中国房地产调控与房产税问题探讨.doc

中国房地产调控与房产税的问题探讨摘要：高房价现状下，政府屡屡出台政策抑制高增长趋势。然而，越控越涨的现状成为目前饱受诟病的现实。房产税的出台在调节收入分配，打击投资投机方面迈出了重大一步。本文通过对我国房地产与房产税进行基础问题的研究，分析了房地产的发展现状和房产税的实施过程，通过沪、渝两市开征房产税的实际效果找到了我国房地产与房产税所存在的问题，并对此提出了房产税对房地产调控的一些具体的完善措施。通过房产税问题探讨对完善房地产的调控，有助于看到中国住房市场的发展现状及其存在的不足和弊端，为政府今后调整住房市场的政策和措施提供现实依据。关键字：房地产业；房地产调控；房产税II目 录摘要I1 绪论11.1 研究背景11.2 研究意义21.3 研究方法22 我国当前房地产业发展现状及存在的主要问题32.1 房地产业发展现状32.2 当前房地产存在的主要问题32.2.1 住房供需失衡32.2.2 房价地价增长过快42.2.3 当前房地产市场调控难度较大42.2.4 房地产市场面临巨大的泡沫风险52.3 房地产调控52.3.1 房地产调控手段52.3.2 房产税对房地产调控的重要性53 房产税调控政策的实践与效果73.1 房产税的相关概念73.1.1 什么是房产税73.1.2 房产税、房地产税及物业税的区别73.1.3房产税究竟是什么性质的税种73.2 房产税调控目标及内容73.2.1 房产税调控为了抑制房价83.2.2 房产税调控为了调节居民收入83.2.3 房产税调控为了给地方财政提供稳定的财政收入83.3 房产税调控的实践83.3.1 房产税制定与实施83.3.2 “沪渝”试点的实践93.4 房产税调控的效果及功能103.4.1 房产税调控应该起的效果及功能103.4.1房产税调控实际起的效果及功能114 房产税调控效果有限的原因134.1 现行房产税制度存在的弊端134.1.1 征收范围不合理134.1.2 计税依据不合理134.1.3 税率不合理134.2 房产税调控的局限134.2.1 房产税调控的范围144.2.2 房产税调控的法理争议145 改善房产税调控的思路与建议165.1 改善房产税调控的思路165.1.1 房产税要能有效调节居民收入165.1.2 房产税要成为稳定而持久的地方财政收入的来源165.1.3 促进房地产资源有效配置165.2 改善房产税的具体建议165.2.1 建立整套完整的制度体系165.2.2 试点城市到其他城市及至农村逐步推广房产税175.3 完善房产税调控的配套措施175.3.1 个人住房信息系统的构建与完善175.3.2 注重房产税的法制环境建设175.3.3 完善房产税的再分配功能18结语19参考文献20致谢21121 绪论1.1 研究背景房地产业是我国的支柱产业之一，是国民经济的重要组成部分。自改革开放以来，我国房地产市场改革日趋完善，房地产市场不断发展壮大，为我国经济发展贡献了巨大力量。2000年以来，我国房地产市场发展迅猛，从2000年至2012年房地产投资额的投资增长速度在20%以上，占GDP的比重稳定在5%以上。然而，我国的房地产市场化起步较晚，发展不够成熟，宏观调控措施不够完善、金融环境有待改善等问题依然困扰着房地产业，特别是近年来，房价持续快速上涨、供需矛盾突出等问题已经严重威胁到房地产市场的安全，影响到民生问题。面对高房价问题，国家频繁出击，但是房价依然居高不下。2010年9.29新政明确规定“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”，明确了政府调控房价的方向和武器。2010年10月7日，上海市政府批转了市住房保障房屋管理局等五部门关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见，共十二条，称为“沪12条”。新政“沪12条”的出炉，预示了政府不控制房价誓不罢休的决心。2011年初，中央“国八条”和地方“限购令”等调控政策频繁现身，以稳定人心。房产税的出台标志着中国开始对住房保有环节征税，在调节收入分配，打击投资投机方面迈出了重大一步。但由于上海房产税实施细则尚未明确，重庆房产税征收范围有限，短期内两地房产税方案的象征意义更大，旨在配合“国八条”稳定市场预期。房产税试点为我国的房地产市场调控提供了新的工具。同时，我国现阶段房地产业税费不清、配套制度不完善，在实践中也阻碍了房产税的开征。房产税的开征要在尊重纳税人意见、规范立法程序以及解决现实存在的问题的基础上才能谈及，否则很容易出现不仅没有调控房价，而且还加重纳税买房负担，变相提高房价的结果。因此如何应用房产税合理有力地对房地产进行调控成为了一个热门话题。1.2 研究意义房产税问题探讨对完善房地产的调控有着重要的意义，不仅可以充分发挥房产税在打击投机、促进社会公平方面的作用，也有助于整体国民经济的健康稳定发展。通过研究，有助于看到中国住房市场的发展现状及其存在的不足和弊端，为政府今后调整住房市场的政策和措施提供现实依据；研究成果有助于帮助政府更好地了解房产税对住房市场的全面影响，有助于政府完善税制，进一步扩大房产税试点；最后通过沪、渝两市开征房产税的实际效果，有助于政府了解当前房产税税制的优势与劣势。总之，通过本文研究所提供的理论和实证分析，对于政府全面了解房产税的实际影响，进一步制定切实有效的房产税税制具有现实的指导意义。1.3 研究方法本文主要采取以下两种研究方法：第一，文献研究法。收集和分析房产税制度和学术理论成果，从而深化对房地产调控与房产税的认识；第二，实证分析法。本文对沪、渝两市征收的房产税作了实证研究，从而分析两市开征房产税对住房市场的影响与不足。2 我国当前房地产业发展现状及存在的主要问题2.1 房地产业发展现状2000年至今是房地产业高速发展时期。在这一时期，中国住房制度改革取得了突破性进展，房地产业发展的制度障碍大大消除。居民个人成为房地产消费和投资的主体，为房地产成为新的消费热点和投资热点打下了坚实的基础，住房公积金制度、住房补贴制度和货币分房制度不断建立和迅速完善，为房地产业的长期持续增长提供了广阔的市场需求，城市化和再城市化快速发展，城市人口在总人口中的比重迅速上升，人均住房面积不断扩大，为房地产业的高速发展提供了强有力的市场支撑。这得益于中国宏观经济形势的总体向好，特别是城乡一体化进程的深入和加快，中国房地产业进入新一轮增长周期。由于房地产业是国民经济的重要组成部分，房地产业的发展与国民经济的发展呈现趋同性，房地产业的高涨和衰退往往依靠于整体经济的高涨和衰退的来临，由于房地产业本身的特殊性，又使得房地产业的发展与国民经济的发展出现时间的差异性。因此，分析和把握房地产业的发展态势并使房产税税收政策具有针对性和前瞻性，意义重大。20多年来，由于经济体制改革、工业化、城镇化的快速推进以及房地产需求的迅速扩张，我国土地和房产的市场价格呈现快速上升的态势。同时，政策保障性住房缺失，居民收入与房价的上升态势错位，民众对于房地产制度改革、房地产市场现状、房地产税收政策调控等方面产生了不同的看法，使得房地产行业成为社会矛盾的聚集体。如何转变发展方式、着力解决房地产业发展中的突出矛盾，是当前必须面对的问题。2.2 当前房地产存在的主要问题2.2.1 住房供需失衡住房需求分为真实性需求和投机性需求，真实性需求意味着需求是刚性的，变动空间很小。不管房价的高低，这部分需求是始终存在的。而投机性需求则存在很大的变动空间。在房价连连飙升的市场下，整个市场看涨房屋，投机者认为有利可图，今天买入，隔段时间再出售，能获得很大的差价，买卖房屋成为资金的乐园。而在房价下跌的情况下，则静观其变，不会去投资房地产。所以，投机性需求存在很大的不稳定性。随着我国城镇化进程速度不断加快，农村人口大量涌入城镇，外来人口购买住房的迫切需求、本地居民改善居住条件的有效需求都不断增加，导致在一个较长的时期内住房需求量居高不下。房地产市场就出现一种供给明显小于需求的现象。人们对未来通货膨胀的预期和房价不断上涨的事实，使得消费者更加关注于房屋的价格。加之新闻媒体也纷纷推波助澜，曝各地地价王。一时间，买房成为整个社会关注的大事。于是，本来五年十年之后要买的住房，在这个日益看高的市场上，消费者也提前消费，导致当前的消费者和未来的消费者共同购买住房，住房需求进一步扩大。住房真实性需求的不断增长，使得拥有敏锐嗅觉的投机者投资于房地产，引起投资性需求的增长。两者共同作用使得房地产市场日益活跃，炒作地也更加厉害。2.2.2 房价地价增长过快土地资源是固定的，而人口则是在不断的增加的，随着工业化和城市化建设的推进，产业生产和居民生活条件的改善对土地产生了巨大的需求，大量的土地资源被占用，土地供需出现矛盾，土地价格不断上涨，而房地产开发商取得土地所支付的价款，是开发商销售房地产价格的重要组成部分，因此土地价格的上涨，推动了房地产价格的不断上涨。土地价格的不断上涨是造成房价快速上涨的主要原因。2003年，国务院下发关于促进房地产市场持续健康发展的原则将房地产确立为国民经济的支柱产业，促进了房地产业的繁荣，为了更好的弥补财政缺口，地方政府把更多的注意力放在提高地价、增加土地批租收入等方面，地方政府对“土地财政”的依赖不断加深，引起了土地价格的不断上涨。2.2.3 当前房地产市场调控难度较大从2010年起我国房地产市场调控逐年密集。但从市场运行情况来看，调控的力度有限。国务院相继出台了“新国十条”、“新国五条”、“新八条”等措施，其中限购房贷政策以及各级政府监管房价政策，曾被广泛看好，但实际效果并不明显。纵观整个过程，各种调控的效果比较有限。由此可见我国房地产市场的调控的艰巨性和复杂性。2.2.4 房地产市场面临巨大的泡沫风险在住房价格越来越脱离居民支付能力的情况下，我国房地产面临破裂的风险越来越大。在房地产泡沫持续放大的过程中，有如下几个主要风险：一是建设拆迁引发的群体事件；二是政府通过财政支出和大规模银行贷款过度干预经济，会破坏其他实体经济，房地产将成为经济增长唯一驱动力；三是城市大量建设用地，必然会引发农业产业的减少，尤其战争的爆发会引发社会恐慌。这必然会引发房地产泡沫的破裂。2.3 房地产调控2.3.1 房地产调控手段房地产调控政策是由税收政策、土地政策、信贷政策、住房供给政策、市场监管政策等一系列政策组合的政策调控体系，而税收政策是其中最为重要的调控手段。房地产市场调控政策旨在抑制不合理的住房需求，遏制房价过快上涨，让房地产市场回归居住属性，促进民生改善和经济发展。在近期政府出台的房产调控政策中，房产税的预期逐渐强化，被认为是抑制房价过快上涨的重要手段，对国民经济的发展和房地产市场平稳发展带来深远的影响。2.3.2 房产税对房地产调控的重要性近年来，房地产在我国经济快速增长中扮演着重要的角色，但为了保障民生，优化经济结构，引导房地产市场理性地健康发展，对房地产调控刻不容缓。这也就凸显了房产税的重要性。（1）有效抑制住房不合理需求房产税出台，作为一项适应社会主义市场经济体制的法律法规，从抑制住房不合理需求的角度，对房价进行长期引导，使其回归到合理的价位。我国房地产市场起步和发展的时间较短，同西方发达国家相比在各方面都显现很大差异和不足，正是由于这些不足和差异导致我国房地产市场出现过快增长，房地产市场价格战役愈演愈烈，房产泡沫急剧扩张，使得房地产市场处于失衡的边缘。因此，社会各界对房产税的开征期望值越来越高。房产税的推行凸显了国家和政府对混乱的房地产市场的整治决心，通过税收杠杆原理，遏制房地产市场价格，稳健和完善房地产市场价格机制，力争完善和控制房地产市场。（2）有力保障城市基础性住房建设通过征收房产税，将这部分税收用于城市保障性住房建设和供应，从根本上解决社会各阶层对房地产市场的矛盾，理顺了房地产与国民经济发展的关系，使房地产市场回归健康和理性发展的轨道上来。3 房产税调控政策的实践与效果3.1 房产税的相关概念3.1.1 什么是房产税房产税，以前也称之为物业税，是以房屋为征税对象，按照其计税价值或者出租所得租金收入，向房屋产权所有人征收的一种房地产税，属于财产税。而我国所征收的房产税与国际上通常所说的房产税有所不同。国外的房产税通常是针对拥有房屋、土地或者其他财产的所有者而征收的财产税，其纳税人拥有所有权和使用权。而由于我国对土地所采取的政策是社会主义公有制，即土地属于全民所有和劳动群众集体所有。因此，我国所征收的房产税实际上是对房产所有人使用权力或经营权力的税收。3.1.2 房产税、房地产税及物业税的区别“房地产税”是指包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等。而“房产税”则是国家在保有或持有环节征收的税种，主要针对城市、县城、建制镇和工矿区房产征收，国家机关、人民团体、军队自用的房产，宗教寺庙、公园、名胜古迹、个人所有非营业用的房产等房产不属于征收范围。与“房产税”相近的一个概念是“物业税”。但是“物业税”在我国天生就存在实施环境上的不足之处。从外国的实践来看，“物业税”针对的是房产和地产二者的结合。3.1.3 房产税究竟是什么性质的税种房产税是一个具有财产税性质的税种。在财产税课税体系中，房产税属于个别财产税或选择财产税。从表现形式看，房产税是以房屋为课税对象，以房屋价值或租金收益为计税依据的税收。但从实质上看，房产税是对房屋产权的征税。3.2 房产税调控目标及内容3.2.1 房产税调控为了抑制房价 对于投资需求来说，房产税的实施会增加房地产投资收益的不确定性，降低投资者和炒房者的获利预期。也就是说，只有在房价涨幅超过了房屋的持有成本和征收房产税额时，投资者和炒房者才能获得收益。因此能进一步促使投资者权衡投资的风险与收益，收敛其投资与炒房行为。另外，房产税的征收还有利于促进居民存量房的合理流动。在征收房产税的情况下，由于住房持有具有成本压力，持有多套房屋的人将或卖或租，从而可以增加房地产市场的有效供给，进而可以降低房价与房租。因此，从长期来看，房产税的征收有利于房地产市场的稳健运作和促进居民的租房消费。3.2.2 房产税调控为了调节居民收入房屋对于任何国家的居民而言都是最重要的财产，对于房屋所有权人和房屋使用权人征收房产税，可以调节有房者与无房者之间的收入差距，避免两者的收入差距过分悬殊，防止社会发生不稳定现象，这实际上体现了房产税收一律平等的原则。3.2.3 房产税调控为了给地方财政提供稳定的财政收入按照市场经济体制要求，中国从1994年起开始实行分税制财政体制。这就要求地方政府收入的获得形式必须是规范的、具有法律刚性的。然而，在中国，地方政府预算外收入和制度外收入基本上与预算内收入相差无几。地方政府预算外收入和制度外收入实质是地方政府收取的费，其收取方式具有很大的灵活性，缺乏法律刚性，随意性大，这样就导致了许多不良后果。一个重要的原因，就是规范的收入形式，即税收，不能满足地方政府生产地方性公共商品对资金的需要。中国现在的地方税收体系是无效的，费的膨胀已雄辩地证明了这一点。在市场经济体制条件下，充分发挥房产税的作用，以房产税作为地方税的主体税种是理想的选择。3.3 房产税调控的实践3.3.1 房产税制定与实施（1）早期房产税的制定与实施1986年9月15日颁布了中华人民共和国房产税暂行条例，明确了房产税成为一个独立税种，并从当年10月1日开始在全国范围开始征收房产税，该条例规定房产税的征收范围包括城市、县城、建制镇及工矿区，但是对于个人所有的非营业用房产免征房产税，不过该条例的规定并不完善，所以外商投资企业、外国企业和外籍人员的房产仍然沿用中华人民共和国城市房地产税暂行条例，征收房地产税。所以，直到中华人民共和国城市房地产税暂行条例失效之前（根据国务院令第546号文件规定，本条文自2008年12月31日起失效）。我国在很长时间内实际上并存着内外有别的两套房产税制并同时发挥作用，一直到国务院规定对外商投资企业、外国企业和外籍人员的房产也统一适用中华人民共和国房产税暂行条例，才真正将房产税从房地产税中分离出来，确立了房产税的独立地位。（2）现行房产税2010年9.29新政明确规定“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”后，明确了政府调控房价的方向和武器。2010年10月7日，上海市政府批转了市住房保障房屋管理局等五部门关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见，共十二条，称为“沪12条”。新政“沪12条”的出炉，政府对房价的手段是越发严厉，预示了不控制房价是誓不罢休的决心。2011年初，中央“国八条”和地方“限购令”等调控政策频繁现身，上海市和重庆市同时公布实施了对居民住宅征收房产税的改革试点方案，成为我国房地产市场调控的又一项重要举措。3.3.2 “沪、渝”试点的实践（1）“沪、渝”试点概况介绍2011年1月27日，国务院常务会议决定部分省市对个人住房征收房产税的改革试点。根据国务院常务会议有关精神，上海、重庆率先开展了对部分个人住房征收房产税的试点。上海市的房产税改革试点坚持“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，确保本市居民家庭基本居住需求和改善型住房消费需求。同时，将房产税改革试点与当前的房地产市场调控有机地结合起来，发挥税收政策调节住房消费和房地产收益的积极作用，正确引导百姓的住房消费，促进上海市房地产市场平稳健康发展。也就是说，房产税对于健全中国的财税体系、调整房地产市场结构、调节收入分配以及改变社会的住房消费习惯等方面都有着积极的作用。重庆市作为我国第一个提出探索由政府保障和市场调节相结合的城市住房供应“双轨制”的城市，征收的房产税将全部用于公租房建设，重庆开征高档商品房房产税，标志着重庆已形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房供给体系：30%低收入群体通过政府提供公租房等保障性住房予以解决；60%中等收入家庭，可以通过一定年限的收入购买中小套型、中低价位商品住房；10%高收入人群购买高端商品住房，但要被征收房产税。（2）“沪、渝”试点经验总结上海与重庆房产税改革试点的作用主要表现为：一是将有助于健全我国财产税体系，财产环节的持有税种和生产环节的交易税种并存有助于房地产市场的稳健发展；二是在房价调控方面，税收手段有三种：低端的公租房没有税、中端商品房税收适当优惠、高端商品房不仅交易契税高，而且征收持有环节的房产税，通过三种税收手段调控房地产市场，有助于引导房地产开发结构的优化；三是房产税属于价外税，可以调节个人收入的二次分配，有助于促进公平；四是可以在一定程度上遏制炒房，对于自住的人，可以达到适当降低居住面积的目的；对于囤房的人，征税后使其持有成本增加，迫使其增加房屋出租量，使出租房屋的供应量增加、租金下降，对炒房需求产生强烈的挤出效应。3.4 房产税调控的效果及功能3.4.1 房产税调控应该起的效果及功能在我国，房产税作为一种财产性税，其对房价本身造成的直接影响不大，房产税的出台主要是合理调节收入分配，平衡市场各方利益。房产税对试点城市的整体房地产市场的影响度不高，对房价也不会有实质性影响。上海、重庆房产税还处于试点与探索阶段，房产税收入规模较为有限。但是，随着我国房地产市场的进一步发展，随着我国居民住房水平的进一步提高，随着房地产投资领域的进一步扩大，我国房产税征税对象、税率以及房产税的广泛实施，房产税将成为十分可观的地方“财源”。从收入分配的角度看，房产税的开征是十分有价值的，它进一步体现了税收参与社会财富再分配的功能。房产税作为地方税，改革试点征收的收入将转移支付于保障性住房特别是廉租房和公共租赁住房建设等，可以增强政府为低收入家庭提供保障性住房等公共产品的经济实力，可以减弱对“土地财政”过度依赖。上海与重庆房产税改革试点对房价不会有实质性的影响，更多的是象征性影响，以后调控房价多了一个工具，可以限购、限贷、营业税、契税等一起增加或减免，以起到调控房价的作用。3.4.1 房产税调控实际起的效果及功能（1）“沪、渝”试点实践效果不明显重庆与上海房产税试点方案的出台对遏制房价的上扬会起到重要的作用。但是，房产税毕竟只是调控房价攀升系统工程中的举措之一，我们绝对不能期望重庆与上海房地产税试点方案的出台会导致上海、重庆乃至整个中国房地产市场价格的明显下跌。房产税改革对房地产市场调控具有积极作用，针对当前房价过快上涨的现实，人们对房产税寄予很高期望，希望它能对遏制高房价起到立竿见影的作用。然而，房价主要取决于供求关系、贷款制度、住房保障制度等，房产税只是一个税种，是一种税收的手段，虽然它确实会增加房产所有人的持有成本，对房地产市场价格上扬会产生一定遏制作用，但并不能起到制约房价上涨的釜底抽薪作用。（2）房产税到目前调控效果不明显首先，房价会不会明显下跌，主要取决于房价构成和房地产市场供求关系这两个方面。房产税不能削减房价构成，仅仅是挤出了部分投机性与投资性购房需求，推移了部分消费性购房需求释放的周期。因此，从中长期轨迹透析，在房产税开征的情况下，房价仍有上涨的推动力。对房地产的调控效果不明显。其次，沪渝两地房产税的征收对象是高档房和多套房，不包括存量住房，主要针对的是增量房。这样人们就会形成有房产保值的一种理念，早点买房，房价不高而且越往后收益会越好，把房产作为投资是一种个人财产增值的手段。早期购买的存量房的投资者实际上拥有大量的资产却无需为存量房缴税，这显然有失公平，房产税改革试点方案对于收入分配的调节作用很难实现。最后，房产税对财政的影响。财政部公布关于上海市2012年预算执行情况和2013年预算草案的报告，报告显示，2012年上海房产税24.6亿元，完成预算的109.3%。2012年上海全年地方财政收入3743.71亿元；目前，重庆市并没有披露2012年的房产税征收情况。2011年，重庆征收房产税涉及9400余套住宅，总计近1亿元，应税率99.1%，但相对于重庆市去年2900亿的财政收入，房产税的增量几可忽略。因此就数据来看房产税对财政收入的作用有限。4 房产税调控效果有限的原因4.1 现行房产税制度存在的弊端4.1.1 征收范围不合理目前房产税征收范围仅限于城镇的经营性房屋，对有多套住房的人群也不征税，广大的农村地区的房屋也不征税；即使税法已规定对出租房屋征收房产税，但由于租金收入的难以掌控致使税源大量流失，使得征收房产税并没有落到实处。有些居民手中有两套或两套以上的房子，除居民所住的那套房子外，其余房子若并没有进行交易，属于闲置，目的是为了投资或投机，只会导致房价的不断上涨；而需要买房的居民唯有对持续上涨的房价望洋兴叹。4.1.2 计税依据不合理目前条例规定，采用从价计征的房产税依照房产原值一次减除10%-30%后的余值计算应纳税额。随着经济的不断发展，以前的房价与目前房屋的市场价可能已相去甚远，再加上地域及周边环境的差异，有的甚至不到目前市场评估价的10%，其间的差价甚大，若仍以原价值作为计税依据：一方面，有失公允；另一方面，还会导致税款的流失。4.1.3 税率不合理目前的征收方式分为从价计征和从租计征，税率分别为12%和1.2%。一方面，设置两种不同的税率完全没有必要，因为租金与房产余值差距很大，因而引起了按不同计税方式计税，而导致的税负不均等状况，还显得繁琐，只会增加不必要的计税成本；另一方面，按从价计征的只有一档税率，无法体现普通住房与奢华豪宅的差别，让他们承受相同的税负显然是不合理的。4.2 房产税调控的局限4.2.1 房产税调控的范围现行房产税的征收范围有一定的局限性，当前我国征收房产税依据的是以1986年颁布的中华人民共和国房产税暂行条例为基础逐步完善的中华人民共和国房产税暂行条例。纵观此税，可以发现中华人民共和国房产税暂行条例具有三个特点。第一，房产税征收的范围限定于城市、县城、建制镇和工矿区；第二，房产税属于财产税种，是财产税中的个别财产税，征收的对象是房屋；第三，房产税区别对待各类房产进行征收，房产计税余值征收自住型房产，以租金为计税依据的房屋出租。只针对在城市、县城、建制镇和工矿区的经营性房屋进行征收。也就是说农村仍在免税范围之内，对于个人自住的房屋，不论面积大小，也在免税之列；对于一些单位自用房产即由国家拨付经费、没有纳税能力的国防、事业单位的自用房产也在征税范围之外。个人出租的房屋则是按照房屋租金收入来征税的。这就说明了房产税调控的范围的局限性。4.2.2 房产税调控的法理争议上海市、重庆市对个人住房征收房产税的法律依据为“国务院第136次常务会议”对试点城市的授权，地方政府据此制定了房产税试点暂行办法的行政规章。这种对地方政府空白授权的行政立法模式既不符合税收法定原则，也与立法法存在冲突。造成这种局面的根源在于计划经济时代的公权优位思维，其突出表现是当前我国税收立法权限的横向配置和纵向配置不够科学合理。从立法权横向配置看，行政立法占主导地位，几乎所有的税收基本制度都是由国务院规定。税法的渊源中除企业所得税法、个人所得税法、税收征管法等由全国人大及其常委会制定法律外，主体是国务院制定的行政法规，而税务实践中财政部、国家税务总局等部门制定的部门行政规章、税法解释等文件更是发挥着直接的、巨大的作用。这种分权导致立法权与行政权边界不清出现税法规定变动频繁、政府课税随意等问题，损害了纳税人的合法权益。从立法权的纵向配置看，税收立法权高度集中在中央，地方政府享有十分有限的税收立法权，对地方税的调整权限很小。我国在中央与地方之间划分税收立法权的制度依据是国务院关于实行分税制财政体制的决定规定“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，其不是由全国人大立法决定，而是由国务院以行政决定的方式明确的我国现行的财政体制下地方政府的财权与事权不匹配，支出负担越来越重。出于地方利益的考虑，在名义上没有税收立法权的情况下，地方政府通过减免税或增加税额等方式对征税范围和税率等要素加以调整。由于房产税试点立法位阶低、民主化缺失，在实施过程中可能面临征管成本高、征收效果差等有悖于税收效率原则的问题，甚至会频繁发生偷税、逃税甚至抗税等严重问题。这些法理的争议也决定了房产税自身的局限。205 改善房产税调控的思路与建议5.1 改善房产税调控的思路5.1.1 房产税要能有效调节居民收入房产税作为持有环节的税种，能起到调节社会财富占有不均、防止两极分化的作用。通过税收杠杆调节，让占用更多社会财富的家庭多缴税，能够发挥收入分配以及再分配过程中的优化作用。5.1.2 房产税要成为稳定而持久的地方财政收入的来源目前实行的分税制造成了地方政府在财政收入所占比例过低，地方政府需要承担的社会责任与获得的收入不匹配，造成地方政府的财政有很大的压力。以房产为课税对象有相对稳定的税基，对于地方政府来说是重要的潜在收入来源，是获取可靠和稳定的税收收入的保障，有助于地方政府摆脱财政收入对土地收益的依赖，缓解地方债务风险。此外，对于完善分税制，提高直接税比重，优化税收调节功能也将起到积极作用。5.1.3 促进房地产资源有效配置房产税作为一种重要的财产税，其开征增大了住房的持有成本，对占用房产的各类主体的实际收入及其运用将发生重大影响。从经济学角度上看，影响房地产价格的主要因素是商品房的供求关系和市场对价格走势的预期。首先，对个人住房开征房产税后会加大房地产投资的市场风险，挤压房地产泡沫，促进房地产业持续健康发展；其次，房地产投资者面临收益不确定性时会改变市场预期，持有多套房屋的人出售而不是新购、继续持有住房，这样空置的存量房就会进入到市场从而增加住房供给，遏制房价继续上扬。5.2 改善房产税的具体建议5.2.1 建立整套完整的制度体系从国内外房产税研究的现状看，缺乏系统全面的房产税理论，关于房产税研究的专著极少或根本没有，一般都是将房产税纳入财产税体系进行综合研究。国外对房产税的经济效应，税负转嫁等问题有较全面的阐述和分析，但都是以西方国家的社会背景和经济背景为出发点。国内关于房产税的理论分析较少，基本都是围绕制度构建展开研究的，这些研究缺乏对房产税机理的深入分析，不能从产权、经济体制、财税体制这样一些大背景下展开全面系统的研究。5.2.2 试点城市到其他城市及至农村逐步推广房产税应将房产税的征收范围扩大至城镇居民所有住房以及农村经营性用房。首先，将纳税居民改为“在中国境内拥有或使用房屋的单位和个人”，严格按规定征缴税款。使用宽税基的政策，通过对超过免税标准的房屋按不同档次的税率征税，一方面，增加了税收收入；另一方面，遏制投机者的投机购房行为。其次，对开发商经营的商品房规定适当的免税日期，一般以一年为限，这样可以遏制开发商进行炒房的行为，从而规范房地产市场。再次，对农村的盈利性房屋征收房产税。从当今的经济发展来看，农村摆脱计划经济后，因为经济程度有了大幅度的提高，特别是在一些城中村的改造中，许多农民获得多处房产，使得他们通过现有房屋进行租借，收入颇丰。对这部分房屋征收房产税，将会是一笔稳定而又可观的财政收入。5.3 完善房产税调控的配套措施5.3.1 个人住房信息系统的构建与完善建立和完善房地产登记制度。若想不让房产税的征收成为一纸空话，征管变得尤为重要。需建立切实可行的部门，让各级政府进行配合并制出详细的房屋产权信息登记表。登记表应将房屋按房产证的拥有程度分为三大类：有房产证的，小产权房所有者，无房产证的，对不同的对象采用不同程度的征管。5.3.2 注重房产税的法制环境建设房产税的税制要素设计应当公平，这样才能更好地发挥其调节收入分配和筹集财政收入的功能，才能便于其征收管理，提高征纳双方的遵从度，真正体现社会公平。税率是税法的核心要素，是衡量纳税人税收负担是否适当的标志。税率的确定应当考虑保护人民基本财产权、人民经济活动的自由和人格发展的自由。在我国公共财政体制尚未建立，地方财政支出仍不是由公共选择机制确定，而且政府官员为了追求政绩具有无限的预算扩张冲动的情况下，我国选择固定税率应是一个合理的选择。这一选择不仅能硬化预算，减少税收征管过程中的随意性和腐败，而且能大大降低财产税开征之初由于税率的频繁变动和税负的不确定而给纳税人带来的负面情绪。5.3.3 完善房产税的再分配功能房产税税金应该通过建设保障性住房的方式向贫困和低