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对新公共管理的评价0920240005 徐琼内容摘要：新公共管理是20世纪70年代末以来全球兴起的政府改革理论及运动，是公共管理领域一场新的革命，对各国行政改革的理论和实践产生了深远的影响。本文通过对新公共管理的内涵和存在动因的论述，进而归纳了其发展过程中的成效，以及在对陷入困境中的新公共管理价值取向的反思中，指出了新公共管理价值目标的单一性和价值手段的局限性。关键词：新公共管理 成效 反思引言从上世纪年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理（New PublicManagement）在年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。正文一、新公共管理的内涵各国政府推进新公共管理的做法不尽相同，可是新公共管理的内容大体一样。奥斯本和盖布勒在重塑政府一书中，把新公共管理概括为十个方面。目标是建立：(1)掌舵而不是划桨的政府；(2)发挥社会组织作用的政府；(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府；(4)有作为而不循规蹈矩的政府；(5)处处讲究效果的政府；(6)满足顾客需要的政府；(7)廉洁的政府；(8)有远见的政府；(9)注重分权的政府；(10)以市场为导向的政府。根据西方行政学者们的论述，新公共管理的主要内涵包括以下几点： 1、政府角色定位。新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。 2、专业化管理。新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。 3、企业管理方法的引入。基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。4、绩效管理。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。5、产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。 6、竞争引入。新公共管理主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。 7、以顾客为中心。新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。 8、公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。 二、新公共管理产生的动因公共管理是涉及保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及处理社会冲突、化解社会危机的大事。毫无疑问，这是全社会的大事，同时也是政府的份内事。一般来说，在和平时期，经济发展的年代，政府的公共管理处于比较平稳的状态，一项公共政策的出台追求的是尽量不造成大的社会动荡，所以政府的公共管理和行政机构天生具有一定的保守性，不会主动去追求自我改革。那么，是什么原因使得西方人一下子变得“革命”起来呢？从撒切尔政府的“私有化”运动开始，接着是克林顿政府的“政府绩效评估”运动。随后，就是奥地利、丹麦、法国、希腊、葡萄牙、澳大利亚、新西兰，后来就是日本、新加坡等亚洲国家。陆陆续续，世界上至少有40多个国家争先恐后地推出了政府改革的战略与战术。短短一二十年间，它发展成为国际性浪潮，其口号和模式甚至对处于向市场经济转轨的中国行政改革也不无影响。新公共管理是“形势逼人”逼出来的。那么是哪些方面的形势在逼呢？第一，新公共管理是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机，西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”，另方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。第二，新公共管理是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展新公共管理。第三，新公共管理是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。危机是警钟，是呼唤，也是一种机遇。三大危机是新公共管理兴起的内在动因。此外，还有外在动因。第四，新公共管理是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。第五，新公共管理是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。第六，新公共管理是被公共管理的对象逼出来的。公共管理的对象是现代人。现代人是地球人，现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难，管理好、服务好这种人更不容易。怎么办？仍然是要改革、改造、改进公共管理。三、新公共管理的成效二十多年来，新公共管理像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。对今天的公共管理的理论和实践，都产生了重大影响。从理论上讲，新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层管理论，引进公共选择理论和新制度主义等方法。西方人做事大概总是爱考虑成本和收益，最后把这一套做法干脆也引入政府公共管理中来，令人耳目一新。那么，这场运动对西方政府的公共管理实践产生了哪些成效呢？首先，这场政府改革运动，不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为：(1)降低政府财政支出和行政成本。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%。政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权，弥合财政分裂的状况。他们在3年内消除了赤字，实现了连续6年的预算平衡。通过运用具有高度透明性和参与性的模式，政府实现了减少20%开支的目标。新公共管理在一定程度上达到了削减经费，降低成本，增强能力的行政目标。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。这样就超脱于具体事务之外，集中精力参与政府决策的制定，对一些能够外包的公共事务，可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任，引入激励机制，对人员实行聘任或合同制，大大缓和了政府内部管理的紧张，用成绩来决定升迁去留，用市场的办法来解决行政问题。这些都在一定程度上改变了西方国家公民对政府效率低下、机构臃肿、办事拖沓的印象。其次，新公共管理不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式。这个模式也就是奥斯本在改革政府一书中所描绘的“企业化政府”的诸多特点。如在服务提供者之间展开竞争，把政府的控制权从官僚机构那里转移到社区，授权给公民，把评估放在效果上而不是投入上，采用参与式的管理等。也就是彼得斯在治理的未来中提出的新的公共管理模式，即市场化政府、参与型政府和多元性政府。这些概念和实践，是人类自我管理历史上的突破。在我们的印象中，一提行政管理，就会和官僚体制，和组织制度，和人事管理、财务行政和行政法规联系起来。这股新运动为我们带来了崭新的理念和创新的实践，它把新制度主义经济学、公共选择理论，乃至管理科学和政策研究，还有社会学、政治学等学科的一些重要概念、理论、原理和技术、方法等引入公共管理中，为人类管理文明的历史涂了一笔重彩。第三、在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。比如，它克服了原官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法，而是采取分权和权力下放，实行组织机构变革和人事制度改革，改善了公共管理机构的形象对人员的管理。建设优质政府。主要内容包括：建立“一站式政务超市”；了解民众对政府服务的需求和期待；根据公民的建议来改善官僚机构的组织和行为；公开政府的服务标准；以标准来衡量绩效；因人设岗；培训政府雇员为客户服务的理念，制定根据服务标准的完成情况为核心的内部奖励制度。1998年，澳大利亚政府重组了涉及7千多个服务对象的78个不同的社会服务项目。应对信息社会的广泛需求，建立电子政府。联合国的调查表明世界上有89%的政府利用互联网来传递信息。信息技术可以在帮助政府更好地服务民众的同时节省交易成本，还可以增加政府的透明度以抑制腐败。美国所有的联邦法律都须经公开讨论。几年前美国农业部将有机农场法案的意见稿放到网上，供农场主、环保主义者和各界人士讨论。通过电脑，公民就可以实现自己的民主权利了。农业部因此获得了美国政府创新奖。四、对新公共管理的反思新公共管理是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径，给予管理主义新的释意，而持续性的探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮。此处要谈对新公共管理的反思，首先要总结一下新公共管理本身的价值取向，然后通过审视其价值取向所存在的困境，对新公共管理进行反思。（一）新公共管理的价值取向如前文所述，新公共管理从开始到现在已经历时多年，各国根据各自的国情推出了各种各样的改革措施与手段，但核心内容大致相同。欧文E休斯认为，新公共管理存在着普遍的一致性”。然而，新公共管理的普遍一致性是由其价值取向决定的，新公共管理的主要价值取向为：1、主张市场导向。由于新公共管理市场导向思想的影响，新公共管理主张顾客导向，主张政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。同时新公共管理也引入竞争这一市场手段，注重政府活动的产出结果。2、主张管理主义。新公共管理强调政府需要专业化的管理，政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验，在公共部门的管理中强调私营部门管理的理论、方法、技术及模式，并加以运用。除实施明确绩效目标控制外，还强调重视人力资源管理，强调成本效率分析、全面质量管理，主张全面的货币化激励。3、主张文官非中立。新公共管理认为应正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间的相互影响是不可避免的且存在着密切的互动和渗透关系。主张通过正视执行机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，更能使他们以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更好地发挥其社会功能。同时主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程， 并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。（二）新公共管理价值取向困境新公共管理对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响是不争的事实。它在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济和社会的发展，满足了更多的公共服务需求，引起了对公共部门效率的重视。在新公共管理中，以结果和绩效为目标取向的政府行为与政府的公共性要求越来越偏离，导致了公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的缺失，损害民主政治的根基。新公共管理价值取向面临着以下的困境：1、公共精神流失。公共精神是现代公共管理的首要规范性价值取向。公共行政或公共管理的独特性在于公共性。离开了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基础。新公共管理主张：通过市场信号来确立当代政府管理的事务，通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点，通过市场竞争来进行调节公共利益的动作。2、民主价值背离。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。而新公共管理摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响，过分强调对效率和工具理性的追求，并不注重对民主行政的追求。正如登哈特所说：在被新公共管理理论家奉为圣经的奥斯本和盖布勒的重塑政府那本书中，如果你去查阅它的索引，你将不公找到诸如正义、公平、参与甚至领导等词中的任何一个，你也不会找到公民和公民资格这样的概念。3、公共利益受损。新公共管理所依据的理念是：政府应该创造像市场那样的选择舞台，在这个舞台上，个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择。新公共管理倡导把公民视为顾客，坚持顾客导向，以顾客满意为宗旨。顾客的强调容易使新公共管理者用顾客对企业的重要性来代替公民政府间关系，从而把公共利益表面化、简单化。（三）新公共管理价值取向反思1、新公共管理价值目标反思公共管理不同于企业管理，其价值取向是多元的，公共管理必须保障民主社会基本价值的实现。当代公共管理以民主宪政为基础，必须强调人民主权、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理把“3E”作为价值标准，过度追求效率，在公共服务的供给上采用“使用者付费制”、“凭单制”，目标价值取向单一，忽视了公共行政所必须承担的捍卫民主与公平的政治责任，与公共行政价值观相冲突。在此基础上，公共管理将迷失方向，无力承担起捍卫民主政治价值的责任，并最终丧失公共性。2、新公共管理价值手段反思（1）管理主义反思。波利特认为，新公共管理主要是由21世纪初发展起来的“泰勒主义”的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。新公共管理管理主义的一个重要假设在于：公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一种跨越公私部门的一般管理。但事实上，公共管理与私人管理存在着巨大差异。公共部门的性质具有独特性，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。在公共部门的管理实践中，明确、有限的目标是少有的，结果往往也都难以测定，这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。（2）市场崇拜反思。由于新公共管理市场化取向对市场价值和市场机制的过份崇拜，其支持由市场提供公共服务、顾客导向等市场化主张。新公共管理认为应当把公共物品和公共服务给更有效率的市场来提供，以减少政府失败，缩减政府职能，缩小财政规模。而市场并不一定都是有效率的，市场自身存在着缺陷。理查德布隆克担心：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。同时，将政府在资源配置方面看成是绝对无效是错误的，尤其是在市场经济发展不成熟的情况下，政府对资源配置是相对有效的。由市场提供公共物品和公共服务的主张显然意味着政府放弃了部分社会职能，也不可避免地削弱了政府的责任感，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。新公共管理的顾客至上原则，将公民降为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别。把公民在公共行政中的角色简单化，公民