学年论文-我国农村教育投入问题的经济学分析.doc

曾立宇：我国农村教育投入问题分析和对策我国农村义务教育投入问题的经济学分析摘要：在我国财政体制改革的20多年里，政府对农村义务教育的财政投入逐渐增大，农村义务教育财政体制也逐渐完善的事实不可否认，但还是存在一些问题。但无论是规模、结构和管理上，农村教育投入依然是我国教育事业的薄弱一环，仍然存在不少问题。我国教育事业得到了长足发展，但是农村义务教育的发展仍然滞后，本文以促进农村义务教育发展为出发点，用经济学的的分析角度，客观分析了当前我国农村义务教育财政投入中存在投入总量不足、经费负担结构不合理等主要问题。针对促进我国农村义务教育发展的目标和发展战略，为保障我国农村义务教育财政投入提出了几点建议。关键词：农村问题 义务教育 经济学Abstract: Since the reform and opening up, Chinese education career got great progress, but the development of rural compulsory education still lags behind, this paper is aimed to promote rural compulsory education development as the starting point, the objective analyzed the current situation of Chinas rural compulsory education financial input into existing in the quantity is not enough funds, unreasonable structure of the burden of the main problems. According to promote our countrys rural compulsory education development target and development strategy, and for the protection of rural compulsory education in China financial investment were suggested.Keyword: rural problems compulsory education economics一、引言我国教育经费来源构成的基本特征，仍以政府投入为主，国家财政性教育经费投入占全部教育经费的60%以上，财政投入是教育的主要支柱，然而，教育投入在财政支出中的比例本来就相对较小，对农村的基础教育的投入就更加捉襟见肘。理论和实践都证明，一国财政支出的规模和结构是影响教育经费效益的主要因素，我国目前不仅教育经费规模仍然偏低，而且教育经费在初等教育、中等教育和高等教育之间的分布的级次也不尽合理。重视高等教育，忽视初等教育，特别是农村的普及教育长期处于落后的困境。我国正处于社会主义初级阶段，城市化水平不高，大部分的人口仍然生活在农村，没有农村的发展和稳定，就没有整个社会的发展和稳定；没有农村的现代化，就没有整个国家的现代化，农村的发展和农村现代化靠提高农民的素质，而农民素质的提高要靠教育。发展农村义务教育，是提高农民文化素质的主要手段。教育是一种准公共产品，而义务教育，其属性近乎纯公共产品。公共产品通常由政府来提供。在我国财政体制改革的20多年里，政府对农村义务教育的财政投入逐渐增大，农村义务教育财政体制也逐渐完善的事实不可否认，但还是存在一些问题。但无论是规模、结构和管理上，农村教育投入依然是我国教育事业的薄弱一环，仍然存在不少问题。二、我国农村义务教育财政投入的现状（一）义务教育投入总量不足。探讨政府对农村义务教育经费投入总量是否充足，首先需要考虑教育占政府公共投资比例。近年来我国财政性教育支出不断增加，1993年中共中央和国务院颁布的中国教育改革和发展纲要提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%。2006年全国人大审议通过了国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，其中也规定，“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”，不过目前为止，这一目标一直没有实现，2008年财政性教育经费占GDP的比重达到历史最高，但也只占GDP的3.48%。与发展中国家的平均水平相比较低，更低于世界平均水平，这显然与我国义务教育事业的发展需要很不相称，与我国的综合国力也很不相称。我国义务教育事业发展滞后于经济的发展是不争的事实。农村税费改革之后，在农民减负的同时，教育也大幅度减收。不少学者估算税费改革后农村义务教育减收200亿。以1998年为例，当年我国农村教育费附加总额已经达到165亿元。这表明，仅农村税费改革后取消农村教育附加费一项来看，农村义务教育减收量就达165亿元。实际上，除此之外，税费改革还采取了取消了教育集资、禁止摊派及减少学杂费和实行“一费制”等等措施，由此也大幅度减少农村中小学的收入。除现存的需求缺口之外，当前农村各地还存在相当数量的教育债务。从全国来看，据有关部门统计，全国各地方“普九”的债务因此累计高达500亿元。 仅上述材料来看，农村义务教育的经费供需缺口就超过千亿元。这一数字超过2002年全国财政预算内对农村教育的总投入（990亿元）。此外，2002年全国共计新欠中小学教职工国家工资22亿元； 据有关统计，中西部农村地区中小学的贫困学生约占学生总数的28%，共计1500万人左右，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费200元计算，每年需增加投入30亿元。 中西部25个省份尚有中小学D级危房4000万平方米，这也需要大量的经费投入。由此看来，农村教育经费不足的问题十分复杂，不只是投入不足这么简单，国家在给农村人口减负的同时，不可避免地会加大地方政府的财政缺口，再加上政府投入是教育经费的主要来源，而相关的财政投入支持却没有到位。（二）结构失衡城乡投入结构不合理。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。从生均经费来看，1993年，我国城市小学生的人均经费为476.1元，农村为250.4元；城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为1.9倍和2倍。到1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，绝对金额分别为1492.2元:476.1元和2671.2元:861.6元。1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8；全国初中学生均教育费支出（含城镇和农村）为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5；13547.96万普通小学生生均教育费支出为625.45元，其中城镇为841.11，农村为519.16元，农村生均经费仅为城镇的59.9；普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3。 这些数据表明，城乡之间及不同学校之间教育资源分配存在严重的失衡状态，不同群体受教育的条件差别巨大，严重损害了教育公平和社会公正的目标。经费负担结构不合理。教育总经费中，中央和省级政府的直接负担比例太低。2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重为53.3%，地方财政收入比重为46.7%。而同期中央财政支出占全国财政支出的比重为21.3%，地方财政支出的比重为78.7%。同年国家教育财政支出总额为9010.21亿元，而中央财政教育事业费支出仅占总额的5.46%，地方财政教育事业费支出占94.54%。地方政府尤其是地方基层政府承担着农村义务教育经费投资的主要责任，而中央、省级政府在农村义务教育经费的筹资中只占有少部分的份额。国务院发展研究中心的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，乡镇一级负担高达78%，而县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了约2%。农村税费改革后，乡镇政府和县级财政收入大为减少，这对于财力本来就薄弱的基层政府而言更是雪上加霜。（三）义务教育法制不完当前我国农村义务教育财政投入缺乏法律保障，教育投入带有非常大的随意性，主要原因是我国现行的教育法规和财政法规对教育财政的一些重大问题没有做出规定或是规定得很不具体。例如，义务教育法第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。义务教育法实施细则第五条规定：实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行，农村以县为单位组织进行并落实到乡（镇）。第二十八条规定地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由各级地方人民政府负责筹措，中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。这些规定基本上解脱了中央政府的义务教育财政责任，省、地（市）、县级政府在制定本地区义务教育实施条例或办法时，也都效法中央，最后将责任下推到乡级政府。我国是一个地区之间社会经济发展极不平衡的国家，不同级别政府和不同地区的财力差距很大，提供义务教育经费的能力很不平衡。将义务教育的财政责任安排给基层政府，意味着各地义务教育阶段学生能得到的教育财政资源会出现巨大差异，贫困地区的学生难以得到必需的政府财政资源。有关法规虽然提到了对经济困难地区和少数民族地区给予适当补助，但并没有做出具体的制度安排，实际补助很少。三、我国农村教育投入不高原因的经济学分析（一）政府的自利行为 政府作为具有自利动机的行为主体，是想尽可能实现政绩最大化。政府的政绩太小对政府官员的升迁和调动能产生重要影响，所以对政府官员来说，政府政绩的大小实际上就是任期政绩的大小。如果本届政府的投入要等到下届政府上台才能产生绩效。那么这种投入对本届政府来说就是不理性的，不符合自身利益最大化，因为本届政府是外部性的受害者，下届政府是外部性的受益者。教育的投资量很大，投资期限很长，见效很缓慢。在以经济建设为中心的今天，政府的政绩目标是多元化的教育的发展只是政府多元化目标中的一个目标；并且由于教育的特殊性，政府要想在这一目标上取得突出成绩并非易事，即使是投入很多也可能没有短期明显的效益。由于政府官员存在自利性，政府官员总想在任期内以既定约束条件下的财政支出取得尽可能大的短期政绩，因此短期效益好的工程、形象性工程的投入就会偏多；而教育这种基础性、长远性工程的投入就会偏少。教育投入成为政府这个“经济人”自利行为的牺牲品。（二）我国义务教育的公共物品性质由于义务教育涉及到公民的基本人权和进入社会的基本起点水平，公民接受义务教育的公平性至关重要，政府有义务保障每个公民的事实上的享有权，因此政府会规定一个带有免费性质的起码年限，在这个年限之内，各主体的消费数量是没有差别的。这样，义务教育就存在准公共物品的共同消费性特征，这也是我国义务教育的本质特征之一。我国义务教育是一种典型的具有地方性的准公共物品，其公共物品性质为各主体的“搭便车”提供了客观可能性，各主体都少自己在义务教育这个公共物品领域的投入，把责任尽量推给其他主体，义务教育成为各主体相互扯皮的牺牲品。（三）、我国现实的城乡差距和地区差距城乡差距导致农村义务教育成果资源大量外流，形成了农村义务教育的外部性。在这种现实状况下，城市即使不投资于义务教育，也不缺少劳动力和人力资源：而农村无论在义务教育上投入多少也留不住人才，这就是为什么我国许多著名的义务教育先进县都是穷县。由地区差距导致的我国农村义务教育外部性也不可低估,中西部地区、尤其是西部地区的农村义务教育成果资源，被东部地区以强大的“磁力”吸引走了，西部地区并没有因为农村义务教育的发展面把西部的农村经济扶上了快车道，西部的农村义务教育在某种程度上成了为东部经济发展输送廉价劳动力的工具。四、保障我国农村义务教育的财政投入的对策农村义务教育经费投入不足是目前阻碍我国农村义务教育发展的最棘手的问题。农村税费改革后，由于取消了农村教育事业费和农村教育集资，农村义务教育的经费缺口进一步扩大。免费义务教育开始实行后，政府要承担更多的投入责任。在这种情况下，如何拓宽筹资渠道，增加对农村义务教育的财政投入成为急需解决的问题。我认为可以从以下几方面进行努力（一）合理调整政府支持农村义务教育的职责，加大投入力度明确各级政府的责任。政府间的教育投入责任模糊。每一级政府都应在教育投入中分担责任，单靠哪一级政府是不行的，这已为实践所证明。建议根据中央、省、县级政府的实际财政能力对农村教育所须的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工，明确界定各级政府在农村教育上的财权范围和财政责任。目前实施的“分级管理，以县为主的教育体制，使农村教育投入的主要责任落在了县乡基层上，而这以其财政能力是极其不匹配的。因此必须提高中央和省级政府对农村教育的投入比例，减轻地方的负担。加大财政支持力度。财政部财政科学研究所建议将农村义务教育经费预算单列，目的是将各级政府的农村义务教育财政责任落实到预算中，这是保证农村义务教育财政转移支付资金的基础。中央、省、地三级政府基本不直接开展义务教育，在其本级预算中单列的农村义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付农村义务教育经费的责任，应作出全面的农村义务教育收支预算。对县级农村义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况确定中央、省、地区三级政府的弥补责任，尤其是明确省级政府对本省内农村义务教育转移支付要承担主要责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补，各级转移支付资金要直接划拨到县，不经过中间环节。农村义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表人会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样农村义务教育经费才有保障。从总体上说，应加大中央和省级政府的财政转移支付力度。农村义务教育财政转移支付制度的总体目标是为所有地区提供“充足”的义务教育经费。设计转移支付制度时，要以首先满足普及九年义务教育经费需求为基础；要满足教师工资需求，要能保证各地有达到基本办学条件的经费。（二）建立农村义务教育投入的法律保障体系我国根本没有从政策上，没有从法律上规定各级政府对义务教育投入比例，使政府投入责任模糊，无法可依。从中央到地方的各级政府都可以尽量降低对义务教育的投入，即使完全不投入，也没有任何规则来制约。我们需要建立新的义务教育投入的法律保障体系，一方面要尽快对义务教育法和教育法的有关条款进行修改；另一方面更为重要的是制定颁布义务教育投入法，该法的基本点应该是将政府投资行为纳入法制化管理轨道，通过法律的力量来增加国家基础教育投入，将专门税种划归基础教育专项使用，确保教育投入资金不少于国家财政支出的一定比率，明确中央和地方政府的投资责任，中央财政要掌握充足的财政资金，起到统筹使用、平衡教育投资力度、缩小地区间投资差距的作用，保证每一位国民尤其是农村地区的适龄儿童都能享受到平等的受教育权。该法还应考虑要有能够对各级政