n sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e m s u p e r v i s i o ns y s t e m m a n a g e m e n tt o o l s c o o r d i n a t e d u r b a na n dr u r a la r e a s a tt h el a s to ft h i st h e s i si st h et a gw h i c hp u t sf o r w a r dt h a tt h ee n v i r o n m e n tp r o b l e mo f l e s s d e v e l o p e da r e a si su n i q u e i n s t i t u t i o na n dm o d eo fd e v e l o p m e n ti st h es a m ei m p o r t a n t n i i i e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n 1 1 1 1 i 4 4 环境 5 二 环境保护 6 三 后发展地区 6 四 基层政府 7 五 市场经济与政府的环境保护职能 7 第二章后发展地区基层政府环保工作现状及困境 9 一 我国环境保护工作的传承及现状 9 一 古代中国环保工作的经验教训 9 二 我国当前环境保护工作基本情况分析 1 1 二 后发展地区环保工作的困境表现 1 4 一 污染企业向后发展地区的环境转移 1 4 二 追求工业高速发展的经济盲动 1 4 三 日趋严峻的农村污染 1 5 三 困境原因分析 1 6 一 基层政府面临的环境问题的博弈分析 1 6 二 影响基层政府策略的因素 2 1 第三章后发展地区基层政府环保工作的m 路 一2 4 一 积极推进有利于发挥基层政府环保积极性的行政管理体制的建立和发展 2 4 一 设立咨询协调机构 2 4 二 有区别的实行环境管理部门的垂直管理 2 4 三 通过地方大部制改革 强化基层政府环境保护职能 2 5 四 建立区域协调部门 解决跨行政区的外部性问题 2 6 五 积极推进财税体制改革 努力解决基层政府普遍存在的财政困难 2 7 二 改革和完善现有评价机制 健全环境管理的监督机制 2 7 一 完善政绩评价体系 2 7 二 完善环境信息公开机制 2 8 三 进一步完善对地方政府领导干部的环境问责机制 2 9 四 健全社会监督机制 2 9 三 进一步完善多样化的环境管理手段 3 0 一 推行环境管理协约制度 3 0 二 把行政指导作为环境管理的重要手段 3 0 i v 3 1 发展 3 2 农村环境保护的优先位置 3 2 与推广作为农村环境保护的着力点 3 3 3 4 3 8 3 9 v 一 选题的背景和意义 第一章导论 一 选题的背景 中国自从1 9 7 8 年改革开放以来 国民经济以平均每年1 0 的速度增长 现在已经成 为全球第四大经济实体 快速增长的经济 工业化 城市化给环境带来了巨大压力 不利 于自然资源的可持续利用和人们的健康 中国政府已经认识到环境问题的严重性 针对这 种情况 中国共产党十六届三中全会提出了 坚持以人为本 树立全面 协调 持续的发 展观 促进经济社会和人的全面发展 的科学发展观 强调 统筹城乡发展 统筹区域发 展 统筹经济社会发展 统筹人与自然的和谐发展 统筹国内发展和对外开放 并多次强 调科学发展观的学习及落实 在此基础上 中央政府先后出台一系列规划措施 不断加大 对环保事业的投入 增加支持力度 进一步完善相关法律法规 并于2 0 0 8 年在原有国家环 保总局的基础上组建环境保护部 力度之大 前所未有 尽管如此 中国很多地区的环境 问题仍然非常严峻 我国境内流经城市的9 0 河段受到严重污染 7 5 的湖泊出现富营养 化 近3 亿农村人口饮用不合格的水 沿海赤潮年发生次数比2 0 世纪8 0 年代增加了3 倍 1 3 的城市空气污染严重 一些中小城市和农村地区污染有加重趋势 我国是世界三大酸 雨区之一 酸雨影响面积占国土面积的1 3 近年还有加重趋势 城市垃圾年清运量1 4 9 亿吨 无害化处理不足2 0 噪声扰民相当严重 1 十五 计划的 些主要环境指标没有 完成 这些问题的出现突出表现的是制度的实施问题 其中以一些相对落后的后发展地区 较为突出 快速增长的中国经济带来了贫富之间 农村和城市之间 沿海地区和内陆地区 之问的巨大差异 在许多大城市的环境问题不断得到改善的同时 广大农村 中小城市 内陆地区的环境问题却在不断恶化 二 选题的意义 1 理论意义 对于我 目的环境保护问题 近几年许多专家学者郜从不同方面进行了深入的研究 但 陈i 千仆 中困叫 保思路战略性转 蹙 嘹掣新闻刷十u 2 0 0 6 年第1 8 期 第2 2 贝 1 是也预留了许多理论上的研究空问 国内学者的研究主要集中在以下几个方面 第一 从 宏观上论述政府环境保护职能 着重阐述中央政府在环境保护中的作用 第二 通过中外 环境保护之问的比较 研究中国的环境保护问题 第三 着重研究某些具体案例 从中得 出经验教训 第四 进行基本理论的分析和研究 在具体的地方政府 尤其是基层政府方 面很少有人对其进行关注研究 本文就是在以往学者研究的基础上进一步研究了预留空间 通过研究大量的资料对基层政府在环境保护中的困境与出路进行探讨 这也正是本文的理 论意义之所在 2 现实意义 通过本文的研究 我们可以对当前在许多地区尤其是相对比较落后的地区出现的环境 保护困境有一个比较清醒的认识 对进一步完善我国的相关体制 制度 更好的发挥基层 政府在环保事业上的积极性起到一定的促进作用 同时 通过本文的研究 我们可以进一 步理清在后发展地区正确处理经济发展和环境保护的关系 二 国内外研究现状 一 国外研究现状 国外有关环境管理方面的研究起步比较早 成果比较多 体系比较完整 就笔者目前 看到的材料主要有以下几个方面的 1 从哲学的角度 重点探讨人与自然的关系 为环境保护提供必要性的理论依据 早 在1 9 世纪西方学者上半叶的劳伦斯 j l a w r e n c e 马丁 r m a r t i n 等就强调动物的自由与 生存权 将环境保护尤其是动物保护的研究置于哲学伦理的研究范畴之内 2 0 世纪4 0 年 代 利奥波德把生态与伦理相结合 提出了 土地伦理 的概念 首次明确肯定了人与自 然之间的伦理关系 主张把人类在共同体中征服者的角色变成共同体中平等的一员和公民 h o l m e sr o l s t o n l 9 8 6 年出版的 哲学走向荒野 b r y a ng n o r t o n l 9 8 8 年出版的 为什么要 保持自然的多样性 哲学走向荒野 提出了自然价值论与整体主义的生态中心论伦理学 体系 为什么要保持自然的多样性 则希望通过人的理性 建立一种以人与自然和谐相处 为原则的科学世界观 从而实现自然资源在同代人之间以及代际问的公平分配 从哲学角 度的环境保护研究主要提出了废弃物无害化与最小化原则 物质的生命周期管理原则 节 约资源的原则 自然保护与生态恢复原则 这些原则成为以后人们进一步环境保护研究和 治理基本原则 2 2 从经济的角度 主要运用经济学基本理论研究环境污染与经济活动的关系 主要理 论是福利经济学 其理论渊源可以追溯到2 0 世纪形成的两个福利经济学理论 帕累托最 优理论 和 外部性理论 他们的论证给政府干预提供了理论支撑 在2 0 世纪6 0 平代末 7 0 年代初期 在一些经济学著作和有关人类发展的研究报告中 出现了环境经济问题的论 述 主要研究的是环境污染与经济活动的关系 其代表人物有f o r s t e r 1 9 7 2 w j b a u m o l a n dw e o a t e s 1 9 7 1 w d m o n t g o m e r y 1 9 7 2 等 他们研究的主要内容包括四个部 分即污染防治技术的技术经济分析 污染控制的费用效益分析 经济意义上的污染控制最 佳水平确定 引入环境污染的投入产出分析技术等 在经济手段的运用上 西方学者有着 比较深入的探讨 比较有代表性的是科斯 他针对环境问题的外部性提出了自己独特性的 见解 他认为 市场体制下涉及外部性的各方可以通谈判来实现内部化 并指出指出谁应 当担负内部化成本的问题实际上是一个产权问题 另外 英国学者庇古在分析了英国的环 境污染之后 提出政府可以通过征税的方式将污染成本加到产品的价格中去 以促使外部 成本的内部化 这一观点为后来政府的干预理论提供了支撑 3 从政府失灵的角度 提出一些反对政府干预的理论 从2 0 世纪8 0 年代初期开始 一些西方学者开始对传统的政府干预进行批判 他们认为 虽然存在 市场失灵 但政府 不必直接进行环境管制或干预微观市场的运行 有学者甚至认为 即使政府以经济杠杆进 行宏观干预 也是多余的 他们主张对生态环境治理采用自由放任的方式 即 自由市场 环境主义 这种讨论 从另外一个方面丰富了政府的环境管理 2 0 世纪6 0 年代 戴尔斯 应用科斯的产权理论从产权层面讨论了环境资源 如水资源 产权的设置与生态环境破坏的 关系问题 提出了排污权交易的设想 成为世界各国竞相采用的环境管理方法 由此可见 西方学者在探讨人与自然关系 对环境保护的必要性进行理论论证的同时 争论的焦点都集中在市场与政府在环境保护中应当发挥的作用上 其争论的结果无疑是给 人类寻找更好的环境保护措施提供了出路 二 国内研究现状 在我国 环境管理及其研究始于近年 主要围绕以下几个方面展开 1 翻译出版了一些国外文献 对国外理论进行介绍和研究 总结国外经验 最近年 翻译出版的比较有影响的国外有关环境与环境管理的文献有r a c h e lc a r s o n l 9 6 2 年出版的 寂静的春天 h o l m e sr o l s t o n l 9 8 6 年出版的 哲学走向荒野 b a r r yc o m m o n e r l 9 7 2 年出版的 封闭的循环 等几部 一是一些国外比较有影响的有关著作翻译出版 如 英1 3 戴维 佩拍著 西方环境运动 地方 国家和全球向度 英 约翰 泰勒主编 环境与贫 困 中国实践与国际经验 等 二是国内一些学者独立开展研究并出版专注 如沈国明的 国外环保概论 薄燕主编的 环境问题与国际关系等 这些研究主要倾向于国外基本 理论和经验的介绍 2 从不同角度对环境与环境管理的基本理论进行研究 对环境及环境管理的基本概念 特点 环境问题的根源等多方面进行论述 王家德 陈建孟的 当代环境管理体系建构 曾思育的 环境管理与环境社会科学研究方法 等都是这方面的代表作 学者有姜学民 王金南 王玉庆等 先后出版了环境经济学 生态经济学 资源经济学方面的著作 论述 经济发展和环境保护之间的关系 它们以现代经济学为基础借鉴西方环境经济学者的研究 成果以现代经济学为基础建立理论框架 强调的资源利用的代内公平和代际公平问题 可 持续发展做为一项国家战略提出以后 这一派学者所进行的研究在适应市场经济发展上更 具有活力 3 对我国现阶段的环境问题及其原因 环境管理的现状及存在的问题进行研究 并着 重进行对策研究 这是近年我国环境及环境管理研究的主流 比较有代表性的有曲格平 张坤民 王灿发 毕井泉等人 曲格平从1 9 7 2 年以来 就一直致力于环境管理 环境政策 和生态经济问题的研究 为政府的环境管理提出了许多卓有成效的政策性建议及对策 张 坤民从上个世纪8 0 年代就对我国的环境问题 环保状况进行研究 他站在多角度的事业上 认真研究了我国环境问题的根源 我国当前环境工作取得的成绩和不足后提出了很多独到 的见解 在学术界具有极大的影响力 王灿发作为法学界的著名学者 研究重点着眼于我 国环境管理的制度建设 他认为 目前我国环境立法存在许多问题 一些有关环境管理的内 容尚未纳入立法 如环境事故应急预案机制 政策环境影响评价 环境责任保险 环境损 害补偿 跨区跨国环境问题纠纷处理等 对我们进行环境管理及其研究具有重要意义 毕 井泉则着重运用经济学的原理对我国的环境问题进行研究 他提出的有关资源价格改的主 张在学术界产生的影响很大 三 研究方法与基本框架 一 研究方法 本文在马克思主义方法论的指导下 采用理论与实践相结合的方法 本文将以行政管 理学的基本知识和斌础原理为理论基础 紧密结合当日仃环境保护中的热点问题 力 鍪l 从中 4 探求政府环境管理的规律性问题 系统研究的方法 本文将把环境管理置于行政环境的研 究视野之下 将环境保护中存在的问题视为行政系统中多种要素综合作用的结果 本文适 当借鉴博弈论 运用博弈矩阵分析的方法对理论现状进行分析从而使结论更具说服力 二 研究框架 本文主体共有三个部分 第一部分是 导论 是对论文的基本概念 基础理论 论文 概况等基本情况的进行梳理 第二部分是后发展地区环保工作现状及困境 该部分首先对 当前我国环境保护工作的基本制度架构和古代中国环保工作的经验教训进行了论述 然后 对后发展地区环护工作困境的主要表现进行了简要介绍 最后结合博弈论对困境所表现出 的原因进行分析 通过分析本文得出了六点策略因素 从而为下文进一步论述对策做好了 铺鹅 第三部分是后发展地区环保工作的出路 该部分主要从行政管理体制 监督体制 管理手段以及城乡协调四个方面具体探讨了做好后发展地区环保工作的出路 结束语部分 则要从制度和发展方式两个方面对后发展地区所面临的环境问题的独特性做出强调 四 基本概念界定及基础理论概述 一 环境 环境是一个应用十分广泛的概念 不同学科对其有不同定义 现代汉语词典 把环境 解释为 影响人类活动的各种外部条件 包括自然环境 人工环境 社会环境和经济环境 等 1 中国大百科全书 环境科学卷 把环境定义为 环绕着人类的空间 及其中可 以直接 间接影响人类生活和发展的各种自然因素的总体 2 即人类环境 从法律的角度 来讲 各国对环境的定义都有所不同 1 9 8 9 年1 2 月颁布的 中华人民共和国环境保护法 第二条对环境的界定是 本法所称环境是指人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造 的自然因素的总体 包括大气 水 海洋 土地 矿藏 森林 草原 野生生物 自然遗 迹 人文遗迹 自然保护区 风景名胜区 城市和乡村等 3 可见法律规定环境既包括生 活环境也包括生态环境 是一个 大环境 的广义概念 本文所指的环境遵从 中华人民 共和国环境保护法 的规定 是一个广义的概念但着重论述与人们生活密切相关的人类活 动区域内及其周边的天然环境和机构人工改造过的自然环境 包括城市和乡村的大气 水 土地 矿藏 森林 草原等 野生动物 自然保护区 风景名胜区 自然遗迹不在讨论之 现代汉语i i i j 典 第h 版 商务印书馆 2 0 0 6 年 第1 7 6 贝 2 中闭人j 1 不 伞 5 编辑郝 中困人订科伞书 纠i 境科学卷 中闲人订科令书 版补 1 9 8 3 年 第1 5 4 贝 3 张坤民 火十中凼u j 续发胜的政策 j 行动 北京 中困环境科学 f 版十i 2 0 0 4 年第1 版 第8 4 0 贝 列 二 环境保护 关于环境保护 中国大百科全书 环境科学卷 对其作了详细的解释 采取行政 的 法律的 经济的 科学技术的多方面措施合理利用自然资源 防治环境污染和破坏 以求保持和发展生态平衡 扩大有用资源的再生产 保障人类社会的发展 环境保护的 内容世界各国不尽相同 大致包括两个方面 一是保护和改善环境质量 保护居民身心健 康 防止机体在环境影响下产生变异和退化 二是合理利用自然资源 减少或消除有害物 质进入环境 以及保护自然资源 包括生物资源 的恢复和扩大再生产 以利于人类生命 活动 1 由此可见保护环境需要政府部门的积极参与 需要采用行政的 法律的 经济的等 多种手段 其目的是实现资源的合理利用和生态平衡 最终达到人类社会的可持续发展 三 后发展地区 尽管中国经过几十年的发展 综合国力有了很大提高 但是中国的地区差异 城乡差 异却在不断地拉大 根据人均g d p 世界银行将上海 北京和天津划分为中高收入地区 与 o e c d 2 几个国家相比较 而大多数中国省份和自治区被划分到中低收入地区 几个西部 地区省份被划分到低收入地区 中国被描绘成 一个中国 四个世界 3 在中国东部地区 的许多中心城市 主要包括直辖市 较大的市4 和部分发展较好的中小城市 由于政策 区位 经济基础 资源等方面的优势经济发展水平已经远远超过全国平均水平 而东部的 欠发达地区 广大西部地区 部分发展条件较好的资源型城市和中心城市除外 则长期处 于相对落后阶段 再加上城乡二元经济格局构成了中国复杂的经济版图 本文所指的后发 展地区是指除经济中心城市 直辖市 较大的市 以外的地区 直辖市 较大的市发展较 早 经济发展水平 科技水平较高 人均g d p 水平明显高于全国平均水平 直辖市 较 大的市之外的全国其他地方则大多是后发展地区 以广大中西部地区为主 但是中西部地 区较发达的中心城市如乌鲁木齐 重庆 鄂尔多斯等地除外 东部地区欠发达地区如鲁西 北 鲁西南 皖北 苏北等地也属于后发展地区 这些地区发展较为落后 经济发展水平 科研技术水平滞后 人均g d p 明显低于全国平均水平 中闻人了 科伞书编牟f 部 中国人雨科伞书 环境科学卷 中罔人订科伞书 版 i 1 9 8 3 年 第1 5 5 贝 2o e c d 怂指绛济合作 j 发腱组织 足由3 0 个市场绐济困 永i n 成的政府问凼m 绛济组织 旨订 共i 川心对伞球化带来的经 济 l 会和政肘治胖等方m 的挑战 并把w 伞球化带米的机遇 3 o e c d 编 环境缋效计估 中困 中陶环境 学 版 f 2 0 0 7 年5 第l 版 第2 2 8 贝 4 较人的市 足一个法律概念 足指除直辖l 奠外右 法权的城巾 包拓省会城市 特区城市和困貉院特批的改区城市 笔嚣注 6 四 基层政府 我囡行政体制的现实状况是 我国目f j l 的行政管理层级主要实行省 市 县三级和市 省 县两种行政体制 具体来说 我国最高一级地方政府为省级政府包括省 自治区 直辖市和比较特殊的特别行政区 它们都直接隶属于中央政府 省级政府中省和自治区划 分为县 自治州 自治县和市 直辖市划分为区 县 县 自治县下面可以划分为乡 镇 自治乡 街道等 由于我国特殊的国情 现在在省级政府和县级政府之间还存在一级地级 也叫市级 政府 这就构成了我国的四级地方政府 本文所探讨的基层政府是指直接与 社会有着广泛接触 直接承担大量政策执行工作 作为公共服务主要提供者的县 乡级人 民政府 五 市场经济与政府的环境保护职能 中国的社会主义建设实践充分证明了 单纯的依靠计划经济并不能合理的分配有限的 资源 最大限度的提高经济效率 在吸取原有计划经济及西方国家市场经济合理因素的基 础上中国逐步建立起了社会主义市场经济 市场经济使社会生产效率得到了最大限度的提 升 但是中国的市场经济和其他国家的市场经济一样都存在着 市场失灵 单就环境问题 而言 市场失灵 是指市场不能有效配置资源 从而导致商品和劳务的价格不能完全反映 它们的环境成本 1 在环境问题上的市场失灵主要表现在市场无法反映自然资源的价值和环 境问题的外部性上 市场机制在配置社会资源上被认为是有效率的 因为它可以通过价格杠杆反映物品的 价值 但是自然资源由于存在供给的弱弹性特征和产权界定的模糊性特征 使其损耗的成 本难以计量 再加上自然资源作为一种公共物品 其在生产中所具有的附加价值被资本和 劳动的附加价值所掩盖 资源类产品的价格不能准确反映资源的需求和成本 2 在长期的 g d p 核算中自然资源被视为免费物品 显然在自由市场经济的条件下由于经济理性人盲目 的追求个人利益最大化 市场无法正确反映自然资源应有的价值 导致市场失灵 企业对污染物的处理方式应该有三种 一是将污染物进行处理后进行排放到大自然 二是将污染物处理后循环利用 三是不加处理对污染物进行排放 但是在市场机制下 企 业如果遵循第三种方法 将会使环境的边际私人成本 m p c 小于环境的边际社会成本 m s c 产品的成本小于实际价格 环境作为公共物品具有 非排他性 和 非竞争性 令h h h 国外强化环保管删机构的趋辨 世界环境 2 0 0 2 年第2 期 第1 6 1 9 贝 2 刘矬伟 循纠 经济 i 盯场失灵 j 政肘作用 i 海i 仃绐济管删十部学院学报 2 0 0 8 第1 期 第1 5 2 0 贝 7 自由市场机制f 的企业在使用环境时可以不付费或少付费就可以得到它的使用价值 导致 环境消费过程中出现了许多 搭便车者 单纯的市场机制无法促使企业或个人多环境进行 保护和治理 从而出现了外部不经济 对于许多环境问题而言 环境的外部性有其独特的一面 按照环境外部性的时间影响 来划分可以分为代际外部性与代内外部性 按照范围影响来划分环境外部性可以分为市内 外部性 跨市外部性 跨省外部性 跨国外部性和全球外部性 1 就时问影响来说 某些环 境问题不是短时间所能解决的 需要几十年或者更长时l 日j 的努力甚至长期困扰着人类 这 种情况下单靠企业 个人的力量是无法解决的 就范围影响而言 某些环境问题如空气污 染 大河污染等等不可能局限于某一地区而出现了跨行政区 跨国界甚至全球性的环境问 题 这就需要中央政府乃至国际组织的参与 在环境问题上的 市场失灵 使政府介入环境问题成为必要 而环境问题外部性的特 殊性则对政府在环境问题上的职责提出了更高要求 政府在环境管理中应当发挥的作用 第一 正确处理经济发展与环境保护的关系 马克思主义认为整个世界包括我们的精 神活动 没有人和东西是不动的和不变的 而是一切都在运动 变化 生成或消逝 2 人类 社会也是持续发展的 我国现在正处在社会主义初级阶段 只有坚持发展才能更好的解决 我国当前存在的问题 经济发展与环境保护没有绝对的善恶之分 我们不能夸大任何一个 方面的重要性 j 下确处理经济发展与环境能够保护的关系是政府在环境管理中应当首先处 理好的问题 在环境管理中政府要采取行政 经济 法律等手段寻求社会福利最大化与环 境效用最大化的平衡点 第二 加强制度建设 做好环境制度供给 诺贝尔经济学奖得主道格拉斯 诺斯认为 制度是一系列被制定出来的规则 守法程序和行为的道德伦理规范 它旨在约束追求主体 福利或效用最大化利益的个人行为 3 政府作为社会的管理者 其首要的任务就是制定作为 博弈规则的制度 4 在环境管理中 政府要为所有的参与者制定最初的规则 在社会主义市 场经济条件下政府要通过法律手段 行政体系的建设等对社会的资源消费使用行为进行监 督 通过制度明晰产权 做好环境保护规划及监督以规避市场失灵所带来的环境问题 参见 术旧材 纠 境政策分析 化学t 业 i 版社 2 0 0 8 年 第1 9 2 0 页 2 杨 i i 马兜思t 义锕学纲蟹 北京人学 版 i 2 0 0 3 年 第3 9 1 1 l 贝 3 z 诺斯 绛济止中的结构 j 变辽 i 海三联书店 1 9 9 1 年 镍5 8 贝 4 虽然绐济学中早就自制 殳o j 规则关系的讨论 但就u 前的资料水看i 若斯口j 能足最早将制度理解为博弈规则的学肯 笔 者注 第三 强化环境保护的公共服务职能 如前文所述 环境作为一种特殊的公共物品本 身具有 非排他性 和 非竞争性 这就容易导致搭便车现象的出现 政府的职能就是站 在第三方的的角度上提供一些有利于促进环境保护的政策措施和基础设施建设 而这些都 是市场主体所不能也不愿意提供的 在社会主义市场经济条件下 提供环保政策 提供交 易平台 加强宣传教育 支持环保科技发展 建立公共治污设施等都是环境保护公共服务 职能所应包含的内容 第二章后发展地区基层政府环保工作现状及困境 一 我国环境保护工作的传承及现状 一 古代中国环保工作的经验教训 1 意义深远的环境思想 中国古代的许多哲学思想散发者智慧的光芒 当2 0 世纪人类所面临的环境问题同趋严 峻时 包括西方学者在内的许多人都把目光转向了中国古代的环境思想 美国学者林恩 怀 特在 我们生态危机的历史根源 一文中指出 具有深厚历史渊源的中国文化中关于 人 自然 互相协调的观念 值得全体西方人借鉴 1 法国著名哲学家施韦兹称赞中国古代 思想家的智慧 伦理的肯定了世界和人生 是 最丰富和无所不包的哲学 2 中国古代的 环境思想由来已久 记录上古时代的历史的著作 尚书 里就有 好生之德 恰于民心 3 的句子 儒家经典罩有大量这样的句子 礼记 中庸 里有 能尽物之性 则可以赞天 地之化育 可以赞天地之化育 可以与天地参矣 的句子 道家学派较多的用辩证思维阐 释了 天人合一 的理念 道德经 中 人法地 地法天 天法道 道法自然 就是其 中的名句 先哲们对人与自然的智慧理解被历代学者继承发扬宋代大儒朱熹在其著作中就 说 中和在我 天地无i 日j 而天地之所以位 万物之所以育 其不外是矣 明代著名心 学家王阳明则说 大人者 以天地力 物为一体者也 中国古代朴素的环境思想具有以下 几个方面的特点 第一 具有爱惜生灵的美德 如 论语 说 子钓而不纲 弋不射宿 4 第二 尊重大自然的生长规律 严禁破坏 管子 中讲 春赢育 夏养长 秋聚收 冬 1 i i f t 纠 境哲学 i 海人民 版 l 2 0 0 4 年 第6 9 贝 2 l i f 卜 纠 境哲学 l 海人民 版 i 2 0 0 4 年 第6 9 贝 3 江濑 今古文尚 伞详 贵州人民 版 i 1 9 9 0 年 笫4 l 豇 4 刘俊i h p q 忙令详 炎州人民 版十i 1 9 8 8 年 第1 6 9 贝 9 闭臧 1 就是这个道理 第三 强调人与自然的和谐相处 淮南子 就讲 泰古二争 得 道之柄 立于中央 神与化游 以扰四方 是故能天运地滞 轮转而无废 水流而不止 与万物始终 中国古代关于环境方面的优秀思想散发着中华民族诗一般的情怀 是人类宝 贵的思想财富 值得当代人学习借鉴 2 中国古代的环保机构和法令制度 在中国古代历史上历朝历代都重视对山川河流的管理 除了元朝以外都设置了专门的 管理机构 称之为 虞 其主要职责是管理山川禁令 保护生物资源 保障物资供应 先 秦古书 尚书 周礼 都有夏 商 周三代设置 虞 的记载 夏 商 周三代 虞 的负责人称为 虞人 下设山虞 泽虞 川横 林衡四个机构 秦 汉时期虞更名为少府 魏 晋时期专管山j i l 的机构更名为虞曹郎 隋 唐 宋时期在工部以下设置虞部 明 清 时期则在工部以下设置虞衡清吏司 这些机构的设置充分体现的古代中国人对环境管理的 重视 丌世界环境管理之先河 古代中国人对环境的重视早就已经上升为国家的法令政策 据史料记载 夏 商两代 曾多次发御有关保护环境方面的法令 从现有的资料来看 西周王朝颁你的 伐崇令 毋 坏屋 毋填井 毋伐森林 毋动六畜 有不如令者 死无赦 是目前可以证实的中国古代 较早的保护建筑 水源 动物 森林的法令 1 9 7 5 年在湖北云梦睡虎地1 1 号秦墓发掘出 土的 田律 中有 春二月 毋敢伐材山林及雍堤水 不夏月 毋敢夜草为灰 取生荔 毋 毒鱼鳖 置阱罔 到七月而纵之 2 记载 这是一个比较完整环境法规 体现了 当时环境立法的最高水平 唐代颁布了中国古代第一部水利法典 水部式 这部法律在充 分发挥水利工程的最大效用 充分利用有限的水资源起了保障性作用 在保护水资源方面 也丌了先河 该法典规定的轮灌制度 节约用水制度成为 水部式 水管理的核心 另外 古代有关环境管理方面的法令较多的出现在历代阜帝的诏令中 如西汉元康三年关于保护 鸟类的诏书 宋代的 禁采捕诏 等 在当时都发挥了重要作用 3 中国古代的环境劫难 尽管中困古代在环境思想 环保机构 环保制度上走在了人类的前列 但是由于古代 人类知识的欠缺 农业生产的破坏性以及人口增长与人类迁移带来的环境负效益 再加上 封建统治者大兴土木 战乱不断 致使环境遭受了巨大破坏 总体来看 古代中国经历的 环境劫难大致有以下几个方面 赵守i f n 管了 岳麓书 i 1 9 9 5 年 第5 3 4 贝 2 睡虎地条磐1 1 绚烂埋小l n 睡虎地桑蛰竹绚 义物 l i 版 1 9 7 8 年 1 0 西汉中叶 由于人口的急剧增长 中央政府丌始鼓励屯垦戍边 汉武帝时期黄土高原 上的许多游牧区被丌发为农业区 黄土高原植被遭到破坏 水土流失加剧 黄河由浑变黄 河床淤积 成为悬河 致使黄河频繁泛滥和改道 给中华民族造成了不可挽回的损失 这 是古代中国第一次环境的劫难 唐 宋 元时期人口持续增长 给环境带来了很大负担 这一时期林区大幅度减少 水土流失加剧 黄河决口更加频繁元朝不设环境管理机构 环 境每况愈下 明清时期 人口大幅度增长 森林遭到毁灭性破坏 水土流失空前严重 环 境状况急剧恶化 单就黄河决口次数而言 宋朝3 0 0 年的时间 决口4 0 次 明朝近3 0 0 年的时间 黄河决口6 0 多次 清朝2 0 0 多年的时间 决口1 3 0 次 中国历史上的环境恶化 时期 都是人口大幅度增长 农垦活动剧烈的时期 由此可见中国古代的环境劫难与中国 古代人口的激增分不开的 这充分证明了人口 经济 环境之间的关系 也从一个侧面反 映了环保科技的重要性 二 我国当前环境保护工作基本情况分析 第一 涉及环境管理的制度建设取得了鲜明的成就 在宏观制度层面 改革开放环境保护法律体系逐步完善 迄今为止 全国人民代表大 会及其常务委员会制定了环境保护法律9 部 自然资源保护法律1 5 部 国务院有关部门 地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规6 6 0 余件 基本形成了环 境保护法律框架体系 到2 0 0 5 年 我国颁布了8 0 0 余项国家标准和3 0 余项地方标准 这 些法律制度以 中华人民共和国宪法 为基础 以 环境保护法 为核心涉及到环境污染 防治 自然资源保护 清洁生产 可再生能源 循环经济等的方方面面 为环保工作的开 展提供了j 下确导向 在具体操作层面上 目前主要有九项基本制度 它们是 三同时 制度 排污收费制 度 环境影响评价制度 即 老三项 排污许可证制度 限期治理制度 集中控制制度 综合整治定量考核制度 目标责任制度 即 新五项 以及 污染总量控制制度 另外 环保法 还规定了环境规划与计划 环境监测 环境标准 环境状况公报等各项制度 第二 环境行政管理体制不断得到健全与发展 i j 时 制度舭定 一切新建 改建和扩建的螭奉建设项h 包括小型建改项h 技术改造项h 自然开发项日 以及 f 能肘环境造成损害的j l 他1 程顺目 j 0 中勋治污染和儿他公害的改施平i lj l 他环境保护改施 必须 j 土体r 程川时 设汁 i 州时施i i i 州时投产 笔者沣 目前 中国的环境管理体制主要是中央 省 县市三级政府都有各自层级的环境保护 行政管理机构 如图2 1 省级环保局实行地方省级政府与环保部双重领导 主要隶属于 地方省级政府 县市级环保局则主要接受本级政府领导 上级环保机构对其进行业务指导 环境保护部是国务院直属的环境保护管理部门 负责统筹全国的环境保护工作 五大区域 督察中心是环境保护部的派出机构 不指导地方环保部门的业务工作 受环境保护部委托 监督地方对国家环境保护政策 法规 标准执行情况 对所辖区域重特大环境污染事件 跨区域污染事件进行协调处理 地方环境保护部门在上级环境保护部门的业务指导下 对 本地区的环境质量负责 带有较强的政策执行性 另外 根据环境介质的不同 在同一层 级的政府部门中同一介质因为工作侧重点的差异需要由不同的行政职能部门进行管理 如 图2 2 如在水资源保护方面环保部门主要负责水污染的防治 水利部门主要负责水资源 的保护与利用 建设部门则在城市污水处理上起主导作用 农业部门负责渔业水域保护并 参与农业面源控制 海洋部门主要负责海洋水环境保护等 2 0 0 8 年的大部制改革正式将国 家环保总局升格为环境保护部 环境保护部的职权进一步加强 体现了中央对环境保护工 作的重视 有利于环境保护工作的有效开展 环境介质 水人气噪卢l i i i i 废 包括危废 十壤及生态 管理部fj环保 水利 建环保 发展环保 城管环保 发展改革 环保 林业 国 改 农业 海洋改革 气象海大 质检十 农业 1 米闺村 环境政策分析 化学r 业j i j 版 i 2 0 0 8 年 第8 4 页 1 2 图2 2 基十环境介质划分的中国环境管理体制 第三 由 全能政府 到政府与社会的共同治理 中国政府在环保工作中长期扮演着 全能政府 的角色 起初 我国环境保护是自上而下的 公众参与环境保护程度不高 随 经济社会的发展 公民意识的提高以及环保知识的普及 我国公民在环境能够保护的方 参与的积极性大大提高 并发挥了重要作用 同时 我国环保非政府组织队伍在不断扩 据中华环保联合会发布的 中国环保民间组织发展状况蓝皮书 显示 我国现有2 7 6 8 环保民间组织 从业人员共有2 2 4 力 人 其中全职人员6 9 万 兼职人员1 5 5 力 2 非 府组织在 环境保护的宣传教育 民主监督 建言献策等多方面发挥了不可替代的作用 效地弥补了政府的不足 逐渐成为环境保护的重要力量 第四 环保手段由单一走向综合 起初 在计划经济行政方式的影响下 我国在环境 护工作方面较多的倾向于采用行政命令的方式 随着社会的进一步发展以及行政机构改 的一步步深入 环保手段呈现出多元化的态势 首先 环境保护的宣传教育得到重视 基础教育 在职培训得到了较大发展 社