公共管理在政府部门的应用.doc

_公共管理在政府部门的作用20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化与知识经济时代的到来，西方各国声势浩大的行政改革浪潮而兴起的一种公共部门尤其是政府管理与改革理论。以弹性市场机制为基础，主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造以提升公共管理的水平和质量。在这场活动中，一种新的管理方法日益凸显出来，这种管理方式被称为“公共管理”。在公共管理浪潮方兴未艾的今天，透过各国公共管理运用的种种现象，剖析其背后产生的动因，对于我们了解和全面分析公共管理，吸收和借鉴发达国家的成功经验，从而提升我国政府公共管理能力是必要的。 要表现在下面几个方面：一、社会发展的必然性（一）生产力是人类社会发展的根本动力，是社会发展中最革命、最活跃的因素。人类社会的每一次变革从根本上都归结于生产力力发展的结果，在生产力中科技的作用越来越突出。科技发展在整个社会的政治、经济、文化等各个领域产生巨大影响，当然对于政府管理部门来说也不例外。（二）管理主义的理论基础是经济学理论，主要是新制度经济学。公共管理起源于英国、美国等西方经济发达国家，并逐步扩展到中国等发展中国家。在政府管理中的作用和影响日益突出。公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。“公共性”作为公共管理的一种基础内涵，决定了公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。（三）公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要；公共管理模式力图将政府市场化，冒着让社会步入危险的风险让市场扮演一个重要角色，一味注重实效的公共管理模式由于过分强调对“绩效”、“效率”的追求，反而易导致急功近利的短期行为。二、公共管理理论应用于我国政府管理的影响(一)加强政府的治理作用。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管职能正在经历一场深刻的历史变革。在经济转轨时期，各级政府普遍面临一方面政府要放权于企业、放权于市场、放权于社会，另一方面政府还要承担起培育市场主体和社会中介组织任务。建立和完善现代企业制度，完善公司治理结构，促进社会自主化管理，培育和发展社中介组织，都要政府的支持和扶植。现阶段我们仍然存在政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，对国有企业的直接干预仍然很多、有效的国有资产管理体制仍未形成，市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。有鉴于此，当前政府把注意力集中在了进一步调整组织结构，加强和统一宏观调控部门，改革国有资产管理体制、流通管理体制和金融监管体制，强化市场监管力度的改革上。通过这样的措施，可以进一步重新构建政府的职能体系，明晰政府与市场各自的责任关系。使政府得以充分发挥在建立市场经济体制中的领导和治理作用。 (二)不断改进管理方式和手段。受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府形象，也妨碍了行政效率的提高。十六大提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本的新思路。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府通过现代管理手段，转变传统行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。 (三)理顺中央和地方的职权。要依法规范中央与地方的职能和权限。属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理；处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系。必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限。中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。(四)大力推进以事业单位为代表的管理体制改革。按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今后机构改革的重点。我国政府改革的重点是推进政事分开、管办分离，加强政府社会管理和公共服务职能，创新社会管理体制，培育公共服务体系，遵循着“政企分开政事分开政社分开”的历史进程不断向前推进。在未来进一步的体制改革中，建立有效的激励与约束机制是一个必须认真解决的问题。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。三、构建有中国特色的公共管理模式随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。(一)建立公共管理理念。信息化和经济全球化正在带来经济社会各个方面飞速变化，带来社会各个群体行为和要求的变化，也要求政府管理社会、服务社会的方式必须发生变化。公共管理所涉及的转变观念实质上是转变对政府作用的定位认识。新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物。公共管理重视公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上强调政府组织与其公共组织相统一，重在政府组织上；主张社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；关注结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上;提倡管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上;要求公共组织的外部管理与内部管理统一，重在外部管理上。公共管理内涵的本质是公共性。这种公共性是社会性的升华或抽象。公共管理的主体、价值观、手段、对象和目标都体现了公共性，从而与私营部门的管理区别开了。公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责到对下负责转变，等等，也都体现了公共性对公共管理的基本要求。 (二)准确定位服务对象。公共管理以公共选择等理论为基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客或市场为导向，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。公民对政府的制约主要通过行使政治权利来实现，顾客对企业的控制主要通过购买其商品和服务来实现。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。为此，政府应该以服务对象为顾客，以顾客为上帝，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。公共管理将市场模式引入公共领域后，试图运用顾客驱使制度原理，迫使政府降低公共服务成本，提高效率和质量。我国政府的主要精力和主要财力应当集中到满足公共需求，为老百姓提供更多、更好的公共产品上。“十一五”规划纲要体现了这个要求，首次划定了政府公共服务领域范围，并在经济社会发展的主要目标中，明确提出“基本公共服务明显加强”，将更多的财力投向公共服务领域。(三)合理区分政府职能。公共管理强调合理划分政府的决策职能和管理职能，主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。政府职能转变的基本目标是市场化、民主化、规范化、高效化、服务化。全球化、信息化对政策制定者提出了许多挑战。要求政府具有高度灵敏的应变能力和一流的决策水平。要在全球政策环境中有效发挥作用，政府和政策制定体制的结构就有必要进行调整。对社会公共事务大包大揽使政府很容易陷入千头万绪、纷萦复杂的社会公共事务之中，没有时间和精力对国内国际重大问题作出及时、果断、正确的决策。因此，政府应当主动实现职能转变，处理好政府与市场的关系，建立和完善社会主义市场经济秩序。转变政府职能的基本理念是:“小政府，大服务，大市场。四、作为一种公共部门管理方法与实践取向，公共管理较好地适应了全球化和知识经济时代对政府管理与改革的要求。因此，走向公共管理的实践模式已成为当代西方政府改革的最基本趋势。关于这场改革运动的结果，学者们众说纷纭，褒贬不一。总的看来，批评者的涌现说明了新公共管理还不完善，但作为一种正在成长的公共管理理论范式以实践模式，公共管理误以为公共部门管理与改革提供了新的视野，并足以对世界各国行政改革产生深远影响。就我国而言，研究新公共管理的理论与实践，借鉴其经验和教训，并在借鉴过程中注意反思和批判，对于加快我国社会主义市场经济条件下的行政体制改革无疑具有重要意义。五、公共管理浪潮对中国行政体制改革的影响就我国而言，长期以来受高度集中的计划经济体制的影响，我国行政体制还存在不合理之处：政府职能转变不到位，机构设置重叠，人事制度不健全，管理方式单一等现象较为突出。虽经历多次改革，但行政体制仍带有某些计划经济的烙印。因此，顺应时代潮流的发展，要以新公共管理为导向，继续推进行政体制改革。在改革中，我们要注意借鉴和吸收发达国家行政改革的经验，从以下几方面作好行政体制改革：（一）以市场化为导向推进政府职能转变以市场为导向转变政府职能，实行政府功能定位和功能输出的双市场化是新公共管理时代对政府职能的要求。而关键就在于合理界定政府、市场和社会的职能关系，以寻求三者职能的均衡点，建立起公共服务的多元互补机制：首先，必须理顺政府与市场的关系。政府职能主要是进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。随着市场竞争机制的引入，公共物品与服务更有可能受到市场检验。非政府组织、私人公司、不同政府机构都有可能参加到公共物品与服务提供的行列中来，合同出租、公私合作等打破了以往单一政府供应形势，因而公共服务主体更具多元性，而服务形式也更具多样性。（二）改善政府与非政府组织的关系。新公共管理背景下，非政府组织以其遍及保健、教育、服务、环保等与民众休戚相关领域的特点而在公共物品供给中扮演着重要角色。为此，政府应放松对非政府组织严格管制，要通过完善相应管理制度对其引导和保护，以充分发挥非政府组织的自主管理和能动服务的积极作用。五、以机构设置的扁平、弹性为目标推动机构改革。当前，改革政府机构，提升政府能力，可考虑运用新公共管理推崇的现代组织理论对组织结构进行改革和再造（一）压缩垂直式组织机构，使组织结构由传统金字塔型向扁平型方向发展。其次，利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”可以有效缩减政府机构，提高效率和加强整合与互动。再次，在中央与地方机构关系上要合理划分。未来中国中央与地方政府关系的的调整与改革，应当是必要的集中和适当的分散辅之以各种配套保障机制和目标，建立起一种中央政府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。（二）以弹性人事制度为切入点推进干部人事制度改革。与传统行政模式下僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性。即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。借鉴西方人事制度改革折经验，我国人事制度改革可从以下几方面入手：首先，推行以绩效为中心的功绩制。通过设立严格的绩效标准对公务员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升、奖惩等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。其次，推行弹性人事制度。以合同制为基础的聘用制度打破了公务员的永业原则，这不但减轻了政府负担而且增加了公务员制度上的弹性。再次，完善人事立法工作，以法律形式对人事制度加以规范。要在原有公务员暂行条例基础上积极推动公务员法的出台，逐步实现公务员竞争激励机制、自然更替机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化，从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。（三）以私营部门成功管理方法为催化剂推动政府管理方式的转变。尽管公共部门的“公共性”决定了公私部门存在着本质区别，但这并不排斥公共部门中私营方式的运用。这无疑为各国行政改革提供了有益的启示。为此，我国政府管理也可以吸收私营部门成功经验：一是政府要重视战略规划。当前，战略规划在公共部门中已显示出越来越重要的作用。约翰布赖森指出，战略规划是一系列步骤和方法。这些步骤与方法随着公共部门和非盈利部门的不同而变化，它们是各种条件下公共部门和非盈利部门成功用以管理的工具。因此，政府要本着对环境的适应性和灵活性，制定宏观发展战略规划，同时重视公共政策的制定，从而为国民经济和社会发展提供有利的目标导向和政策支持。（四）要以顾客或市场为导向。“企业家政府”把政府当作负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上由统治走向服务。为此，政府应不断满足公民多元化的需求，同时提供包括对扩大政治参与，促进公平、民主、正义等方面的回应性。（五）要重视规则程序与重视结果、产出并举。当前政府管理领域法制的缺乏决定了继续完善法制实行政府管理的法制化仍是改革的重点。但同时也要看到规则、法制毕竟是手段，是为实现公共管理的目标服务的，因而规则程序应以结果为导向，从根本上应对产出和结果予以关注。因此应重视以绩效标准对产出进行控制，关注高效率、强责任的结果实现，从而建立高效的责任型政府。六、对公共管理影响的反思（一）对新公共管理的批评尽管新公共管理在各国的运用已取得初步成效，但随着实践的开展，问题也随之出现，批评者也越来越多。这些批评主要表现在：（二）关于新公共管理能否代表一种范式，尚存在诸多争议，因而在范式问题上有主张（休斯）、反对（海德等）和折衷（罗森布鲁姆）三种不同的观点。（三）人们批评其经济学基础，认为适用于私营部门的经济学运用于公共部门的理由不充分。新公共管理滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学帝国主义，它忽视了政治过程和市场过程的本质区别。（四）公共部门管理不等同于私营部门。公共部门的“公共性”和内在多元价值的影响，决定了私营部门原则如目标界定、战略规划、绩效衡量等难以在公共部门中运用。此外，市场化方案的民营化和合同外包并不必然高效率，在实施过程中会遇到一些棘手的问题，如造成管制难度增加，成本提高等，而且随着实施过程中混乱、欺诈等现象的出现，又涉及如何维持责任和伦理等问题。（五）对公共管理浪潮影响的反思。我国社会主义市场经济体制才初步建立，这就决定了我们只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬西方经验，即要求在吸收同时做到反思。（六）对摒弃官僚制的反思。新公共管理旨在摒弃传统官僚制，这与官僚制存在难以适应现代西方社会发展的弊端相关联。但新公共管理对官僚制的批判有些言过其实，事实上，官僚制由于其内部理性的结构依然具有强大生命力。西方行政改革的实践说明，市场机制能否最终取代官僚制仍然是值得怀疑的。当西方在进入后工业社会对与工业社会相适应的官僚掉进行反思和批判之时，我国尚处于由农业社会向工业社会转型时期，市场经济不成熟，中介组织不发达，法制不完善等制约因素，加之行政传统的惯性及其它历史原因，决定了韦伯意义上的非人格化的、效率取向的、注重法律和程序的官僚体制并未在中国真正建立起来。(七)当前主要任务不是抛弃官僚制，而是通过改革组织结构、理顺职能分工，完善公务员制度，改进管理方式来对之进行改革。其次，新公共管理过分追求“三E”，有以经济价值取代政治价值的倾向，而忽视政府的政治民主责任。强调经济、效率固然可以有效提升政府能力，但公共行政的本质是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责