找准发展和民生的平衡点——神木的财政钱袋是怎样为民打开的？.doc

找准发展和民生的平衡点神木的财政钱袋是怎样为民打开的？“找准发展和民生的平衡点” 神木的财政钱袋是怎样为民打开的？ 王炼利 神木，陕西省北部榆林地级市所辖一区十一县中的一个县。 2009年以来，这个塞上县城以实现全民免费医疗、实现十二年免费教育、实现全民养老保险蜚声全国，中国人认识了个“民生神木”。 神木县的行政区域在陕西省县级中为最大，人口排名陕西省第28位（2008年），根据中国县（市）社会经济统计年鉴（2009）统计数据，2008年，神木县以下指标在陕西省县（市）中排名第一：1.地方财政一般预算收入。2.地方财政一般预算支出。3.城乡居民储蓄存款余额。.金融机构各项贷款余额。.规模以上工业增加值。.规模以上工业总产值。.第二产业增加值。城镇固定资产投资总额在陕西省县（市）中排名第二位。 2009年，全国县域经济科学发展交流年会公布第十届全国县域经济基本竞争力与县域科学发展评价报告，神木列入百强县中的第44位，西部第五位，陕西第一位。 2009年，神木县人均地区生产总值109281元，超出陕西省该指标的4倍，超出上海市该指标的39.7%。超出全国人均国内生产总值（人均GDP）3.3倍。 2009年，神木县城镇居民人均可支配收入19102元，超出陕西省该指标35%，超出全国城镇居民人均可支配收入11%；农民人均纯收入7223元，超出陕西省该指标1.1倍，超出全国农民人均纯收入40%；在岗职工年平均工资50960元，超出陕西省该指标68%，超出北京14%，超出上海19%。 2010年，神木的城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到22200元和8000元。 这是个富裕神木。“富裕神木”是建“民生神木”的必要条件。但更重要的，是县领导班子需要具备创建“民生神木”的意识，神木人有幸，他们在二十一世纪头一个十年中遇到了这样的领导班子。 “民生神木”行动之一全民免费医疗 神木县的全民免费医疗，酝酿于2008年，实行于2009年3月。在国务院发展研究中心发表“医改基本上是不成功的”结论后三、四年，神木一个塞上县城实现了“成功医改”的大动作。神木的全民免费医疗，实质是新型城乡合作医疗保险制度的延伸，从严格意义上说，是“高标准的全民医保”，其特点体现在政府财政补贴多、医疗费用的报销比例高、医保覆盖面广，并打破了城乡界限，走出了一条城乡一体化的医疗保障之路。 神木县的“全民免费医疗”着眼于从根本上解决普通人特别是农民看病难的问题。因为神木的农业人口占了总人口的74%（2009年县公安局户籍人口统计数）。 神木的免费医疗制度规定，对在原有国家医疗保障体系外的城乡居民，只要年缴10元钱，就可享受神木的免费医疗。7万多贫困居民是由政府代缴10元钱参加了免费医疗。免费医疗报销医药费的基本标准是400元以下自付（400元以下为县医院自付标准，乡镇定点医院自付线在200元以下，县境外医院自付线为3000元），超过部分实报实销，报销封顶数为30万元。为了不让慢性病患者过多占用免费医疗资源，对23种慢性病实行全年限额报销制度，如慢性肾衰竭的血液透析月限额5000元，全年限额6万元。免费医疗制度实行以来，享受其好处的93.83%是农村居民。 神木的免费医疗制度不仅使普通人看病不再难，也使得普通人住得起医院。2009年，神木县级医院人均住院费用4167元，人均保销3534元，报销补偿率达84%，住院人群中，城乡居民占93.36%，干部职工占6.64%，从而将 “劳保”从以往是国企职工的专利变成了城乡居民的普遍福利。 神木的免费医疗制度实行促使全县在合理调配医疗资源上作出了努力，县、乡、村和社区医疗卫生服务体系体系不断完善，县政府不但投巨资在2009年新春建成了设施水平先进的新县级医院大楼，对乡镇卫生院也进行了维修改造，逐步形成“小病不出乡镇社区，常见病不出县”的群众看病就医新格局。 2009年中国卫生年鉴统计数告诉我们，在中国一类农村地区（指农民人均纯收入在3000元以上的富裕农村地区），2003年时的无医疗保险人数还要占到一类农村地区居民人口的67.8%，2008年，减少到占8.1%，无医疗保险人群被参加 “新型农村合作医疗”的人群所替代，参加“新型农村合作医疗”的占到一类农村地区居民人口的85.4%。然而，由于新型合作医疗的的资金来源于个人缴费和政府财政补贴，按中国国情，即使富裕地区农民，个人缴费一般也就缴个十几、几十元，如果没有可观的政府补贴，新型合作医疗保险并不能真正解决农民“看病难”的问题，更不用谈解决“住院难”了。而神木能真正解决农民“看病难”“住院难”的问题，县政府的财政支持是关键。 2009年，神木的免费医疗总发生费用是1.49亿，县财政支出了1.27亿（月均支出1400万，共支出9个月），占免费医疗总发生费用的85%。2010年，县财政在免费医疗上的支出是1.86亿元（包括离休干部医疗费980万，月均支出1550万）。除去6万在外地工作的神木居民，36万人得到县财政人均489元的医疗补贴。神木的免费医疗制度可谓是“大动作”。 这个“大动作”，是在政府财力控制范围之内的。神木的免费医疗制度不是拍脑袋的产物，而是建立“用数字说话”的调查分析之上。“免费医疗”到底“免费”多少，事先都经过细致周密的测算。2008年，有着丰富临床经验和医疗部门行政管理经验的卫生局副局长曾亲率十多名工作人员对10家县级医院、21家乡镇卫生院三年来的全部财务账本和100多个药品零售商店的药品零售情况作了数据统计分析，此工作足足进行了三个月，统计出从2005年到2007 年的神木全县门诊医疗和住院医疗的总费用在0.9亿、1.6亿、2.2亿，其中住院费用是0.5亿、0.87亿、1.1亿。从而计算出当本县居民住院总费用在1.1亿元时，需要“免费”的住院费用为8500万元到8800万元。有了基本测算数据还不够，还要考虑其他因素。譬如要将物价上涨因素和刚开始推行免费医疗后住院人次必然有较大增加的因素也测算进去，这样综合测算的结果是：估计2009年神木全县住院总费用大致在1.3亿。也就是说，财政负担的免费住院医疗费用肯定少于1.3亿。县政府认为这个金额完全在县政府财力范围之内，“免费住院”因此得以推行。经过一年运作，2009年神木县负担的免费住院医疗费是1.12亿（在免费医疗上财政总投入1.5亿），神木县的“全民免费医疗”发生费用完全在“政府可控”范围之内。 关于神木施行免费医疗后的“住院率提高”问题，目前有两个数据：一是北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰测得的2009年神木居民平均住院率7.36%，一是王美娟等提出的9.32%。（见中国卫生政策研究2010年9月第三卷第九期：陕西省神木县城乡居民医疗服务需要与需求分析）。无论是平均住院率7.36%还是住院率9.32%，当中国农村平均住院率是6.75%（2008年）、城市平均住院率7.08%（2008年）时，农村人口占73%的神木是不是有过度使用医疗资源之嫌？应该说，中国即使是城市，经过了“不成功”的医改后，无社会保险人员和享受城镇基本养老保险人员的住院率普遍很低，前者是4.3%，后者是4.9%；如果以这些人员的住院率做参照系，神木实行免费医疗后的住院率高得有些奢侈；然而，如果以享受公费医疗人员的住院率为参照系，那么，无论住院率是7.36%还是9.32%，都不算离谱。因为2008年享受公费医疗的住院率是13.9%（数据来源：中国卫生统计年鉴（2009）。所以，神木的“住院率提高”只不过反映了农村地区如果不实行医疗保障，农民根本住不起医院！是神木将农民的医疗待遇提高到了城市水平，缩小了城乡差别，也缩小了干部与职工、干部与农民、职工与农民的身份差别，这是一个了不起的进步！ 2008年，中国综合医院的平均住院费用为5464元，县级市属医院为4115元，县级县属医院为2712元（见中国卫生统计年鉴（2009）。2009年神木县级医院的平均住院费用为4150元，仅高于全国县级市属医院2008年水平0.85%，按此水准衡量，神木的住院率和住院费用属于正常范围。 自神木的免费医疗制度在全国掀起关注浪潮后，赞扬声不断，质疑声也不断，对于不断的质疑声，我们是否能再算一笔账？ 在公费吃喝成风的当今社会，我国餐饮业的 “社会集团消费”比重在2005年就占到餐饮业零售总额62%的比重（国家统计局贸易外经司测算），根据神木县统计公报料，神木县2009年住宿餐饮业零售总额是2.66亿的，2.66亿的62%是1.65亿，神木县也就是拿出了“约定俗成范围内的公费餐饮费用”来搞免费医疗！其实，如果按2009年全国餐饮零售额的62%计算全国在餐饮业上的“社会集团消费”，约6700亿，平均到13.35亿人，人均502元，也就是说，中国的“社会集团餐饮消费”如果平均到每一个人，是要超过神木县财政在“人均免费医疗”上的投入的。但大家知道，能享受“餐饮社会集团消费”的在中国毕竟是少数人，并且与最广大的农民群体基本无缘，而神木县的“人均免费医疗费用”是“人均”到普通居民的，即使神木医改还有种种不完善，其利民、为民的根本出发点和实施后对缩小城乡差别官民差别以及促进社会的稳定和谐，都有着不可低估的作用。 神木县现拥有的卫生资源不仅大大超过全国县级单位平均水平，也超过2009年国家平均水平。2009年，神木每千人口的病床位数是3.99张，而中国县级单位每千人口的病床位是1.75张（2008年统计数，中国卫生统计年鉴（2009），全国每千人口平均病床位数是3.06张（2009年）；2009年神木每千人拥有执业（助理）医师1.7人，全国每千人口拥有执业（助理）医师1.65人（2009年统计数，中国统计年鉴（2010年）。 2009年，神木县财政在免费医疗上共支出1.49亿，占当年度县财政支出29.53亿的5%。 2010年，神木县财政在免费医疗上共支出1.86亿，占当年度财政支出40.84亿的4.5%。该年县财政在医疗卫生上总支出是2.89亿，免费医疗支出占县财政医疗卫生总支出的61%。 “民生神木”行动之二实施十二年免费教育 2007年，神木实现了义务教育阶段的免费教育。 2008年，神木实现从小学到高中的十二年免费教育。 神木的免费教育是真正意义上的免费学校实行“零”收费政策。免费项目为：杂费、课本费、作业本费、电教教材代办费、计算机上网费、冬季取暖费、食宿管理费（高中阶段是公寓管理费）；除了免费，寄宿生还享受生活补贴费。而从2009年秋新学期开始，神木凡高中阶段学生无论寄宿与否全部享受“蛋奶工程”补贴每天补贴相当于一个鸡蛋一袋牛奶的费用。 神木的免费教育使得神木县每年有78万名中小学生享受到“免费”的好处，城市低收入家庭和农村家庭是免费教育制度最大受惠者。根据榆林市神木县2009年国民经济和社会发展统计公报，神木全县2009年小学入学率100%，初中入学率100%，初中升入普高升学率100%。小学辍学率为0.85%，初中辍学率1.2%，这是神木对全民教育事业作出的出色贡献。 神木县还通过财政注资慈善基金的形式不断完善对在校的神木籍贫困大学生的资助，2007年到2010年，县财政在此项目上投入1013万元的慈善资金。救助了1492名神木籍大学生，保证了每一名神木籍大学生不会经济原因而失学、辍学。 相对于全国范围内司空见惯的教育乱收费现象，神木还了教育事业的神圣与尊严。从小学到大学，公共财政的阳光普洒着每一名神木藉在校生。 2008年，神木全县12年免费教育资金累计发生1.71亿，县财政投入1.33亿，占县本年度财政支出的5.8%；2009年，12年免费教育资金累计1.7亿，县财政投入1.3亿，占县本年度财政支出的4.4%；2010年，12年免费教育资金累计1.5亿，县财政投入1.33亿，占县本年度财政支出的3.3%； 神木县财政对2010年的教育支出是5.87亿，教育支出占财政总支出的14.4%，而免费教育在县财政“教育支出”的总盘子里，占了23%。 对教育支出占财政支出1213%的省市不在少数，然而，有几个象神木那样肯将教育支出中的四分之一用于普惠大众的免费教育呢？。 “民生神木”行动之三推行城乡养老保险制度 2009年，神木开始推行城乡居民养老保险制度，神木县也列入了全国首批新型农村养老保险试点县。全县参保人数12.9万人（缴费对象9.7万人，领取养老金3.2万人），县财政补贴城乡居民养老保险支出1.23亿。2010年参保人数17.5万人（领取养老金4.5万人），县财政补贴城乡居民养老保险支出0.82亿。 比起全民医保和全民免费教育，虽然县财政对城乡居民养老保险投入也同样不菲，但与养老保险“全覆盖”还有一定距离。2009年，神木城镇职工养老保险参保人数为2.7万人，城乡居民社会养老保险缴费人数9.7万人，领取基础养老金（每月64元）的3.2万人（条件是家人凡符合参加城乡居民社会养老保险条件的必须全部参保缴费），到2010年，城乡居民社会养老保险缴费人数增加到13万人，领取养老保险金和基础养老金的增加到4.52万人2010年神木县有60岁以上老年人4.66万），而城镇职工养老保险参保人数基本不变，这样，城乡养老保险的实际参保率（居民养老保险参保人数占本保险应参保人数）只有34%，养老保险的参保率是40.7%（见神木居民参加养老保险情况表42万神木居民中有8万名中小学生、1万名婴幼儿、2.7万名城镇职工不属于参保对象，参保的人数是31.8万人（17/31.853%）。居民为什么不像接受全民医保和全民免费教育那样来接受城乡养老保险制度呢？ 神木居民参加养老保险情况表 单位：万人 年份 2009 2010 城镇职工养老保险参保人数 2.7 2.7 城乡居民社会养老保险参保人数 #城乡居民社会养老保险缴费人数 9.7 13 #领取基础养老金（注）和领取养老保险金人数人数 3.2 4.5 全县居民人数（户籍人口） 40.66 全县居民人数（常住人口） 41.42 42 养老保险应参保人数（户籍人口在校学生婴幼儿） 31.66 城镇职工养老保险参保人数占养老保险应参保人数 8.50% 居民社会养老保险参保人数占养老保险应参保人数 40.70% 居民社会养老保险缴费人数占应养老保险参保人数 30.60% 居民养老保险应参保人数（户籍人口在校学生婴幼儿职工养老保险人数） 37.96 居民社会养老保险参保人数占本保险应参保人数 34.00% 注：1.领取基础养老金的条件是：家庭成员中凡符合参加居民社会养老保险的如全数参保缴费，家中满60周岁（女55周岁） 的老人可领取基础养老金64元2.数据来源：榆林市神木县2009年国民经济与社会发展统计公报、神木县政府文件 原因是多方面的。 根据神木县新型城乡居民社会养老保险试行办法规定，凡具有神木县行政区域内户籍，年满25周岁以上的城乡居民均可自愿参保。在校学生、现役军人、机关事业单位、国有企业和已经参加企业职工养老保险和失地农民养老保险人员不在此列。参保人每年3月1日为缴费起始日，按年一次性缴纳。缴费标准按上年度本县农民人均纯收入的8%缴纳（实际按每年480元执行），政府则按照农民的缴费额给予同等金额的财政补贴。按照不同的缴费月龄，居民日后领取的养老保险金是有区别的。 神木城乡居民养老保险养老金领取参照表（单位：元 利率2.5%） 年龄 25 30 35 40 45 性别 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 养老费月领标准 415 300 352 251 293 251 238 166 188 166 资料来源：神木县城乡居民社会养老办公室 上表是神木养老金个人账户在男60周岁、女55周岁以后每月领取的养老金额，最低的每月166元。另外，家庭中如果符合参加城乡居民养老保险条件的都缴足了保费，家庭中老人（男60周岁、女55周岁以上）就可以享受政府补贴的每月64元基础养老金，刚满60岁的男性老人若想享受每月最低188元养老金，则需按每年480元的标准补缴15年保费，共缴7200元。 问题在于神木虽然富裕，但富裕得很不均衡，财富基本都集中北部煤炭资源丰富地区，南部则贫困人员集中。人均一年480元的缴费额对贫困地区农民不是小数额，“全家参保”才能让老人享受每月64元的基础养老金，更使一部分人退而却步。而领取的养老金标准太低，也影响到居民参保积极性：神木享受城镇职工养老保险的1700名离退休人员月均每人1036元退休金，而享受城乡居民养老保险的养老金仅占其五分之一还不到。与神木农民2009年人均七千多元的纯收入（月均583元）相比，更只相当其十分之一。所以，神木县的城乡居民社会养老保险政策对居民特别是青壮年农村居民还缺乏吸引力。 神木的城乡居民养老保险制度虽然有其不足，但是，县政府为了这个制度在两年中真金白银的投入2亿元并直接使得老年人口中的97%受惠，是功不可没的。不仅如此，神木在其他“养老”事项上也做足文章，如对70岁以上老人按年龄划档提供从360元到1500不等的保健金一项，财政补贴就达到785万；为五保户集中养老创造条件，又投入3000万元建造可容600人养老的养老院，养老院的住房条件设施同宾馆标准房，每间房住两位老人，房里都有卫生和沐浴设备。院内设多功能活动室、娱乐室、健身房、棋牌室、按摩室、乒乓球室、台球室、图书馆、阅览室、电视室供老人选择着进行活动，住院老人一切费用由政府财政拨款。 因带领县委班子创建神木免费医疗制度而闻名全国的前神木县委书记郭宝成满怀深情地说：“我是农民的儿子”，神木县在有关养老保险上的一切作为，用神木县干部的话解答：替天下儿女尽孝，帮孤弱父母延寿。 当政府的财政钱袋向最弱势的群体打开，这就是在扎扎实实的 “感动中国”。 “民生神木”如何找准“发展与民生的平衡点”？ “我觉得，一个社会的的发展，一个地方的发展，是综合协调的系统。我们为什么不能把发展成果让我们的老百姓来共享呢？我们为什么一味去追求GDP增长，而不顾民生的艰辛呢？”前神木县委书记郭宝成是这样回答了创建“民生神木”的原动力来自何处。其实，神木并不是中国最富的地方，但为什么是神木将免费医疗、十二年免费教育和朝“全覆盖”方向努力的城乡居民养老保险搞成了民生系列工程、民生系统工程呢？这与神木县干部的远见卓识分不开。 1981年1982年，陕西省185煤田地质勘探队对神木煤田进行普查后宣布： 神木煤田是当今世界特大优质煤田。1985年国家第七个五年计划将神木煤田列为重点开发项目。从1991年到2005年的十五年里，神木境内各种投资高达300多亿元，经济发展速度年均超过25%，但作为农业人口占74%76%、农业人口近30万的神木县，即使在二十一世纪的头几年里，农民生活并没有因为国家级煤田的开采而得到提高。2002年神木人均国内生产总值比全国平均数只少2%，但农民人均纯收入仅相当于全国平均数的66%，只有1625元；2005年农民人均纯收入也才相当于全国平均数的74%； 2006年，神木农民人均纯收入开始超过全国农民人均纯收入0.2%，为3594元，这一年神木人均国内生产总值已经超全国平均数1.9倍，到了2007年，这是神木农民人均纯收入大翻身的一年，农民人均纯收入同比增长42.5%，达到5122元，超出全国农民人均纯收入24%。是什么导致了农民收入的大提高？是民营经济的大发展带动了农民人均纯收入的提高农民到了民营企业工作，收入大大增加了。但他们还是属于农村居民，他们的收入提高主要是“工资性收入”的提高，而不是“家庭经营收入”的提高（国家统计局将农民收入分为家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入四部分，农民本以家庭经营收入为主。2000年，家庭经营收入占全国农民人均纯收入63%，2009年占49%。） 问题在于，神木的农民人均纯收入虽然提高得超乎常规，但这是由在民营煤矿等企业工作的农民收入给“带高”的，在神木的纯农业地区，农民收入水平仍然很低，神木农民的“经营性收入”与神木农民的“工资性收入”相差极为悬殊。 榆林市神木县2007年国民经济和社会发展统计公报没有回避这些问题，坦率承认：“农业产业化程度低，缺乏龙头企业，农业基础依然脆弱，抵御自然灾害的能力严重不足，农业收入增长缓慢”，“城乡、区域、行业经济社会发展不平衡，和谐发展任重道远。”县领导没有被“富裕神木”迷了眼睛，他们看到的“真实的县情”是“三富三不富”。即少数人富、多数人不富、财政富、老百姓不富，北部有资源的乡镇富、中南部无资源乡镇不富。 2007年神木农民人均纯收入本是有了42.5%的大增长的。难得神木县政府没有陶醉于本可以大大宣传的“业绩”，他们清醒地看到，“近年来，资源开发过程中确实有少数人暴富起来，但恰恰是他们的暴富掩盖了多数人的不富裕，存在贫富差距逐年拉大、财政收入迅速增长和群众增收不同步等突出问题。”（神木县委书记2010年8月对卫生部部长的汇报提纲）神木县政府认为，如果听任城乡、区域、行业经济社会发展不平衡，政府必将为之付出代价！在财政钱多了的情况下，研究怎么花钱是政府的责任。神木县选择了“科学合理支配财力，调节收入分配，找准发展和民生的平衡点，让大多数达到平均数，提高老百姓的幸福指数”的“花钱路数”。 中共神木县十六届四次全委扩大会议报告说得相当实在：“民生，既是发展的源头，也是发展的归宿。在做大蛋糕的同时一定要分好蛋糕。从宏观上看，发展民生的过程就是扩大消费、拉动内需、促进经济发展的过程。改善民生不是单纯花钱，同时也能挣钱。因为群众生活达到一定水平后自己也不愿意降下来，挣钱的愿望会更加强烈，所以越舍得在民生上花钱，民营经济发展的潜能和动力就越足，政府就越有钱。” 于是就有了神木免费医疗、十二年免费教育、城乡居民养老保险制度等一系列大动作，让全县居民分享神木经济发展的成果，让全县居民在最基本的民生问题上得到实惠。而财政将民营企业的税收分出一块用于民生，使得全县居民在看病、教育、养老保险上有了平等感，贫困地区居民“不仇富”了，社会安定有了基层，投资环境大大改善，这又带动了民营经济的进一步发展。2010年，全县民营企业实现税费收入30.8亿，民营经济对县财政的贡献率达到70%。 用于发展民生的钱就来源于民营经济，神木政府更加重视民营经济发展。而“民生神木”的创建，就是与神木的民营经济发展同步的。2005年时，神木民营企业增加值才13亿， 2010年达到154亿。民营企业数量从2005年的1106家增加到2090家。2005年以后，神木民营经济大发展， “民生神木”也走出了从无到有、从酝酿到实施的关键时段。2010年，神木地方财政71%来源于税收收入。其中绝大部分是民营企业的税收收入。 这里，需要指出这样一个问题：神木县可供地方政府支配的财政收入只占神木县财政总收入的21.6%（2010年），神木县政府分“蛋糕”，是就着“大蛋糕”的五分之一部分在“分”。蛋糕的其他五分之四部分都是“上划”的：上划中央四税占到财政总收入的55%，上划省七税占到财政总收入的13.4%，上划市七税和土地出让金占到财政总收入的9.9%。然而，利用和开采了神木最优质自然资源从而做大了“蛋糕”的中央企业，并没有给神木的民生事业划出一块“蛋糕”。如果这些央企也能对神木的民生事业作出些贡献，其典型意义绝不仅限于一县的效应。 神木县政府在创建“民生神木”上交出了一份出色的答卷。以下三张表，可以看成神木县政府的答卷。 神木地方财政的医疗卫生支出 单位：亿元 免费医疗制度实施后总发生医疗