财政科技投入绩效评估的有关国际经验.doc

财政科技投入绩效评估的有关国际经验上海市科学学研究所创新战略研究室（2011.5.19）精确地评估财政科技投入绩效在国际上都是一个困难的问题，这是由科技自身投入产出规律的长期性和间接性决定的。一方面，从科研投入到取得回报中间存在一个从技术创新、应用转化到产业培育的固有周期；另一方面，科技成果影响经济的方式非常复杂，一项重要科技创新成果的影响往往会溢出到很多方面，对多个产业和社会领域的发展产生综合的推进作用。因此，要确定某个科技项目的实际产出有着很大的操作难度。从20世纪中期开始，西方国家将绩效评估逐步应用于政府财政支出管理，以提升公共资金的使用效率。近年来，西方各发达国家对于本国的财政科技投入都已经建立了各具特色的绩效评估体系。目前各发达国家的财政科技投入绩效评估在项目财务规范管理方面和项目执行过程管理方面均已经较为成熟，形成了行之有效的定量指标体系。然而，在科研项目的产出方面各国到目前为止仍然缺乏成熟的量化评估手段，仍然处于不断尝试、探索和改革的过程之中。1、美国的财政科技投入绩效评估体系美国是世界上最早实施科技评估工作的国家，其财政科技投入绩效评估的主要法律依据是1993年1月通过的政府绩效与结果法案（GPRA）。根据该法案的规定，美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会（NPR），负责法案的监督和实施；并且在联邦国会下设立了总审计署（GAO，2004年改称为政府责任总署），专司对于政府财政投入的审计工作。 美国国家科学基金会（NSF）对其资助项目绩效评估的模式和方法，可以作为美国财政科技投入绩效评估的一个突出典范。20世纪70年代，NSF就开展了科学研究及其影响力的评估方法研究。在政府绩效与结果法案的框架下，NSF重新整合、规范了评估工作，扩大了绩效评估的范围,使评估指标和方法更为灵活多样。根据政府绩效与结果法案，NSF要在规定时间内提交绩效报告。由于科研项目自身具有的不确定性，NSF绩效报告并不对单个资助项目的结果进行评估，而是对一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合评估，以展示其整体绩效水平。 NSF将项目绩效评估指标分为三类：资助结果、内部管理和投资过程。对反映项目内部管理和投资过程的绩效目标评估尽可能采用定量指标，而对反映资助结果的绩效目标评估则以定性指标为主。 实施政府绩效与结果法案之后，NSF要求项目结题报告提供详细的内容，并进入由NSF维护的网络系统，便于快捷管理和查询。NSF依靠高度信息化的项目数据库体系保障其评估的科学性。NSF的项目数据库主要包括项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等；此外还包括科学出版物、学科年度报告、专家委员会和顾问委员会独立评价系统等独立的专项数据库。这些信息资源为NSF有效开展制度化的绩效评估活动提供了保障。NSF同时还加强了外部专家委员会的职能，以更好地对绩效评估进行监督。2、澳大利亚的财政科技投入绩效评估体系 澳大利亚是较早实施科技项目绩效评估的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施财政科技投入的绩效评估试点工作；1993年开始全面推行财政科技投入绩效评估；1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效评估。 澳大利亚的财政科技投入绩效评估主要包括三方面内容：适当性评价、效率性评价和有效性评价，评价重点根据项目的目标和项目所处的发展阶段决定。澳大利亚对财政科技投入的绩效评估贯穿于立项、实施、结题的全过程。其评估工作主要流程为：进行项目分析，确定评估重点；找出评估需要解决的主要问题，确定评估项目和战略；收集、分析评估资料；起草、发布评估报告；回顾绩效评估；充分利用评估结论。 澳大利亚财政科技投入绩效评估的管理组织包括评估指导委员会、项目评估的管理者（负责评估项目的制定和具体的组织实施）和评估工作小组。项目绩效评估过程是根据评估的规模和复杂程度而定的，主要做法一般是评估小组定期召开会议，分析评估进展情况，以及为项目评估工作建立定期检查机制等。为保证财政科技投入绩效评估的质量，澳大利亚政府设立了评估的质量标准体系。 3、欧盟的财政科技投入绩效评估体系 欧盟科技研发计划的绩效评估基本上是伴随着欧盟各期的科技框架计划而演进的。1996年欧盟发布了“健全与高效管理2000”（Sound and Efficient Management 2000）方案，要求欧盟所推动的任何科技计划都需要开展系统性的绩效评估，其目标是促进各个计划项目的有效完成，并将项目评估结果反馈到欧盟的决策层，以指导未来计划项目的执行并引导未来研究项目的方向。欧盟对于科技计划的评估主要着重于以下五个方面内容：计划的筛选程序、计划的过程管理、计划的一般特色、计划的成果产出以及成果的扩散利用。其基本特点是立足于从组织内部改进管理，而不强调预算的重新分配。最近欧盟组织召开了对第七框架计划（FP7）和竞争力与创新研究架构计划（CIP）进行中期评估的高层会议。中期评估报告显示了现有体系中仍存在着较多的问题，特别是在计划实施、连接研究与创新等方面存在明显不足。为提升科技创新的绩效，欧盟当前也正在研究对其现行科技投入体制进行改革。今年2月9日欧盟理事会通过了绿皮书从挑战到机遇：迈向欧盟研究和创新基金的共同战略框架，提出了欧盟财政科技投入改革的若干原则和计划。欧盟委员会计划在进一步研究论证后，于今年年底以立法形式出台欧洲研究和创新基金改革的公共战略框架。4、日本的财政科技投入绩效评估体系日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策评估研究会，制定了科学技术基本法、科学技术基本项目等大政方针，规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上，各省厅制定了年度科学技术重点指针，严格制定年度预算编制。日本政府在财政科技预算实施过程中有一套完整的项目管理评估体制和预算监督机制，项目一旦确定,它的每一笔开支必须按预算执行，如需调整，须经政府主管部门的同意。2001年11月