第一章 税源监控及其管理的基本理论.doc

第一章 税源监控及其管理的基本理论第一节 税源监控及其管理一、税源监控和税源管理的定义（一）税源管理税源管理是税收征管的基础。只有强化税源管理，才能保障税收收入，发展经济。新的税收征管模式确立后，要求税务部门做到税前监控、税中征收、税后稽查。经过几年的运行，实践证明，税源管理尤为重要。只有抓住税源，税源才能稳定，税收收入才会增长。这几年，经济体制改革步伐快、力度大，原有的许多国有企业转制为股份制企业、私营企业或破产拍卖，转为个体工商户，税源结构发生了很大变化，税源监控、培植、预测也相应地发生了变化，给税收征管带来了很大困难。 税务部门做到税前监控、税中征收、税后稽查等叫做税源管理。从根本上说、税收来源于经济，来源于社会产品价值C+V+M中的国民收入V+M部分，它们又分别构成税制中不同税种的税基。其中 V是新创造价值中进行必要扣除后归劳动者个人支配的工资部分，它主要构成个人所得税、特别消费税、社会保险税等税种的税基；M是剩余产品的价值，主要构成企业或公司所得税的税基。而现代税收理论中对商品流转额的课税税基又涉及全部的社会产品价值C+V+M，这就意味着必须把全部的经济活动纳入税源管理的范围，充分利用现代化的管理手段进行跟踪监控，但这只是理想目标。在现实生活中，由于受管理资源短缺的限制，对税源的管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓重点税源，批重点环节。这是税源管理的一个方面。 税源管理还有另一方面，就是对纳税人的管理。马克思主义认为，人是最活跃的生产力要素，社会财富的创造过程都是由人来完成的。因此，对税源的管理离不开对创造和拥有财富的蚋税人的管理。纳税人是C、V、M 的生产者，是V+M 的创造者，是税款的缴纳者或(和)承担者。抓不住这些，也就无从发现和监控C、V、M，就必然导致税收缺失。所以，税源管理的核心内容是要通过对纳税人的管理，最大程度地缩小征纳双方信息不对称的差距，实现对税源的监控。 （二）税源监控税源监控：是一项通过对涉税经济活动和行为中有关信息和数据的掌握，全面了解经济活动的发展变化，规范涉税行为，为税收收入的组织管理和税收政策制定提供决策支持的税收管理活动。二、税源监控管理的目的（一）目的：是在规范税收行为的基础上，为税收征管和税收政策制定提供信息服务和决策支持。这说明税源监控管理的性质有两重性。（二）性质：1、规范税收行为所谓规范税收行为，包括两个方面：一是规范纳税人的纳税行为，即监控纳税人的偷逃税行为或骗税行为；而是规范税收机关的征收行为，即监督税收机关税收政策的执行情况和税款的入库情况。2、提供信息服务所谓提供信息服务，是指通过对纳税人数据信息的处理和分析，为税收征管和税收政策调整提供参考信息和决策支持。（三）基本要求1、全面了解和掌握纳税人涉税经济活动和涉税行为的相关信息和数据。这要求税源监控要通过各种渠道和手段尽可能多地掌握纳税人的涉税信息，包括各种团体、组织或个人的组织形式、注册情况、生产经营活动、财务核算及资产状况、债务情况乃至信誉等级。2、解读纳税人涉税经济活动和涉税行为的相关信息和数据，从中发现纳税人涉税经济活动的真实性、纳税行为的规范性以及这些活动和行为的发展趋势。3、综合纳税人涉税信息和情况，对纳税人的违规行为提出处理意见；对现行税收政策的执行情况作出客观总结；对纳税人涉税经济活动和行为的发展变化进行客观描述和理性推断，并针对形势的发展变化提出税收政策调整的建设性意见。三、税源监控管理的影响因素（一）经济发展一是经济发展总量决定了税源总量，进而决定了税源管理的工作量。二是不同的经济增长模式决定了税源构成的变化，进而影响税源管理方式的改变。不同的经济增长模式决定了产业结构的变化。产业结构的不断升级为税源的不断增长提供可能，而停滞不前、难以升级的产业结构在制约地区经济发展的同时也制约了税源的扩大。税源管理方式应根据产业结构的发展变化不断地予以调整与完善。三是不同行业决定了不同特点的税源。由于行业经营特点存在差别，由其决定的税源也呈现不同的特点，税源管理方式方法选择应充分考虑税源自身的特点。不同行业的生产经营规律决定行业税源呈现不同特点；企业会计核算真实与否，影响其税源真实规模的大小；企业经营交易方式的多样化给税源管理提出了新的挑战。 （二）税收制度税源管理应紧密结合不同税种的特性，采取不同的管理方式和措施，才能适应税收制度对税源管理的要求。还应该注意到，对同一纳税人而言，他既缴纳增值税、消费税，又缴纳企业所得税。由于税制本身的缘故，增值税与消费税管理难度相对较小，企业所得税管理难度相对较大。在这种情况下，那些注重税收任务的地区在税源管理中，应保持相应的公平，既应注重对增值税、消费税税源的管理，又应注重对企业所得税税源的管理，只有这样才能确保税源管理的公平公正。 （三）税收征管税收征管是一个广义的概念，是指除了税收立法之外的整个税收分配过程的全部工作，即税务机关围绕税法的贯彻执行，组织税款入库以及开展与之相关的所有工作。而所有这些工作都是与基层税源管理工作息息相关的，因此，税收征管的过程实质上就是税源管理的过程。建立高质量的税源管理机制与建立完善高效的税收征管机制是统一的，其基本标志主要有二：一是税收征管高效率。一般是指税源管理活动中成本投入与产出的对比关系，征收同等量的税收而花费的成本较低。二是税源管理高效力。是指征税人具有较高的税收执法水平，纳税人具有较高的照章纳税水平，反映了现代社会较高的法治水平。 （四）外部信息外部信息，是指来源于国税系统之外的与税源管理密切相关的纳税人涉税信息。在具体的实践工作中，涉税信息主要来源于以下方面：一是地税部门。从具体业务看，国地税合作的范围较为广泛，例如：在货物运输发票管理方面，两家可以建立信息交换与网络共享机制，地税部门可定期向国税部门通报运输公司登记与管理信息，并及时回复国税部门发出的可疑发票协查函；对日常管理中发现的“不符”、“缺联”和“重号”等发票，国税部门应于当月进行进项税额转出，并将有关信息及时与地税部门相互通报，严格审核检查。在运输发票开具方面，国税部门可与地税部门协定，开票单位在运输发票或运费清单上必须注明承运车辆牌号，代开的货物运输发票必须注明完税凭证号，以备国税部门核查。二是工商管理部门。在办理营业执照和税务登记证的事项中，税务部门与工商部门的信息交流与沟通较为重要，还应在经营监管等方面扩大合作范围，真正达到共同监管业户经营的目的。三是司法机关。严格税务执法，离不开公安、法院等相关司法机构的配合，主要体现在联合打击涉税违法犯罪行为等方面。四是统计部门。统计部门负责国民经济等相关指标信息的调查、测算与公布，这些信息对其他相关经济职能部门包括税务部门的决策发挥着重要的参考作用。五是各金融机构。在当前信用体制尚不健全的情况下 金融机构的相关信息对税务部门强化税源监控发挥着重要作用。 （五）其他制约因素一是地方党政机关对税收工作的行政干预。有些地方政府对税务机关在组织收入、税收行政执法等方面的干预较大，在一定程度上影响了税务机关税源管理的质量和水平。二是纳税人素质高低。纳税人丰富的经济税收知识、较强的税法遵从度有助于税务机关提高税源管理运行机制的效率，相反，则会降低税源管理机制的运，行效率。三是无形制约因素的影响。此处所谓的无形制约因素主要是指国民的道德意识与思想素质等。 四、加强管理的必要性(一)加强税源管理是现行经济制度的客观需要 以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度使社会经济结构呈现出多样化、复杂化，由此导致税源结构的多样化、复杂化，增加了税收征管的难度。由于目前征管力量比较薄弱，征管手段滞后，相应的征管措施不配套，出现了管户不清、税源不明、一证多摊(点)，无证经营、虚假歇业、多头开户、隐瞒收入的现象。结果导致经营指标不实、纳税申报不准、计税依据失真、资金体外循环、税款大最流失。根据我国目前所有制结构的情况和经济发展的现状，客观上要求我们做好税源管理的基础工作，从源头人手，管住总户数。管好总税源，避免税基萎缩，促进经济发展。 (二)加强税源管理是税收管理自我完善的需要 从税收征管改革的过程来看，先后出现了按地区、行业、经济性质实行专查专管制到实行征收管理与检查两分离，或者征收、管理与检查三分离的管理模式，再到“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。税收征管改革使税收征管实现了重大突破。在技术手段上把计算机技术从税收管理的主要环节引入到各个环节中，使我国税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。纳税申报制度的全面推行，由管事制取代管户制，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确了； 为纳税人服务的新管理理念。使税收管理的内涵和领域更加丰富。但从薪征管模式运行的几年实践来看，仍然存在一些问题： (1)对税源管理的基础性工作重视不够，各级税务机关往往把税源分析的任务交给会计部门，满足于数据上的统计，缺乏对税源的综合分析和实地把握，漏征漏管户比较严重。新征管模式要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度后，税务机关与纳税人之间传统的联系纽带被割断，一些基层税务局完全抛弃管户来管事，导致一线人员对纳税户数不清、税源不清、管户不清，漏征漏管户大量存在。 (2)集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，税务机关对税源的掌握往往只停留在纳税人提供的资料所反映的静态信息上，税源的动态性变化无从监控，在一定程度上助长了纳税人申报时的侥幸心理。 (3)由于监控体系不健全，监控过程前后环节不配套，对应税收人的审核只能停留在就资料核资料，就报表核报表上，监控的结果失真，加之社会监控网络尚未完全建立，使大量的隐性收入和隐性税源成为税源监控中的“空档”和“死角”、新征管模式出现的问题，暴露了税收管理上的不足，尤其是在税源管理方面的不足。因此，强化税源管理是完善税收管理的内在要求和自我完善的过程。 (三)加强税源管理是依法治税的需要 目前，我国税收计划的制定仍然采取基数法，以上年完成基数确定下，年度税收任务，然后分块下达。这种方法缺乏一定的科学性，在实际征收中存在着偏松偏紧的随意现象。在任务紧时，一些税务部门想尽各种办法完成任务。“寅吃卯粮”，收过头税时有发生。在任务松时，一些税务部门应收不收，应缴不缴，以免下一年度收入任务加重，增加实际征收中的困难。造成偏松偏紧随意现象的原因是没有准确掌握税源的变化，使税收计划的确定科学依据不足，导致税收偏离了税收法定原则。这种现象不仅人为地改变了税收管理规律，造成税收负担失真，使正常的征管工作秩序和程序遭到破坏，还削弱了税收执法职能，扭曲了税制公平，影响了企业公平竞争，使依法治税成为纸上谈兵。 第二节 当前我国税源管理存在的问题 一、企业转制过程中税务部门介入不够，导致税款流失。目前，体制改革，企业转制，使原国有企业的税收比重越来越小，股份制私营企业、个体工商户的税收比重越来越大，给税收征管带来很多困难。在对破产倒闭管户实行清算过程中，大多数纳税人能够依法接受清算并清缴欠税后办理注销登记，但也有少数纳税人在被税务机关列为非正常户后找不到法人或其他代表人，既不申报，也不申请办理注销手续，导致部分税款流失。对于改组的企业，则由于税务部门介入不够或完全不能介入，原企业所欠税款无人承担，成为死欠，而税务部门在这方面却又显得无能为力。还有某些企业不能按规定及时办理税款结清和发票缴销手续，导致更大的税收流失。 二、税务机关人力、物力、财力资源运用不合理，导致税收征管职能弱化。由于内部分工管理不够统一和规范，使得本应协调一致的工作时有脱节。主要是某些基层征收单位，虽成立了专门的税源管理科，配备了专职人员，但是就户籍管理来说，税政管理科也有专门人员负责，这样就造成了人员浪费，且责任不明确。 税务人员素质不能适应新形势发展的需要。新的征管模式、当前的经济形势及税收科学化、精细化管理对税务人员的素质提出了全新的要求，而世界经济一体化、网络化、信息化也要求税务干部能够熟悉和掌握电子计算机知识和相关的法律、经济知识，然而目前的现状是税务管理员队伍总体年龄偏大，业务水准高低不一，既懂政策法规，又懂财务会计，还能掌握一定的计算机知识和操作技能，会税收分析的综合人员不多，税务干部整体素质显然还很难与时代同步，由于干部素质不是尽如人意也使之对税源管理很难进行有效控制。三、税务机关内部某些工作人员对税源管理工作认识不足，导致税源管理流于形式。目前，不少地区把税源管理当成组织收入之外的另一工作重点，忽视了税源管理才是税收工作的根本，才是一切工作的重中之重。在实际工作中，相当多的地方以登记代管理或以征代管，更有甚者在相当程度上把税源管理与重点税源户、纳税大户的税收管理混淆等同，造成抓大放小现象或工作止步于收入任务指标的实现。对重点税源的掌握与管理，通常分析比较肤浅被动，说明不了深层问题，没有给予重点税源足够的支持，导致税源流失。再者，从重点税源企业的特点来看，由于企业规模大，分支机构多，核算头绪多，纳税环节多，如果监管不力，极易发生偷税与逃税行为。事实上，前些年对重点税源的监控，只是表面上了解企业的生产经营、税款实现和缴纳情况，实行的是粗放型控管，横管不到边，纵管不到底，没有实现真正意义的控管，重点企业税收流失严重。对于某些地区来说，其支柱税源也没有被给予足够的重视。 四、计算机信息系统应用水平不高，信息化程度不高，管理手段落后。一是运用计算机技术特别是网络技术采集分析税源信息的手段落后，对基础数据信息的质量、综合征管数据进行税收分析和深化应用等方面的潜力挖掘与开发步伐较慢。目前税源管理系统尚未建成或健全，主要依靠纳税人的自主申报和部分部门提供的有限信息以及税务机关的实地调查，网上办税、申报、征收、管理、稽查、分析与咨询的普及面不广、能力不高，全国各经济部门之间还没有完全实现联网，税务部门及时获取或处理税收相关数据资料的途径和手段有限。二是专业软件的开发不够成熟。开发的软件与业务需求脱节较大，不能完全满足实践工作的需要。就目前来说，尽管在微机化管理方面做了巨大努力，前进了一大步，在某些地区，税收征管方面的大软件已经开始运行了，但是此类软件通常都存在着问题，在运用时常造成错误，因此有时不得不另外搞一些人工处理程序，不仅增大了工作量，更增加了工作难度。而且如果不及时纠正错误，会带来更多的错误，最终导致整个计算机系统失灵和不连贯。而税务人员计算机应用水平普遍较低，不能将计算机做为管理税源的有力工具，导致工作效率不高。 五、税收信息不对称与涉税处罚不力助长纳税人申报不实税收信息不对称是指税务机关掌握的经济税源信息和纳税人自身所掌握的经济税源存在差异。由于现实中存在企业在银行多头开户、大量的现金交易、不开发票销售、开具流失真票销售等现象，税务机关由于受获取和求证信息的税收成本制约，不可能确知所有纳税人涉税信息的真实情况，部分纳税人受利益的驱使，不将自己掌握的税源信息向税务机关全盘托出，正是因为信息的不对称性，致使纳税人产生不如实申报的根本动机。而涉税处罚不力又助长了纳税人申报不实的私念。申报不实是纳税人偷税的重要手段，由于目前税务稽查缺乏一种严密科学的选案方法，从而造成了税务稽查的盲目性大、成本高、税收管理力度不足以告诫和惩治纳税人的违法行为，申报不实际被查获的概率较小，因此，涉税处罚不力直接助长了纳税人申报不实的私念。第三节 税源监控指标体系的设计税源监控职能的实现，其主要的任务是掌握能反映纳税人涉税经济活动和行为的相关信息，其主要的组成部分是有关纳税人涉税经济活动和行为的关键数据。建国以来我国税收管理的一个重大失误就是没有针对纳税人的纳税行为建立一个统一标准的数据库，使一些关键的税收分析工作无法开展。所以，建立一套科学规范统一的税源监控指标体系，是实施税源监控工作的首要任务。一、税源监控指标体系设计原则税源监控的基本职能和工作要求决定了税源监控指标体系的设计应遵循下列几项原则：（一）反映企业经营活动的内容、过程和成果税收管理工作的基本要点是根据经济活动的内容，选择适用的税种、税率进行估税，进而征收入库。所以税源监控内容必须包含有关企业生产经营活动的具体内容的指标，如所生产的产品、经营项目及所处行业等，企业的完税时间，是根据企业生产经营活动的实现与否来认定的，实现的税金什么时间入库又受结算时间制约，因此，监控指标应能反映企业的生产经营活动过程，这不仅要有企业生产产品的产销关系，还要有反映这些产销关系的相应时间，所以，税源监控的报表必须按月填报。另一方面，企业所得税是根据企业一定时期的经营成果课税的，所以，税源监控数据应能按月反映企业当期的经营成果。（二）反映企业税金缴纳状况税源监控的一项重要工作就是要监督企业的完税情况和税源状况是否一致，因此，监控指标应能完整准确的反映企业税金的缴纳情况。（三）建立基本逻辑关系税源监控的主要目的之一就是要监督企业税收的合理性、诚实性，并同时监督税务机关执法的严肃性。为有效实现这一目的，其必要的途径就是在税源监控指标的设计时考虑建立指标之间的逻辑关系，通过这种逻辑关系的审核，检验企业数据是否满足这种逻辑关系，从中判断、发现企业税收问题。（四）建立微观经济与宏观经济的联系税源监控的另一个主要目的，就是通过掌握的税源数据开展税源分析，客观地认识经济形势，为税收收入的预测和能力估算提供参考依据。这种分析，要求把逐个具体企业的微观数据整理、汇总成样本数据，并以此推断总体宏观经济形势。因此，税源监控指标的设计必须与宏观经济指标相联系，这包括反映市场状况的产销率、增长率、价格指数，还应包括反映经济总体水平的GDP。这就要求企业监控数据应包含产销量、价格、销售收入，以及计算增加值所需要的相关指标。二、税源监控指标体系税源监控指标体系，是指为反映企业税源、税收状况从企业采集的各项数据指标的组合。（一）指标体系构成税源监控指标体系由两部分组成：1、一组是反映企业综合情况的企业数据2、一组是反映企业生产产品或经营项目的产品、项目数据。这两组数据构成了税源监控的企业表和产品（项目）表。2002年税源监控报表中，企业表由100项指标构成，产品表由23项指标构成。企业表的100项指标由三部分组成：一是企业财务报表指标（1-14，92-97行）；二是纳税申报表（15-91）；三是其他统计指标，如企业从业人员平均人数。产品表的23项指标由两个部分组成，一是企业纳税申报表指标（6-23）；二是企业其他统计指标（1-5），反映企业产品产销量及平均价格的指标。（二）数据来源指标体系的构成决定了数据来源有三个渠道：一部分来源于企业财务报表，如利润表1-14、资产负债表92-97；另一部分来源于企业的纳税申报表，如企业表15-91产品表6-23分别来自企业各税种的纳税申报表；一小部分数据取自企业的其他统计报表，如从业人员平均人数，产品销量等。三、税源监控指标体系逻辑关系税源监控职能能否实现，关键是监控指标体系的设计是否科学合理。指标是否科学合理，应考虑三个方面的因素：时间、内容及内容之间的联系。从时间要求看：监控经济活动过程要求期间的划分越细越好；跟踪税源的变化，上报时间要求越及时越好。从内容要求看：涵盖的指标越全越好。但是时间越细越早的要求，就为内容越细越全的要求增加了难度，从企业会计核算的具体情况看，对监控内容求全求细是难以实现的，因此监控指标科学合理，就要求把握时间和内容矛盾的对立统一，要求我们以最少的指标监控更多的内容。税源监控指标体系的设计，应综合考虑以下几个方面的逻辑关系：（一）财务报表之间的逻辑关系现行的企业会计制度中，最重要的3个企业财务报表是：利润表资产负债表现金流量表。这3张表均与税收工作联系密切。如利润表中的收入和利润与流转税和企业所得税有直接的联系，税收又直接影响着企业所有者的权益和企业资产的形成。现金流量表反映了企业税收的支出情况。遗憾的是企业在纳税申报过程中，没有附上这3张财务报表，给税源管理工作带来一定的困难，致使税源监控不得不单设报表摘取有关财务指标数据，由于很多企业没有按时编制现金流量表，所以税源监控指标设计时，也没有包含现金流量表的有关指标。企业的3张财务报表中，利润表现金流量表是期间报表，资产负债表是时点报表，3张报表存在一定的关系。我们这里只考虑利润表与资产负债表之间的关系。资产负债表的编制是依据会计衡等式：企业资产=企业负债+企业所有者权益将企业一个会计期间的经营成果植入该式，关系如下：企业资产=企业负债+资本+（收入-成本费用-税金）由此建立了收入、税金与资产的关系，可以从多个角度推断和稽核企业税收缴纳的诚实性问题。（二）涉税账户间的逻辑关系从两个方面考虑：一是主营业务和其他业务的涉税核算；二是价外税与价内税的核算。主营业务税金是在“主营业务税金及附加”账户中核算，其他业务的税金是在其他支出中核算。价内税直接影响企业损益，在“主营业务税金及附加”中核算。价外税由于不影响企业损益，所以不在此账户中核算。随着企业多种经营的丰富与拓展，税源监控应注意将这两种业务领域、不同性质、不同账户核算的税收全部纳入监控之中。（三）税收数据跨期的逻辑关系某一会计期间实现的税收，如果当前没有缴纳，就形成了企业的一种负债转入下期。所以各个会计期间实现税收与实际缴纳税收的关系，直接影响下一期的企业负债或换一个角度称之为欠税，形成了税收跨期逻辑关系。这种逻辑关系式表现如下：期末未交税金=期初未交税金+本期应交税金-本期实缴税金这种逻辑计算关系，在企业应交税金账户中有5步核算过程：第一步：在贷方反映企业前期应交未交的税金。第二步：在贷方逐项计入本期实现的应交税金。第三步：企业缴纳税款后，在企业应交税金账户的借方逐项计入本期已缴纳的税金。第四步：期末结算税金缴纳情况，计算出应交税金与实交税金的差额，反映为应交税金账户的期末余额。应交税金大于实交税金的差额在贷方反映，应交税金小于实交税金的差额在借方反映。第五步：启用下一期应交税金账簿，将上一期账簿中的期末未交税金结转到新账簿中。依据企业应交税金账户的这种期初期末结转关系各应交税金、实交税金与未交税金的计算关系，可以实现跨期之间的税收逻辑关系的稽核。（四）产品表与企业表之间的逻辑关系二者的关系主要表现在企业表中的数据必须与产品表中的数据保持一致。四、数据审核数据审核是指对各项任务所形成数据库数据质量的审核。包括以下几方面的内容：（一）单表数据审核单表审核是指对某一税收调查任务若干表式中，其中某一种表表内数据的审核。审核依据是表内数据间的勾稽关系或逻辑关系。审核的主要内容包括：1、财务指标中：收入、成本费用和利润的计算关系2、应交税金和计税依据的计算关系3、应交税金、实交税金和未交税金的计算关系4、核实企业规模的有关数据，以及其他违反会计基本核算和税法基本规则的异常数据。（二）表间数据审核表间审核是指对某一税收调查任务若干表式中，表与表之间数据的审核。审核的依据是两表之间数据的勾稽关系或逻辑关系。审核的主要内容是产品表中诸产品或经营项目有关数据的合计数与企业表数据的相关性。（三）跨期数据审核跨期数据审核是指通过数据所属期之间的衔接关系，审核各期间数据异常问题。审核依据是财务数据跨期结转数额应相等，以及税收应交、实交与未交之间的计算关系。审核的主要内容是企业各主要税种应交、实交与未交的结转情况，查看推算与报表数据的一致性。此项审核需要单独编制简表审核。（四）数据处理后期审核数据处理后期审核是指通过编制数据分析测算表对数据进行某种方式的处理后，观察处理数据的常规性是否破坏，推断数据的正确性，以此达到对数据审核的目的。这种数据处理经常是用一些相对数，如税负、增长率等，分析其与常年的异同及大小，分析该数据的正确性。第四节 税源监控管理的内容一、税源监控的法律依据任何政府行为必须遵从有关的法律规定，特别是涉及行为对象和行为客体利害关系的政府行为，更应按照有关法律的规定慎重行事。税源监控工作作为税务部门的一项重要行为活动，直接触及千百万纳税人经济活动和商业信息，所以更需要有法律依据的支持。税源监控工作的主要法律依据是中华人民共和国税收征收管理法简称税收征管法。征管法第六条规定“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款的有关信息。”第二十五条规定“纳税人必须依照法律、行政法规规定报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。”根据征管法有关条款的规定和要求，国家税务总局于2000年颁发了重点企业税源监控月报数据库管理暂行办法，要求从2000年其将增值税和消费税年纳税额2000万元以上、营业税年纳税额500万元以上的企业作为重点税源户纳税监控范围。2001年进行了修改，两税为1000万元以上，营业税为300万元以上的企业作为重点税源监控企业，2003年再次调整，两税为500万元以上，营业税为100万元以上的企业作为重点税源户。按照这一标准，国家税务总局2004年实际监控重点税源户达到28404户，监控税收占全国税收收入的44.4%，各地国税局监控有14565户，地税局监控有14523户。二、税源监控的原则税源监控工作的设计和管理应该遵循以下三个方面的原则：（一）依法原则依法原则是指税源监控活动的各个方面都必须依法行事。这就要求监控的对象是法定的纳税人，监控的内容是法定的涉税活动，指标的设计遵从有关会计制度和税法规定，数据的采集符合规范的程序，税收问题的判定严格按照税法规定。依法原则是“依法治税”思想的具体体现，是税源监控管理各项活动开展的首要指导原则。（二）效益原则效益原则是指税源监控活动应以高效率、低成本为指导思想开展各方面的工作。高效率、低成本就是要：以简洁有序的管理制度规范监控活动；运用高新技术手段采集数据、传输数据、整理数据、应用数据；适时地根据一时一地的客观条件规划监控的规模和范围；以尽可能低的成本实现尽可能广的监控范围，以尽可能少的投入取得尽可能好的监控效益。（三）保密原则保密原则是指对税源监控生成的数据库予以保密。税源监控采集的企业数据包括企业财务数据、纳税申报数据和生产经营状况的有关数据。这些数据是企业的商业机密，税务机关必须对其保密。企业的数据只能用于税务系统内部开展税政分析、收入分析、征管分析和稽查分析。未经企业许可，任何人不得擅自对外公布或报道，税务机关内部有关部门调用企业数据，必须经主管领导批示。三、监控范围税源监控范围是指对税源监控的覆盖面。衡量税源监控范围的指标有两个：一是监控企业户数占纳税人的比例，另一个是监控税收占全部税收的比例。由于各地的经济结构和企业规模结构的不同，这两个比例的相关性可能是不一致的。有些地区监控的企业户数不高，但由于监控企业规模很大，监控的税收比例就会较高。（如鄂尔多斯）。而有些地区虽然监控的企业不少，但由于企业规模差距拉不开，监控的税收比例并不高。所以确定一个地区的税源监控范围，应在效应的原则的基础上兼顾这两方面的比例，统筹考虑。由于各地的情况不同，目前国家税务总局是以企业的税收规模为标准确定税源监控对象和范围的。四、监控目标税源监控工作的职能和作用，决定了税源监控的基本目标有微观和宏观两个方面：微观目标是通过重点税源的监控，掌握和了解企业的生产经营情况和税收问题；宏观目标时要在全社会塑造加强征管、惩治偷逃税现象的威慑力量，同时通过重点监控企业数据的综合分析客观认识国民经济运行态势，把握税收全局，为组织税收收入提供决策依据。五、税源监控组织管理税源监控的组织管理是指监控工作各个环节组织机构的设置和职能权利的划分。税源监控组织管理应遵循精干、高效和职责明确三项原则。所谓精干就是要尽可能少的管理环节；所谓高效就是各环节之间协调有序；所谓职责明确就要求各环节之间职责不交叉、不干扰。（一）目前组织管理现状目前的现状是：数据形成的程序是企业向基层税务局报送报表或电子文件，各级税务局将数据层层上报；问题反馈是总局向下层层反馈，再由基层局负责查处。这种级次层层双向的组织管理形式的弊病是数据形成的实效性差，层层把关可能造成数据失真，反馈问题处理不及时。（二）组织管理发展趋势（图）这种模式有以下几个方面的优点：（1）申报电子化数据，减少多重劳动，便于扩大监控范围；（2）各级税务局可直接从共享数据库提取数据的时效性和原始性；（3）专业化协作，充分发挥和部门的优势和潜能，信息中心根据数据维护业务需求使数据库的引用更方便、快捷，数据处理分析中心也可集中于数据整理分析，更多、更快的出成果。（4）多级数据监控，加大防范力度。六、税源监控的数据管理税源监控的数据管理是指以税源监控工作所形成的数据为对象的各项管理活动，内容包括数据库维护、数据审核、数据整理、数据稽核及数据应用分析的管理。数据库维护是保证数据库正常运行的计算机技术管理，包括数据库安全的加密技术管理、数据库应用的授权管理、防外来病毒侵袭管理、长期保存的备份管理、数据库格式转换的管理和数据库格式的升级管理。这种技术性的数据库维护通常是由计算机信息中心的计算机技术人员维护的。数据审核和数据整理是数据应用分析的前期准备工作。目前数据库的形成由企业电子网络传输和基层税务机关录入等多种形式，由于各种客观原因数据的形成免不了失真或误报，那么分析结果就可能产生误导，所以，在数据应用分析前应对所有数据进行全面的审核，保证数据的准确、真实可靠。数据整理是为方便数据库的应用和管理，以及对特殊数据的应用分析的需要对数据库进行拆分管理或合并管理。数据稽核和应用分析是数据管理的最后环节，也是税源监控工作最重要的环节。数据稽核是利用数据之间的勾稽关系，通过稽核这种关系的正确与否发现企业存在的税收问题，为监控企业的诚信申报、税务稽查选案提供依据。数据应用分析是税收研究工作的需要，对数据进行加工处理，描述微观经济特征和企业税收特征，反映税源状况和税收政策执行情况，为税务机关掌握和了解税收与税源的相关关系提供客观依据。数据的稽核和应用分析是税源监控的最终目的，因此，数据的稽核和应用分析是税源监控的核心工作。重点企业税源监控月报数据库管理暂行办法（国税函20001010号2000年12月11日）第一条税源监控是通过建立税源数据库从而对企业生产经营和税源税收情况进行管理的一种方式。税源监控工作对于加强组织税收收入，促进税收征管，推进依法治税具有重要的作用。为此，根据中华人民共和国税收征收管理法的有关规定及国家税务总局税收工作“十五”规划要求，特制定本办法。第二条确定重点税源企业的基本原则。重点税源企业的确定，分别以增值税一般纳税人和营业税纳税人为对象，以企业上年实际税收完成情况为依据，逐级确定重点税源户标准和名单。第三条重点税源企业的确定标准。纳入国家税务总局管理的重点税源企业是以各地增值税、消费税和营业税收入为标准，即以上一年度增值税和消费税年入库税款1000万元以上，营业税年入库税款300万元以上的作为重点税源企业。省以下各级重点税源企业的划分标准可根据本地区的具体情况确定，原则上要求达到流转税收入的60%以上，同时兼顾行业分布，重点监控工业、商业、金融保险业、交通运输业、邮电通讯业、房地产业、建筑安装业和社会服务业。重点税源企业一经确定，原则上年度内不做调整，新产生的重点税源企业应在次年的数据库调整中加入，但不得删除低于建库标准的原有重点税源企业。原有的重点税源企业，其年度实交税额在连续三年不满足建库标准的50%时，可以删除。删除的企业名单和代码应上报上一级税务局备案。第四条重点税源数据库的建立。重点税源企业的管理以纳税人为对象，以全国税收系统统一的计算机大系统为依托，应用全国统一的计算机软件、统一的税务登记编码（编码规定附后）、统一的指标体系建立重点税源数据库。国税局以增值税一般纳税人为主要对象，以增值税和消费税为主要税种，建立重点税源数据库；地税局应同时将增值税一般纳税人和营业税纳税人纳入监控范围，结合增值税一般纳税人和营业税纳税人两方面的资料，实现对营业税、资源税、企业所得税、城市建设维护税等主要税种税源的管理。重点税源数据库是税务系统内部的共享数据库，由各级税务机关计划统计部门统一管理。第五条重点税源数据库实行总局、省级局、地（市）级局和县级局四级管理模式，由下而上，层层负责。第六条重点税源数据库的报表体系。重点税源数据库的报表一套两张，分别为“重点企业税源状况月报表-企业表”和“重点企业税源状况月报表-产品（项目）表”。第七条重点税源数据库报表的数据来源。以企业财务报表、纳税申报表和纳税申报附列表的数据为基础填报，具体填报口径见填表说明（附后）。数据指标由国家税务总局统一制定。各地可根据工作需要在总局规定的数据指标的基础上自行增设附列报表或指标。第八条重点税源数据库数据上报方式和时间。重点税源企业月报表由企业填报，一式两份，分别送国税、地税主管税务机关、（若缴纳营业税的企业没有涉及国税收入的，可不报国税局），据以产生基础数据库，然后按统一的规定格式，通过税务系统广域网逐级上报上一级税务机关数据库。重点税源数据库的数据实行月报制度。上报总局的时间为次月25日之前（节假日顺延）。第九条重点税源数据库的应用范围和使用权限。重点税源数据库的数据属机密级，只限于税务机关内部使用，主要服务于税收收入的分析和预测，税收政策分析、税收征管、税务稽查等。未经主管部门同意，不得对外提供和引用。因泄密而产生的后果，将依法追究责任人的责任。第十条各级税务机关应按月对重点税源数据库的数据进行分析，反映重点企业的生产经营情况、税源和税收变化情况，编写月份和季度分析报告。省级税务局应按季向总局报送季度分析报告。对税源情况发生较大变化的企业，应上报专题调查报告。第十一条重点税源监控工作职责。重点税源监控工作要设置专职岗位，配备专职管理人员。其主要职责是：向企业催报数据、重点税源数据库的日常管理维护、及时向上一级税务局上报数据、编写数据的应用分析报告、定期或不定期地深入重点税源户开展调查研究，了解重点税源户的生产经营情况。第十二条考核与奖惩。对重点税源监控工作实行定期考核制度，考核依据是日常基础工作记录和抽查结果，内容包括重点税源监控数据以及分析报告的时效性，指标的完整性和数据的准确性，对考核结果进行通报表彰。考核的具体指标如下：（一）上报时间：按12个月的平均上报时间计算，平均上报时间为25日时，记10分。多一天扣1分，少1天加1分。（二）上报户数：按总局标准上报户数达标记10分。数量多10个百分点加1分，少10个百分点扣2分。（三）各地监控范围：监控税收收入达到60%的，记10分。多10个百分点加1分，少10个百分点扣2分。（四）数据质量：上报数据应真实准确，符合逻辑审核关系。上报户数全部通过审核关系，记10分。上报数据不准确的户数每超出3个百分点扣1分。发现基层税务机关自己修改瞒报数据的，本项目不记分，并给予通报批评。（五）分析报告：要求各地按月进行分析，按季报送分析报告。按季报送分析报告，记10分，少一份扣3分。（六）综合评比：上述五项考核内容积分最多的前5名，授予“全国重点税源企业监控先进单位”。第十三条本办法自2001年1月1日起实行。七、数据处理与分析税源监控的中心工作税源监控的目的旨在通过对税源数据的处理分析，掌握税源情况，为税收政策的制定、完善征管措施与手段、税务重点稽查选案提供决策支持。实现这一目的的前提是能有效地开展税源数据的分析，在大量的数据中能挖掘出为我所用的信息，因此，税源监控的中心工作应该是税源数据的处理分析，税源监控的一切管理工作都应围绕着数据的应用分析而展开。（一）数据处理的基本内容税源处理的基本工作包括：数据接收、数据整理、数据分析和数据反映情况的处理。如图：数据接收：由于现阶段重点税源监管数据仍由基层逐级上报，所以数据处理的第一个环节是数据接收，保证基层数据能按规定的格式完整无缺地形成数据库。数据整理：是指对上报数据进行全面的审核和归类。主要任务是审核数据是否完整、准确。数据分析：是指运用数理统计方法和报表编制等手段，将上报数据按照税源监管工作的要求开展分析并编制成相关报表，反映税源现状，揭示征管问题。数据分析的基本内容包括：基本情况分析、专题分析、预警分析和规律特征的测算。数据处理：是一个综合概念，包括对数据的加工整理、分析和问题的处理，特别是要及时地将数据整理和数据分析揭示出的问题反映到有关部门做相关的处理。（二）基本情况分析税收基本情况分析是根据税收日常工作的需要，运用税源监控数据对税收管理现状的基本情况开展的分析。由三个部分组成：一是税源基本情况的分析，用数理统计的术语也称为样本经济特征分析；二是税收基本情况的分析，也称为样本税收特征分析；三是税收与经济关系的分析，也称为税收与经济的相关性分析。1、税源基本情况分析是以纯经济指标为分析对象，通过对经济数据的加工处理，以样本经济特征推断总体，客观描述和认识经济基本运行情况开展的分析。通常包括经济总量规模、税源结构分布、经济运行态势及税源质量优劣等内容。2、税收基本情况分析是以纯税收指标为分析对象，通过对税收数据的加工处理，以样本税收特征推断总体，客观描述和评价税收管理工作基本运行情况开展的分析。通常包括税收总量规模、税收结构、税收实现态势、税收入库情况和欠税规模等。3、税收与经济关系的分析是在认识税收指标和经济指标理论作用关系的基础上，通过对税收数据和经济数据的综合加工处理，需求税收与经济实际作用程度，并对相关性进行量化描述开展的分析。通常