供地政策对土地市场配置效率影响的经济学分析_理论研究.pdf

1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 供地政策对土地市场配置效率影响的经济学分析 理论研究与实践检验 郭贯成 吴 群 南京农业大学 中国土地问题研究中心 南京210095 摘要 在界定协议供地政策和招拍挂供地政策含义和建立分析假说的基础上 首先对2种供地政策对市场结果 的影响进行了比较分析 分析的结果是 相对于招拍挂供地政策形成的市场价格而言 协议出让引起了大量的土地 短缺 接着分析了2种供地政策对经济福利的影响 与招拍挂供地政策相比 协议供地政策对土地资源配置的效率 低下 存在着经济福利的无谓损失 最后 用现实数据对前文的经济学分析进行了检验 检验的结果与前文的分析 是一致的 关 键 词 供地政策 土地市场 效率 价格 福利 中图分类号 F301 0 文献标识码 A 文章编号 1003 2363 2009 01 0086 04 收稿日期 2007 11 30 修回日期 2008 11 20 基金项目 国家自然科学基金资助项目 70573051 教育部人 文社会科学研究一般项目青年基金资助项目 08JC630044 作者简介 郭贯成 1977 男 江苏涟水人 讲师 在读博士 主要从事土地经济与管理研究 E 2mail guanchengguo gmail com 1 引言 土地是人类生存和经济社会发展的重要基础 是安 邦立国的基本依托 我国人多地少 人均土地只有0 78 hm 2 是世界平均水平的33 6 人均耕地0 11 hm 2 是 世界平均水平的45 1 更为严峻的是 我国有限的耕 地资源还在继续减少 根据国土资源部发布的全国土 地利用变更调查结果 全国耕地面积由1996年10月底 的1 3亿hm 2 减少为2004年10月底的1 22亿hm 2 平 均每年净减少84 47万hm 2 2 同期 全国人口平均每 年净增加近千万人 这一增一减 使我国的人地矛盾更 显尖锐 再加上土地荒漠化 水土流失 土壤污染等因 素 中国的人地关系处于高度紧张的状态 社会经济的可 持续发展面临着严峻的资源瓶颈 可见 珍惜土地 节约 集约利用土地 提高土地利用效率是我国的必然选择 作 者就供地政策对土地市场配置效率的影响进行经济学分 析 寻求更好的土地政策来提高土地资源配置效率 任何现实社会都不是那种拥有无限可能的 乌托 邦 每一个国家或家庭都面临着资源的稀缺 任何一 种资源 相对于人类无限的欲望 都是稀缺的 作为一 种资源 土地也不例外 经济学告诉我们 稀缺性是人 类社会的永恒话题 3 只要有人类社会 就会有稀缺性 土地资源具有自然总量的绝对有限性 同时 随着社会 经济的发展和人们生活水平的提高 人们对土地资源的 需求又是不断增加的 因此 相对于其他物品或劳务 土地资源的稀缺性愈加明显 土地资源的合理配置也愈 显重要 2 土地供给和需求的弹性分析 2 1 土地供给的弹性分析 土地供给指的是地球所能提供给人类社会利用的 各种用地的数量 通常定义为 在一定的技术经济条件 下 对人类有用的各种土地资源的数量 包括已利用的 和未利用的后备土地储量的总和 土地的供给按其性 质可分自然供给和经济供给2种 4 土地的自然供给 是指土地以其自然固有的属性供给人类利用 以满足人 类社会生产和生活的需要 土地自然供给的数量是固 定不变的 它不受任何人为因素或社会经济因素的影 响 因此 它是无弹性的供给 虽然古今中外都有 愚公 移山 围海造田的壮举 但这些活动只能改变土地的形 态 却不能创造土地 因而不足以对自然供给产生影响 这就是说 土地资源是 非再生资源 由于土地资源数 量有限且不可再生 故可视土地的自然供给在总量上 宏观上的供给弹性为零 它与需求的关系可用图1来表 示 土地的经济供给 是指土地在自然供给及自然条件 允许的范围内 在一定的时间和地区因用途利益与价格 变化而形成的土地供给数量 土地的经济供给不同于 土地的自然供给 但二者又是相联系的 土地的自然供 给是固定的 但由于土地一般具有多宜性 用途多样性 其价格又随用途的选择而变化 故土地的经济供给是可 第28卷 第1期 2009年 2月 地域研究与开发 AREAL RESEARCH AND DEVELOPMENT Vol 28 No 1 Feb 2009 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 变的 是有弹性的 但土地的经济供给由于受到土地自 然供给的限制 其弹性又是有限的 经济学上也称缺乏弹 性 作者主要考虑土地经济供给对土地市场的影响 图1 宏观总量上的土地自然供给 Fig 1 Naturalmacro2supply of land 2 2 土地需求弹性分析 土地需求是指人们必须有赖于和利用土地作为各 种生产和生活用途 以求得人类社会的生存与发展 土 地是人类赖以生存 经济社会得以发展的最基本物质资 源 而且由于土地数量的有限和稀缺性 因此 土地对人 类社会的发展就具有永恒的和越来越重要的制约作用 而且随着人口的日益增加和经济社会的发展 人类对土 地的需求在无限增长 长期来看 土地的需求符合一般 商品的需求规律 价格上升需求量减少 价格下降需求 量增加 且需求富有弹性 3 供地政策对土地市场影响的分析 目前 中国大陆经营性用地主要有两种供地政策 一种是协议供地政策 是指市 县人民政府土地行政主 管部门 以下简称出让人 代表土地所有者 国家 与土 地使用者采用共同协商的方式出让国有土地使用权 另 一种是招标 拍卖 挂牌供地政策 以下简称招拍挂供地 政策 招标出让 是指出让人 招标者 发布招标公告 邀请特定或者不特定的公民 法人和其他组织 投标者 参加国有土地使用权投标 根据投标结果确定土地使用 者 拍卖出让 是指出让人 拍卖者 发布拍卖公告 由 竞买人 应买者 在指定时间 地点进行公开竞价 根据 出价结果确定土地使用者 挂牌出让 是指出让人发布 挂牌公告 按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件 在指定的土地交易场所挂牌公布 接受竞买人的报价申 请并更新挂牌价格 根据挂牌期限截止时的出价结果确定 土地使用者 5 文章重点对这 2种政策进行比较研究 3 1 分析假说 为了分析的方便 使经济学解释更为容易 我们针 对与研究问题直接相关的一些关键环节 建立了如下假 设 1 招拍挂供地政策形成的土地价格等于完全竞争 市场的均衡价格 事实上 这个价格确实是比协议供地 政策形成的土地价格更为接近市场价格 2 协议供 地政策形成的土地价格低于招拍挂供地政策形成的土 地价格 现实中确是如此 3 市场上只有一个土地供 给者 政府 政府在土地一级市场上是一个垄断者 它会造成一定的福利损失 但在2种供地政策条件下它 都是同样的垄断者 故文章不考虑由于垄断带来的福利 损失及其他影响 有很多土地需求者 而且土地供给者 和土地需求者都是理性人 对土地具有充分的市场信 息 4 市场上的每宗土地都是同样的 是无差异商品 5 不考虑税收的影响 3 2 供地政策对市场结果的影响 图2和图3分析了招拍挂供地政策下的土地市场和 协议供地政策下的土地市场 由图可知 在招拍挂供地 政策下 愿意出价为 P 等于市场均衡价格 的土地需求 者获得了土地 形成了均衡的土地交易量Q 但在协议供 地政策下 由于协议价格P 低于招拍挂供地政策下形成 的市场均衡价格P 所以 导致了需求大于供给 出现了 超额需求现象 需求缺口等于Q1 Q2 由于土地需求富 有弹性 这种缺口还比较大 所以 相对于招拍挂供地 政策形成的市场价格而言 协议价格引起了大量的土地 短缺 实际上 协议价格既无效率 土地并没有给予对 它评价最高的买者 又可能有失公正 可能产生寻租行 为 滋生腐败 市场经济中 参与者的市场信息越充 分 竞争越强 商品的成交价格也就越接近真实的市场 价格 招拍挂供地政策与协议供地政策相比 市场的透 明度更强 参与者的竞争也愈加激烈 最后的交易价格 就愈能反映真实的土地市场价值 图2 招拍挂供地政策下的土地市场 Fig 2 Land market under land supply policy of public bidding auction and signboard listi ng 3 3 供地政策对经济福利的影响 在经济学上 通常用总剩余来作为经济福利的衡量 指标 总剩余是生产者剩余与消费者剩余之和 在图4 中 招拍挂供地政策下的消费者剩余用三角形AP0E0的 面积来表示 生产者剩余用三角形B P0E0的面积来表示 总剩余则可以用三角形AB E0的面积来表示 由图5可 78 第1期郭贯成等 供地政策对土地市场配置效率影响的经济学分析 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 知 在协议供地政策下 梯形ACDP1的面积表示消费者 剩余 三角形BP1D的面积表示生产者剩余 梯形ABDC 的面积表示总剩余的大小 通过比较图4和图5 不难发 现协议供地政策下的总剩余小于招拍挂供地政策下的 总剩余 梯形ACDB的面积小于三角形ABE0的面积 这也表明 与招拍挂供地政策相比 协议供地政策存在 着经济福利的无谓损失 其大小为三角形CDE的面积 而且 由于土地需求曲线富有弹性 这种无谓损失还比 较大 之所以有这种无谓损失 是因为无效率的协议价 格阻止了一部分本可以实现的土地交易 该部分的数量 为均衡数量Q0减去交易数量Q1 从而使土地需求者与 土地供给者失去了这部分交易的好处 协议供地政策 与招拍挂供地政策相比 尽管总剩余有损失 但是消费 者剩余和生产者剩余却并非都有损失 对比图4和图5 可以发现消费者剩余增加了 这也意味着土地需求者的 经济收益是增加的 因此 土地需求者更加偏好于协议 供地政策 但与此同时 生产者剩余是减少的 这说明在 协议供地政策下土地供给者的收益小于其在招拍挂供 地政策下的收益 这也从一定程度上解释了协议供地政 策下国有土地资产流失的原因 在现实土地市场中 经 营性土地的需求者大都是房地产开发商 招拍挂供地政 策使他们获得的收益低于协议供地政策获得的收益 因 此 他们对政府实行的土地招标 拍卖 挂牌政策通常是 不满意的 相对于招拍挂供地政策而言 协议供地政策 使房地产开发商得到了好处 但却是以政府收益和整个 社会经济福利的损失为代价的 所以 在经济学上不是 一种帕累托改进 4 实践检验 根据政府统计部门的数据 6 1997 2004年期间 中国大陆房地产开发企业 单位 购置土地面积的数量 在逐年增加 表1 2004年购置土地面积是1997年的 5 99倍 这说明随着土地供给由协议出让向招标 拍卖 挂牌出让的转变 土地的交易数量在增加 从土地的平 均成交价格来看 平均土地购置单价也是逐年上升的 这同样表明 随着土地供给由协议出让方式向招标 拍 卖 挂牌出让方式的转变 土地的交易价格有上升的趋 势 这是符合土地供需原理的 也符合前文的经济学分 析 与此同时 房地产开发企业 单位 当年购置土地开 发率却呈逐年递减趋势 待开发土地面积在逐年增加 从图6中也可看出当年完成开发土地面积与当年购置 土地面积之间的剪刀差越来越大 这些都从一定程度 上说明了房地产开发商手里的土地越来越多或存在土 地闲置现象 有囤积土地之嫌 更有说服力的数据来自 于国土资源部土地利用司资产处 1999年 全国招标拍 卖的土地面积1000万m 2 收到的土地价款高达114亿 平均单价每平米1057元 然而从1992 1999年 全国出 让土地面积30万km 2 土地收入却仅有1000亿 平均每 平米收入只有130多元 前者是后者的8倍还多 在沈 阳市土地腐败案件中 由于腐败官员滥用土地行政权 力 随意审批土地 减免税费 1997 2000年间 沈阳市 行政划拨供地竟占城市建设供地总量的77 招拍挂供 地比例很小 造成国有土地资产大量流失 2000年 沈 阳市土地出让金收入仅7 000多万元 而批地量远不及 沈阳的中等城市营口 同年收取土地出让金达2 8亿 元 由此可见 市场价格与非市场价格的差异之大 亦 88 地域研究与开发第28卷 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 可看出巨大的经济福利损失 因此 我国供地政策应该 尽快完成土地行政机制向市场机制的转变 减少房地产 开发商通过寻租途径获取超额利润的机会 抑制土地腐 败案件的发生 土地是国家和社会最大的资源和财富 是生产要素市场中价值最高的资产 只有减少人为因素 对资源配置的干预和不合理控制 让市场竞争机制发挥 作用 才有利于遏制权力进入市场 从源头上遏制腐败 行为的发生 减少国有土地资产的流失 表1 全国房地产开发企业 单位 土地开发及购置数量 1997 2004 Tab 1 Land development and purchase of enterprises for real estate development in Chi na 1997 2004 年份 本年购置土 地面积 亿m2 本年完成开发 土地面积 亿m2 本年购置土 地开发率 待开发土地 面积 亿m2 土地购置 费用 亿元 土地购置 单价 元 m 2 19970 660 74110 991 77247 60372 80 19981 010 7776 471 35375 40371 34 19991 190 9377 931 35500 00418 10 20001 691 16769 011 48733 90434 13 20012 341 5365 431 461038 80443 76 20023 141 9461 921 921445 80461 08 20033 572 2262 102 182055 20575 74 20043 981 9749 623 962574 50516 58 说明 数据来源于 中国统计年鉴2006 其中 当年购置土地开发率 当年完成开发土地面积 当年购置土地面积 100 平均土地购置 单价 土地购置费用 当年购置土地面积 图6 全国房地产开发企业 单位 土地开发及购置 1997 2004 Fig 6 Land development and purchase of enterprises for real estate development i n China 1997 2004 5 结论与启示 与招拍挂供地政策相比 协议供地政策既无效率 又不公平 相对于招拍挂供地政策形成的市场价格而 言 协议价格引起了大量的土地短缺 协议供地政策不 仅没有将土地出让给对其评价最高的买者 而且还可能 产生寻租行为 滋生腐败 存在着经济福利的无谓损失 中国是一个人多地少的国家 土地资源的稀缺性特征十 分显著 我们应该珍惜每一寸土地 提高土地资源的配 置效率 今后 为了充分发挥市场机制的调节作用 体 现土地的真正市场价值 应当加大土地市场化方式出让 的力度和比例 逐步取消土地协议出让方式 代之以更 为公开 公平 公正的市场化程度更强的招拍挂出让方 式 与此同时 政府应当为良好的土地市场创造更好的 条件和环境 比如 加强土地市场的监管力度 对房地产 开发商的土地开发行为进行监察 对土地闲置征收土地 闲置费等 参考文献 1 张颖 区域土地资源配置与社会经济发展 J 地域研 究与开发 2004 23 6 93 97 2 魏国锐 土地节约集约利用面临的问题及对策 J 山 东国土资源 2006 22 2 57 62 3 曼昆 经济学原理 M 梁小民 译 北京 机械工业出 版社 2003 4 5 4 刘书楷 曲福田 土地经济学 M 北京 中国农业出版 社 2004 30 39 5 李炜 尚晓萍 修宪后土地供应方式的改革 兼谈 土地管理法的修改 J 中国土地 2004 7 20 23 6 中华人民共和国国家统计局 中国统计年鉴2006 Z 北京 中国统计出版社 2006 235 下转第95页 98 第1期郭贯成等 供地政策对土地市场配置效率影响的经济学分析 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 23 岳文泽 徐建华 分形理论在人文地理学中的应用研 究 J 地理学与国土研究 2001 17 2 51 56 24 王建民 毕福臣 台湾省地理 M 福州 福建人民出 版社 2001 25 黄茂兴 福建省 十一五 期间经济社会发展趋势预 测分析 J 福建师范大学学报 哲学社会版 2006 3 36 42 26 周一星 解读海峡西岸经济区 J 地域研究与开发 2007 26 2 1 5 Comparative Study on the C ity Size D istribution between Fujian and Ta iwan Provinces ZHANG Jin2qian 1 DENG Nan2rong 1 WEI Su2qiong 2 CHEN Jian2fei 3 1 Guangdong Institute of Eco2environm ent and Soil Science Guangzhou 510650 China 2 Research Center of Natural Resources Fujian Nor m al University Fuzhou 350007 China 3 College of Geographical Science Guangzhou University Guangzhou510006 China Abstract This paper studied the city2size distribution between Fujian Province and Taiwan Province based on remote sensing The built2up area theme information was extracted from ASTER i mages in 2004 We employed the built2up area rather than population to analyse the city size distribution using the rank2size law Then the rank2 size curveswere explained by using theory of fractal and the results include the following several aspects Firstly the city size distribution in termsof urban built2up area perfectly accorded with rank2size rule and the coefficientof deter mination R 2 were both more than 0 95 Secondly the urban system in Fujian Province and Taiwan Prov2 ince was simple and in small scale and gathered distribute in south2eastern coastal areas of Fujian Province and western areas of Taiwan Province Lastly the city size would increase rapidly in Fujian in future because Fujian was experiencing rapid industrialization and urbanization processes Key words city size distribution urban built2up area rank2size law Fujian Province Tai wan Province 上接第89页 An Econom ic Analysis on the Effects of Land Supply Policy on Land Market Allocation Efficiency Theory Analysis and Practical Verification GUO Guan2cheng WU Qun