国外低中放废物处置财务保障模式分析20131106.doc

国外低、中放废物处置财务保障模式调查戴 威 广东大亚湾核电环保有限公司摘要通过收集、整理IAEA、欧盟委员会及各主要核能开发国家相关废物管理组织的文献报道，调查各国低、中放废物管理处置资金运作模式。针对国有核电企业，结合我国管理实践和法规要求，提出设立低、中放废物管理基金的财务保障模式建议。关键词：低、中放废物、处置、财务保障、基金前言放射性废物处置始于上世纪40年代，随着发展中国家核能利用的快速发展以及早期核设施的退役，对低、中放处置设施的需求也进一步增大。如何确保该类废物的安全处置，且不给后代强加不合理负担，是该类废物管理所面临的核心问题。历经半个多世纪的放射性废物处置实践，国际上已在技术、管理和资金运作方面积累了大量的案例，这为我国低中放废物管理财务保障机制的建立、发展提供了宝贵借鉴。1 放射性废物及其处置方式2009年，国际原子能机构（IAEA）颁布了新的放射性废物分类标准指导文件1。其避开具体的以量化特征来判断的理念，从放射性废物最终安全处置方案这一定性角度，将放射性废物分为：豁免废物，极短寿命废物、极低放废物、低放废物、中放废物和高放废物6大类。根据该分类指导，豁免废物可直接排除在放射性管理要求之外；极短寿命废物可采取短期贮存衰变的方式使之最终无害化；极低放废物是那些不满足豁免管理要求，而辐射水平很低，没有必要特殊包装和隔离，推荐采用工业填埋的处置方案的废物；低放废物是指大于清洁解控水平，含有一定量的长寿命核素，需要采取坚固耐久的设施使之包容隔数百年的废物，一般对其采用近地表工程屏障式的处置方案；中放废物是特指那些包含长寿命放射性核素，需要采取比近地表处置更严格的包容和隔离措施，一般处置在地表以下几十只几百米深的废物；高放废物是指废物所包含的放射性核素比活度非常高而产生明显的衰变热的废物，或者废物中含有大量的长寿命核素，通常该类废物被处置在地表以下几百米或更深处的稳定地质岩层中。由于各国的放射性管理实践不同，目前国际上还未有统一的放射性废物分类标准概念。依据IAEA放射性废物分类判断，我国的低、中放废物对应的是IAEA放射性废物分类标准中的低放废物。2 低、中放废物处置财务保障必要性国外放射性废物管理实践表明，低、中放废物在各类放射性废物中体积量大、相对辐射风险高，是各核能开发国家重点关注的环保问题之一。根据西班牙2006年发布的第6个放射性废物总体计划2 ，在可预计的未来，西班牙低、中放废物（含极低放）总量为17.63万m3，其中在役核电站运行阶段废物产生量占20.5%，而在核设施退役阶段则占比72.1%。根据2012年法国发布的国家放射性废物存量清单综合报告3，预计到2030年，法国高放废物：0.53万m3，低放长寿命和中放长寿命废物：18.2 万m3，低、中放短半衰期废物：120万m3，极低放废物：130万m3。由于近地表处置设施运作周期长，全生命期历经规划、选址、设计、建造、运行、关闭以及关闭后监管直至数百年等阶段；而核电站等核设施运行期低、中放废物产量少、后期退役废物量大；而处置设施除技术因素外，更多的会受到社会、经济、政策规章等非确定因素的影响；因此有必要在充分考虑各方因素基础上，建立有效的放射性废物处置管理资金供给机制，为承担履行放射性废物管理短期的和长期的责任单位提供资金保障。3 国外典型废物处置管理财务保障机制实践介绍3.1 西班牙西班牙的放射性废物管理机构是ENRESA，其成立于1984年，以有限责任公司形式开展运作。ENRESA拥有并运行西班牙唯一低中放废物处置设施El-Cabril处置场及其附近的极低放废物填埋场。其处置场的运作资金主要来自于按售电量的提取废物管理基金费用。西班牙政府每年依据核电在总发电量的比率计算出提取费率值，在电费中统一提取。公共部门国家电力委员会CNSE负责在电费中提取资金，并转交给西班牙废物管理机构ENRESA，其负责该项基金的运作，主要是投资固定债卷，该项资金不再另交税费4。根据ENRESA 2011年度报告5，其主要收入由6部分构成：即电力税，核电厂设施通行费、核电厂发电量每度电计费、核燃料制造费、放射性设施费、废物分拣管理费和介入服务费等，其中最大比例的是对核电厂发电量每度电计费，其占2011年收入的74%。3.2 瑞典瑞典各核设施营运单位于1977年后联合成立了瑞典乏燃料和放射性废物管理公司SKB，专职负责管理和处置各合作方营运核设施所产生的放射性废物。低中放废物处置场（SFR）比邻Forsmark 核电厂的场于1988年开始运行，采取岩洞处置方案。瑞典依据核电厂发电量按单位电量提取废物处置财务保障金，且各电厂比例也不同。瑞典核燃料和废物管理公司SKB承担核设施退役和废物管理的部分责任，核设施内部废物的贮存管理由其营运单位承担，瑞典核电监查委SKI，瑞典辐射防护机构SSI分别承担相关的责任并支付相关预算给SKB。瑞典放射性废物管理财务机制主要有以下四个部分：(1) 由SKI代表SKB每年向核电站按每kWh征收的税费，用于未来乏燃料管理，反应堆退役以及相关研发费用的支付；(2) 每年向核电站按每kWh征收的税费，用于支付关闭Agesta 反应堆和在Studsvik的研究设施；(3) 每年向核电厂征收的固定费用，支付SKI和SSI的监管职能运作和辐射监测费用；(4) 核电厂废物产生方建立的内部基金，用于支付核电厂内放射性废物贮存管理和运行期间送到SKB低中放处置场处置的费用。瑞典核废物基金建立于1982年，分别由四个分立的核电基金账户组成，1995年该核废物基金放入国家统一的账户进行管理，并有专门核废物基金管理董事会确定该笔基金的投资策略4。3.3 芬兰芬兰的废物产生单位对其产生的核废物和核设施退役承担全部责任。芬兰的两个低、中放废物处置设施分别由FPH和TOV核电厂负责运作，低、中放废物处置设施营运成本计入核电站运行成本。未来乏燃料管理资金来自于国家核废物管理基金，其大部分从核电公司收取，由他们成立的私营联合公司Posiva负责乏燃料处置的前期准备和最终处置工作。 1988年，芬兰成立了放射性废物管理基金，用于核设施退役及核废物管理。该系统的主要目标是通过立法确立：（1）在任何时候均有足够的资金来满足废物产生单位对核设施退役和废物管理和处置措施的资金需求；（2）废物产生方的财务负担及时反映在由于生产活动导致废物增加的发电费中，包括固定费率和依据废物量调整的可变费率两部分。那些无法通过基金中资金得以承担的责任，也必须以企业担保的形式使之得到充分的保障。最初电力公司建设低、中放废物处置库的成本被列入个别基金（国家的核废物管理基金），这些处置设施建设完成后，公司在以报销形式从国家核废物管理基金取得资金资助。在芬兰，由于不论是乏燃料处置库还是低、中放处置库，其均位于深地层岩洞内，库区关闭后，地表土地将可以复用开发，并不需要进一步的监管工作。63.4 法国法国的核设施运营单位负责对其产生的放射性废物和核设施退役管理提供资金保障。由废物产生单位提供经济支持,但又独立于废物产生单位的政府性管理机构或国家公司（ANDRA），以公司化模式运作，统一协调管理包括CEA、EDF、AREVA、COGEMA等单位以及其他领域产生的放射性废物的处置工作。依据法国2006年有关放射性物质（2006年）和废物（2008）可持续管理规划法案第20章规定要求，核设施营运单位应审慎评估其设施退役和乏燃料管理所需费用，核设施营运单位应建立、储备相应基金并预留适当资产，以填补其未来发生费用。该部分资产需独立核算，并具有足够的安全性和流动性。除非国家要求相关营运单位开展退役和管理乏燃料时可使用该资产外，任何人既是基于商业规则也无权动用该资产。核设施营运单位每三年向主管部门报提交未来费用评估报告，每年提交报告有关更新情况，有专门的国家财务评估委员会评估核设施营运单位相关基金管理状况，并向社会发布7。法国低、中放放射性废物管理资金主要由商业合同款，银行贷款，国家预算三部分组成。基于污染者付费原则， ANDRA 相关生产活动(如处置设施监测，运行，工艺研发)的费用，则依据其与废物产生单单位签订的双边协议，参照研发，监测，送处置废物量，以及基于生产运作投资的财务支付报表的直接花费进行支付。ANDRA每5年与废物产生单位AREVA, CEA, EDF签订废物处置协议，并确定未来5年奥布处置中心的每年的运营预算8。奥布处置场作为成本中心和业务活动中心，每年通过ANDRA向废物产生者提供处置管理作业的发票完成合同预算的支取9。3.5 英国英国的低放废物处置始于1957年，最初英国原子能局UKEAE开发管理Drigg 国家低放废物处置场。1982年起，英国各核电厂和政府成立的联合组织Nirex，开展中、高放废物处置研究，并管理低中放射性废物。2007年4月，Nirex的人员和职能被整合到英国核设施退役管理局（NDA），其职能角色由NDA管理活动延续。根据2008年能源法要求，新核电站在建造前其运营商必须制定核设施退役及相关废物管理、处置资金保障措施，并需得到总理大臣的批准。2011年，与2008年能源法配套法律规章核设施退役和废物处理（财务和费用）规定颁布施行。NDA通过商业协议授权英国核废物管理财团(UKRW)下属低放废物处置场有限公司(LLWR)具体管理国家低放废物处置场；授权DSRC公司(核设施退役恢复公司)在苏格兰凯斯内斯郡的Dounreay场址开展低放固体废物处置设施建造工作。NDA每年审查处置场授权运营公司（SLC）运作预算，支付服其服务费用。中放废物被暂存在塞拉菲尔德和其他授权场址，尚未确定最终处置方案。高放废物及乏燃料深地质处置策略正在研讨中10。3.6 韩国根据经济合作和发展组织(OECD)核能机构(NEA)成员国放射性废物管理计划工作（韩国）报告 11，自1983年起，依据韩国电力商业法，核电厂持照单位就开始每年定期贮备低中放废物处置、乏燃料管理和核设施退役资金，使之成为一种内部责任。在韩国，政府、核电企业、废物管理者每年对低中放废物的暂存、处置，以及乏燃料的处置和核设施退役所需费用进行评估，并依此每两年确定合适的放射性废物管理费用。2008年韩国放射性废物管理颁布后，根据该法案，废物产生者将废物管理资金管理责任转移给新成立的韩国放射性废物管理公司KRMC，该公司将废物管理资金转入特定基金账户进行管理。KRMC成立于2009年，负责放射性废物和乏燃料的运输、储存和处置，以及处置设施的选址、建设和设施的运行，此外，管理废物管理基金和处理公共关系也是其重要职能。2012年，KRMC开始在场址接收暂存来自KHNC的低中放废物桶，月城处置库已按期建成，在完成进一步的安全评估后，预计2014年左右开始处置工作。3.7 日本根据根据经济合作和发展组织(OECD)核能机构(NEA)成员国放射性废物管理计划工作（日本）报告12， 在福岛核事故前，日本是世界第三大核能发电国家。日本的放射性废物管理政策遵循废物产生者对废物负责，监管部门监管的原则。放射性废物管理基金及研究中心（RWMC）则负责放射性废物处置各项研究发展及基金管理。日本原子能局（JAEA）负责研究领域放射性废物的管理处置工作。核电产生者需存储高放废物处置基金到核废物管理组织（NUMO）。而其退役拆除资金则原自于废物产生者的内部预存专项资金账户。由十家电力公司参与组建的私营联合体日本核燃料有限公司（JNFL）负责日本全国核电站低中放废物的管理和处置。其下属的处置设施研发部负责位于青森县六所村的低放废物处置场运行管理。作为核燃料加工及后处理核基地的一部分，该处置场于1990建造，1992年投入运行。各电力公司通过向发电及供电企业设立的统一外部基金提取低放废物资金用于支付JNFL相关服务的费用13。3.8 美国截止2012年，美国拥有4个商业低放废物处置设施，6个联邦低放废物处置设施正在运行14。美国能源部联邦低放废物处置场收取的处置费用与其他商业废物处置场不同。其低放废物处置主要由国家预算提供资金，处置场对放射性废物采取预收费模式，通过预先评估废物送处置量给出下一年度处置费率，在收到处置费后开展废物处置接收工作。通常仅包含设施运行和维护费用，场址前期已发生费用由国会预算提供，而关闭费用和监管费用的收取则需另行取得国会收费授权 15。美国商业低放废物处置业务开始于1962年。1980年颁布及1985年修订的国家低放废物处置政策法案明确了各州辖区内低放废物的最终处置工作。这些法案也为商业低放废物区域处置提供了法律依据。商业低放废物处置费由各处置营运单位负责，依据所在州的法律制定，通过执行商业处置合同获取。其主要涵盖以下费用并加以适当利润16。(1) 税费 地方、州的当地税；(2) 地方补偿/激励金，针对当地影响支付是地方补偿金；(3) 设施运行前费用的摊销：选址、许可证申办、设施建造；(4) 运行费用：人力成本、许可证费用、设备维护和环境监测；(5) 关闭和长期监管基金：用于设施关闭和长期监管和环境监测资金。商业处置设施中除Clive处置场外，其余3个处置设施的场址均归各自州所有，相关部门将各处置场的营运交商业公司管理，并收取附加费用，州政府定期对相关企业的运作进行审查，并通过互联网向社会公布。如，南卡洛琳娜州公共服务委员会依据州法律要求，每年定期审议化学与核系统公司(CNS)运作Barnwell处置场的最低费用运行计划（LCOP），而德克萨斯地方预算委员会则对WCS处置场进行定期收入审计。美国的放射性废物管理体系虽然复杂，但不论是能源部的低放废物还是商业核电废物其管理权属关系最终依然依附其所处置的土地上，因此多最终归所在州行政部门管理。各处置场运营公司则从市场盈利角度出发，在取得有关州的许可授权后，在规定的范围开展处置营运工作，收取该阶段的处置管理服务费用，而其未来废物管理资金则需提交给地方政府（Clive 处置场土地产权归私营企业，目前其为上市公司ES下属股份公司14）。4 国际组织对放射性废物处置财务保障机制研究4.1 欧盟委员会1999年，欧盟委员会出版了核安全与环境分支报告放射性废物处置财务机制4，对欧盟10个成员国及美国和加拿大等国的放射性废物处置财务机进行分析，并依据三个关键原则，即“充分、公平、有效”来评判各国放射性废物处置管理财务机制的效果。通过本次调研，“污染者付费”原则已经在成员国得到了广泛认同。但是由于各国的具体社会、经济、政治环境不同，各国在废物管理资金的财务模式选择上也存在巨大的差别。除芬兰、英国、美国外，多数国家创建执行机构或放射性废物管理组织（WMO），担负全部类型放射性废物的处置管理责任，但各国家WMO承担的责任因放射性废物管理阶段的不同而不同，这对废物处置财务保障模的选择造成了影响。概括起来依据资金收取方式可分为两大类型，即：以西班牙、瑞典为代表的基于发电量的征费的财务机制和以比利时、芬兰、法国为代表的基于废物特征收费的收费财务模式。而从保障资金供给角度，又可划分为独立基金供给模式和废物产生者从自身专项账户储备直接支付废物管理处置费模式。单纯基于发电量的征费模式，被认为是最可靠放射性废物管理运作的资金保障模式，但其缺点是资金使用经济效率不高，污染者付费原则不明显，公众付费缺少公平性。基于废物特性收费模式，财务保障资金收取基于多种废物特征因素较单纯体积因素更公平合理，但资金来源稳定性差，需更多的辅助机制保障其运作的财务稳健。独立基金保障模式则具有在制度上使得废物产生者有尽量去减少基金支付，进而限制来自于融资体系固有的过度资金配置欲望。4.2 国际放射性物质环境安全处置联合会2003年，国际放射性物质环境安全处置联合会（EDRAM），对加入EDRAM的11个成员国放射性废物权属关系与长期管理责任进行研究。根据2005年其发布的工作报告17，EDRAM成员国均采取废物产生者为管理其废物承担费用的原则，不同点在于，放射性废物的管理处置、核设施退役、高放废物及研究与开发三个方面怎样收集该项资金、怎样评估资金需求和怎样管理该笔资金。通常政府部门负责制定指导政策，而废物产生者负责处置前期废物管理工作，废物管理组织承担了废物管理的长期责任。在该项调查的11个国家中，对于废物处置管理的财务保障，比利时、加拿大、西班牙、芬兰、瑞典5个国家采取设立专项基金提供保障的形式；美国（能源部核设施）采用的是政府预算报销模式；法国、德国、英国、美国（商业核电站）、日本、瑞士等国则采取了废物产生者专项账户提供处置资金模式。采取基金模式的国家都已建立一套管理系统控制废物产生者的废物管理的支付活动和财务预算更新频度。政府和相关主管部门有责任管理该项支付以建立废物管理基金，而这些国家的废物管理者或者废物产生者则负责依据废物类型和工作计划每年评估废物管理费用。对低中放废物所属权关系进行确认是确定废物管理责任和是否转移相关债务责任的前提，在欧盟成员国，在废物处置管理的不同阶段，既有私营企业，也有国有公司或者部门，或者二者的混合系统来承担乏燃料和放射性废物权属责任，废物产生者或者相关保障基金也相应的据此将废物管理资金在不同的权属者间分配。4.3 国际原子能机构根据2007年IAEA颁布的低中放废物处置的财务机制和成本的考虑报告18，低中放废物处置管理工作从职能角度主要由以下三类组织参与者构成，即：废物产生者负责提供财务支持，废物管理机构负责最终步骤的废物管理作业（处置），监管、授权机构负责对废物产生者和管理者进行监督。报告认为，对废物处置设施全寿期总成本的评估通常是废物管理组织一项重要工作。通常这一评估按照处置设施的开发过程分成三个阶段：即：运行前期，运行期，关闭和关闭后阶段。并通过以下几个关键步骤，完成各阶段成本的评估工作：(1) 预测废物总量、废物类型和确定废物处置接收标准；(2) 建立处置设施各阶段费用评估的基本参数和假设；(3) 确定处置系统主要费用项目列表；(4) 评估项目的确定性成本和不确定性费用。(5) 依据评估内容编制成本预算文件，确定管理责任和财务来源。处置设施的成本是建立在相应阶段成本因素基础上的，开展处置设施全寿期总成本分析为建立财务保障机制科学运作提供了保障。受到各国具体国情的影响，国际上尚没有广泛适用的低中放废物处置财务保障机制。对保障机制的需求本质上是基于有关实践成本数据的“底线计划”的产物，该计划应通过分析各成本项目的风险和敏感因素开展风险评估，并通过定期审核测试假设条件，减少不确定因素。由于处置设施各阶段的任务不同，责任主体不同，因此为其提供资金保障的来源也有所差异。其潜在类型包括：国家预算、废物管理基金、废物管理机构资金、银行贷款、预付借款融、处置服务收费等。5 总结分析建立在污染者付费原则基础上的放射性废物处置财务保障机制已得到广泛的应用，具体的财务保障机制受政治、社会、经济、技术以及历史等多种原因的影响在不同国家表现出不同模式。多数国家创立了废物管理组织，并依据处置设施在运行前期、运行期、关闭和监管期三个不同阶段废物产生者和废物处置管理者所承担的责任和义务关系，或者废物权属关系的转移来建立的资金供给系统，通过设立独立基金和专项储蓄资金账户来保障未来废物管理资金的需求。由于处置场资源稀缺和接收规则的限制，低中放废物处置运作的市场化程度有限，但处置设施的管理服务是在市场化机制下运作的。 独立的国家废物管理组织一般收取低放废物的处置全部费用并承担远期管理责任，而需许可证授权进行营运处置设施的企业则收取其许可证持有期间的处置设施管理服务费用，其它费用则依废物权属关系进行转移。6 我国低中放废物处置财务保障状况我国目前已经有西北和北龙两个低、中放废物处置场投入运行，一个西南低、中放废物处置场在建。极低放填埋场的建设工作也已经在部分退役设施场址开展。我国的放射性污染防治法于2003年颁布实施，其条款规定：核设施的退役费用和放射性废物处置费用应当预提，列入投资概算或者生产成本。产生放射性固体废物的单位应当送交、处置放射性固体废物，并承担处置费用19。2007年，国家环保总局核安全中心曾就低中放废物处置收费管理提出建议。该建议稿基于国家统一管理模式设想，对处置费的构成、营运单位的利润，以及地方补偿金做了描述。为体现公平原则，在处置价格的设计上采取区域利益平衡机制20。在2012年3月1日放射性废物安全管理条例开始实施。其第二十三条有关专门从事放射性固体废物处置活动的单位资格条件要求，专门从事处置运营的单位应是国有企业，并要有能保证其处置活动持续进行直至安全监护期满的财务担保，这为废物处置设施运作的财务保障提供了法规基础21。7 启示和建议我国已投运的低、中放处置设施及其营运单位均从属于各国有核电集团，尽管各级成员公司间有废物产生方和废物处置管理方的职责定位不同，但废物处置管理权属关系最终依然在核电集团，而我国土地所有权期限的限制，则导致了低中放废物的长期管理权最终归国家或者地方政府。从废物处置分阶段、分类型管理的实践和废物最终管理权属关系来看，国有核电集团（或者其废物管理者）可代表国家掌管低、中放废物处置各阶段全部资金，而废物处置许可证营运单位则通向处置设施提供营运管理服务从该资金中收取阶段服务费用。该笔资金需独立管理，并接受相关责任及主管部门的定期审议、监督。处置设施更适合以成本中心的模式开展运作。借鉴国外发展经验，建议国有核电集团：(1) 通过在其财务结算体系内设立设置处置前期、处置设施运维、处置设施关闭和监管、核电站退役等专项废物管理账户，为各阶段废物处置管理提供资金保障；(2) 通过程序机制定期开展处置设施各阶段运作成本和核电站全寿期废物处置总成本预评估、协商确定各核电站专项资金缴费比率；(3) 通过明晰低、中放废物处置管理不同阶段权属关系，确定处置管理执业单位的相关阶段的服务费用；(4) 通过独立基金模式运作专项废物管理账户资金，增进资金管理公开、公正与效率，促进公众监督，以赢得社会放射性废物处置管理的认同与支持。参考文献1 IAEA. 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