公共治理理论研究综述.pdf

理 论综 述 资料通讯 2 0 0 6年第 7 8期 公共 治理理i 仑 研穷综述 口魏涛 内容提要 公共治理理论是 当今社会科 学的前沿理论之一 2 O世纪末 该理论被 广 泛地运用于政治发展和行政改革的研 究与 实践领域 它强调社会公共事务治理 中各种民 间组织机构的参与 强调 国家与社会组织间的相互依赖及互动合作 打破 了国家与社会 二 元对 立 的传统 思 维 对 当前 我 国 的政府 改 革具有 重 大的启 示 意义 关 键词 公 共 治理理 论善 治政府 改 革综 述 一 西 方治理理论的勃兴及 其深层背景 作 为一个 具 有丰 富而深刻 内涵的崭 新理论 全球 治理是 近几 年才 刚 刚兴 起 的 但 它一经 出 现 就迅速在国际学术界和各种国际组织及政治领域流传开来并被广泛使用 1 9 8 9 年世界银行 在其报告中首次使用了 治理危机 c r i s i s i n g o v e r n a n c e 1 9 9 2年世界银行年度报告的标题是 治理 与发展 1 9 9 6年经济合 作与开 发署年度 报告题 目是 人类可 持续 发展 的治理 管理 的发 展 和治理的分 工 联合 国教 科文组织在 1 9 9 7年 也发表 了一份名 为 治理 与联合 国教科 文组织 的文件 国际社会科学杂志 1 9 9 8年第 3期出版了名为 治理 的专号 为加强全球治理 联合 国有关机构还成立 了一个 全球治理委员会 并创办 了一份名为 全球治理 的杂志 1 9 9 5年联合国成立 5 0 周年之际 全球治理委员会发表了题为 天涯若 比邻 的长篇报告 在 2 0 0 0年联合 国千 年大会 秘书长 所作 的报告 中更是全 面 阐述 了全 球治 理 问题 2 0世 纪 9 o年 代 以 来 在西方 学术界 特别是 政治 学 行政 学 管理学领 域 治理理论 成为探讨 的热点 以治理为研 究对象的著述大量涌现 正如联合国社会发展研究所副主任休伊特所指出的 今天的国际多 边 双边 机构 和学术 团体 以及 民间志愿组织 关于发展 问题 的出版 物很难有 不 以它 治理 为常用 词汇的 治理理论兴起 主要有两个方 面的原 因 一是 由于西方福利 国家出现管理危机 第二 次世 界大 战后 在民族国家内部 政府被视为 超级保姆 职能扩张 机构臃肿 服务低劣 效率低下 财政危机遍布各国 社会分裂和文化分裂同时出现 在国际市场上 随着全球化 区域一体化的 逐 步深入 联合 国的安全机制和 国际社会 的和平力量也无法拯救世界 一些地 区大规模 的无政府状 态 尤其 是毒品 跨国犯罪 核武器扩散 科技风险 环境保护等问题 已对 国际社会 的管理 提出 了严 峻的挑战 在这样 的背景下 治理理论作为一种既重视发挥政府 的功 能 又重视社会组织群 体势力相 互合作 共同管理的方式和理念登上 了历史舞 台 二是与市场 和等级 制的调节机制发生 危机有关 市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时 也会产生分配 不公 外 部化 失业 市场 垄断等失灵现 象 同样 等级 制调节机 制会造成 政府 规模过度 膨胀 机构效率低下 行政信息受阻与失真 因此 社会急需新的调节机制 这个新的调节机制就是治 理理论 的网络管理体 系 另外 社会 组织集 团的迅速发展也为网络管理 的全 面运 作提供 了动力基 础和体制化 支援 一 5 6 维普资讯 二 治理理论 的基本 内涵 一 治理 的定义 英语中的治理 g o v e rna n c e 一词源于拉丁文和古希腊语 原意是控制 引导和操纵 长期以 来 它与统 治 g o v e r n me n t 一词 交叉使 用 并 且 主要用 于与 国家 的公 共事务 相关 的管理 活动 和政 治活动中 2 O世纪 9 O年代以来 西方政治学家和经济学家赋予 g o v e r n a n c e以新的含义 不仅其 涵盖的范围远远超出了传统的经典意义 而且其涵义也与 g o v e r n m e n t 相去甚远 对治理 学术界 曾作 出 了许多新 的界定 和解 释 治理理论 的主要创 始人之一詹姆斯 N 罗西 瑙在其代表作 没有 政府的治理 和 2 l 世纪的治理 等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制 它们 虽未得 到正式授权 却能有效发挥作 用 罗茨认 为 治理意 味着 统治 的含 义有 了变化 意 味着 一 种新的统治过程 意味着有序统治的条件 已经不同于以前 或是以新的方法来统治社会 接 着 他列举 了六 种关于治理 的不 同定 义 1 作 为最 小国家 的管理活动的治理 它指 的是 国家 削 减公共开支 以最小 的成本取得最大 的效益 2 作 为公 司管理 的治理 它指 的是指导 控制 和 监督企业运行的组织体制 3 作为新公共管理的治理 它指的是将市场的激励机制和私人部门 的管理手段列入 政府 的公共服务 4 作 为善治 的治理 它指 的是强 调效 率 法治 责任的公共 服务体系 5 作为社会一控制体系的治理 它指的是政府与民间 公共部门与私人部门之间 的合 作互动 6 作为 自组织 网络的治理 它指 的是建立 在信任与互 利基础 上 的社会 协调 网络 研究治理理论的另一位权威专家格里 斯托克对 目前流行的各种治理概念作 了一番梳理后指出 到 目前为止各 国学 者们对作 为一种理论 的治理 已经提 出了五种主要 的观点 分别是 f 1 治理意 味着一 系列来 自政府 但又不 限于政府 的社 会公共 机构 和行为 者 f 2 治 理意 味着在为 社会 和经 济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性 3 1治理明确肯定了在涉及集 体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖 f 4 治理意味着参与者最终将形成一个 自主 的网络 5 治 理意味着办好 事情 的能力并不 仅限于政府 的权力 不 限于政府 的发号施令 或运用 权威 在关于治理的各种定义中 全球治理委员会 C o m m i s s i o n o n G 1 o b a l G o v e rna n c e 的定义具有 很大的代表性和权威性 它在 我们的全球伙伴关系 的研究报告中对治理作出了如下界定 治 理是各种公共 的或私人 的个人 和机构管理其 共 同事务 的诸多方式 的总和 它是使相 互冲突 的或不 同的利 益得 以调和 并且采 取联合行 动 的持续 过程 这既包括 有权 迫使 人们 服从 的正 式制度 和规 则 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 它有四个特征 f 1 治理不是 一 整套规则 也不是 一种活动 而是 一个 过程 2 治理过程 的基础不是 控制 而是协 调 3 治理既涉及公 共部门 也包 括私人部 f j 4 治理不是一种正式的制度 而是持续 的互 动 我 国著 名学者俞可平教授认 为 治理 一词 的基本含义是指官方 的或 民间的公共管理组织在一 个既定的范围内运用公共权威维持秩序 满足公众的需要 治理的目的是在各种不同的制度关系 中运用权力 去引导 控制和规范公 民的各 种活动 以最大 限度地增进公 共利 益 所 以 治理是一 种公共管理 活动和公共管理过程 它包括 必要 的公共权威 管理规则 治理机制 和治理方式 二 治理理论 的主要 内容 1 治理的主体 除了包括一国的政府 以外 还包括其他各种公共组织 民间组织 非营利组 织 私人组织 行业 协会 科研学术 团体和社会个人等 等 2 治理 的对象 或客体 凡 是现实生产生活 中所 涉及 的事务 和活动 无不 是治理 的对象 3 治理 的手段 方式 除 了国家 的常规手段 和方法外 更多 的是强 调各 种机 构 团体之 间的 自 愿 平等合 作 一 5 7 维普资讯 4 治理 的 目标 在各种不 同的制度关 系中运用权力 去引导 控制和规 范公 民的各种 活动 以 最大限度地增进公 共利益 三 治理理论 的基本特征 1 治理 主体 的多元化 治理 的主体包括政府 但 又不限于政府 只要各 种公共部 门和私营部 门行使 的权力得到公众 的认 可 这些 部门就可能成为不 同层面上 的权力 中心 即可成 为社会治理 的主体 2 主体间责任界限的模糊性 治理主体间的责任界限存在一定的模糊性 问题的关键在于国 家把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门的同时 没有将相应的权力等量移交 3 主体间权力的互相依赖性和互动性 所谓权力依赖 是指参与公共活动的各个组织 无论 其 为公 营还是 私营 都不拥有充 足的能力和资 源来独 自解决一 切 问题 由于存在权 力依赖 关系 治理过程便 成为一个互动的过程 于是政府 与其他社会 组织 在这种过程 中便建立 了各种各样 的合 作伙伴关 系 4 自主自治的网络体系的建立 多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系 表现在 运行机制上 最终必然形成一种 自主 自治的网络 这一网络要求各种治理主体 都要放弃 自己的 部分权利 依靠各 自的优势和资源 通过对话来增进理解 最终建立一种公共事务的管理联合 体 5 政府作 用范 围及方式的重新 界定 目前公共行政 的性质 已经不适应 时代发展 的要求 必须 改革政府 实现某种程度上 的治理 重新 界定政府 的作用范围和作 用方式 四 治理 与统 治的区别 治理 g o v e ma n c e 与 统治 g o v e mm e n t 从词面上看似乎差别并不大 但其实际含义 却 有很大 的不 同 在不少学者 眼中 区分治理 与统 治两个概念甚 至是正确 理解治 理的前 提条件 正如让一彼埃尔 戈丹 J e a n P i e 玎 e G a u d in 所说 治理从头起便须区别于传统 的政府统治概 念 治理 作为一种政治管理 过程 也像政府 统治一样需要 权威和权力 最终 目的也是为 了维 持 正 常的社会秩序 这是 两者的共同之处 但两者至少有 四个基本 的区别 首先 最基本的区别是 治理虽然需要权威 但这个权威并非一定是政府机关 而统治的权 威则必定是政府 统治 的主体一定是 社会 的公共机构 而治理 的主体既可 以是公共机构 也 可以 是私人机 构 还 可以是公共 机构 和私人机构的合作 治理是政 治国家与公 民社会 的合作 政府 与 非政府的合作 公共机构与私人机构的合作 强制与自愿的合作 所以 治理是一个比统治更宽 泛 的概念 从现代 的公 司到大学 以及 基层的社区 如果要高效而 有序地运行 可 以没有政府 的统 治 但 却不能没有治理 其 次 管理过程 中权力运行的 向度不一样 政府统治 的权力运行 方向总是 自上而下 的 它运 用政府的政治权威 通过发号施令 制定政策和实施政策 对社会公共事务实行单一向度的管 理 治理则是一个上下互动的管理过程 它主要通过合作 协商 伙伴关系 确立共同的目标等 方式实施对公共事务的管理 它所拥有的管理机制主要不依靠政府 的权威 而是合作网络的权 威 其权力 向度是 多元 的 相互 的 而不是单一 的和 自上而下 的 再 次 管理 的范 围不 同 政府统 治所 涉及 的范围是 以领土 为界 的民族 国家 一个 国家 的政府 统治 如果超 越 了 自己的领土 那就是 对其他 国家 主权 的侵犯 而治 理所涉及 的对 象则要 宽泛得 多 由于治理的权威主体既可以是政府 也可以是非政府的 跨国界的民间组织 所以治理的范 围既可 以是特定领土界限 内的民族 国家 也可 以是超越 国家领土界 限的国际领域 最后 权威的基础和性质 不同 统治 的权威主要源于政 府 的法规命令 治理 的权威则 主要源 一 58 维普资讯 于公 民的认 同和共识 前者 以强制 为主 后 者 以 自愿为 主 即使没有多数人 的认 可 政府统治照 样 可以发 挥其作用 治理则必须建立在 多数人的共识和认可之上 没有 多数人 的同意 治理就很 难发挥真 正 的效用 三 治理理论的理性透析 一 治理理论的历 史进 步性 虽然治 理理论 还很不成熟 它 的基本概念 还十分模糊 但 无疑有其合理与新颖 之处 首先 从理论角度来看 它打破 了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式 即市场与计 划 公共部门与私人部门 政治国家与公民社会 民族国家与国际社会等 把有效的管理看作是 两者 的合作 过程 它力 图发展起一套管理公共事 务的全新技术 强调管理就是合作 认 为政府 不 是合法权力的惟一源泉 公 民社会也同样是合法权力的来源 它把治理看作是当代民主的一种新 的实现形式 等等 所有 这些都是对政治学研究 的贡献 具有 积极 的意义 其次 从规 范 的角度来看 治理 理论 重新设 定 了与传统公共 行政 学相对 立 的人 性观 和哲 学 观 就人性观 而言 传统 的行政学对 政府和社会有着 两种截然不 同的假定 首先 社会是 由一群 追求 自己利益最大化的 经济人 组成的 这些人具有相当强的收集信息和理性计算能力 在缺 乏强制惩罚 的手段 时 他们 可能产 生机会 主义行为 并造成公共利益 的损害 其次 为 了克服社 会 经济人 性质所带来 的弊端 需 要一个代表全社会 和最长久利益 的政府 来对 公共事务进行管 理 因而 政府是利他 的 属于 道德人 的性 质 而治理理论 则在 某种程度上 指 出了传统公共 行 政学之 人性 假设 的不 一致性 认 为社会 组织 和个人 也具有相 当的责任心 和道 德感 具 有为社 会 为他人 最终为 自己服务 的动机 因而 提出要反思传统公共行政 的 政府 模式 或 统治 模式 主张 社会 的公共行政 而就哲学 观而言 治理理论 的贡献主要在于重新 提 出了社会机 制 的理性 观 在 治理 理论之前 人们 探讨 的协 调社会行 动 的机 制主要 有两 种 政 府和市 场 其 中 政府的理性是一种实体的理性 它优先追求一个个明确 具体而 有效 的政策目标 市场 的理性是一种形式的理性或程序的理性 它优先照顾利用各种 经济手段 来追求物质利益的最 大化 无论是政府理性还是市场理性 都有其致命 的缺陷 因而 并不存在政府和市场谁替代 谁 谁补充谁 的问题 在社会 领域 的很 多方 面 无论是政府还是 市场都无能为力 再次 从操作的层次上看 治理理论也提出了公共管理和公共行政改革的系列举措 如提升 政府 的公正 透 明性 和灵 活性 在 政府 中引入市场或竞争机制 开发非 政府 组织和个人在公共 事 务治理 方面 的能力 建 立公私合作伙伴 关系 实行 公私共 治 发 展社 区 自治 等 这些措施在 发达国家 和发展 中国家 欠发达 国家都有一定程度 上的应用 且在客 观上取得 了一定成效 二 治理理论 的局 限性及 其矫 正 1 局 限性 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足 但治理也不是万能的 它也内在 地存在 着许 多局 限 主要表现为 首先 它不能代替国家而享有政治强制力 也不可能代替市场而 自发地对大多数资源进行有 效的配置 只能是对国家和市场手段的补充 在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失 效 也同样存在着治理失效的可能 著名学者鲍勃 杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两 难选择 一是合作与竞争的矛盾 合作是共同治理的基础 但过度强调信任与合作 会造成创新 意识 的衰竭 和适应力 的退化 二是开放与封 闭的矛盾 有效 网络管理 的前 提是 多元权威之 间的互 信与合作 要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量 使网络保持一定的封闭性 但封 闭性不仅会将一些潜在 的成员排除在体系之外 而且也不符合平等 协商 开明等网络管理原 一 5 9 维普资讯 则 三是治理性与灵 活性 的矛 盾 可治理性要求制定 和遵守稳定 的网络运行 规则 利用 过去的经 验提高治理绩效 这与灵活性相冲突 现代社会的复杂多元 瞬息万变要求不断摒弃过去的经验 并适时改变网络的运行规则 四是责任与效率的矛盾 明确责任是管理工作不可忽视的部分 但 过分强调责任归属不 利于开展高效的合作运 动 其次 治理理论尤其是全球治理理 论削弱 了国家主权和主权政府在 国内和 国际治理 中的重要 作用 客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政 推行国际霸权政策提供理论上的支持 所 以 对于治理理论 特别是全球治理理论的这一危险倾向 我们必须给予高度的警惕 2 矫正措施 善 治 如何克服治理 的失效 不少学 者和 国际组织提 出了 元治理 健 全 的治理 有效 的治 理 和 善治 等概念 其 中 良好 的治理 或 善治 的理论 最有影 响 自从 有 了国家及其政府 以后 善政便成 为人们所期望的理想政治 管理模式 我国古 已称之 的 善政 大体相当于英语里所说的 g o o d g o v e r n m e n t 在中国传统政治文化中 善政的最主要 意义 就是官员清 明公道廉洁 各级 官吏像 父母 一样热爱和对待 自己的子 民 没有私心 没有偏 爱 更抽象地说 善政 的内容无论 在中国还 是在外 国 在古 代还是在现代都基本类 似 一般都包 括 以下几个要素 严 明的法度 清廉 的官员 很 高的行政效率 良好的行政服 务 毫无疑 问 只 要政 府存在一天 这样 的善政将始 终是公 民对于政府 的期望和理想 但是 善政在政治理想中的这种长期独 占鳌头的地位 从 9 0年代以后却在世界各国遭到了 日益严重的挑战 对善政构成挑战的是 善治 善治是使公共利益最大化的社会管理过程 善 治的本质特征 在于它是政府与公民对公共生活的合作管理 是政治国家与市民社会的一种新颖 关 系 是两 者的最佳状态 法 国的一位银行 家说 要构成善 治有 以下 四个要素 1 公 民安全得 到保障 法律得到尊重 特别是这一切都须通过司法独立即法治来实现 2 公共机构正确而公 正地管理公共开支 进行有效的行政管理 3 政治领导人对其行为向人民负责 即实行责任 制 f 4 信息灵通 便于全民了解情况 即具有政治透明性 综合各种观点 善治主要包括以下 1 0个基本要素 合法性 法治 透 明性 责任性 回应 性 有效性 参 与 稳 定 廉洁 和公正 四 治理 理论对我国政府改革 的启 示 从政治倾 向上 看 治理理论 虽然主要是一种公共 管理理论 但具 有强烈的意识形态倾 向 这 就决定 了我们 在借 鉴治理理论时 必须有所鉴别 从 经济发展 来看 治理 理论从西方发达 国家 的 经验 出发 主张 限制 政府的职能 和作 用 这种理论倾 向往往不 能适用于 发展 中 国家 的现实需求 从文 化接受性来看 治理理论的真正精神是个人 主义为基 础的契约合作 观念 这意 味着对处 于不 同文化 传统 的中国社会来说 不可 以也不可能照搬 照抄 治理理论 的理论 观点和政策 主张 尽 管如 此 治理理论对我 国的政府体 制改革仍然具有极其重要 的启示 意义 第一 加快分权 改革 实 现从 一元化到多元化 的社会治理模式 传统 的政 府统治观强调 政 府组织是行使国家与社会事务管理的唯一权力中心 但在当代治理主义的行动逻辑下 政府组织 在整个社会中虽然依然充当着非常重要的角色 特别是在合法地使用暴力 决定重大的公共资源 分配方向和维护公民基本权力 实现公平价值等方面 政府仍将发挥着其他组织不可代替的作 用 但是 它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心 非政府组织 非盈利组织 公 民自组织 等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务 提供公共服务的责任 这些组织的 权 力也将得到社会 和公 民的认可 这一变革 内在 的行动逻辑是 公 民社会 和民间组织将成为一种 主要的发展潮流 多元竞争被不 断引入公共物 品和服务的提供与生产 中 第二 力促公民社会成长 重塑新型国家与社会关系 治理理论要求打破国家与公民社会的 二元对立 把对社会的有效管理看成是两者的合作过程 要求两者共同承担责任 从根本上说 一 6 0 维普资讯 公共治 理模式 的过程就是 寻求新 型 国家 社会 关系 的过程 是重新定位政府 统治 与公 民作用关 系 的过程 在治理理念看来 治 理的成功实施离不 开一个繁 荣 活跃 的公 民社会 离不 开政府能 够 释放 出公 民组织 的 自主管理能量 因为公 民组织发展和公 民积极 参与公共事 务是治理得 以运转 的物质 基础 所 以 治理理念要求政 府放松对社会 的过度管制 逐 步授权 给社 区 公 民 大力 发 展 公民 自组织 不断增强公 民的参 与意识 让它们 承担一些政府做 不到 不 宜做 的事 总之 当 代治理模式的选择 归根到底是人类在 国家 市场 公民社会三维关系的组合中 寻求不同 以往 的 更 为有效 的实现共 同利益道路 的努力 第三 转变政府职能 构建由统治行政走向服务行政的服务型政府 行政现代化的一个重要 特征就是 实现 了统治行政 向服务行政 的转化 政府作为一种公共组织 的最主要作用 就是提供公共 产 品和进行各 种制度创新 市场经济 的普 遍建立要求政府承担更多 服务职能 打破传统政府统 治 的思想模 式 不 是从管理主体角度考 虑如何 管制被管理者 而是站在社会 公众 的立场 考虑公共 行政的主体 特别是政府如何为公众服务 这是公共行政改革的一个里程碑 当代政府的治理变 革表现 出一种破 除权力拜物教的趋势 实现 由过去 的重管制 轻服务 以政府为 中心 到开始注 重公共服务 以满足公众的需求为中心