（管理科学与工程专业论文）农村社会养老保险管理体制改革初探.pdf

农村社会养老保险管理体制改革初探 ( 摘要) ，农村社会养老保险是我国政府在农村实行的，解决农村人口养老 问题的一项社会保障制度。从19 9 1 年以来，这项造福广大农民的事业 已经走过了七年的发展历程。七年来，随着我国经济体制向市场经济 的转轨和社会保障体制改革的深化，农村社会养老保险管理体制面临 着理崾外部关系，强化上下指导，明确经办机构性质等一系列的新情 况和新问题。要适应新情况，解决新问题，推动农村社会养老保险进 一步发展，就必须在制度上进行完善，在体制上寻求突破。本文以这 一重要问题为选题，运用系统科学和管理科学的基本理论进行探讨， 试图为管理体制的改革提出一些科学决策依据。卜一一一 本文基本思路是：) ，_ 反建立我国农村社会养老保险的重要性和可 能性及考察它的历史发展入手，首先审视了现存管理体制的模式、特 点和问题，接着依据系统科学和管理科学的原理，提出了改革现存管 理体制的原则和方向，在此基础上，按照市场经济的基本要求和农村 的实际情况，构想了新的农村社会养老保险管理体制的框架，并进而 就基金管理这一核心问题进行了深入探讨，最后简要分析了改革管理 体制需要解决的几个问题。 本文在下列一些方面提出了自己的看法： 在改革管理体制时，本文认为应把握的一些重要原则是：在管理 体制上，坚持政事( 企) 分开，经监分设，条条管理，块块推动；在 基金管理上，坚持县级核算，分级运营，进入市场，保值增值；在改 革措施上，坚持新旧体制平稳衔接；在工作方法上，坚持长远整体设 计，分步分项实施，突出重点难点，形成制度体系。 在构架新的管理体制时，本文认为：鉴于中央和省两级负有制定 政策和经办事业的双重职能，根据政事分开的原则，应分设行政职能 部门和事业经办机构，地级以下成立政事合一的机构；在事业经办机 构上，可以成立中国农村社会养老保险公司，它的性质不是真正意义 上的商业公司，而是由国务院授权的、代表政府经办全国农村社会养 老保险业务的政策性公司。 在基金运营上，坚持县级核算体制，但要采取措施促使基金向上 分流，主要由中央和省两级运营基金，地、县、乡主要负责保险费收 缴和养老金给付业务。 在改革管理体制时，要注意制定相关的配套政策，才能保证新的 管理体制到位并发挥作用，这些配套政策包括城乡有别、税费优惠、 投资渠道等内容，最后探讨了农村社会养老保险的立法问题。 关键词：农村社会保险，管理体制，基金运营，改革 r e s e a r c hr e f o r m a t i o no fr u r a ls o c i a lp e n s i o n i n s u r a n c e m a n a g e m e n ts ) s t e m ( a b s t r a c t ) r u r a ls o c i a li n s u r a n c es c h e m et h a tb e e ni m p l e m e n t e d b yg o v e r m n e n t 1 so n eo it h es o c i a l s e c u r i t y s c h e m e st o p r o v i d ew i t ha g e dp e a s a n t s f h i ss c h e l n ew a se s t a b l i s h e di n1 9 9 1 ，、 r h i c hh a sal o to f a d v a n t a 叵et ot h e p e a s a n t si t h a sb e e ni m p l e m e n t e df o rs e v e ny e a r s w i t hc h a n g i n g o u e e c o n o m i cs y s t e mt om a r k e tm o d e ia n d r e f o r m i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m r u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c em a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e e n f a c i n g a s e r i e so fn e wc o n d i t i o n sa n di s s u e s s t r o n g e n i n gg u i d e i n b u s i n e s s ， s u c ha so r d e r i n go u t s i d e r e l a t i o n s h i p ， d e f i n i n g n a t u r eo ft h e o p e r a t i o n i n s t i t u t i o n s i fw en e e dt os u i tf o rn e wc o n d i t i o n s s o l v e n e w l s s t l e s ，p r o m o t ed e v e l o p m e n t ，w e m u s tr e i o r n lt h e s y s t e m b r e a k t h r o u g ht h es y s t e m t h i sa r t i c l ei si n t e n dt oa p p l ys c i e n c eo f s y s t e m a t i c a n dm a n a g e m e n tt or e s e a r c ht h e s y s t e ms o a st od r a wc o n c l u s i o nf o r m a n a g e m e n ts y s t e m r e f o r m 。 t h e g e n e r a l i d e ao ft h i sa r t i c l e i st or e s e a r c h i m p o r t a n c e a n d r e s p o n s i b i l i t yi ni m p l e m e n t i n gr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es c h e m ei n c h i n a ，o b s e r v ed e v e l o p m e n ti nt h ep a s t f i r s to fa l l ，ih a v ec o n s i d e r e dt h e m o d e l ，t h ec h a r a c t e r ，t h ei s s u e so fi t sc u r r e n tm a n a g e m e n t s y s t e m t h e ni h a v er e c o m m e n d e dt h e p r i n c i p l e s a n dt r e n d sf o r r e f o r m i n g c u r r e n t m a n a g e m e n ts y s t e m w i t ht h e t h e o r y o fs y s t e m a t i ca n d m a n a g e m e n t s c i e n c e a c c o r d i n gt om a r k e te c o n o m i c st h e o r ya n dc h i n ar u r a lr e a l i t y i d e f i n ean e w m a n a g e m e n t f l a m eo fr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e a t i e r t h e nih a v ed i s c u s s e df u n d m a n a g e m e n t a sak e y i s s u e f i n a l l yia n a l y z e d s o m e p r o b l e m sw h i c hw e m u s ts o l v e m y s o m e o p i n i o n s a r el i s t e di nt h i sa r t i c l e ： s e r v r a l i m p o r t a n tp r i n c i p l e m a n a g e m e n ts y s t e m ：w e m u s t m u s tb ei n s i s t i fw er e f o r mi t s i n s i s t d i v i d i n g a d m i n i s t r a t i o nf r o m b l j s i n e s sm a n a g e m e n t ，s e p a r a t i n go p e r a t i o nf i o ms u p e r v i s i o n ，m a n a g i n g b u s i n e s sv e r t i c a l l y ，c o m p l e m e n ti nt h er u r a la r e a i nf u n dm a n a g e m e n t w em u s ti n s i s t a c c o u n t i n g i n c o u n t y ，o p e r a t i n gs e p a r a t e l y ，i n v e s t i n g m a r k e t ，e n s u r i n gh i g h e ri n v e s t m e n tr e t u r n i nr e f o r m i n ga p p r o a c h w e m u s ts t a b b l y c h a n g e o l d s y s t e mt o n e ws y s t e m i nw o r km e a s u r e ，w e m u s t ：r e s i s t d e s i g n i n g i n a l o n g t e r m ，c a r r y i n g 1 to u t s e p a r a t e l y ， p r o m i n e n c ei ne m p h a s i sa n dd i f f i c u l t y ，f o r m i n gs y s t e m i nt h ea r t i c l e i nv i e wo fc e n t r a la u t h o r i t i e so fs t a t ea n dp r o v i n c e s h a v ef o r m u l a t e db o t hp o l i c i e sa n do p e r a t i o no b l i g a t i o n ，w h e nw ef l a m e t h en e wm a n a g e m e n ts y s t e m ，w em u s td i v i d em a k i n gp o l i c i e s f r o m o p e r a t i o n ，a n d e s t a b l i s h g o v e r n m e n td e p a r t m e n t a n d o p e r a t i o n i n s t i t u t i o n s w es h o u l de s t a b l i s hac o m p o s e di n s t i t u t i o n i n r e g i o na n d c o u n t y w es u g g e s tt h a to p e r a t i o ni n s t i t u t i o n c a nb ee s t a b l i s h e dc h i n , a r u r a ls o c i a l p e n s i o n i n s u r a n c e c o r p o r a t i o n w h i c h i sn o tc o m m e r c e c o r p o r a t i o n ，b u t a p o l i c yc o m p a n ye n p o w e r e d a n d r e p r e s e n t e db y g o v e r n m e n t i nf u n do p e r a t i n g ，w es h a l li n s i s tc o u n t ya c c o u n t i n gs y s t e m ，a n dw e s h o u l dm a k es o m em e a s u r et op r o m o t em n df l o w i n gu p m a i n l yi nc e n t e r a n dp r o v i n c ew h i c hh a v et h e r e s p o n s i b i l i t y t o o p e r a t e f u n d i n r e g i o n ，c o u n t ya n dv i l l a g e ，t h e i ro b l i g a t i o ni s i nr e c e i v i n ga n d p a y i n g p e n s i o n 晒e nw er e f o r mm a n a g e m e n ts y s t e m w es h o u l dm a k ec o o r d i n a t e p o l i c i e s ，i n c l u d i n gs e p a r a t e u r b a nf r o mr u r a l ，s u p e r i o rt ot a x ，i n v e s t p r o g r a ma n ds oo n i a l s od i s c u s s e dl e g i s l a t i o no n r u r a ls o c i a lp e n s i o n i n s u r a n c es y s t e m k e y w o r d s ：r u r a ls o c i a li n s u r a n c e ，m a n a g e m e n ts y s t e m ， f u n d o p e r a t i n g ，r e f o r m 前言 农村社会养老保险是我国政府在农村实行翡、怒决农村人灌 养老闷题的一顼社会保障制度。这瑗工作的嚣期探索跌1 9 8 6 年 藏开始了，琵致部根据国家“七五”计划关予建立我星社会保踌 裁度雏形的簧求，结合农村实际情况，在江苏、辽宁、北京、安 徽等地进行了小范爨姥社区型养老保险模式的试点工作。到l 9 9 1 年国务院批准民致帮开始进行社会养老保险试点，主管郏门对于 瑟商农民的社会养老保险的模式选择，已经进行了几年的比较和 实践，最终选撂了这转个人缴费为主。集体季j 、助为辅、图家给予 政策扶持、储备积累的模式。适应实际工作的需要面逐步形成的 农保县级管理体制，在工作发展初期，确实起到了很大作用，促 进了农保工作在具备条件的地区推开，形成了一个令人瞩目的局 面。但是，随着工作的逐步发展，原有的管理体制也渐渐显露出 局限性，在许多方面与工作发展不相适应，特别是在基金管理和 运营方面，如果不进行管理体制的改革，已经很难找到有效的解 决途径。笔者在农保实际工作中，对这个问题有比较深刻的体会， 同有关领导、专家、本系统的同志们就此也做过深入探讨，还曾 组织力量成立了课题组，对这个问题进行了广泛调查和论证。成 就农村社会养老保险管理体制改革初探一文，实际上是将几 年来对农保管理体制改革问题的思考和探讨进行了总结，许多想 法还不甚成熟，其目的在于抛砖引正，为农保改革工作提供一些 参考思路。 本文分为七章2 7 节。第一章阐述了我萄农村人口老龄化的 现实为农村社会保障工作提国了新课题。农村经济体制改革和农 村经济的避一步发展，为建立农村社会养老保险匍度提供了可 能。第二章阐述了农村社会养老保险的发展掰程。第三章澜述了 农村社会养老保险酌模武与管理体稍，总结了其形成过程和特 点，也分析了存在问题。第疆章阐述了农村社会养老保险管理管 理体翻改革的基本原则和方商，帮在管瑗体制土，要坚持致事 ( 企) 分开，经监分设，条条管理，块块推动；在基金管理上， 坚持县级核算分级运营，进入市场，保值增值；在工作方法上， 坚持长远整体设计，分步分项实施，突出重点难点，形成制度体 系。第五章阐述了农村社会养老保险管理体制设计方案，根据政 事分开的原则，地级以上管理机构分设行政职能部门和事业经办 机构，地级以下管理机构则为政事合一的机构。成立中国农村社 会养老保险公司，其性质是由国务院授权的、代表政府经办全国 农村社会养老保险业务的政策性公司。第六章阐述了农村社会养 老保险基金管理与运营。介绍了基金管理的基本情况，分析了存 在的问题，提出逐步建立市场化管理运营机制的改革思路。第七 章阐述了管理体制改革中需要解决的问题，提出要以逐步制定特 税政策、开拓投资渠道、立法等配套措施，来保证管理体制改革 的顺利进行。 在构思和写作本文过程中，民政部副部长范宝俊同志给予我极 大帮助。他曾结合工作，带领我及有关同志，深入山东、浙江、 江苏和福建等省市进行了大量的调查研究，他以丰富的工作经验 和独道的见解，为本文提出了极富思想性的建议，为我思路的形 成奠定了基础。农村社会保险司及各地的许多同志为本文提供了 各方面的资料，也提出了宝贵的意见和建议，使我受益匪浅。从 这一点来说，本文是一个集体智慧的结晶。 我的导师方兆本教授在我撰写论文过程中，在研究方向、研 究思路到具体内容等方面，都给予了认真指导，多次斧正，不但 使我掌握了科学的研究方法，完成了论文的写作，而且，还学到 了严谨治学、精益求精、诲人不倦的精神。在此，我向上面提到 的各位领导、老师和同志们致以诚挚的谢意。 第一章农村养老：世纪之交的课题 随着社会经济的发展和人口老龄化的到来，社会养老保险问题成为人们 关注的焦点。在发达国家，经过一百多年的发展，建立了一套比较完善的、 覆盖全体公民的社会养老保险制度。我国正处在社会经济的转型期，面 临着 要保持较高的经济增长速度和人1 2 老龄化的压力，也亟须建立和完善我国的 社会养老保险体系。如何建立一套符合中国国情的、面对全体人民的社会养 老保障体系，是近年来理论界和实际工作部门积极探索的课题。在讨论中， 人们往往把注意的焦点集中在城镇职工的社会养老保险问题上，而对占我国 人1 2 绝大多数的农村人口的社会养老保险l u - j 题谈得很少。事实上，撇开我国 九亿农村人口讨论社会保险问题，中国社会保险体系的保障对象是不全面的， 作为经济运行的安全网是不健全的，作为一项制度建设是不完善的。在我国 广大农村，面对广大农民，有没有必要和可能建立一套符合我国农村实际的、 稳定农村社会的、促进农村经济发展的社会养老保险体系，一直是人们争论 的话题。本章从我国农村人1 2 老龄化的现实出发，讨论农村社会养老保险制 度建设的重要性和可行性。 第一节我国农村人口的老龄化 中国是一个人口大国，随着社会经济的发展、人民生活水平的提高、医 疗保健条件的改善，我国人民的平均寿命有所延长，加上计划生育政策的大 力推行，人口的年龄结构趋于老化。据联合国人1 2 司编制的( ( 1 9 5 0 一2 0 2 5 年 人1 2 估算数和预测数的预测，中国现有6 0 岁以上的老年人口约9 7 0 0 万人， 约占总人口的9 左右；到2 0 0 0 年将增加到1 3 亿，占总人口的1 0 5 ，到 2 0 2 5 年，老年人口将增加到2 8 亿人，占总人口的1 9 2 ，人口老龄化的问 题日益突出。根据联合国的在一个国家或地区内，6 0 岁以上的人口占总人 。郭崇德主编社会保障学概论) ，北京大学出版社，1 9 9 2 年8 月第一艘第2 6 页。 1 5 的1 0 就称为人1 5 老龄化的标准，我国人i ：1 年龄结构目前还属于成年型， 正在向老年型过渡，在全国这个大背景下，我国农村人口的老龄人口- 9 全国 的情况是一致的，并且还表现出下列一些特点： 一、我国农村老龄人口占全国老龄人口的大头，老年人人数超过城市。 我国农村人口占全国人口的大头，据中国统计年鉴1 9 9 7 ) ) 统计，1 9 9 6 年我国农村人口为8 6 亿，占全国人1 5 的7 0 6 3 。因为基数庞大，相应地老 年人的人数也庞大。如按照联合国对我国老龄入口9 的比例推算，在全国 9 7 0 0 多万老龄人口中，生活在农村的大约为7 0 0 0 万，占到我国老年人口的 7 0 一8 0 。农村老人的人数远远大子城镇。从发展的角度看，由于我国城 乡二元经济结构在短期内很难改变，我国老龄入口大头在农村的这种状况还 将持续下去。所以，谈到我国人口老龄化时，首先必须明确老龄人口的绝大 多数在农村，谈到社会养老问题时，不能只顾城镇小头而不管农村大头，切 忌“抓小放大”。 二、由于农村劳动力的转移，农村老龄化的速度要快于城市。 实行联产承包责任制以来，随着农民劳动生产率的提高、人均耕地面积 的减少，我国农村目前已形成庞大的剩余劳动力，据有关部门测算，约为1 2 一1 5 亿人。近年来，这些剩余劳动力在我国社会经济的城市化和工业化的 过程中，逐步向城镇转移从事二、三产业。国家统计局农调总队的调查资料 显示，1 9 9 4 年农村剩余劳动力转移的人数占农村劳动力总数的7 3 ，1 9 9 5 年为6 8 ，1 9 9 6 年为5 4 。o 虽然转移的比例有减少的趋势，但绝对数是 庞大的。在这些转移的人口中，绝大部分是具有经济活动能力的青壮年人口， 据统计，在浙江省外出流动人口中，青壮年人口占总流动人1 ：i 的8 l ，北京 市郊区流动人口中青壮年占8 2 9 ，上海占8 7 1 ，大连占8 9 5 ，武汉占 8 9 8 。这些农村青壮年向城镇转移的直接后果是加速了我国农村人1 5 的老 龄化，这是我国农村人口老龄化过程中区别于城镇的重要特点之一。 三、农村生活水平的提高，医疗条件的改善，居民的平均寿命延长了， 老人的数量增加了。 随着社会经济的发展，使得人民生活水平提高，人民的身体素质得到加 国家统计局 确定的原则，这一模式如3 1 图所示： 农村社会养老保险模式的基本特点为： 1 资金筹集以“个人交费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”。 在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费 宋晓捂、张中俊主编养老保险制度改革) ，改革出版社1 9 9 7 年艘第3 3 9 页。 2 4 总额的5 0 以上。在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所 在的村或企业，可以根据自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超 过5 0 ，集体补助部分在基本权利平等的前提下，可以有差别。如有的地 方，对2 0 一3 0 岁、3 0 4 0 岁、4 0 一5 0 岁、5 0 岁以上不同年龄段的保险对象， 分别确定不同的补助标准，年龄大的，对集体贡献时间长，补助标准高些， 反之补助低些。企业也可视工龄长短体现补助差别。补助标准可随集体经济 状况的变化而变动，即比例是弹性的，而不是刚性的。鉴于我国农村和农民 的特点及政府的财力，政府不直接资助农村社会养老保险，而是通过在保险 费缴纳、基金运营和给付养老金时，对农村社会养老保险给予政策扶持，作 为政府履行其职责和义务的体现。 图3 1 农村社会养老保险模式示意图 2 建立个人帐户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所 有。建立个人帐户，是农村社会养老保险的基本形式，充分体现了投保人的 权利和义务对等，先尽义务，后享受权利，投保者个人帐户积累总额多，领 取标准高j 积累总额少，领取标准低。建立个人帐户虽然比较突出地体现了 效率优先，即使公平不够，但符合农村实际和农民心理。农民一怕统筹个人 吃亏。二怕资金平调，从而自己的钱用到别人身上。在这种情况下，必须采 取自助为主、互济为辅、建立个人帐户的做法，将个人缴费和集体补助都记 在个人名下，属于个人所有，使交费和领取的标准透明度高，资金落到人头。 这种做法有利于调动农民和各方面的积极性，国家、集体也不背包袱。 3 基金预筹、储备积累，保值增值，保障老年基本生活。农村社会养老 保险采用储备积累制的筹资模式。参加者的年龄以参加劳动并获得收入的年 龄为起点，一般为2 0 周岁，为适应农村经济和农民收入不稳定的特点，缴费 方式灵活，投保者可选择适当的时期( 如秋季分配之后，新年消费旺季来临 前) 一年缴费一次，在具备条件的地区也可半年或按季、按月缴费。领取养 老保险金的年龄不以职业、性别划分，一般为6 0 周岁，领取养老金不足十年 身亡者，保证期内( 十年) 的养老金余额可以继承，领取养老金超过1 0 年长 寿者，支付养老金直到身亡为止，这样在同一年龄段的人口，早逝者与长寿 者之间可调节互济。参加深险者从缴纳保费到启领养老金，一般都有比较长 的缴费积累期，目前积累期内基金主要是通过购买国家发行的债券和存入银 行使其增值，以保障农民年老丧失劳动能力、不能获得收入时的衣食等一些 生活需要。 4 农村各类人员( 包括乡镇企业职工) 参加统一的社会养老保险制度。 农村社会养老保险对象，即非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村居民。 改革开放以来，农村的产业结构和就业结构发生了重大变化，从事第二、三 产业的劳动力比重不断上升，这部分农村人i ：或亦工亦农，或亦商亦农，流 动性虽大，但在相当长的时期内不可能完全割断同土地的联系，就其社会身 份来说依旧是农民，要保证劳动力在流动中不失去社会保障，管理体制就必 须一体化。实行对农村各类人员统一制度的办法，对参加人员进行统一的保 险编号，对个人帐户进行统一管理。一体化的制度有利于农村经济的发展和 社会的进步。 总的来说，现行农村社会养老保险管理模式，符合中国农村实际，适用 性、灵活性、可操作性较强。李