01-城市规模(北京总体规划).doc

第一篇 城市规模1 人口规模1.1 基本思路北京是首都城市，也是处于快速发展中的国际大都市。北京的城市发展，对于经济社会发展、生态环境建设、居民生活质量以及城市综合环境质量的要求都要远远高于一般特大城市，同时还面对水资源、能源和土地资源紧缺的现实，以及外来人口进一步增长和集聚的压力。因此，确定城市的适度人口规模，不断提高人口素质、实现人口的合理分布，是确保首都城市经济、社会、人口、资源、环境协调持续发展的重要前提和保障。北京的人口发展，要坚持“总量控制，积极引导，合理分布，提高素质”的总体方针，人口的发展，包括人口规模、人口结构与素质、人口分布等，要与经济社会发展要求、资源条件和环境要求以及城镇化发展等相适应、相协调。本次规划以对城市规模的基本认识为核心，对照上版总体规划回顾过去十几年人口发展变化特点、问题的分析及影响因素的总结；并对几种不同观点和方法的预测方案进行分析、研究、归纳；在此基础上提出人口发展方针和2020年城市适度人口规模和分布。最后提出引导和调控人口规模和分布的对策。1.2 1990年以来人口发展回顾1.2.1 北京城市总体规划（19912010年）关于人口的发展方针北京城市总体规划（19912010年）（以下简称“原总规”）中指出：对北京的人口，实行有控制、有引导的发展方针，尤其要严格控制市区的人口规模。自然增长率从20世纪80年代的9下降到24，人口的迁移增长要实行总量控制，鼓励市区人口向郊区城镇转移。图11 1990年以来人口规模发展变化北京市的人口控制规模为：2000年全市常住户籍人口从1990年的1032万人增至1160万人左右，流动人口从127万人增至200万人左右；2010年常住户籍人口1250万人左右，流动人口250万人左右。全市的常住户籍城市人口，2000年从1990年的640万人增至750万人左右，其中市区从1990年的520万人控制到600万人左右；2010年全市为850万人左右，其中市区控制在650万人左右。2040年前后，北京常住户籍人口将出现1400万人左右的高峰，流动人口将达300万左右。1.2.2 1990年以来人口变化特点1.2.2.1 人口规模（1）人口规模超过原总规的预计1990年人口普查显示，北京常住人口（户籍人口和居住半年以上的外来人口）1082万，2003年常住人口达到1456万人，19902003年常住人口共增加374万人，增长了34.6，年均增长率为22.3，达到历史较高水平。已接近原总规预计的2010年的人口规模。图12 19912003年户籍人口自然增长和迁移增长情况表11 1990年以来人口发展与原总规比较（单位：万人）1990年规划2000年规划2010年2003年户籍人口1032116012501149居住半年以上外来人口50（暂住人口）200（流动人口）250（流动人口）307（2）人口自然增长逐步趋缓图13 1991年和2003年户籍人口在城近郊区和远郊区的分布比例19912003年户籍人口自然增长12.7万人，人口自然增长率呈下降趋势，有几个年度已经出现了负增长。年均自然增长率为0.9，低于原总规预计的自然增长水平。（3）迁移增长是户籍人口增加的主要因素迁移增长是户籍人口增长的主要因素。1990年以来迁移增长一直保持较高水平，且呈逐年递增的趋势。尤其2001年以后，由于高考全市扩招、投靠亲属政策的放宽、小城镇政策的推行以及大中专毕业生来我市就业人数的增长，使得迁移增长水平大大高于以往。全市自19912003年人口迁移增长102万人，年平均增长率为7.3。（4）外来人口的增加是常住人口规模扩大的主要因素19912003年，居住半年以上的外来人口共增加257万人，年均增长率高达150，是户籍人口增长量的2.2倍，外来人口的增加是城市人口规模扩大的主要原因。1990年居住半年以上的外来人口约50万人（根据市统计局资料推算），占常住人口的比重为4.6。2003年，居住半年以上的外来人口达到307万人，占常住人口的比重达21。外来人口规模大大超出了原总规的预计。图14 1997年和2003年外来人口在城近郊区和远郊区的分布比例1.2.2.2 人口分布仍然是在中心城集聚的状况，中心城二环路至四环路地区是人口增长最集中的区域1990年，全市户籍人口的55集中在中心城，尤其是中心城中心地区。近十几年，城八区户籍人口的年平均增长速度为11.6，大大快于远郊区县的年平均1.9的人口增长速度，户籍人口迁移增长的7080都集中在城八区。2003年，户籍人口集中在中心城的比重为58，仍然是中心城集聚的态势。近两年，外来人口在中心城集聚的状况虽有所缓解，但中心城的所占比重仍然高于中心城以外地区，两者之比约为65：35。对比1990年和2003年的人口分布，可以看出，人口密度变化较大的地区是中心城中心地区，其中旧城人口规模有所下降，二环路至四环路地区的人口密度大幅度提高。从按行政区常住人口的统计看，1990年常住人口在城区、近郊区、远郊区县分布的比重分别为23.5、34.5和42，2003年这一组数据变化为18.4、43.2、38.4。图15 2000年北京市人口密度现状分析图 1.2.2.3 人口结构发生了较大变化 图16 北京市人口年龄结构图人口结构的变化主要表现在人口的文化素质结构、年龄结构和社会阶层结构。人口的文化素质明显提高。2000年第五次人口普查显示，常住人口受教育年限从1990年的8.6年增加到10年，接受大专以上教育人口的比重从1990年的10.2提高到17.5。人口年龄结构发生较大变化，劳动力适龄人口、育龄妇女以及老龄人口大量增加。2000年第五次人口普查显示，全市劳动力适龄人口达到969.2万，比1990年增加了247.2万人；育龄妇女总量达到412万人，比1990年增加了107万人；六十岁以上的老龄人口占总人口的比重从1990年的10.1增加到12.5。社会阶层结构更加符合现代社会的发展趋势。目前，全市办事人员、专业技术人员、私营企业主、企业经理人员和国家与社会管理者等脑力劳动者在整个社会结构中占1/3。与全国比较，北京社会阶层结构更符合现代社会的发展趋势。1.2.3 人口发展中的矛盾和问题1.2.3.1 人口规模扩大与资源环境承载能力之间的矛盾2003年全市常住人口达到1456万，估计原总规预计的2010年的人口规模将提前5年达到。人口快速增长与资源短缺的矛盾日益突出，主要表现在水资源和土地资源。图17北京和全国的社会阶层结构比较北京是一个严重缺水的城市，全市水资源量为35.6亿立方米，按2000年全市人均用水292立方米/年计算，水资源承载能力为1218万人，而2000年全市常住人口规模达到1356万人，超载人口达136万。多年来城市发展一直以过量使用地下水资源为代价，地下水的过量开采在市域范围内形成了约1000平方公里的下降漏斗。而未来即使实现南水北调后，所能增加的水资源承载能力也是十分有限的。北京山区面积大，平原区仅占市域面积的1/3，而这一地区同时是耕地主要分布的区域，可供城市建设的后备土地资源十分有限。近十几年来，新增城镇建设用地绝大部分是以占用耕地为代价的，北京市人均耕地面积仅为全国水平的1/4，城市建设与耕地保护的矛盾十分突出，而人口规模的快速扩大更加剧了这一矛盾。1.2.3.2 人口分布与城市功能布局调整方向之间的矛盾北京是首都城市，必须突出政治文化中心功能，但中心城空间容量有限，因而原总规中提出了“两个战略转移”的发展方针，即城市建设的重点要从中心城向远郊地区转移，中心城要从外延扩展向调整改造转移。可是，近十几年的城市发展表明人口向中心城集中的局面未能改变，主要表现在以下几个方面：一是旧城人口规模虽然有所减少，但减少速度较慢，至今仍是人口密度最高的地区，高密度的人口分布直接影响了旧城历史风貌的保护、城市功能的提升以及生态环境质量的提高。二是19902000年，北京人口增长量的80集中在中心城中心地区，使该地区人口密度和土地开发强度迅速增加，城市建设不断向外蔓延，绿色空间被侵占；三是绿化隔离带执行市政府7号令和20号令，使得现状城镇建设用地规模比原总规扩张了100多平方公里，居住人口大量增加，而绿色空间被大量蚕食，环境质量下降。四是远郊地区发展相对缓慢，1990年以来，远中心城以外地区县户籍人口增长率高的只有4，低的不足2，个别区县还出现了负增长；外来人口在远郊地区的比重仅为35，与中心城形成巨大反差。1.2.3.3 外来人口大量增加与首都城市功能的要求存在矛盾外来人口在解决北京的就业问题、促进经济发展等方面发挥了积极的作用，但同时也带来了一些矛盾和问题：大量外来人口涌入北京就业、生活，对住宅、城市交通和各项基础设施供应等都造成较大压力；城乡结合部外来人口聚集区的住房、教育、环境、治安等问题突出；外来人口边缘化倾向日益显现，加剧社会分化；同时大量外来人口文化程度较低，与首都发展对人口素质和劳动力需求结构均不相适应，由于劳动力素质所造成的劳动力结构性供需失衡，将成为北京人口就业的主要问题。表1-2 2003年外来人口与2000年常住人口受教育程度比较受教育程度常住人口抽样调查（2000年）占6岁及以上外来人口的百分比（）合计6岁及以上人口合计100.0不识字或识字很少1.9小学16.913.2初中34.457.8高中23.216.4大学专科16.86.1大学本科及以上4.61.2.4 影响人口发展的因素图18 19902003年北京经济规模和结构变化1.2.4.1 经济发展阶段的影响1990年以来，北京的经济发展阶段基本处于工业化趋向成熟的时期，第三产业得到较大发展，城市建设规模空前巨大，这些因素都为城市提供了大量就业机会，特别是建筑业和商业服务业，吸引大量外来人口来京就业。全市307万人外来人口中，以就业为目的的占90以上，其中从事建筑、运输、商业、餐饮等行业的占80左右。表13 2003年外来人口职业分布情况职业占就业人口的百分比（）合计男女总计100.0 67.932.1单位负责人0.40.30.1专业技术人员4.22.71.5办事人员和有关人员3.93.10.8商业、服务业人员51.0 27.323.7生产、运输设备操作人员37.732.75.0 农林牧渔水利业生产人员2.0 1.20.8不便分类的劳动者0.80.60.21.2.4.2 全国的城市化背景及北京与周边地区经济水平差距的影响从全国来看，近十年正处于城市化快速发展阶段，北京在全国城市化进程中走在前列，对大部分地区农村人口有着极大的吸引力。在这种城市化的背景下，北京与周边地区经济发展水平和收入水平的差距是造成外来人口在北京集聚的重要因素。北京的外来人口主要来自河北、河南、安徽、四川等省份的农村地区，这些地区经济发展相对落后，劳动力充足，收入水平相对较低。对这些地区的劳动力来说，北京的就业状况和收入水平要远远好于本地。表14 2003年北京外来人口来源地分布情况占外来人口的百分比（）城市化水平（）人均GDP（元）(2001年)（户籍人口，2002年）北京7120571河北19.521.38326河南1619.25902安徽7.920.25199山东7.62910439四川7.320.25117江苏6.134.912930湖北5.330.17803黑龙江445.793441.2.4.3 户籍人口政策的影响户籍人口政策的施行引起迁移人口增加，包括吸引人才、高考扩招、投靠亲属和小城镇等政策的推行以及大中专毕业生来我市就业，使迁移增长率逐年提高。2001年以来迁移增长每年都超过10万人，19902003年迁移增长占户籍人口增长的88。1.3 对2020年人口规模的基本认识1.3.1 正确认识人口规模控制指标的作用城市总体规划中预测规划期人口发展规模，并非以制定一个硬性的控制指标为目的，而是为了使人口规模与资源环境条件、经济社会发展、城市建设相适应，使城市得以健康持续发展。这一人口规模应该是适度人口规模，是总体规划中预留城镇发展空间的基础与前提。一个城市的适度人口规模应该根据对各影响因素作用下的适度人口规模分别进行测算、再进行综合评价而得出，不能仅通过对某一个影响因素进行测算就得出结论。北京这样一个资源缺乏型特大城市，对其适度人口规模影响最大的因素是经济的进一步发展需要更多适宜劳动力和由于资源严重不足所造成的对超出资源承载能力人口的排斥。因此，确定北京适度人口规模的基本思路是：综合考虑当时技术条件下的资源环境承载能力和经济社会发展对劳动人口的需求，在人口规模的扩大对经济发展产生的拉动效应和对资源环境、城市基础设施等方面产生的负面效应之间找到平衡点，位于该平衡点的人口规模即为适度人口规模。（引自21世纪议程人口规模研究报告）1.3.2 以科学发展观面对人口规模扩大的压力 目前，北京正处于工业化后期。预计今后十几年，是北京完成工业化历程，实现城市现代化的快速发展时期，由于循环累积效应，城市人口规模将进一步增大。 同时，从全国加速城市化的大背景来看，北京作为区域重要特大城市之一，外来人口的快速增长，是我国城市化进程的客观趋势。而未来二十年是北京从城市化中期向后期转变的过渡时期，根据城市化进程的可观规律，人口绝对数量仍然是继续增加的态势。 面对人口规模扩大的压力，北京应坚持以科学发展观为指导，做到人口、资源、环境与经济社会统筹发展，要在节约资源、集约发展的前提下，实现人口分布的优化，尽自身的可能来分担区域城市化中城市人口增长的压力。1.3.3 城市发展应贯彻可持续发展的方针北京是一个自然资源相对匮乏、生态环境相对脆弱的城市。从可持续发展的角度出发，与一个城市的生态环境承载能力相适应的人口规模是一个比较合理的规模，而超出这一规模后，城市建设成本和运行成本将会大大增加，从经济发展的客观规律看是难以维持的。根据国外发达城市的经验，一个城市的人口规模在超出了生态环境承载能力条件下人口规模后，系统将会自动调整，维持在合理的人口规模范围内。从土地资源的利用来看，北京山区面积大，可利用土地资源少，人均土地资源紧张，城市总体规划更应该坚持适度从紧的发展方针，防止为扩大建设用地而不切实际地做大人口规模的倾向，避免造成土地资源的浪费，为城市在规划期后的长远发展留有余地。1.3.4 客观认识经济发展阶段对人口规模的影响从国外城市特别是一些亚洲城市的发展历程看，人口增长是有其自身规律的。在工业化进程中，有一个快速增长期，一旦实现了初步现代化，达到中等发达城市的水平后，人口增长速度会逐步减缓。19902003年，北京的经济发展水平从人均500美元增长到人均3000多美元，全市常住人口也出现了较高的增长速度，年均增长率达到22。预计2008年北京的经济水平将达到人均6000美元，2020年将达到人均1万美元，同时产业结构也会发生较大变化，随着产业结构的不断升级，就业岗位需求对人口规模和人口素质的影响作用会越来越大。因此，一方面经济发展将引起人口规模的进一步扩大，另一方面经济发展阶段的变化将逐步改变人口规模快速扩大的态势，人口增长的速度将逐步趋缓。伦敦、巴黎、东京、汉城、香港等城市人口变化均大致如此。1.3.5 区域经济发展将改变人口单一向特大城市集聚的状况北京的外来人口主要来自河北、河南、安徽、四川、山东、浙江、江苏等省份，其中来自河北省的最多，占20左右。这与京津冀大区域的经济发展特点有关。北京、天津在过去的十年内正处于工业化高潮时期，人均GDP从几百美元发展到3000美元左右，大量的就业岗位需求和地区经济发展差距导致移民潮主要涌向京、津这两座特大城市，而该地区的其他大城市和中等城市的外来人口比重则较低。今后十几年，京津将逐步进入后工业化发展阶段。而唐山、石家庄、廊坊等大中型城市则处于工业化高潮时期，人均GDP将从1000美元左右发展到30004000美元，特别是随着区域经济发展力度的不断加大，劳动密集型的传统制造业将逐步向这一地区疏散，产业的发展将提供更多的就业需求，必然会分流一部分向京津集聚的人口。从国外一些城市的发展过程看，也是如此。区域协调发展的相关研究表明，只有将北京人口、经济、城市建设的协调发展与区域整体的可持续发展联系起来，缩小区域内经济社会发展差距，提高周边地区对人口的吸纳截流能力，分担北京城市发展中的基础设施与生态环境压力，才有可能从根本上解决制约北京发展的各种问题，实现北京国际化大都市的建设目标。1.3.6 考虑城市发展的灵活性和2020年以后的人口高峰一方面，国内外一些城市在人口预测中，考虑到市场运作的灵活性，会留有一定的弹性幅度（大致为1015），这一幅度的大小可结合政府的宏观调控能力而定。我们认为，在城市快速发展时期这种做法是必要的。北京与国内外其他城市相比，宏观调控能力相对较强，这一弹性幅度可采纳低限。另一方面，从城市发展阶段及人口年龄结构特点等方面分析，2020年人口规模并未达到最高峰值，2020年以后的10年左右时间内人口规模仍会有所扩大。因此，城市规划中可适当留有余地和弹性。1.4 2020年人口规模的几种预测方案北京在经历了人口的高速增长后，社会各界对城市人口规模十分关注，对人口发展规模的观点和预测方案也很多。这些观点和预测方案从多种角度对人口规模进行了分析研究，是总体规划判断2020年人口规模的重要参考依据。1.4.1 基于人口发展趋势的预测根据“五普”资料，分析总结北京人口历史、现状特征及发展趋势，并考虑未来几十年北京社会经济发展特点，应用综合增长率法，预测北京市人口发展趋势和各个阶段总人口规模：20002020年，北京市人口总量将会不断增长，前期增长较快，后期增长较慢，预计北京常住人口的增长趋势可以持续到20302040年左右，到2008、2010、2020的增长率分别为：2.02.2、1.82.0、1.31.5。预计2020年，北京的常住人口规模将达到1871万人1947万人。表15 总人口规模预测预测期20042008年20092010年20112020年综合增长率()2.02.21.82.01.31.5总人口(万人)1588161316451678187119471.4.2 基于资源环境承载能力的预测分别论证了绿色空间、适宜人口密度和水资源等条件对人口规模的承载能力。预计到2020年，绿色空间条件适宜的人口规模为1750万人，适宜人口密度条件下的人口规模为1750万人，水资源条件适宜的人口规模为1600万人。综合考虑北京生态条件所适宜的人口规模为1600万1750万人。1.4.3 基于人口发展趋势及就业和水资源制约的综合预测本预测方案采用数学模型预测的方法，着重考虑了人口发展趋势、劳动力需求制约以及水资源制约三个因素，相应建立了三组模型预测2020年人口规模：一是北京人口增长与布局模型，二是水资源对人口的承载力模型，三是就业需求与人口规模模型。对上述三个预测结果进行加权综合，根据北京城市发展的趋势，不同阶段对因素的权重系数不同，2010年前和20102020年三个因素的权重分别为0.3、0.4、0.3和0.3、0.3、0.4。产生了2020年人口规模和分布预测结果，预计2020年人口规模为1752万人。1.4.4 基于就业岗位需求的预测国外一些城市把就业岗位作为衡量城市规模的重要指标之一，就业岗位在很大程度上决定了城市的人口规模，因此在研究就业岗位需求的基础上预测人口规模已经逐步被社会各界认同，对就业岗位的预测方案也比较多。重点考虑了以下两个方案：1.4.4.1 方案一该方案是以经济规模和结构对就业岗位的影响为核心，以经济规模和结构的预测为基础，预测中建立了六个预测模块，分别预测了2020年经济规模、结构、布局，就业岗位的规模、结构和分布以及人口规模和分布。在分析就业岗位需求与人口规模的关系中，引入了合理参与率、人口有效比和适度失业率等参数，在就业岗位需求不变的情况下，不同的就业参与率、人口有效比和适度失业率，人口规模是不同的。因而就业参与率、适度失业率和人口有效比成为预测人口规模的三个重要参数。预计2020年全市就业岗位需求量为810万人左右。分别以北京实际历史情况和发达城市的经验值为依据确定两组就业参与率、适度失业率和人口有效比的参数，得出两个结果：一是运用实际历史数据进行的预测，预测2020年常住人口规模为1857万人。二是以发达城市经验数据对参数进行了调整，预测2020年常住人口规模为1747万人。1.4.4.2方案二该方案是以不同的经济发展阶段和产业结构条件下的劳动生产率对就业岗位的影响为核心，根据发达国家经济增长和产业结构变化的特征以及北京经济规模和产业结构的变化情况和发展趋势，预测了规划目标年经济总量及产业结构。按照相应发展阶段和产业结构特点下的劳动生产率，推算出相应的就业岗位规模，再根据合理的就业率推出人口总规模。按GDP9的增长速度预测，到2020年，全市GDP总量约15000亿元，人均GDP1万美元，按这个阶段的劳动生产率测算，全市就业岗位需求约850万880万人，如按就业率5053，人口规模为1650万1750万人。1.4.5 基于生育要素的预测采用国家计生委的人口预测模型对20032050年北京市人口规模进行了预测。根据系统仿真的思想，对人口年龄结构的动态变化趋势进行模拟分析，通过确定总和生育率、预期寿命、出生性别比以及生育模式等参数进行人口预测。分别预测了常住人口和户籍人口两组数据，各包括高、中、低三个方案。2020年常住人口的高、中、低方案分别为1691万人、1690万人、1587万人。1.4.6 几种预测方案小结上述几种预测方案结果是1600万1950万人，有一定差距，这几种预测方案大体可以归纳为两类：第一类是根据人口变化趋势确定综合增长率来预测人口规模，结论是1870万1950万人。这种预测方法主要从趋势出发，考虑的因素比较综合，但缺乏对具体影响因素的分析，比较适用于对处于稳定发展时期的城市的预测或用于短期预测，而对于处于城市发展阶段变化时期的城市来说显得过于简单，依据不足。第二类是考虑某种因素制约下的人口规模，分别从资源、环境、就业以及生育模式等因素制约的角度预测了2020年人口规模，结论大致为1600万1850万人。这类预测相对来说更具有针对性和引导性。1.5 2020年人口发展方针及适度人口规模1.5.1 人口发展方针2020年前北京的人口发展，要坚持“总量控制，积极引导，合理分布，提高素质”的总体方针，即人口的发展，包括人口总规模、人口结构与素质、人口分布等，要与经济社会发展要求、资源环境条和城镇化发展相适应、相协调。1.5.2 适度人口规模以预测方案为基础，以对2020年人口规模的基本认识为指导原则，判断2020年的人口规模：预计到2020年的十几年，北京的人口总量仍将保持持续增长，但与过去十几年相比，人口增长速度将逐步下降。2020年北京人口的适度人口规模总量为1800万人，户籍人口规模约1350万人，外来人口约450万人。全市城镇化水平将达到89，城镇人口1600人万左右。考虑到城市发展中各种因素的复杂性和不确定性，按10的余地（约为2000万人）作出预案。1.6 2020年人口分布图19 北京2020年人口分布（1）人口分布要与城市功能布局调整方向和城市生态环境承载能力相适应。综合不同地区的现状情况、城市功能特点、生态环境条件以及规划用地情况，按照中心城、新城、小城镇及城镇组团确定人口空间分布。1.6.1 中心城现状中心城常住人口规模约870万人，规划中心城的人口规模不应再继续增加，并逐步向新城疏解。预计2020年中心城人口规模将下降到850万左右，城镇化水平接近100，同时人口结构及分布也将发生变化。图110 北京2020年人口分布（2）1.6.1.1 中心地区中心城的中心地区是集中体现政治文化中心功能和国际交往功能的区域，现状人口过度密集，要通过城市功能的疏解和旧城地区的改造，疏散这一地区的人口。到2020年中心地区人口规模将从现状650万人下降到540万人，其中旧城控制在110万人。1.6.1.2 边缘集团边缘集团是中心城内生态环境和用地条件相对较好的地区，是未来十几年中心城建设的重点。这一地区已规划了大量的居住用地和部分产业用地，相当一部分还没有实施，随着规划的实施，这一地区将成为重要的人口聚集区。预计到2020年边缘集团人口规模将从现在的140万人增加到270万人。1.6.1.3 绿化隔离地区第一道绿化隔离地区和外围地区是重要的城市绿色空间区域，要严格控制这一地区的城市建设规模。目前，这一地区已规划了一定数量的居住用地，其中高档居住用地所占比重较大，预计这一地区可容纳的人口规模为40万人。1.6.2 中心城以外地区预计2020年中心城以外地区的总人口将达到950万人，城镇化水平75左右。1.6.2.1 新城新城具有较好的用地条件、生态环境条件和产业发展基础，是未来城市建设的重点，并且随着经济发展和产业结构与布局的调整，大量新增的就业岗位将吸引更多的人口入驻。根据新城的产业发展规模、就业岗位需求以及用地条件，预计2020年新城人口规模将达到570万人，特别是东部地区几个重点发展的新城，人口规模将占到新城人口总量的4050左右。1.6.2.2 小城镇及城镇组团贯彻城乡统筹的发展方针，未来十几年小城镇和城镇组团是广大农村地区发展的重点。以北京远郊小城镇发展与城镇体系研究为支撑，综合考虑城镇发展的经济社会及资源条件、已审批的规划城镇人口规模以及城市布局调整的方针政策等因素，预计2020年小城镇及城镇组团人口规模将达到180万人。表16 北京2020年人口分布地区人口规模（万人）比例（）市域1800100其中：中心城85047其中：中心地区540其中：旧城110边缘集团270第一道绿隔及外围地区40新城及农村地区95053其中：新城570 小城镇及城镇组团180 乡村2001.7 人口控制与引导方针及政策1.7.1 坚持计划生育的基本国策，控制人口的自然增长贯彻计划生育的基本国策，除继续加强对户籍人口的计划生育管理外，重点加强对外来人口，特别是城乡结合部外来人口聚集区的计划生育管理。要结合对外来人口集中地区的综合治理，加强计划生育管理，落实责任，要逐步探索建立对超计划生育人口实行强制性管理和处罚（如取消其在北京生活、工作权利）的可行途径和办法，从制度上为杜绝外来人口在北京超计划生育的现象提供保障。同时，要加快户籍制度改革，加强人口属地化管理，避免因人户分离造成的管理漏洞。1.7.2 严格控制中心城人口规模，逐步降低中心地区人口密度，实现人口合理分布中心城是集中体现首都城市性质和国际城市功能，体现对外开放和国际交往的首善之区，特别需要有良好的社会经济和自然环境。因此应当继续将严格控制中心城人口规模，作为一项重要的方针来贯彻。要加强对中心城中心地区人口的疏解和人口分布的引导。结合总体规划的实施，以在新城大力发展产业，创造更多更好的就业机会和提供舒适、便利的居住生活条件与环境为前提，制定并完善中心地区产业及人口外迁政策，在土地使用、税收、搬迁费用补偿、置业购房、子女教育、医疗保障、社会保障等方面给予适当优惠和补贴，鼓励中心地区有条件的单位、企业、学校、医疗机构向新城迁移，从而带动人口外迁。1.7.3 加强对外来人口的控制、引导以劳动力需求为导向，加强对外来人口的就业引导，逐步提高外来人口素质，使之与首都经济社会发展相适应。一方面要转变传统观念和做法，将外来暂住人口根据不同情况纳入城市发展范畴，统筹考虑其就业、居住、生活等各方面需求，为缓解基础设施与交通压力、加强和改善暂住人口管理创造条件；规范用工单位雇用外来人口的责任和义务；对于适合本市居民就业的岗位，应增加政府对就业培训、就业社会统筹保险等的政策支持和资金投入，逐步降低本市失业人员的就业门槛，同时加强就业教育，转变择业观念。另一方面要以市场需求为导向，积极通过经济、社会等政策调整，结合新城的产业发展，以及中心城部分产业向中心城以外地区疏散，在新城积极发展劳动密集型的制造业、服务业，加强政策引导，逐步引导原有的外来人口特别是新增外来人口向中心城以外地区的新城和城镇疏解、集中。1.7.4 采取有利于吸引人才和促进人口流动的户籍管理制度在人口迁移增长方面，根据产业结构调整和经济社会发展需要，按照“总量调控、优化结构”的原则，采取人口准入条件与年度人口迁移计划相结合的管理办法，实施有利于提高人口素质和人才引进的政策措施，积极引进城市发展所需各类高素质人才，以适应吸引高素质人才在京落户的需要，为加快首都经济社会发展创造条件。同时，建立全市统一的人口进京审批管理与协调机构，统一迁移人口审批权限。结合户籍制度改革制定相关政策措施，为本市户籍人口的自由迁出和迁入提供便利。1.7.5 提高人口素质人口素质的全面提高，不仅是城市经济社会发展的重要保障，而且将有利于缓解人口规模增大的压力，提高就业水平，并对促进人口的疏解与合理分布具有促进作用。因此，要将不断提高人口素质作为北京人口发展的一项重要方针政策长期坚持贯彻。要以不断改善居民生活质量为目的，通过发展经济，持续加强科技、教育、文化、医疗卫生、体育、社会保障等社会服务事业的发展，为提高人口素质创造条件。要以大力发展教育事业为核心，在完善基础教育、不断提高人口受高等教育的比例的同时，大力发展和普及职业教育、成人教育、中等专业技术教育以及各类就业培训教育等，不断提高户籍人口和外来人口的文化教育水平以及适应就业需求的能力。改善外来人口子女就学和其他社会化服务，提高外来人口的综合素质，适应首都经济社会发展的需要。1.7.6 积极应对人口结构的变化随着社会经济发展和人口政策的实施，城市人口结构将发生一定变化。预计2020年北京60岁以上人口比例将上升到23%，达到410万人左右，提前十年达到全国2030年人口老龄化23.3%的预测水平。此外外来人口与户籍人口的比例结构、人口职业结构、文化素质结构等也将发生变化。人口结构的变化对城市的就业、城市管理和各项公共设施建设提出新的需求。因此，应充分考虑社会需求的变化，有针对性地引导就业，并加强相关设施的建设及社会化服务。同时，应通过相关人口政策的调整，促进人口结构的合理化。2 城镇建设用地规模2.1 基本思路有效控制北京的城镇建设用地规模，是实现首都城市经济、社会、人口、资源、环境协调持续发展的重要保障。北京的城市用地规模与分布，既要与资源、环境条件相适应，又要满足经济社会发展的客观要求，坚持贯彻集约建设、紧凑发展、节约用地的方针，在充分挖掘现有用地潜力的基础上，立足于可持续发展，加强对城镇建设用地的总量控制，使城镇建设用地与经济发展、人口规模、环境容量以及基础设施能力相适应，促进城市功能和布局的调整优化。在对照原总规回顾过去十几年城镇建设用地发展特点的基础上，从供给和需求两方面分析并确定2020年城镇建设用地规模。在确定总规模的前提下，分析了市域不同地区的人均城镇建设用地指标，然后根据人口规模、分布以及人均城镇建设用地指标确定城镇建设用地分布。最后提出城镇建设用地管理及引导调控对策。2.2 1990年以来城镇建设用地发展回顾2.2.1 北京城市总体规划（19912010年）关于城镇建设用地的发展方针和预期规模北京城市总体规划（1991-2010年）中指出：城市用地规模要与人口和经济的发展相适应，贯彻紧凑发展、节约土地的方针。根据城市人口的发展规模估算，2000年全市城镇建设用地将从1990年的600多平方公里增至750平方公里左右，2010年达到900平方公里左右。规划市区城镇建设用地将从1990年的420多平方公里，增至500平方公里左右，2010年达到610平方公里左右。这是市区城镇建设用地可能达到的上限。同时提出，要改变人口和产业过于集中在市区的状况，城市建设的重点逐步从市区向远郊区作战略转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移；大力发展远郊城镇，实现人口和产业的合理布局，进一步加强与首都周围的城市和地区的协调发展。表17 原总规城镇建设用地规模（单位：平方公里）城镇建设用地规模1990年2000年2010年市域608750900其中：市区422500610 其中：中心地区234285 边缘集团102200 分散于市区农村地区86129 远郊地区186250290 其中：卫星城1571902502.2.2 1990年以来城镇建设用地变化特点2.2.2.1 城镇建设用地规模超过了原总规的预期近十几年来，经济持续快速增长，城市建设规模不断扩大，城镇建设用地增量达到历史最高水平。自19902002年，全市共新增城镇建设用地542平方公里，全市城镇建设用地规模达到1150平方公里，超过2010年的规划目标。其中中心城城镇建设用地规模约630平方公里，超过2010年的规划指标，远郊地区城镇建设用地规模达到500平方公里左右，大大超过总体规划的预计。此外，交通市政场站用地发展到20平方公里左右。城镇建设用地的发展变化受城市建设和政府土地宏观调控政策的影响，大致可以划分为三个阶段：第一阶段是19901996年。这一阶段，政府对城镇建设用地的控制政策相对宽松，城镇建设用地规模扩大较快，由于房地产热和开发区热，远郊地区各区县乃至乡镇纷纷建设工业区和别墅区，是城镇建设用地增量较大的时期。第二阶段是19972000年。1997年国务院发布13号文件，要求各地政府加强对土地的管理，坚持节约用地，保护耕地的方针。在这一宏观政策的指导下，新增城镇建设用地规模得到有效控制。第三阶段是20012003年。受奥运自身建设及其带动效应的影响，以及中关村建设政策、绿化隔离地区政策、经济适用房政策的实施，新增城镇建设用地达到历史最高水平。奥运场馆建设、城市基础设施建设、环境建设以及由此引发的房地产开发建设等，导致新增大量城镇建设用地。2.2.2.2 新增城镇建设用地主要分布在中心城和远郊平原地区对比1990年和2002年城镇建设用地的分布，新增城镇建设用地在中心城和远郊地区的比例大致为1：2，中心城新增城镇建设用地主要集中在朝阳、海淀和丰台区，远郊地区新增用地较多的为顺义、昌平、通州、大兴等几个平原区。2.2.2.3 新增城镇建设用地以工业用地和居住用地为主全市新增的城镇建设用地中，增量最大的是居住用地，基本上占每年用地量的30以上，其次是基础设施建设和工业用地。中心城和远郊地区新增用地结构有所不同，中心城以综合开发住宅建设和基础设施用地为主，而远郊地区工业开发区占地比重最大。2001-2003年新增城镇建设用地结构与前几年有所不同，由于奥运场馆和城市基础设施建设规模较大，这部分用地增量较大。2.2.3 城镇建设用地发展中的问题2.2.3.1 规模快速扩大，使用效率不高19902002年全市新增城镇建设用地542平方公里，近两三年全市建设用地增加量每年都在60平方公里左右，城镇建设用地规模的扩张速度达到历史最高水平。城镇建设用地的增加是经济发展的客观需要，但也存在着严重的浪费资源和使用低效的问题。据报道，全市清理整顿各级各类开发区，撤消开发区422个，涉及土地400多平方公里；到2003年底，全市空置商品房1200万平方米，占全国商品房空置量的十分之一，占用的土地资源也相当可观。从北京城镇建设用地规模与GDP的比较看，土地使用效益大大低于发达国家特大城市的水平。2003年，城镇建设用地1150平方公里，全市地方生产总值3663亿元，地均经济效益3860万美元/平方公里，与巴黎（1.65亿美元/平方公里)、东京（5.32亿美元/平方公里）、汉城（1.44亿美元/平方公里）尚存在较大差距。表18 城镇建设用地与GDP比较分析人口（万人）城镇建设用地（平方公里）GDP总量（亿美元）建设用地产出GDP（万美元/平方公里）人均城镇建设用地（平方米/人）巴黎（大巴黎）1095239539521.65219东京（1都）1206130469375.32108汉城10616068721.4457上海1321（户籍）15036540.44113北京1138（城镇）11504430.3861012.2.3.2 新增城镇建设用地分布与城市布局调整方向存在矛盾原总规指出：市区要坚持分散集团式的布局原则，城市建设的重点要向远郊地区转移。但从城镇建设用地的分布看，中心城蔓延发展的态势依然十分明显。表现在：中心城中心地区土地开发强度过大，造成城市功能过度集聚，环境和风貌遭到破坏；规划的市区绿化隔离地区被大量蚕食，原总规市区绿化隔离地区用地面积242平方公里，而目前规划绿地面积仅为107平方公里，各类城镇建设用地近50以上；边缘集团建设规模扩大，与原总规相比，边缘集团规划建设用地扩大了70平方公里。2.2.3.3 城镇建设用地结构与城市功能存在矛盾原总规指出市区要集中体现政治、文化中心的功能，调整产业结构和布局，发展适合首都特点的经济，大力发展第三产业。而从新增城镇建设用地的结构看，仍然是以工业用地和居住用地为主。例如，1990年以来，一方面，对中心城传统工业和仓储用地进行了较大规模的调整，大部分调整为居住用地和公建用地，另一方面，中心城新增工业用地十余平方公里，同时中心城以外地区也新增了大量工业用地。再如，全市新增城镇建设用地中，居住用地的比重较大，加上中心城工业仓储用地调整为居住用地，全市居住用地占建设用地的比重不断提高。从城市发展的角度看，一个城市的居住用地和相应的工作用地应该是均衡的，一般来说居住用地的比例不应超过30，特别是对于北京这样一个综合型的首都城市更应如此。北京近几年新增建设用地中居住用地的比重达到30以上，其中中心城更高一些，约36，加上用地调整中居住用地的增加，造成居住用地与其他类用地之间的比例失衡。2.2.3.4 新增城镇建设用地大量占用耕地由于避免拆迁，降低开发建设成本等原因，城市建设占用耕地问题十分严重，耕地面积呈逐年减少的趋势，人均耕地水平不断下降。第一次土地详查（1992年）与第二次土地详查（2001年）之间耕地面积减少了30，约1260平方公里。1990-2003年全市新增城镇建设用地中，约50以上是占用耕地，占用农民宅基地、乡镇企业用地的比重约为25。特别是19931996年和近两三年占用耕地的比重更高，约达到70。2.2.4 影响城镇建设用地规模的因素2.2.4.1 经济增长方式及投资结构的影响1990-2003年北京处于经济快速发展时期，地方GDP总量从不足600亿元上升到3663亿元，人均GDP从500美元发展到突破3000美元。一方面，所处济发展阶段的产业结构和生产方式决定了经济增长以土地扩张为代价的必然性。另一方面，近十几年经济增长对固定资产投资的依赖程度很大，固定资产投资带动GDP增长平均达到50左右，近几年接近60（合理的比重应为20以下）。而固定资产投资中建设投资远远大于更新改造投资，其中房地产开发投资的比重占到5060。2.2.4.2 土地供应方式的影响由于缺乏统一规范的土地供应市场和供应程序，各类划拨用地和集体土地的使用者都成为土地的供应者，加上土地管理上的漏洞，造成多源头供应土地的局面，大部分土地都是以协议的方式出让，真正进入市场招标拍卖的比例很小，导致政府难以控制城镇建设用地供应规模、结构和布局。2.2.4.3 有关政策及其实施的影响政府以制定土地政策的方式调控城市发展是一种有效的途径。1990年以来，为促进基础设施建设、远郊开发区建设、中心城工业企业搬迁、危旧房改造、经济适用住房建设、绿化隔离地区建设等先后出台了若干土地使用政策，各区县为招商引资也竭尽所能推出各种土地使用政策。有些政策缺乏长远眼光，是以牺牲土地资源为代价的；有些政策本身是正确的，但由于实施细则的不配套，被扭曲、放大而导致不良后果。2.3 2020年城镇建设用地需求分析2.3.1城市空间布局的调整和城市功能的完善需要新的发展空间北京城市空间发展战略研究中提出“两轴两带多中心”的城市空间结构，新城将成为未来城市建设的重点区域，要在远郊地区建成多个具有相当规模、功能独立、设施完善的新城。但新城现有的城镇空间大部分不能满足发展的要求，需要不同程度地扩大建设用地规模。同时远郊地区小城镇的发展也需要新增部分建设用地。中心城现状建设用地利用强度较大，人均建设用地指标较低，影响了城市功能的发挥和人居环境的改善。要完善中心城功能，改善环境也需要新增一部分城镇建设用地。2.3.2 经济发展需要城镇建设用地规模进一步扩大预计未来十几年北京经济将持续快速发展，预计到2020年人均GDP将达到1万美元。从该阶段经济发展的特征看，一方面经济增长逐步向集约化转变，与过去十几年相比，单位建设用地GDP的产出量将有较大提高。另一方面这一阶段基本处于工业化后期，制造业和传统第三产业的比重仍然占有相当份额，经济规模的扩大仍然需要增加一定规模的城镇建设用地。预计2020年北京市GDP总量将达到15000亿元（合1800亿美元），按照土地使用效益1亿美元/平方公里（大致相当于汉城相应发展水平时的土地使用效益，是北京现在的2.5倍），约需建设用地1800平方公里。2.3.3