中国财政改革30年政策操作与制度演进.pdf

中国财政改革中国财政改革 30 年 政策操作与制度演进年 政策操作与制度演进 财政部财政科学研究所 贾 康 赵全厚 1978 年以来 中国实行改革开放 开始了由计划经济向社会主义市场经济 转变的经济 社会转型历程 改革开放以来的近 30 年时间里 中国国民经济现 代化建设所取得了举世瞩目的伟大成就 1978 年 12 月 18 22 日 党的十一届三中全会在北京召开 这是一次具有 伟大转折意义的大会 是中国改革开放新时代开始的标志 随后 中国的改革路 径带有明显的 渐进 与 由农村到城市 的特征 即改革的第一步是首先在农 村实行家庭联产承包责任制 在少数沿海地方试办经济特区 然后将改革推进城 市 在对国有企业进行放权让利改革的同时 允许非公有制经济的合法存在和成 长 而宏观层面在对高度集中的计划经济进行改革的时候 首先以分权环节的财 政分权为突破口 其后逐步放开产品和要素市场价格和减少指定性计划 经过二 十多年的改革 中国的经济效率得到空前的提高 产业结构趋于合理化 已经从 一个中央计划经济转变为市场在资源配置中发挥主要作用的经济 工业化 城镇 化 信息化 全球化步伐大大加速 党的十一届三中全会提出的改革目标主要是针对中国经济管理体制权力过 于集中的弊端 为此 提出简政放权 调动各方面发展经济的积极性 实行分权 化改革就成为进行经济体制改革的首要选择 财政改革之所以必然成为启动中国经济改革的一个突破口 是因为在改革初 期 首要的是要在维护国民经济基本运转的同时打破旧体制约束而引入新体制的 活力 并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化 使新的体制逐 渐酝酿 形成 中国渐进性改革的过程可明显划分为两个阶段 第一阶段 财政通过逐步退 出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化 以行政性分权的方式探索自 身职能向公共化内涵的转变 从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架 建立起来之前 是中国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期和试验期 时 间跨度大致从 1978 年到 1992 年 第二阶段是自 1992 年中国确立以社会主义市 场经济体制为改革的目标模式 并已经建立起社会主义市场经济体制的基本框架 后 进入了市场经济体制的完善时期 特别是从 1994 年开始 国家财政进行了 根本性财政制度改革 通过经济性分权建立适应市场经济体制要求的分税制为基 础的分级财政体制框架 其后逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵 同 时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整 继续完成传统职能的退出和对 改革进程的驾驭 一 财税体制改革成为中国经济市场化改革的重要突破口之一 一 财税体制改革成为中国经济市场化改革的重要突破口之一 财政分权 就政府间财政关系的角度而言 是指通过法律等规范化形式 界 定中央 或联邦 政府和地方各级政府间的财政收支范围时 赋予地方政府较大的 预算管理权限 其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权 中国作为 最大的发展中国家 在经济转型过程中也进行了财政分权化改革 正是通过财政 分权化改革 开启了中国的整体经济改革 财政分权化改革成为中国经济体制改革突破口 一 传统体制下财政体制运行的特征及评价 从建国到改革开放之前 根据不同时期的政治经济形势 经过不断调整 逐 步形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度 实践证明 这种财 政体制存在一些缺陷 1 高度集中财政管理制度的基本特征 高度集中的财政管理体制 从根本上讲 是由传统体制下社会资源配置方式 决定的 高度集中的计划经济体制 必然要求高度集中的财政管理体制 计划经 济是通过行政命令 计划指标配置社会资源的 而财政作为国家筹集运用资金 实现国民经济和社会发展计划的主要工具 其管理体制和运行机制 自然要服从 服务于这种资源配置方式 深深地打上计划经济体制的烙印 2 以非税收入为主的财政收入制度 传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制 其主要内容有 1 以低价统购农副产品和低工资制为条件 财政收入得以 超常 扩大 20 世纪 50 年代 国家先后颁布的 关于粮食的计划统购计划供应的命令 和 国 营企业 事业和机关工资等级制度 奠定了中国实行农副产品统购销和城镇职 工低工资制度的基础 为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能 2 国营企业利润几乎全额上缴 以低价收购农副产品和低工资制 工商企 业获得高利润为基础 国家财政对国有企业实行统收统支 企业创造的利润 纯 收入 基本都上缴国家财政 企业能够自主支配的财力极其有限 国有企业利 润上缴成为传统体制下财政收入的主要形式 1950 1978 年 国家财政管理体 制 企业财务管理体制虽多次调整 但这一财政收入的主要机制基本未变 3 国有企业固定资产折旧上缴制度 在传统体制下 不仅国有企业实现利 润基本全部上缴财政 而且企业固定资产折旧亦由财政集中 在经济性质上 固 定资产折旧 是固定资产消耗的价值补偿部分 应留给企业 用于维持简单再生 产的正常进行 国有企业固定资产折旧上缴的财政收入机制 直到 1978 年改革 开放后才得以改变 并逐步取消 4 国有 集体经济税收收入居次要地位 在 1950 1978 年的财政收入中 税收的地位 作用经历了两个不同阶段 在国民经济恢复和社会主义改造时期 国家非常重视税收 不仅为国家经济建设积累资金 而且注意发挥税收调节功能 有力地支持了经济恢复与社会主义改造 总体而言 在财政收入运行机制中 税 收收入居于次要地位 据统计 1956 1978 年期间 企业收入占国家财政收入 的 52 45 而税收收入占国家财政收入的 46 3 事无巨细大包大揽的财政支出体制 在传统的计划经济模式下 国家财政顺理成章地在社会资源配置中扮演主要 角色 全社会如同一个大工厂 国家财政便是大工厂的财务部这一大而宽的财政 支出机制具体表现为 1 经济建设支出浩大 财政成为社会投资主体 在计划经济体制下 基本 建设拨款 居财政支出首位 占国家财政支出的 30 40 高额基建拨款支出 对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响 除基本建设拨款外 国家财政还承担为国有企业供应主要流动资金的任务 在计划经济体制下 国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付 非定额流动资 金几经变革 主要由银行供应 2 财政包揽各项社会事业 在传统财政支出运行机制中 财政除承担国防 外交 行政经费等国家政权建设支出外 还几乎包揽了科技 教育 文化 卫生 等社会事业 这主要表现在两方面 一是国家财政筹集巨额资金 投资兴建各项 社会事业 二是国家财政实际上承担国有企业职工 从摇篮到坟墓 的社会保障 体系 4 对中国传统财政运行机制的简要评述 纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程 传统财政管理体制和运行机制 扮演了承前启后的重要角色 既完成了时代赋予的历史使命 又以自身弊病的逐 渐显露 为人们达成财政体制改革必要性 紧迫性的共识 提供了现实的佐证 1 传统体制下财政体制与运行机制为中国社会主义经济建设和社会发展作 出重要贡献 一是在稳定金融物价 恢复国民经济过程中 为新中国的建立和巩 固作出了历史贡献 二是支持社会主义制度的建立 随着公有制经济发展 社会 主义改造完成 社会主义制度在中国正式确立 这是中国社会发展史上一次翻天 覆地的变革 在此历史进程中 财政体制 机制发挥了重大作用 三是支持建立 比较完整的国民经济体系 特别是工业体系 奠定了工业化的基础 四是支持发 展各项社会事业 促进社会全面进步 2 传统体制下长期实行的统收统支 高度集中的财政运行机制 其弊病随 中国经济社会发展而逐渐显露 带来了不可忽视的消极影响 随着社会主义经济 建设规模不断扩大 经济关系日趋复杂 人民物质文化生活需求不断提高 计划 经济体制下的财政体制与运行机制的弊病逐渐显露 这种高度集中的财政管理体 制 由于中央政府基本上实行统收统支 忽视了各部门 各地方和各企业的经济 利益和经济自主权利 成为妨碍中国经济发展活力的重要因素 成为经济市场化 改革需要打破的重要环节 二 财政分权化改革的路径选择和阶段划分 财政体制的改革 是在党的十一届三中全会后实行的 主要有以下几个方面 一是从 1978 年底开始 对国营企业试行企业基金办法 各种形式的利润留成办 法和盈亏包干办法 二是从 1979 年起对农垦企业实行财务包干办法 三是从 1979 年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点 四是从 1980 年起 国家 对省 市 自治区实行 划分收支 分级包干 的财政体制 五是从 1980 年起 对文教科学卫生事业单位 农业事业单位和行政机关试行预算包干办法 六是从 1980 年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革 的试点 以上改革举措 不但涉及中央同地方的关系 而且重点被引到改进国家 与企业的财政关系上 1 以 分灶吃饭 方式开启政府间财政关系改革 选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口 是由于高度集中的财政 体制 统收统支 了大部分资源 并且主要集中在中央政府 因此改革的初始路 径就应是通过分配的权力下放来调动地方和微观主体的积极性 以促进经济发展 和财政收入的增长 基于此 采取了 分灶吃饭 的分权方式改革政府间财政关系 以扩大地方 政府的经济资源支配能力 其主要内容和主要推进步骤是 1 1980 年 中国的 经济体制改革在宏观层面以财政体制改革作为突破口率先进行 改变过去中央政 府的高度集中财政管理体制 在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方 面 实行 划分收支 分级包干 的预算管理体制 2 1985 年在两步利改税完 成后 分灶吃饭 体制在表述上调整为 划分税种 核定收支 分级包干 的 预算管理体制 3 1988 年 为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制 开 始实行多种形式的地方财政包干办法 包括 收入递增包干 总额分成 总额分成加增长分成 上解递增包干 定额上解 和 定额补助 等 4 1994 年 为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度 打破对企业 的行政隶属关系控制体系 促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过 低的问题 与社会主义市场经济的改革目标模式相配套 实行了分税制财政改革 并延续到今 迄今为止 尽管 分税制 财政体制还有许多方面有待于逐步完善 和变革 但多年来的实践说明 其基本方向是值得充分肯定和坚持的 2 逐步以 利润留成 利改税 税利分流 和企业 产权明晰 方 式 确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位 1978 年以来中国财政改革的一个重要特征就是在走向市场化的过程中实行 分权化 改革伊始 财政就通过放权让利 逐步松动国有企业的经济束缚来努力 搞活企业 逐步塑造市场化的微观主体 从 1994 年开始 中国企业改革进入了 建立现代企业制度的新阶段 1993 年 11 月 党的十四届三中全会通过了 关于 建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 明确指出 中国国有企业改革的 方向是建立适应市场经济要求的 产权明晰 权责明确 政企分开 管理科学 的现代企业制度 与此同时 全国人大颁布了 公司法 标志着中国国有企业 改革进入了新阶段 即建立现代企业制度 进行企业制度创新的新阶段 随着 1994 年的财税配套改革 企业承包制基本让位于较规范的 依法纳税 公平竞 争 模式 1994 年 11 月 国务院决定 在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制 度的试点 经过一年多的准备 1996 年试点开始 截止到 1997 年底 在百户试 点企业中 已有 98 户企业的试点方案得到批复 主要按公司形式改制 包括股 份有限公司和有限责任公司 总体上看 试点工作为全面的国有企业制度创新探 索了办法 积累了一些经验 起到了一定的示范作用 此后 更广泛的股份制试 点工作迅速推开 1997 年 9 月 党的十五大对深化国有企业改革作出部署 主 要目标是 用 3 年左右的时间 通过改革 改组 改造和加强管理 使大多数国 有大中型亏损企业摆脱困境 力争到 20 世纪末 使大多数国有大中型骨干企业 初步建立起现代企业制度 在对国有大中型企业进行现代企业制度改革的同时 对国有小型企业采取了改组 联合 兼并 租赁 承包经营和股份合作制 出售 破产等形式的改革 加快放开了搞活国有小型企业的步伐 企业的制度变迁 与财税体制的变革密切相联 如通过两步 利改税 的实 施 完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变 1994 年建立以增值 税为核心的新的流转税制 将国有 集体 私营企业所得税统一合并为内资企业 所得税 并用税法规范企业税前列支项目和扣除标准 统一税率 公平税负 基 本上理顺了国家与企业的分配关系并构建企业间的公平竞争关系 与此同时 财 政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成以税收为主的规范的公共收入制度 同时财政支出结构日益向公共化领域倾斜 随着经济改革的深化 国有企业自主权的扩大 在国家预算内收入中税收收 入的比重日渐上升 而 企业收入 项目则迅速萎缩 这和国有企业独立财权的 扩大是相应的 税收份额扩大的另一个重要原因则是缘于改革开放后个体 私营 和外商经济的迅速发展 非国有经济和政府没有资产及其收益上交联系 因此只 能以税收的形式与国家发生缴纳关系 税收收入作为规范稳定的公共收入来源 是市场经济国家公共收入的主导形式 税收收入日益成为中国的财政收入绝对主 体的同时 也在一定程度上意味着国有企业日益成为独立的市场主体以及其他所 有制企业的长足发展 财政对国有企业的放权让利 同时也造成了预算收入占国 民生产总值比重的下降 3 中国财税改革的阶段划分 1978 年以后的中国财政体制变动过程可划分为三大阶段 一是党的十一届 三中全会后放权让利 建立财政 分灶吃饭 的分级包干体制 二是 20 世纪 90 年代前期构建中央与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制 的分级财政体制 三是 1998 年后实施以建立公共财政框架为取向的全面创新 二 中国政府间财政体制的变革 从 分灶吃饭 到 分税制 二 中国政府间财政体制的变革 从 分灶吃饭 到 分税制 在改革开放的大趋势下 财政体制改革率先在政府间关系方面作出努力 1980 年开始的以 分灶吃饭 为特征的财政改革逐步打破原来的高度集中的财 政管理体制 调动了地方政府的积极性和促进了地方经济的发展 也为其他方面 的改革提供了条件 1994 年以后 随着市场经济体系的逐步确立和税收体系的 建立和健全 政府间财政体制的变革逐步走向规范化的分税制财政体制 基本上 奠定了适应市场经济的现代财税体系 回顾近 30 年来的政府间财政关系的变革 其演进的路径大致如下 一 中国政府间财政体制变革 1980 1993 年 从 1980 年开始到 1993 年 伴随着中国的行政性分权 政府间财政体制也开 始了以 分灶吃饭 为特征的一系列变革 1 分灶吃饭 财政体制改革及其主要内容 1979 年 4 月 中共中央又召开了中央工作会议 专门讨论了当时的经济形 势和党的对策 正式提出对国民经济进行 调整 改革 整顿 提高 的八字方 针 因此 此阶段的 分灶吃饭 财政体制改革必须在巩固中央统一领导和统一 计划 确保中央必不可少的开支的前提下 明确划分各级财政的权力和责任 做 到权责结合 各司其职 各尽其责 充分发挥中央和地方两个积极性 共同承担 国家财政收支的责任 保证和促进整个国民经济持续 稳定 协调发展 其主要 内容如下 1 1980 年的 划分收支 分级包干 财政体制 如何正确处理中央与地方 的财政分配关系 调动地方增收节支 当家理财的积极性 始终是中国经济体制 上的主要问题之一 根据党的十一届三中全会以后中央的有关决定精神 国务院 于 1980 年 2 月颁发了 关于实行 划分收支 分级包干 的财政管理体制的暂 行规定 从 1980 年起实行财政管理体制改革 实行分级包干的预算管理体制 是国家财政管理体制的一次重大改革 在收 支结构 财权划分和财力分配等方面 都发生了很大变化 同原财政体制比较 新的财政体制有以下几个特点 一是由 一灶吃饭 改为 分灶吃饭 分为中 央一个灶 地方 20 多个灶 打破了吃大锅饭的局面 这种体制 是在中央统一 领导和计划下 各过各的日子 有利于调动两个积极性 有利于经济的调整和整 顿 二是财力的分配 由 条条 为主改为 块块 为主 过去各项财政支出 原则上都由 条条 分配 地方很难统筹安排 调剂使用 分灶吃饭 以后 对于应当由地方安排的支出 中央各部不再 条条 下达指标 改由地方根据中 央的方针政策 国家计划和地方的财力统筹安排 这样做 大大增加地方的财政 权限 有利于因地制宜地发展地方生产建设事业 三是分成比例和补助数额 由 一年一定改为五年一定 分灶吃饭后 一定五年不变 使地方 五年早知道 便于地方制定和执行长远规划 发展地方的经济和社会事业 四是事权和财权统 一 权利与责任统一 这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计 的 财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的 谁的企业 收入就 归谁支配 谁的基建 事业 支出就由谁安排 其事权与财权比较统一 而且分 灶吃饭 自求平衡 权利与责任也挂得比较紧 实践证明 分灶吃饭 的预算 体制显示了比之原体制的优越性 2 划分税种 核定收支 分级包干 的财政管理体制 随着以两步 利 改税 为中心内容的税制改革的实行 中央 地方 部门和企业的分配关系发生 了很大变化 为适应新形势的需要 根据党的十二届三中全会 关于经济体制改 革的决定 精神 国务院决定 从 1985 年起 各省 自治区 直辖市一律实行 划分税种 核定收支 分级包干 的新的预算管理体制 其基本原则 在总结 前几年预算管理体制经验的基础上 存利去弊 扬长避短 继续坚持 统一领导 分级管理 的原则 进一步明确各级财政权利和责任 做到权责结合 充分发挥 中央和地方两个积极性 新的预算管理体制的各项规定如下 一是基本上按照利 改税第二步改革以后的税种设置 划分各级财政收入 特别对中央财政固定收入 地方财政固定收入 中央和地方财政共享收入作了细分 二是仍按隶属关系 划 分各级财政支出 三是区分不同情况实行上解 分成 补助 四是广东 福建两 省继续实行财政大包干办法 五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省 按照 中央财政核定的定额补助数额 在五年内 继续实行每年递增 10 的办法 六是 经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆 武汉 沈阳 大连 哈尔滨 西安 广州等城市 在国家计划中单列以后 也实行全国统一的财政管理体制 七是在财政体制执行过程中 由于企业 事业单位的隶属关系改变 应相应地调 整地方的分成比例和上解 补助数额 或者单独进行结算 2 1986 年以后的多种形式的地方财政包干体制 1 财政包干体制的形式 1988 年 7 月 28 日 国务院发布了 关于地方实 行财政包干办法的决定 从 1988 年开始执行 全国 39 个省 自治区 直辖市 和计划单列市 除广州 西安两市财政关系仍分别与广东 陕西两省联系外 对 其余 37 个地方分别实行不同形式的包干办法 一是 收入递增包干 办法 这 种办法是 以 1987 年决算收入和地方应得的支出财力为基数 参照各地近几年 的收入增长情况 确定地方收入递增率 环比 和留成 上解比例 在递增率以内 的收入 按确定的留成 上解比例 实行中央与地方分成 超过递增率的收入 全部留给地方 收入达不到递增率 影响上解中央的部分 由地方用自有财力补 足 二是 总额分成 办法 这种办法是 根据前两年的财政收支情况 核定收 支基数 以地方支出占总收入的比重 确定地方的留成和上解中央比例 三是 总 额分成加增长分成 办法 这种办法是 在上述 总额分成 办法的基础上 收 入比上年增长的部分 另定分成比例 即每年以上年实际收入为基数 基数部分 按总额分成比例分成 增长部分除按总额分成比例分成外 另加 增长分成 比 例 四是 上解额递增包干 办法 这种办法是 以 1987 年上解中央的收入为 基数 每年按一定比例递增上交 五是 定额上解 办法 这种办法是 按原来 核定的收支基数 收大于支的部分 确定固定的上解数额 六是 定额补助 办 法 这种办法是 按原来核定的收支基数 支大于收的部分 实行固定数额补助 此外 各省 自治区 直辖市和计划单列市所属市 县的财政管理体制 由 各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况 自行研究决定 2 财政包干责任制述评 财政包干体制在当时的经济发展中 特别是在调 动地方组织财政收入方面 起过积极的作用 但是随着社会主义市场经济的发展 它的弊端也日益明显 是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一 主要表现 为 一是造成财力分散 弱化了中央政府的宏观调控能力 二是强化地方利益机 制 不利于结构优化调整和统一市场形成 三是财政包干体制的形式很不规范 四是基数核定方法不科学 随着改革与发展的进程 建立统一的 科学的和规范化的财政管理体制成为 建立社会主义市场经济体制 正确处理中央政府与地方政府财政关系的迫切任 务 这最终导致在经过了积极 深入的探讨和部分地方的试点之后 1994 年实 行了财税制度根本性的改革 建立以分税制为基础的分级财政框架 二 分税制 财税体制改革 1992 年 10 月 党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模 式 经过一定的前期准备 1994 年 中国财政体制进行了根本性的变革 即实 行 分税制 财政体制改革 1994 年的财税体制改革是按照市场经济的要求进 行的从 行政性分权 转为 经济性分权 的体制改革设计 这次改革的着力点 集中在解决改革开放前 15 年中由于在 条块分割 行政隶属关系控制体系内 放权 让利 所导致的财政实力过弱 财政体制关系紊乱 中央财政调控 能力严重不足等问题 关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企 业 中央与地方两大基本经济关系 为适应市场经济客观要求 实现财政职能的 转轨和正确处理政府与市场的关系奠定基础 1 分税制财政体制的主要内容 1993 年 12 月 15 日 国务院发布 关于实行分税制财政管理体制的决定 新体制从 1994 年 1 月 1 日起在全国实行 分税制财政体制主要由三方面的内容 所构成 即中央与地方税收的划分 中央与地方事权和支出的划分 中央对地方 税收返还数额的确定 1 中央财政与地方财政税收划分 中央和地方的税收是根据事权和财权相 结合的原则划分的 将维护国家利益 实施宏观调控所必需的税种划分为中央税 把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税 将适合地方征管的税种 划分为地方税 并充实地方税种 增加地方收入 中央财政固定税收及收入有 关税 海关代征消费税和增值税 消费税 中 央企业所得税 地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税 铁道部门 各银 行总行 各保险总公司等集中缴纳的收入 包括营业税 所得税 利润和城市维 扩建设税 中央企业上交利润 外贸企业出口退税 地方财政固定税收及收入有 营业税 不含铁道部门 各银行总行 各保险 总公司集中交纳的营业税 地方企业所得税 不舍上述地方银行和外资银行及非 银行金融企业的所得税 地方企业上交利润 个人所得税 城镇土地使用税 固定资产投资方向调节税 城市维护建设税 不含铁道部门 各银行总行 各保 险总公司集中交纳的部分 房产税 车船使用税 印花税 屠宰税 农牧业税 农业特产收入征收的农业税 简称农业特产税 耕地占用税 契税 遗产和赠予 税 土地增值税 国有土地有偿使用收入等 中央与地方共享税收有 增值税 中央分享 75 地方分享 25 资源税 海 洋石油资源归中央 此外资源税归地方 证券交易税 中央和地方各分享 50 2 中央财政与地方财政支出划分 根据财权与事权相统一的原则 在划分 税收的同时 又划分了中央财政与地方财政的支出范围 中央财政支出有 国防费 武警经费 外交和援外支出 中央级行政管理费 中央统管的基本建设投资 中央直属企业技术改造和新产品试制费 地质勘探费 由中央财政安排的支农支出 由中央负担的国内外债务的还本付息支出 以及中 央本级负担的公检法支出和文化 教育 卫生 科技等各项事业支出 地方财政支出有 地方行政管理费 公检法支出 部分武警经费 民兵事业 费 地方统筹的基本建设投资 地方企业技术改造和新产品试制费 支农支出 城市维护建设费 地方文化 教育 卫生等各项事业费 价格补贴支出以及其他 支出 3 中央财政对地方税收返还额的确定 实行分税制财政体制时 为了保持 地方的既得利益而逐步达到改革目标 一方面按照国务院 关于分税制财政管理 体制的决定 实行中央和地方的税种划分 支出划分 使分税制如期实施 另 一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动 原体制下中央对地方的补助继 续按规定补助 原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行 实行递增上解的 地区 继续递增上解 实行总额分成的地区和原分税制试点的地区 暂按递增上 解办法 即按 1993 年实际上解数和核定递增率 每年递增上解 通过这种办法 过渡一段时间再逐步规范化 2 分税制财政体制的配套措施 财政是调节各层级 各行业 各部门分配关系的枢纽 财政体制的改革必然 涉及国家预算制度 税收制度 企业初次分配和社会经济的各方面 为了保证分 税制财政体制的顺利实施 提高分税制的效果 同时采取了相关的配套措施 1 改革国有企业利润分配制度 根据建立现代企业制度的基本要求 结合 税制改革和实施 企业财务通则 企业会计准则 合理调整和规范国家与 企业的利润分配关系 从 1994 年 1 月 1 日起 国有企业统一按国家规定的 33 税率交纳所得税 取消各种包税的做法 考虑到部分企业利润上交水平较低的现 状 作为过渡办法 增设 27 和 18 两档照顾税率 企业固定资产贷款的利息列 入成本 本金一律用企业留用资金归还 取消对国有企业征收的能源交通重点建 设基金和预算调节基金 逐步建立国有资产投资收益按股分红 按资分利或税后 利润上交的分配制度 作为过渡措施 可根据具体情况 在一段时间内对 1993 年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法 同时 微利企业 交纳的所得税也不退库 2 同步进行税收管理体制改革 建立以增值税为主体的流转税体系 统一 企业所得税制 从 1994 年 1 月 1 日起 分设中央税务机构和地方税务机构 此 前 中国只有一套税务机构 中央税收主要依靠地方税务局征收 分设中央税务 机构和地方税务机构 分别征税 是这次改革的重要特点 国家税务局负责征收 中央固定收入和中央与地方的共享收入 地方税务局负责征收地方固定收入 分 设税务机构 分别征收 有利于中央财政和地方财政收入稳定增长 3 改进预算编制办法 硬化预算约束 实行分税制之后 中央财政对地方 的税收返还列中央预算支出 地方相应列收入 地方财政对中央的上解列地方预 算支出 中央相应列收入 中央与地方财政之间都不得互相挤占收入 改变中央 代编地方预算的做法 每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求 地方编制 预算后 报财政部汇总成国家预算 4 建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度 根据分税制财政体制 的要求 原则上一级政府一级财政 相应要有一级金库 在执行国家统一政策的 前提下 中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责 实行分税制以后 地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排 为此 要建立中央财政对 地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化 以保证地方财政支出的资金需 要 5 妥善处理减免税政策问题 考虑到有的省 自治区 直辖市政府已经对 一些项目和企业作了减免税的决定 为使这些企业有一个过渡期 在制止和取缔 越权减免税的同时 对于 1993 年 6 月 30 日前 经省级政府批准实施的未到期地 方减免税项目或减免税企业 重新报财政部和国家税务总局审查 确认后 从 1994 年起 对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法 这 部分税收中属中央收入部分 由中央财政统一返还给省 自治区 直辖市 连同 地方收入部分 由省 自治区 直辖市政府按政策规定统筹返还给企业 用于发 展生产 这项政策执行到 1995 年 3 1994 年后中央和地方收入划分的调整和变动 1994 年以后 根据分税制运行情况和宏观调控的需要 对中央与地方收入 划分又作了一些调整 主要措施有 1 证券交易 印花 税分享比例的调整 分税制初期 证券交易印花税中央 与地方各分享 50 根据 国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例 的通知 的规定 自 1997 年 1 月 1 日起 将证券交易印花税收入分享比例调整 为中央 80 地方 20 1997 年 根据 国务院关于调整证券 股票 交易印花税 税率的通知 的规定 将证券 股票 交易印花税由原来对买卖双方各征 3 调高 到各征收 5 其中 调高税率增加的收入全部作为中央财政收入 由此 中央 与地方证券交易印花税分享比例折算为 中央 88 地方 12 2000 年 根据 国 务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知 规定 将证券交易印 花税分享比例由中央 88 地方 12 分三年调整到中央 97 地方 3 即 2000 年中央 91 地方 9 2001 年中央 94 地方 6 从 2002 年起中央 97 地方 3 其中 2000 年的分享比例 自 10 月 1 日起执行 2 1997 2001 年期间将金融保险业营业税税率由 5 提高到 8 提高税率 增加的收入归中央财政 为支持金融保险行业的改革 从 2001 年起 经国务院 批准 金融保险业营业税税率每年下调 1 个百分点 分三年将金融保险业营业税 税率从 8 降低到 5 3 实施了所得税收入分享改革 国务院决定 从 2002 年 1 月 1 日起实施所 得税收入分享改革 将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为 中央与地方按统一比例分享 根据 国务院关于印发所得税收入分享改革方案的 通知 及 国务院关于暂将中国石油天然气股份有限公司 中国石油化工股份有 限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知 的规定 自 2002 年 1 月 1 日起 除铁路运输 国家邮政 中国工商银行 中国农业银行 中国银行 中国 建设银行 国家开发银行 中国农业发展银行 中国进出口银行 中国石油天然 气股份有限公司 中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所 得税继续作为中央收入外 其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比 例分享 2002 年所得税收入中央与地方各分享 50 2003 年以后中央分享 60 地方分享 40 并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入 全部用于对 地方主要是中西部地区的一般性转移支付 为了保证所得税收入分享改革的顺利 实施 妥善处理地区间利益分配关系 规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税 按分公司 子公司 所在地的企业经营收入 职工人数和资产总额三个因素在相关 地区间分配 所得税收入分享改革自 2002 年 1 月 1 日起实施后 国家税务局 地方税务局征管企业所得税 个人所得税的范围暂不作变动 自改革方案实施之 日起新登记注册的企事业单位的所得税 由国家税务局征收管理 4 改革出口退税负担机制 国务院决定 在维持现行增值税中央与地方分 享格局的同时 对出口退税机制进行改革 建立中央和地方共同负担出口退税的 机制 即从 2004 年起 以 2003 年出口退税实退指标为基数 对超基数部分的应 退税额 由中央和地方按 75 25 的比例共同负担 在坚持中央与地方共同负担出 口退税的前提下 国务院决定完善现有机制 并自 2005 年 1 月 1 日起调整中央 与地方出口退税分担比例 国务院批准核定的各地出口退税基数不变 超基数部 分中央与地方按照 92 5 7 5 的比例共同负担 5 政府间转移支付制度不断改进 1994 年实行的分税制改革 在重新划分 中央财政与地方财政收入的基础上 相应调整了政府间财政转移支付数量和形 式 除保留了原体制中央财政对地方的定额补助 专项补助和地方上解外 根据 中央财政固定收入范围扩大 数量增加的新情况 建立了中央对地方的税收返还 制度 其目的在于保证地方既得利益 实现新体制的平稳过渡 税收返还以 1993 年为基数 以后逐年递增 即 1993 年中央将净上划中央的收入返还地方 1994 年以后 税收返还额在 1993 年基数上逐年递增 递增率按各地增值税和消费税 的平均增长率的 1 0 3 系数确定 即上述两税每增长 1 中央对地方的税收返 还增长 0 3 4 省以下财政管理体制的改进 在中央对省实行分税制后 各地也比照中央对省的分税制框架 实行了省以 下分税制 在进一步明晰省以下各级政府事权的基础上 大部分地区按税种划分 了各级政府的收入范围 省级财政调控力度有所增强 与此同时 初步建立了相 对规范的省以下转移支付制度 转移支付规模逐年扩大 2002 年全国大多数地区相应调整了省以下财政管理体制 2002 年 12 月 26 日国务院下发了 国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见 的通知 对省以下财政管理体制的调整和完善提出了指导性意见 尽管中国省以下政府间财政关系有所规范 但突出的问题是基层财政的困难 还没有有效缓解 省级政府财力集中度高 转移支付力度不足 造成省级以下纵 向财力差距过大 从 2005 年起 中央财政另外拿出 150 亿元对地方实施 三奖 一补 政策 政策实施的目标是 通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对 县及县对乡财政管理模式 力争在三年时间内 使县乡财政困难状况有明显的缓 解 综上所述 1994 年分税制财政体制的改革 是中国改革开放之后财政体制 的一次重大改革 实行分税制 调动了各级地方政府的理财积极性并促进了企业 的公平竞争 各地顺应分税制的要求 积极调整政府职能和培育财源 有力地促 进了地方经济的发展 三 建立健全政府公共收入体系 三 建立健全政府公共收入体系 20 世纪 80 年代之后 随着经济的发展和改革的深化 中国的公共收入体系 也逐步向适应市场经济的方向变化 税收收入比重逐步扩大 各种收费也在 90 年代后期逐渐纳入规范渠道 其中 政府在税收制建设方面的改革探索最终为 20 世纪 90 年代中期后的现代税收制度的建立打下良好的基础 一 适应市场化改革 建立和完善税收制度 1 20 世纪 80 年代初的税制改革 从税制上来说 财税部门从 1978 年底 1979 年初就开始研究税制改革问题 提出了包括开征增值税 国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施 步骤 并确定 为了配合贯彻国家的对外开放政策 第一步先行解决对外征税的 问题 从 1980 年 9 月到 1981 年 12 月 五届全国人大三次会议和四次会议先后通 过并公布了 中外合资经营企业所得税法 个人所得税法 和 外国企业所得 税法 同时 国务院明确规定对中外合资企业 外国企业和外国人继续征收工 商统一税 城市房地产税及车船使用牌照税 这样 就初步形成一套大体适用的 涉外税收制度 适应了中国对外开放初期引进外资 开展对外经济技术合作的需 要 在建立涉外税制的同时 财税部门就改革工商税制和国营企业利润分配制度 作了大量调研工作 并在部分地区进行了试点 在此基础上 财政部于 1981 年 8 月向国务院报送了 关于改革工商税制的设想 并很快获得批准 1982 年 11 月 国务院向五届全国人大五次会议提交的 关于第六个五年计划的报告 提出 了包括 利改税 在内的今后三年税制改革的任务 并获得了会议的批准 1 国营企业利改税和税制改革 利改税 既是企业收入分配制度改革 也是税收制度改革 作为企业改革和城市改革的一项重大措施 1983 年 国务 院决定在全国试行国营企业利改税 即将建国以后实行了 30 多年的国营企业向 国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度 并取得了初步的成功 这一改 革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润 国家不能向国营企业 征收所得税的禁区 这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变 不仅如此 利改税 也正式启动了中国税制建设的新的步伐 一是利改税第一步改革 经 国务院批准 从 1983 年 6 月 1 日起 在全国范围内 对国营企业实行利改税第 一步改革 第一步利改税是一种税利并存的模式 即 把国营企业过去上交国家 的利润改为在大中型企业按 55 的比例向国家交纳所得税 小型企业按八级超额 累进税率交纳所得税 税后利润在保证企业合理留利之后 再按固定比例 定额 包干 递增包干和调节税等多种办法上交财政 利改税的第一步改革同利润留成 利润包干等办法相比 有较大的进步 它把企业的大部分利润用征收所得税的办 法上交国家 以法律形式把国家与企业的分配关系固定下来 有利于加强企业的 经营管理和稳定国家财政收入 较好地处理国家 企业和职工个人三者的利益关 系 二是利改税第二步改革和工商税制的改革 从 1984 年 10 月 1 日起国家进行 利改税第二步 改革 将国营企业应当上交国家的财政收入按 11 个税种向国家 交税 也就是由 税利并存 逐步过渡到完全 以税代利 税后利润归企业自 主安排使用 实行 利改税 的改革 既是企业收入分配体制的改革 又是中国 税制的改革 因为这次改订的税种 税目和税率 不仅适用于国营企业 而且适 用于集体企业和个体工商户 不适用于外资企业和中外合资企业 因此 它实质 上是工商税制的一次全面改革 通过这一改革 使中国的工商税制 改变了过去 税种过于简单的格局 初步建立起一套以流转税和所得税为主体 与其他各税相 配合的复合税制 它比较适应中国新时期的多种经济成分 多种经营方式 多种 经济渠道的经济情况 可以多层次 多环节地发挥调节作用 2 建立涉外税收法规 促进对外开放 一是涉外税收法规 为了适应对外 经济关系发展的需要 有关部门从 1979 年开始着手调查研究 参照国际惯例 拟定有关涉外税收法规 1980 1981 年 先后经五届全国人大三次 四次会议审 议 通过颁布了 中外合资经营企业所得税法 个人所得税法 和 外国企业 所得税法 并经国务院批准由财政部分别公布了这三个税法的实施细则 1984 年 国务院又公布了经济特区及 14 个开放城市对外税收的有关规定 以及其他 一些有关涉外税收的规定 经过短短几年时间 初步建立起一套比较完整的涉外 税收法规 在此期间 中国的税务机关也陆续建立了涉外税收机构 办理涉外税 收业务 并同一些国家签订了避免双重课税协定和其他单项税收协定 使中国的 对外税收从立法到执法 开始走上了正规发展的轨道 二是涉外税收的优惠 中 国对外商投资采取了多种税收优惠措施 主要有加工装配 补偿贸易涉外税收的 优惠以及经济特区和沿海 14 个港口城市涉外税收的优惠 实践证明 这一阶段中国逐步建立起来的涉外税收法规 基本上适应了对外 开放的新形势 通过涉外税收工作的发展 维护了国家的权益 促进了对外经济 的交往 在利用外资 引进先进技术 扩大对外贸易等方面 都发挥了较好的作 用 2 20 世纪 80 年代后期逐步构建适应市场经济发展的税收制度 随着经济体制的改革和市场经济的发展 国民经济结构呈现出多元化趋势 客观上需要逐步建立起一套以流转税和所得税为主体 其他各税相配合的多税 种 多环节 多层次的复合税制 在保证国家财政收入和进行宏观调控中发挥作 用 为此 在 20 世纪 80 年代后期 中国进一步积极地改革与完善税收制度 1 建立健全所得税制度 对于正确处理国家与企业 个人之间的分配关系 深化改革 促进发展 具有深远的影响 包括建立健全所得税制度 改进国营企 业所得税制度 调整城乡个体工商业户所得税 开征私营企业所得税 开征个人 收入调节税等方面 2 进一步改革流转税 1984 年 9 月 18 日 国务院发布了 中华人民共和 国产品税条例 草案 中华人民共和国增值税条例 草案 和 中华人民共和 国营业税条例 草案 标志着中国在经济发展要求之下一个新的流转税体系初 步建立起来 但是这一流转税体系不可避免地还存在着一些缺陷 针对这些问题 根据税制必须适应生产专业化发展 促进国际经济交往和商品经济发展的要求 国家采取了一系列完善流转税制度的改革措施 包括调整增值税和产品税的征税 范围 规范增值税的征收制度 调整营业税若干政策 增设新的营业税税目等方 面 3 建立 完善和恢复具有特定项目的税种 拓宽税收调节经济的领域 一 是在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税 二是开征特别消费税 三是 改革和完善房产税 四是恢复征收印花税 五是开征筵席税 六是建立城镇土地 使用税 七是开征耕地占用税等 4 进一步调整和完善涉外税收和关税制度 一是对涉外税制的修改与补充 二是健全关税立法 完善关税制度 二 适应市场经济的发展 建立现代税收制度 在市场经济体制的建设过程中 规范政府与企业的关系成为财税改革的一个 重点领域 从 1992 年起 财税部门加快了税制改革的步伐 1993 年更是抓住机 遇 迅速制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施 并完成了有关法 律 法规的必要程序 于 1993 年底前陆续公布 从 1994 年起在全国实施 1 1994 年税收制度的重大改革 为了适应市场经济的发展和分税制财政改革的要求 1994 年 中国进行了 税收制度的重大改革 侧重于税制的结构调整 实行公平税负 鼓励竞争 主要 内容有 建立以增值税为主体的新流转税制度 对部分产品开征消费税 营业税 制的改革 统一企业所得税制度 新的税收体系对提供劳务 转让无形资产和销 售不动产保留征收营业税 重新规定了营业税的征收范围和纳税人 合理调整了 营业税的税目 共设置了 9 个征税项目 针对不同税目设置了 3 5 和 5 20 三档不同的税率 1993 年 12 月国务院发布了 中华人民共和国营业税暂行条例 改革后的新流转税制度 统一适用于内资企业和外商投资企业 取消了对外 商投资企业征收的工商统一税 原来征收产品税的农 林 牧 水产品 改为征 收农业特产税和屠宰税 1 统一企业所得税制度 对国有企业 集体企业 私营企业以及股份制和 各种形式的联营企业 均实行统一的企业所得税制度 相应取消了国有企业调节 税 规范了税前扣除项目和列支标准 在统一税基的前提下 实行 33 的比例税 率 并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法 1993 年 12 月 13 日 国务院发布了 中华人民共和国企业所得税暂行条例 实行统一的内资企业所 得税后 国有企业不再执行承包上缴所得税的办法 2 简并个人所得税 新的税收制度将过去的个人收入调节税 适用于外籍 人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并 建立统一的个人所得税 3 农业税的改革 1994 年 1 月国务院颁布了 关于对农业特产收入征收农 业税的规定 将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目 合并 改为农业特产税 将烟叶 牲畜产品列入农业特产税的征收范围 解决了 部分产品交叉征税的问题 扩大了农业特产税的税基 并相应调整了税率 经过 1994 年税制改革 中国基本上形成了以流转税和所得税为主体 其他 税种相互配合的多环节 多层次调节的复合税制体系 初步具备了现代税制的基 本