秸秆焚烧下的深层制度问题探究.doc

秸秆焚烧下的深层制度问题探究【内容摘要】：本文通过新制度主义的进路分析指出，秸秆焚烧引起的环境问题根源在于制度的失败，即市场失灵和政府失败；秸秆焚烧引起的环境问题出路在于在可持续发展思想的指导下进行制度创新，构建绿色市场机制与可持续的政府政策。关键词：秸秆焚烧，问题对策，制度创新一、焚烧秸秆引起的环境问题1、严重影响大气环境质量。秸秆露天焚烧直接导致大气污染，影响大气环境质量。在夏秋季节，尤其是在每年的67月份收割季节，为了尽早完成水稻的种植，农民将大量的废弃麦草直接在农地里焚烧，导致空气中总悬浮颗粒数量明显升高，焚烧产生的浓烟中含有大量的CO、CO2和SO2等有毒有害气体，对人体健康产生不良影响。 2、对交通安全构成威胁。露天焚烧秸秆带来的一个最突出的问题就是焚烧过程中产生的浓烟，直接影响民航、铁路、高速公路的正常运营，对交通安全构成潜在威胁。机场每逢农作物收割季节都深受秸秆露天焚烧的危害，有时机场能见度低于400 m，严重影响机场航班正常起飞和降落，一旦导致事故，将造成极为不良的社会影响。 3、形成新的火灾隐患。近年来，秸秆露天焚烧导致火灾事故频频发生。据相关资料报道，河南省每年因燃烧秸秆造成直接经济损失达10亿元。在麦收期间，由焚烧秸秆引起的火灾占火灾起数的大部分。据浙江宁波环保部门统计，收割季节每个月因垃圾和秸秆焚烧的投诉案例占全部投诉案例的1020，秸秆焚烧投诉案例明显上升，无论从环境角度还是从安全角度考虑，这一现象都存在潜在危害，应该引起政府和有关部门的高度重视。二、解决问题的对策 1、机械化秸秆还田。秸秆还田的方法有两种：一是用机械将秸秆打碎，耕作时深翻严埋，利用土壤中的微生物将秸秆腐化分解。另一种秸秆回田的有效方法是将秸秆粉碎后，掺进适量石灰和人畜粪便，让其发酵，在半氧化半还原的环境里变质腐烂，再取出肥田使用。 2、过腹还田。过腹还田是将秸秆通过青贮、微贮、氨化、热喷等技术处理，可有效改变秸秆的组织结构，使秸秆成为易于家畜消化、口感性好的优质饲料。3、培育食用菌。将秸秆粉碎后，与其他配料科学配比作食用菌栽培基料，可培育木耳、蘑菇、银耳等食用菌，能有效地解决近几年食用菌生产迅猛发展与棉籽壳供应不足的矛盾。育菌后的基料经处理后，仍可作为家畜饲料或作肥料还田。4、制取沼气。稻草秸秆等属于有机物质，是制取沼气的好材料。我国的北方、南方都能利用，尤其是南方地区，气温高，利用沼气的季节长。制取沼气可采用厌氧发酵的方法。此方法是将种植业、养殖业和沼气池有机结合起来，利用秸秆产生的沼气进行做饭和照明，沼渣喂猪，猪粪和沼液作为肥料还田。此种方式是生态农业良性循环的良好模式，它适应了现代化农村发展的需求，受到农民群众的热烈欢迎。 5、用作工业原料。农作物秸秆可用作造纸的原料，还可以用作压制纤维木材，能弥补木材资源的不足，减少木材的砍伐量，提高森林覆盖率，使生态环境向良性发展。三、焚烧秸秆引起的环境问题深思制度问题（一）关于制度失败的总结我国环境制度可以总结出如下两个特征：1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量。现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹，过分强调行政强制机制的作用，怀疑并忽视了市场及社会的力量。在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。2、个体化责任突出，社会化责任强调不足。我国的环境责任从最初的“谁污染，谁治理”到今天的“污染者付费，利用者补偿，开发者养护、破坏者恢复”，尽管有了很大进步，但只是沿着个体化责任的发展。以点源控制，浓度控制，末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的，本来可以在更广范围内适用的限期治理制度，环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。根据前面的两点小结以及此前的论述，我们可以这样概括我国环境政策之失败：在现行制度安排下存在着（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。这些同时也是“外部利润”的源泉，是进行制度创新的动力。（二）关于制度失败的反思导致制度失败的原因有很多，比较重要的有“统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。”但本文认为，在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。“以经济建设为中心”这一我国新时期的基本路线做为对“以阶级斗争为纲”的反动无疑是正确。但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。关于可持续发展的含义，具体而言要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则：第一，可持续性，即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态，是可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面。第二，公平性，即强调人类需求和欲望的满足是发展的主要目标，应给所有人平等的机会，实现他们过较好生活的愿望。这里的公平具有两层含义：即同代人之间的横向公平及代际之间的纵向公平。第三，系统性原则，即把人类及其赖以生存的地球看成一个以人为中心，以自然环境为基础的系统，系统内自然、经济、社会和政治因素是相互联系的。系统的可持续发展有赖于人口的控制能力，资源的承载能力，环境的自净能力，经济的增长能力，社会的需求能力，管理的调控能力的提高，以及各种能力建设的相互协调。可持续发展的核心思想可以概括为：健康的经济发展，应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；可持续发展所追求的目标是，既使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标，缺一不可。这是一种新的发展观，是对单纯追求经济增长的“经济增长癖”的否定，能使经济沿着健康的轨道长期持续地发展。下面我们将提出的对环境制度创新的具体建议，便是以可持续发展为指导性思想的。在完善行政机制的同时，突出和强调市场及社会的作用；在强调个体化责任的同时，完善环境责任的社会化。通过这些措施将外部性内部化，降低交易成本，提高制度效率，将外部利润内部化，促进环境问题的解决及社会福利的增进。四、环境制度创新：构建绿色环境制度体系我们所将构建的绿色环境制度体系，目的是在可持续发展思想的指导下，以完善的产权制度、价格机制及交易规则，将环境的外部性合理地内部化，降低交易成本，以使市场机制对人们的行为能形成合理的激励，引导人们合理地使用有限的资源及环境。（一）强化产权约束我们构建绿色市场制度的第一步是强化产权约束，因为完善的产权制度是市场良性运作的前提。我们所应努力的方向是明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，以使他们各司其职，避免所有权主体的虚设。其次，完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下，我们以资源使用权制度来弥补这一缺憾，以打开通向资源有效配置之门。为此，我们应尽快建立和完善资源使用权的初级配置市场，严格按市场化运作，将资源产权从资源管理部门行政权的束缚中解放出来，恢复其经济激励作用，以使资源达到优化配置。再次，完善资源的使用权制度。我国资源使用权制度的主要缺陷在于缺乏让渡性，许多资源的使用权是不可转让的，少数可让的使用权又多有不得以谋利为目的等限制，这显然有违产权制度的创设初衷。为此，我们必须开放和完善资源的二级市场，解除资源产权流转的限制，让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后，尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白，而环境的稀缺性越来越大，供需严重失衡，急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类，一是环境容量的使用权，也即排污权，二是享受优美环境的权利。（二）矫正制度，为环境付费所谓环境税，是指对一切开发、利用自然资源（环境要素）及环境的单位及个人按其开发、利用程度征收的一种税。大体分为两类：即资源生态税和污染控制税。（1）资源生态税对自然资源价格的矫正作用。如前所述，自然资源价值包括两部分：即经济价值和生态价值。经济价值相对于决策单位而言是内在化的，可以通过供求关系表现为价格，即只要有完善的资源市场，自然资源的价格便可以充分地反映其经济价值。而生态价值相对决策单位而言则具有很强的外部性，无法通过市场供求关系充分反映为价格，也就无法通过市场使自然资源的生态价值得到补偿。但要达到自然资源的优化配置，其生态价值必须得到充分的补偿。这便要求我们通过市场之外的途径补偿自然资源的生态价值，使其内在化。资源生态税以资源的生态价值为计税依据，目的是补偿资源开发、利用过程中生态价值的损失，为生态保护筹集资金。由于生态价值难以确定，做为替代的方法，一般按生态的恢复成本确定资源生态税的征收额度。（2）污染控制税对排污费的替代。针对前文所述的排污收费制度个体化责任的局限性，本文认为应以污染控制税替代排污费，实现环境责任的社会化。这样做的优点如下：首先，增加了财政收入，实现环保资金的集中和更有效的利用；其次，同时具备约束和激励的双重功能，能更有效地引导企业以有利环境的方式生产；最后，既可以涵盖生产活动，也可以涵盖消费活动。所以，污染控制税可以有效克服排污费的局限，更好地为环境付费，将环境污染的外部性内部化。同时，以税收的形式为环境付费，也符合环境做为公共物品的属性，税收其实就是民众因享用政府提供的公共物品（如环境）而向国家支付的对价。这些制度的具体内容相当繁杂，限于篇幅这里只是加以简单地列