乡镇计划生育行政执法的现状与思考.doc

乡镇计划生育行政执法的现状与思考问安镇计生办 荣中美 在计划生育这一涉及人口、经济、社会协调发展和可持续发展，与公民个人的生育权利交汇的特殊领域，乡镇计划生育行政执法如何在新形势下不断深化、发展、提高，需要我们不断总结经验，真正做到正确执法、文明执法，就此笔者试谈一些自己的观点和认识。 一、明确计划生育行政执法主体和执法人的职责，确保行政行为合法。 我们把严格执行有关计划生育的法律法规、充分尊重并维护公民在生育上的合法权益，建立科学、高效、严谨的计划生育行政执法体制，提高计划生育法制管理水平，正确执法、文明执法作为我们计划生育行政执法的目标。从执法主体、执法职能、执法程序、执法监督检查、执法责任、错案追究等各个环节入手来保证正确执法、文明执法这一目标。 (一)依法确立行政执法主体，确保行政执法行为主体合法。主体合法是保证行政执法行为合法有效的基础和首要条件，决定主题是否合法的因素有是否依法设立的组织、行政职权是否有法律法规的明确授权，是否在法律法规规定的范围内行使职权。针对计划生育行政执法的实际，重点做好以下工作: 一是依法明确行政执法主体。从历史看，在用行政手段推行计划生育的时期，计划生育行政执法主体为乡镇(街办)人民政府，直到和出台后，执法主体统一为县级人口和计划生育行政管理部门，即县级人口和计划生育局。乡镇人民政府不再为计划生育行政执法主体。为此我们必须明确乡镇人民政府及其计划生育行政管理部门在行政执法中的角色:一是协助上级行政管理部门执法。二是受上级行政管理部门委托执法。 二是严格要求行政执法人员依法取得行政执法资格。全计生系统的行政执法人员需经行政执法培训和资格考试，合格的发给。 三是坚持行政执法人员持证上岗，亮证执法，明确未出示行政执法证的行政执法行为无效。 四是公开计划生育行政举报电话和监督电话，以接受社会公开监督。 (二)加强规范性文件备案备查，保证抽象行政行为合法。 规范性文件一般是具体行政执法行为的直接依据，对管理相对人的权利和义务具有更广泛的影响，一些乱收费、乱罚款的违法行为也常借助规范性文件实现，因此确保规范性文件合法是正确执法的重要方面。一是严格依照法定职权，以法律法规为依据制定规范性文件，不得与法律法规相抵触，下级政府制定的规章、规范性文件不得与上级政府制定的规范性文件相抵触，部门制发的规范性文件不得与政府的规章、规范性文件相抵触。二是在实施执法之初，对计生系统制发的规范性文件进行清理，对继续有效和应修改或废止的行文公布，坚持法律法规或上级规范性文件出台后，对照检查原有规范性文件，凡抵触的一律修改或废止。三是制定规范性文件备案审查制度。 (三)严格执行行政执法程序，确保行政执法行为程序合法。程序违法是导致计划生育行政执法行为无效或行政诉讼败诉的重要因素，因此要严格按照行政执法程序一丝不苟的完成，使计划生育行政执法在调查、取证、审查、许可、审批、核准、处理、处罚以及复议、应诉各个环节都有章可循，在乡镇特别是调查取证要有两个以上的执法人员，取证后要有当事人鉴定撩印认可，处罚决定书或者社会抚养费征收决定书送达，要有当事人签收，当事人拒绝签收的要有情况说明，在场人签字，且送达时间在法定期限内。等都必须严格按程序办理。 二、通过严格、公正、文明执法，体现执法队伍整体形象。 (一)严格执法，才能提高队伍的整体形象 严格执法是对执法人员提出的基本要求，也是贯彻落实有法可依、有法必依、执法必严、违法必究这一依法治建设基本方针重要内容之一。实践告诉我们，只有严格执法，才能使违法者受到处罚，使周边育龄群众受到教育，才能维护行政管理秩序，才能体现法律的尊严，才能体现执法机关的尊严。从人口与计划生育执法上来说，严格执法至少有两方面的意义。一方面，要求执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定，真正做到以事实为依据，以法律法规为准绳，依法办案。比如凤台村一位违法怀孕对象通过村、镇计生办做工作，因两人都是初婚，当事人执意出钱也要生这个孩子。在违法生育行为还未发生的情况下，村委会按村规民约的规定收了当事人1000元的生育保证金，我们了解这件事后督促村将1000元的保证金退还给当事人。另一方面，严格执法不是粗暴执法，应当按章办事。在计划生育执法过程中有一整套严格规定，要严格按程序办案，避免行为不当造成工作被动。我们以前实践中只重实际而忽视程序，假若打起行政官司来很容易在行政诉讼中败诉。比如在询问当事人、证人时必须要有两位以上执法人员、执法前必须出示证件、执法中必须仪表端庄、语言文明、案件调查及处理中必须遵循行政处罚程序规定。严格执法的要求还表现在:履行职务时不能行为野蛮，滥用职权吃拿卡要，乱罚款，以罚代管，甚至搞所谓的以邪制邪。不能只教育不处罚，以教代罚，该纠正的不纠正，该罚的不罚，对违法者听之任之，这也是执法不严、玩忽职守的表现。 (二)公正执法，才能使严格执法得到保证。 公正执法是我国社会主义法制的基本要求。公正执法就是不偏不纵严格按照法律法规的规定行使法定职权，公民在法律面前人人平等，执法者不能超越法定职权执法。公正执法要求我们执法人员在履行职务中必须尽职尽责，对发生的违法怀孕行为督促当事人采取补救措施(人流、引产)对违法生育的行为依法处罚，不搞因态度不好而加重处罚或态度很好而从轻处罚的态度执法、不以当事人与我们有关系或领导、亲戚或朋友打招呼因而从轻处罚的关系执法、人情执法，做到违法必罚，罚而有据。比如我们办结的一个违法生育案件，因当事人是外地迁入的，小孩又是七年前出生的，村主要领导和镇干部出面打招呼能否不予处罚，我们并没有因为这种关系而搞关系执法、人情执法，最终我们根据对当事人征收了1000元的社会抚养费。计划生育行政执法是在群众眼皮底下执法，保护的是最底层的老百姓的利益，稍有疏忽，出现一起执法不公正行为，就会引起群众的不信任，形象一旦失去，就难以再挽回。同时，通过多年来的普法教育，公民的法律意识也有了很大提高，这就是要求我们在执法中，更加注意减少乃至杜绝随意性，确保执法的公正性。 (三)严格、公正执法，只有通过文明执法来体现。 文明执法是社会文明的一个缩影，也是社会文明进步的表现。所谓文明执法，是指执法人员以人为本，依据法律规定的职权和程序，运用法律规范办理各种违法生育案件，坚持教育与处罚相结合，坚持严格、公正、文明执法。文明执法是执法人员的属性所决定的。计划生育执法的对象大多是一些弱势群众，且违法事实合理不合法，遇到的问题属于人民内部矛盾，有的违法怀孕行为没有造成后果的，应通过工作使当事人自觉采取补救措施，使其纠正。如果言语粗鲁、行为野蛮，不但不能纠正其违法行为，而且会增加违法者的对立情绪，破坏计划生育部门的形象。执法讲文明，要求以人为本，实施人性化执法。每名执法人员都必须把自己的一言一行、一举一动与文明素养的展示相结合，在态度上人情温和，在语言上规范准确，做到文明用语在先、亮明身份在先，在行为上合法得当。指明违法事实在先，权利告知在先，在工作上充满真情，在环节上规范清晰，使违法者心悦诚服。不能在执法中有违法和粗暴野蛮行为，切实做到文明管理、人情服务、以理服人、以情感人，实现在文明中执法、在执法中文明的目的。实践表明，大多数违法者是通情达理的，只要执法者晓之以理，动之以情，工作做到家，违法行为是会自行纠正的，该处罚的心悦诚服的接受处罚。因此，文明执法是计划生育行政执法工作永恒的主题，也是进一步加强计划生育行政执法队伍建设、树立计划生育行政执法形象的根本保证。 现阶段应当正确引导教育执法人员摆正严格执法与文明服务的关系。在文明执法中有些人认为执法是责令违法者纠正违法行为或予以处罚，必须严格、严肃。违法者是不讲文明，文明执法纠正不了其违法行为。如在执法过程中，为法人拒不配合，甚至侮辱执法人员等现象屡有发生。但作为执法人员，无论在何种情况下，仍然要坚持依法、文明，不能因为违法人的不文明而导致自身的不文明，这也是一个执法人员应有的素养。但是也要把文明执法与强制执法区分开来，对哪些态度蛮横、拒不配合、屡教不改应请公安、检、法部门采取强制措施，不然执法过程会中断，执法不了了之。比如2009年我们在接受市局委托征收社会抚养费的案件时，有一个当事人拒不配合，连门也不让我们进，对我们又吵又闹，在此情况下，我们只有报市法院，请法院协助我们完成执法，否则执法将无法进行。在强调执法人员文明执法的同时，执法人员应借助执法的机会加大计划生育法律法规的宣传，提高育龄群众的法律意识。提高他们对计划生育执法工作的认识，使他们了解计划生育执法，理解计划生育执法，支持计划生育执法，在外部环境优化、执法环境成熟的情况下，文明执法才能顺利进行。 三、完善错案和执法过错责任追究制度，实现权责统一。 违法的行政行为受到追究和惩治是落实执法责任制的最终环节，有错必纠、违法必究才能体现真正的法律精神，由于计划生育行政执法大多数是由基层计划生育行政执法人员实施的，侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行为最容易发生在乡镇一级。执法责任制是否在乡镇一级落实是执法责任制能否真正落实和发挥作用的关键，应把县乡两级落实错案责任追究制度作为重点，要根据具体情况和类型，细化错案追究责任制，执法过错责任制的追究范围是:计划生育行政执法人员故意或过失造成事实错误，适用法律错误，违反法定程序或其他执法错误的，均应纳入执法过错责任追究的范围，包括对行政复议被撤销或行政诉讼败诉的案件实行责任倒查，对构成执法错误的行为，按照实事求是、有错必纠、过错和处罚相适应的原则，根据执法过错的程度大小，分别规定处理意见，对应当追究政纪、党纪、法律责任的，移送有关部门处理，应从制度上禁止滥用职权或推诿责任、徇私枉法等情形发生。 四、推行阳光计生和打造诚信计生。 根据胡锦涛总书记关于创新社会管理的要求，笔者认为乡镇在计划生育行政执法方面，在认真搞好司法计生的同时，还应打好阳光计生和诚信计生两张牌。 (一)推行阳光计生督促基层正确执法。 计划生育行政执法如何在新形势下，努力提高执行力，其关键取决于育龄群众对计划生育法律法规及各项政策的普及率和知晓率。近几年，我们大力推行阳光计生行动，让权力在阳光下运行，深入推进以人口计生权力公开、民主评议和监督维权为主要内容的阳光行动，以阳光管理系民心、以阳光服务暖民心、以阳光维权顺民心，切实尊重和保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，不断提高基本国策执行力和群众满意度，基本实现了阳光计生全覆盖，加强了阳光管理，推动了阳光服务，保障了阳光维权。此项工作固然还存在少数村公开不规范、评议和监督流于形式等问题，但为基层计划生育行政执法奠定了一个好的基础，赢得了广大育龄群众的理解、支持和好评。(二)打造诚信计生，实现由官治向民治跨越。所谓诚信计生，就是育龄群众在相互信任的前提下，通过双向承诺，即村或社区居委会代表政府向已婚育龄群众承诺兑现法律法规中的育龄群众应该享有的计划生育相关权利，已婚育龄群众承诺自觉按政策生育，由育龄群众组成诚信计生小组，推选产生诚信小组长，分别在计划生育诚信协议上签字。现在推行的诚信计生由过去的老百姓向村委会单项保证转变为合同管理，逐步完善到政府对民众从宣教、上学、就医、奖励、社保、技术扶持等全方位利导的双向承诺，政府和村民互相信任、信守承诺、兑现承诺，使计划生育文