公共政策属性.doc

城乡规划法公共政策属性解读王美飞 刘雅玮 毕秀晶摘要：城市规划具有复杂性和社会性，其特点决定了对待城市规划中诸多问题并非城市政府和城市规划相关部门单独作业就可以完成的。新的城乡规划法确立了城乡规划的公共政策属性，本文将通过分析城乡规划与公共政策的涵义与关系，并深入研读具体法规条目，从历史的角度探讨规划的公共政策属性，对城乡规划的这一属性进行详细解读。关键词：城乡规划法； 城市规划； 公共政策属性；0 引言随着体制改革的深化，发展理念和模式的转化，政府职能的转变，城市规划工作也身处在改革和发展的关键时期，建立与社会主义市场经济体制相适应的规划体制和体系显得尤为重要。此时，新的城乡规划法应运而生，它是应对社会经济转型新形势的产物。对于“千呼万唤始出来”的城乡规划法，业界和民间对其都有很大期盼。正如众人所愿，较之旧的城市规划法，新的城乡规划法转变了规划认知，明确了规划定位，凸显了规划的公共政策属性。它切实落实了科学发展观，构建和谐社会的战略思想和宏观调控的要求，并在基础设施和公共服务设施配置、中低收入阶层的住房保障、生态环境保护等热点问题都做了重点部署。其中，笔者认为，新城乡规划法的一大亮点是突出了城乡规划的公共政策属性。从内容上看，重视了资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护；促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目；强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与；保证公平，明确了有关赔偿或补偿责任。规划的公共政策属性是它的基本属性之一，刚颁布的城乡规划法正确解读了这一属性，为城乡规划的健康发展指明了方向。本文将通过分析城乡规划与公共政策的涵义，彼此之间的关系，并通过深入研读具体法规条目，对城乡规划的这一属性进行详细解读，最后再从历史的角度探讨规划的公共政策属性，认为公共政策属性是规划的本质属性，是规划发展的必然，中国的城乡规划在以后的编制实施中，各部门都应正确把握好这一定位。1、公共政策的涵义、特征以及与城市规划的关系1.1公共政策的涵义与特征对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述。哈罗德D拉斯韦尔(H.D.Lasswell)和亚伯拉罕卡普兰(A. Kaplan )(1963)认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划；詹姆斯E安德森J.E.Anderson) (1990)则认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。在中国国家公务员考试资料中对公共政策给出的定义是：“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程”。1以上这些对公共政策的理解也反映了公共政策的一些共同的本质特征，这些特征主要体现在以下几个方面：（1）公共性。公共性是公共政策的价值基础，是公共政策的灵魂。公共问题、公共目标和公共利益构成了公共政策的二要素，保护公共利益则是公共政策的核心价值取向。 (2)政治性。公共政策由政府制定，公共政策产生于政治系统，并涉及多个利益相关者，涉及各种权力的博弈和利益的博弈。公共政策的结果是多种利益、权力调和的结果，具有高度的政治性。 (3)权威性与强制性。公共政策是以国家强制力为后盾保障其制定和实施的，国家权力的权威性与强制性，是公共政策权威性和强制性的重要来源。 (4)价值相关性。由于政策制定者的价值观不同，即便是针对同一目标和同一问题，尽管价值理想和基础都指向公共利益，但不同的决策者也会制定出不同的政策。因而，完全价值中立的公共政策是不存在的 (5)调节性。公共政策的调节性主要体现在资源配置与价值分配两方面。一方面，为实现一定的政策目标，必须进行投入，包括人、财、物等资源的调配与组合，因此资源的配置构成了公共政策的基木内容之一；另一方面，社会投入所产生的收益，需要在社会群体中进行分配，价值分配构成了公共政策的另一个基本内容。21.2公共政策与城市规划的关系一般而言，规划是公共政策制定活动的一种方法论，它反映了公共政策制定这一过程的重要逻辑特征。当规划和特定的领域相结合时，则形成了一种具有预测特征的特定公共政策(并非所有的公共政策都具有预测特征)，城市规划正是这样一类特定的公共政策。从方法的角度看，公共政策学认为，制定公共政策的一般过程是一个从政策问题的提出、政策议程的建立、政策日标的设立、政策备选方案的制定、政策方案的合法化(决策)到政策执行、监督、控制和反馈的逻辑过程，这一过程与规划过程具有惊人的相似性，公共政策的制定过程更多地表现为一种规划思维和逻辑力一法的应用，这表明，规划成为了制定政府公共政策的重要方法论之一。因此可以说城市规划是一种公共政策，而且还是一种特殊的公共政策。2、城乡规划法中公共政策属性的体现城乡规划法强调把社会公共利益放在核心位置，它是对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。城乡规划法对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。城乡规划法中公共政策属性主要体现在以下几点：2.1 重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护。这一点可以从立法的目的，规划的原则等方面来体现。在立法的目的上，在城乡规划法第1条上可以看出，在规划的原则上，可以由城乡规划法第4条可以看出。第1条的规定：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。第2条的规定：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。2.2 促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目。这一点主要表现在城乡规划法第34条中所确立的建设发展的重点上。第34条规定：近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。2.3 强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与。这主要体现在城乡规划法的第22条、26条以及第48条。第22条的规定：村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第26条的规定：城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。在上报审批的材料中应当附具体公众意见采纳情况。第48条的规定：修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见。2.4 保证公平，明确了有关赔偿或补偿责任。明确赔偿补偿方面责任主要体现在规划法的第50条及57条。第50条的规定：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。 第57条的规定：城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。3 城乡规划的公共政策属性的必要性及特殊性分析3.1城乡规划公共政策属性的必要性在市场经济条件下，资源的配置要发挥市场机制的基础性作用，但是政府的调控又是绝对不能没有的。在为解决多数人居住的问题上，若没有政府强有力调控，市场是失灵和缺位的。而政府，作为公共利益的代表，必须通过有关公共政策和法律，通过对市场强有力的调控，来安排和保障大多数人对住房的迫切需要，来安排城市公共设施和社会设施的建设，以保证城市的可持续发展。从维护公共利益的需要来看，从实现发展的公正、公平的需要来看，城市规划又应当成为国家重要的公共政策。城市规划不再是单纯的空间形态问题，而是“政府调控空间资源、指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。因此，城市规划是国家对城市发展重要的调控手段，在维护公共利益与实现社会公平、公正中承担着极其重要的责任。3.2 城市规划的公共政策属性特殊性分析城市规划是一种公共政策，它不仅具有一般公共政策的基本性质，还具有很多的特殊性。3.2.1 综合性一般公共政策，比如货币政策、税收政策等并不牵涉过多方面，其政策目标相对来说也都较为单一。而城市规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域等多个层面，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。具体来说，当代的城市规划在时间上要兼顾长期与短期，不仅要对未来作出战略安排，还要对近期的发展进行必要布局；在价值取向上要兼顾效率与公平，不仅要提升城市竞争力、谋取更多的发展效益，还要保障市民的公众利益；在作用范围上要兼顾整体与局部，不仅要对整体进行统筹谋划，还要对局部进行合理协调与引导；在文化意义上要兼顾增长与保护，不仅要维持城市新的增长，还要对优秀的历史加以妥善保护。总之，城市规划集众多目的于一身，是一种综合目标的公共政策。3.2.2 空间性不同的公共政策都有其自身不同的运行载体或作用通道。城市规划这种公共政策则是以空间为基础平台而发挥作用的。P.Hall(1985)在表述规划的定义时也指出：城市(和区域)规划通常意味着是一种空间或地域的规划，其总任务是为各种活动(或土地利用)提供空间结构，这种规划亦称“物质环境”(Physical)规划，也许称为“空间”规划更贴切、更准确。城市规划作为一门应用科学，其核心功能是：在资源分配，尤其是土地和空间资源的配置中，反映社会各方面的要求，力求在各个利益集团之间，在当代和未来之间得到平衡(张庭伟，2006)。因此，城市规划就是将不同利益主体对经济、社会、环境等各方面的不同要求进行空间化的政策集。3.2.3 开放性公共政策的根本出发点在于解决公共问题、维护公共利益，因而应当具有一定程度的开放性。而在现实社会环境中，一些公共政策由于自身运行机制的特殊性，往往只是极其有限地开放政策过程：要么只是结果公开、过程不透明；要么参与主体仅限于政府当权者，至多还包括专业精英。相对这些过程有限开放的公共政策而言，市场经济条件下的城市规划则是一种开放程度极高且主动性极强的公共政策。因为，城市规划的过程不仅开放、透明，而且参与主体广泛。过程从规划的编制、审批、实施管理到调整的每一个环节都无不体现着开放透明的特点，而参与的主体不仅包括政府、规划部门、规划专家还包括其它相关部门、各种利益相关主体和非专业人士。并且，城市规划过程的开放并不仅仅限于消极的公开、宣传，而是主动走出去接受不同人士或团体参与。例如，南京在2001年进行的城市总体规划调整中采取“开门规划”，实行积极广泛的公众参与，不仅打开学术大门、引入多专业多学科和多家研究单位参与规划，更是向社会敞开城市规划大门。3.2.4 衍生性城市规划是一种衍生效应极强的公共政策。城市规划的衍生效应突出体现在两个方面。第一，城市规划是空间开发的行为准则，而空间又是城市一切社会经济活动的基础载体，因此，城市规划这种空间公共政策会对城市其它的公共政策，如城市财政政策、城市土地政策、城市交通政策等都会产生广泛的影响。第二，城市规划的核心功能是对城市建设行为的约束和引导，而城市范围内的各种建设物又都具有较强的不易变更性，因而城市规划会随着这些建设物的“长期”存在而对城市各方面的发展产生长时间的影响。3.2.5 刚柔并济性一般情况下公共政策都具有普遍的动态性、需要适时调整。然而，对于大多数公共政策来说，一旦被制定以后就很难轻易更改，而本身则会具有高度刚性的强制力，不同于这些类似于成文法、相对只具有刚性的公共政策，城市规划这种针对具体空间特性而制定的公共政策，则更类似于“案例法”，既具有相对而必要的刚性又具有普遍而适度的弹性，是一种刚柔并济的公共政策。其刚性集中体现于规划的程序方面，将规划程序(包括编制组织、编制、审批、实施管理以及调整等多个环节)用相关的法律条文加以清晰透明的规定，从而在根本上保证和体现城市规划必要的强制性控制力。城市规划的弹性则集中体现于规划的具体内容方面。它们都是可以而且需要在实施过程中加以适时适当的局部性调整的，这也是由实践证明了的。4 从城市规划发展史角度看规划的公共政策属性4.1 西方城市规划的起源18世纪的工业革命促进了城市迅速发展，也带来了一系列的社会、经济问题，包括城市无序扩张、居住条件恶劣、交通拥挤、环境污染等等问题，并引发了大量的传染疾病。1875年英国政府首先以“公共卫生法”为先河，通过一系列的法令来控制和解决城市中出现的问题；随后1906年，townplanning名词出现；1909第一部规划法住房与城市规划法颁布，同年第一个规划系成立，也意味着城市规划作为一种专门职业和学科伴随着产生。对此，P.Hall也指出，“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决18世纪末产业革命所引起的特定的社会和经济问题”。这也是对城市规划的社会内涵的理解，即城市规划诞生于社会公共问题的解决，具有强烈的社会意识和公共属性，并且具有对市场失灵状态下的公共利益进行调节的功能。34.2 西方城市规划的演变城市规划的内涵从早期集中于城市空间形态的研究、物质空间的设想，到 “系统规划”、“理性规划”以及对过程、意义、实施的关注，直至政治制度、经济手段、公共政策的综合。在不同的历史发展阶段，城市规划作为城市公共事务的一个组成部分，在社会变革中扮演着不同的角色而影响着社会发展与进步。总结城市规划一百多年的历史，规划已经从一个蓝图转变为一个过程，即由技术性规划向政策性规划转变。4.2.1 传统的“技术”性城市规划早自文艺复兴时期开始，城市规划就一直被视为是放大了的建筑设计。家具放大就是房间，再逐一放大就是建筑、小区，最后就是城市。二战后到60年代的20多年时间里，城市规划仍旧和单体建筑有着非常密切的联系，并没有本质上的差别。城市规划被看作是“物质形体设计”，城市规划大多是建筑师的规划，只要他们具有基本的美学鉴赏和城市设计能力，他们就能出色地完成城市规划工作。“美学观念”是城市规划的核心和出发点，和建筑设计一样，城市规划被视为一门“艺术”。物质形体规划观念认为好的形体环境可以增进幸福，而形体环境则可以通过规划设计来加以改造和控制，只要加强设计和控制就可以形成良好的形体环境。这种规划观念的特点是过分关注城市的形式和图案，高度依赖先进的技术手段，而忽视了社会公正、生态环境、公民参与等社会问题。4.2.2 现代的“公共政策”性城市规划在现代城市规划工作中，虽然有许多工程技术问题需要研究，但这些只是实现城市规划大目标的局部手段，并不是全部，分析和解决城市的社会、经济、环境问题已经成为规划的主要内容。20世纪70年代以后，公共政策方法兴起，加速解构传统的城市规划方法。单纯的“物质形体规划”高度依赖于先进的技术手段，当城市规划突破物质规划的藩篱，融合了技术、目标、价值等因素以后就不再这么简单，它已经成为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业。所以，城市规划已经不再仅仅是技术工作，而是逐渐向公共政策过渡，承担起调节社会利益关系、化解社会矛盾的职能，包括公民参与、环境保护、发展城市经济、提升城市竞争力、保障社会公平、提高生活质量、消除贫困等内容。城市规划成为城市政府干预城市发展的公共政策的一部分。45 总结从某种意义上说，西方现代城市规划基于公共价值认识对于社会的引导和调控，从而在实践中发展为成熟的公共政策。这种对社会的调节和对公共利益的维护通过对规划行为的社会影响和干预来实现的，这构成了城市规划政策内涵的重要部分。1970之后伴随着现代城市规划自身价值取向和范围的扩大，城市规划的核心价值观逐步为大家所认识和掌握，其代表的公