社会保障理论之三.doc

社会保障理论之三第七讲 社会保障发展的影响和评价7. 1 社会保障发展的积极影响20世纪50年代70年代社会保障制度在全球范围内得到飞速发展，对经济发展和社会稳定产生一系列积极影响。7. 1. 1社会保障在一定程度上促进了经济的稳定和发展社会保障制度作为战后国家垄断资本主义发展的产物和表现之一，对战后经济的繁荣与稳定功不可没。例如瑞典，20世纪5060年代推行扩张性的福利政策创造了该国经济的“黄金时代”，20世纪60年代后期到20世纪70年代中期推行微观福利政策，把经济和福利的目标放在微观经济主体特别是劳动市场上面，采取“团结一致的工资政策”，充分就业和收入均等化等政策，提出地区平衡的区域社会福利资助项目，对于稳定和发展经济都产生了积极作用。又如英国，从战后到1975年，随着“福利国家”的发展，经济增长速度、穷人的绝对生活水准、健康标准、教育质量、住房质量以及对残疾人等弱势群体的照顾等都有了急剧和持续的提高。一、社会保障支出在一定程度上保证和扩大了社会消费需求从理论上说，凯恩斯认为有效需求不足是资本主义经济的常态，而庇古认为“富人的边际消费倾向比穷人的边际消费倾向低”，因此，社会保障制度通过对国民收入的再分配，将提高一部分低收入者的消费能力，增加有效需求。实践中，社会保障是一种高度社会化的再分配，它通过国家以税收和雇主与雇员交纳保险费的形式，将一部分社会财富集中起来，建立社会保障基金，然后根据法令、条例规定的条件和标准，向社会各阶层支付保险金。社会保障基金运动的特点在于能够使没有收入、缺乏购买力的人们获得一定标准的收入，提高购买力，增加消费需求。根据国际劳工组织的调查，二次大战以来，年金领取者的经济状况有显著变化，他们作为消费者的作用增强了，其中许多人享用一份数量较大的收入，他们消费这笔收入，是消费者，而不是储蓄者；在20世纪70年代的危机时期，社会保障帮助维持了失业者的购买力；而医疗保险计划的建立则增加对医务用品的需求。二、社会保障事业为国家发展经济积累了宝贵的资金资本是经济发展的关键因素之一，许多国家经济发展都面临资本不足的约束。社会保障制度带有强制储蓄的性质，形成了一笔逐年增加的社会保障基金，像养老金这样的保险项目具有长期性，而且数额巨大，为经济发展提供了重要的资金来源。三、社会保障制度对资本主义经济周期有一定的调节作用政府可以通过社会保障开支来干预经济。社会保障政策所包含的收入累进税及社会福利开支，是资本主义国家调节经济的手段之一。在经济高涨阶段，由于就业增加，职工收入提高，需要救济的失业者和贫困者减少，国家用于社会福利支出减少，可以降低社会购买力，起到防止经济发展过热的作用。在经济的危机阶段，就业减少，职工收入降低，需要救济的失业者及贫困者增加，国家用于社会福利支出增加，可以提高社会购买力，从减轻危机冲击的程度，刺激经济回升。7. 1. 2社会保障维持和保证了劳动力资源的再生产社会保障在培养符合现代化生产要求的劳动力方面起了相当重要的作用，尤其是在经济危机时期和经济转轨时期。劳动者是生产力诸要素中最活跃的因素，劳动力的再生产是发展生产力最重要的因素之一。社会保障制度保障了绝大多数劳动者的基本生活，使他们的体力和精力得到适当的恢复，使他们的家属及其子女得到一些保障，保证了劳动力再生产的正常进行；主办免费或优惠的医疗保障，使伤、病工人得以恢复和改善自己的劳动能力，对生产力的发展起到了一定的推动作用。社会保障改善了劳动力的质量。社会保障支出促进和加强了职工教育和职工培训，有利于提高工人的劳动技能，如美国的教育保障在社会保障制度中占有很重要的地位，政府在20世纪60年代就设立了各种类型的、遍布美国各州县以及大中小型企业的教育和培训机构，70年代以后，各大型企业内部还创办了几十所高等工科院校，与普通院校一起共同负责对高级科研人员的培训和训练，对于开发人力资源、实现资源的最优配置起到了积极的促进作用。从社会再生产的角度出发，无论是失业保险、疾病保险、工伤保险之类的社会保险，还是劳动促进补贴、育儿补贴、住房补贴等社会补贴以及社会救济，都是为了保证社会劳动力的再生产所绝对必需的，是提高劳动力素质的重要促进因素。社会保障还促进了企业和劳动力流动。国家在实现“充分就业”的口号下，对迁入萧条地区和创造新的就业机会的企业提供补助，以促使资本和劳动力从比较衰落的企业和地区转入比较兴盛的企业和地区。7. 1. 3社会保障促进了服务行业的发展，提高了就业水平社会保障制度的发展推动了劳动力尤其是女性劳动力就业的增加，因为这意味着公共服务部门的就业增长。就业格局的这种变化反映了劳动需求结构普遍的变化，这就是从制造业向服务业转移、公共部门就业的相对迅速的增长。在瑞典，公共就业的增长是近几十年来就业增长的一个核心特征。社会保障制度的实施需要医疗保健、教育培训和养老设施等方面的发展，加上社会保障制度本身的管理与运转，这都会增加就业机会。社会保障制度提高了一部分居民的收入，促进了社会的消费需求，必然刺激对服务消费的需求，拉动服务行业的发展。长期以来，瑞典政府把工作的重点放在减少失业上，劳动管理部门采取各种措施来减少失业，采取失业保险等来救济失业者。劳动管理部门的主要工作可归纳为三个方面：一是职业介绍。向失业登记者提供就业情报和就业指导。如果失业者的本行业或本地区无法安排，它可提供情报，建议求职者改换行业或学习新的技艺，或者征求求职者的同意，介绍给外地需要这类人手的企业。劳动部门和劳动市百分比1949195419641970/11975/6税前最高的1%11.29.38.26.65.6最高的10%33.230.129.127.525.8其次的40%43.146.948.249.049.9最低的50%23.722.022.723.524.3基尼系数41.140.339.938.536.6税 后最高的1%6.45.35.34.53.6最高的10%27.125.325.923.922.3其次的40%46.448.448.949.950.3最低的50% 26.526.325.226.127.4基尼系数35.535.836.633.931.5场局互相通报求职和招工的信息；二是改善劳动力的供给。鼓励求职者迁移，迁移到招募劳动力的地方去，并提供搬迁费、安置费等。举办各种技术培训，使求职者适合于企业或其部门的需要。这类培训多半是在全国教育局的赞助下由劳动市场培训中心组织星期培训班进行的。培训的对象一般是20岁左右的青年，一般不收取费用，而且还给学员发生活费。在20世纪70年代，平均每年约有6万人参加这类技术培训班；三是扩大对劳动力的需求。劳动管理部门一般采取两方面的措施：举办各种以工代赈的公共工程为失业者创造一些就业机会，建立一些“受庇护”的作坊或工程，收容那些长期找不到工作、技艺差、低能人或残废人，由政府给予工薪补贴，同时鼓励私人企业雇佣这些人，同样也给予工薪补贴；政府以提供订货或财政补贴形式，帮助有财政困难的企业维持原有的生产和就业规模，渡过难关。此外，政府还举办有各种失业救济的社会设施，对那些未参加培训、社会工程或受庇护工程的失业者，给予救济。其失业救济包括为那些参加失业保险的工人而设置的失业救济和为那些未参加失业保险社的人而设置的劳动市场进行现金救助。7. 1. 4社会保障在一定程度上减轻贫困现象，缩小了贫富差距一、社会保障使贫穷人口所占的比重有所下降，失业者在一定时期内得到补偿，使老幼病残等都得到了照顾，缓解了贫困，稳定了社会。社会保障制度以各种转移支付直接向低收入阶层提供生活补贴，使贫困问题有了较大缓解。比如在瑞典，养老金的覆盖面很高，只有不到0.5%的老年人生活在贫困之中，老年人贫困问题被极大地缓解。二、社会保障缩小了各社会阶级或阶层的差距，调整和平衡各种利益集团的利益，推进了社会的平等。社会保障制度一方面通过各种社会保险和社会救济等转移支付，使低收入阶层得到了一定的补偿，在短期内迅速取得可观的平等化效果；另一方面，通过高边际税率的累进税收制度，使居民的税后收入差距和财富差距都有所缩小。这两方面的作用形成合力，在一定程度上缩小了整个社会各阶级阶层之间在收入与财富上的差距。这里以英国为例说明高税收和转移支付造成的收入和财富平等化。税前，从1949年到1975/76年，1%收入最高人口群体的收入占国民收入的份额下降50%，10%最高收入群体的份额下降22%强，反之，40%次高收入群体的收入份额增加了15.8%,50%最低收入群体的收入份额增加了2.5%,相应的基尼系数下降11.3%。表7-1 19491975/76年英国个人收入分配资料来源:Rodney Lowe,The Welfare State in Britain since 1945,P.283 转引自孙炳耀主编当代英国瑞典社会保障制度，法律出版社2000年,第352353页。匈牙利经济学家科尔奈认为，保护社会弱者是人道主义的基本原则，这不涉及意识形态，是任何一个社会要努力做到的。如美国，经过政府大力推行社会福利政策，贫困人口得到控制。美国各级政府社会福利总开支，1960年为523亿美元，占当年GNP的10.31%，占政府经费开支的38.44%，1980年上升到4925亿美元，比率分别上升为18.4%和57.6%。贫困人口占总人口的比率由20世纪50年代20%以上，下降到1980年的13%，并基本稳定下来。 陈恕祥主编美国贫困问题研究，武汉大学出版社2000年，第273页。贫困人口减少、收入差距缩小有助于缓解社会矛盾，维持社会稳定。7. 2社会保障发展的评价英国和瑞典是两个典型的福利国家，一个最早建立福利国家，对其他国家建设社会保障制度产生重要影响，同样最早开始社会保障私有化和市场化改革，揭开世界社会保障制度改革的序幕，另一个曾经是福利国家的“橱窗”和“楷模”，其完备、高标准的福利制度成为国民炫耀的资本，在20世纪70年代石油危机和“滞胀”现象出现后，福利国家社会保障过度对经济、社会发展造成负面影响为我们提供了典型的案例。福利国家在20世纪70年代以来面临经济增长停滞、通货膨胀严重等危机，这些严重问题成为所谓的“瑞典病”或“英国病”的病症之一。如由于工资大幅增长，产品成本随之迅速提高，形成成本推动型通货膨胀；微观主体活力下降导致经济弱增长，无所不包的福利制度使储蓄成为多余，这种状况极不利于经济发展，难以满足工商业对投资、基础设施建设和住房等的投资需求，降低了“明天发展的可能性”。瑞典经济在20世纪70年代后期增长速度明显下降，一个主要原因就是储蓄率和投资率的下降。同时，瑞典的国际经济竞争力也大大削弱，这是由于20世纪70年代出现的“工资费用危机”造成的。瑞典企业的工资和为福利开支所支付的税收上升过快，产品成本迅速提高。以工资为例，1974-1982年，瑞典的工资水平与欧洲其他一些国家相比高出30%多。产品成本的上升，必然导致产品的国际竞争力下降，瑞典的出口在世界市场的份额不断下降。福利制度也给英国经济造成了与瑞典相似的压力，资本市场的自我调节作用弱化，企业的竞争能力受损，总储蓄、总投资的规模和技术的进步受到严重削弱，出现大量的税收、资本和人才外流，经济资源和人才资源浪费巨大，不利于工业结构及就业结构的调整，这些都成为英国经济衰退的一个内在因素。7. 2. 1社会保障支出不断增加造成一系列经济后果布坎南曾经批评凯恩斯的扩张性财政政策造成“赤字中的民主”，认为财政扩张带来公共福利支出，而公共福利支出给人们带来好处，于是人们会用手中的选票维护福利支出的政府政策选择，政府为了自身利益也只有满足选民的选择，扩张性的政策只有通过赤字才能维持。这种现象在战后各国非常普遍。“福利国家”促使公共部门占有的经济资源日益扩大，限制了私人市场经济的发展。如战后西欧国家的政府开支占国民生产的份额、社会福利开支在整个政府开支中所占的份额都在迅速提高，即使1973-1975年经济危机后，西欧国家经济陷于停滞或低速增长，社会福利开支和对公私企业的补助开支却仍在迅速增加。政府开支的迅速增加，导致越来越多的经济资源用于消费，特别是用于政府消费，从而影响了私人垄断组织的资本积累。一方面，消费开支的绝对量和相对比例不断上升，另一方面，用作资本积累的经济资源却在相对地缩小。瑞典的公共支出从20世纪50年代一直到80年代中前期，都是呈现直线上升趋势，增长率惊人，整个20世纪70年代年平均增长5.9%，远高于同期国民收入的增长，如1965年公共支出占GNP的比重为25%，1960年为33%，1970年为45%，1980年达63%。 参见瑞典九十年代中期展望，转引自张平 孙敏著瑞典：福利国家的典范，武汉出版社1995年，第67页。庞大的公共支出造成庞大而沉重的税务负担。瑞典除了直接以所得税的形式集中了人们60%的工薪收入之外，又以社会保险缴纳的形式抽取了人们34%的工薪收入。尽管后者并不从职工个人工薪收入中直接扣除而由雇主代为缴纳，实际上这部分缴纳还是来自职工的剩余劳动，而且最终被雇主作为企业成本摊入产品成本，转嫁到消费者身上。高额税收仍然赶不上公共支出的迅速膨胀，财政年年出现赤字，赤字占国民生产总值的比重不断上升，1950年为3%，1960年为5%，1970年为7%，1980年为12%。财政赤字直接导致通货膨胀。在瑞典，国家预算赤字与通货膨胀之间存在密切的关系，赤字愈大，通货膨胀愈强烈。另外，不断上涨的费用也加剧了通货膨胀。20世纪70年代后期，扣除国民生产总值增长因素，实际通货膨胀率为9-10%。即使实行典型的社会保险制度的美国也出现了社会保障赤字与财政危机。社会保障实施之初，因保障范围和给付水平有限，每年保险支出总额并不足以引人注目。1940年公共社会保障支出只有87.95亿美元，占国内生产总值的8%，1950年开支明显增加，也只不过是235.08亿美元，占国内生产总值的8.8%，进入20世纪60年代后，随着保险项目增加，给付标准提高，社会保障支出逐年膨胀，1970年公共社会保障支出达1455.55亿美元，占国内生产总值的14.7%，巨额社会保障支出，使国家财政不堪重负。7. 2. 2高福利增加劳动成本，造成结构性失业，降低国际竞争力由于工资水平与福利费用开支的增长超过或相等于生产的增长，进入20世纪70年代以来，随着经济发展的减速，产品成本和各项事业的成本都提高了，加之进口原料和燃料成本上涨，福利国家的国际竞争力日趋衰落。以德国为例，考察工业部门每小时劳动成本及其构成，可以发现社会保障支付在单位劳动成本中已占20%以上，如果加上直接成本中对于未工作日所支付的部分，这一比例将达1/3左右。如瑞典制造业的生产率在20世纪60年代每年平均增长7%，工资增长率大体与之相当，而在20世纪70年代生产率每年平均增长率已下降为3%，工资增长率则大大超过它。仅1974年-1976年工资率便提高50%，1977年工资率又比1976年提高7%，1978年再提高8.6%，1979年又比1978年提高10.8%。 瑞典研究所：瑞典实况简介：瑞典工业，1980年版，转引自黄范章著瑞典“福利国家”的实践与理论“瑞典病”研究上海人民出版社1987年，第123124页。若以工资率的增长与物价的上涨相比较，则可看到工资率的上涨速度超过了物价上涨率。劳动成本的增长和进口原料、燃料价格的上涨导致产品成本上涨，生产率增速下降和国际竞争加剧，削弱了瑞典产品的国际竞争力，市场份额不断下降。表12-2： 1970-1979年瑞典工资和物价的增长（以1970年为100）年份工资物价197010010019711101071972122114197313312719741491341975175147197619716219772141811978233199 1979 258 213资料来源：斯堪的纳维亚经济杂志1983年第1期，第14页。转引自黄范章著瑞典“福利国家”的实践与理论“瑞典病”研究上海人民出版社1987年，第124页。表7-3：19701980年瑞典单位产品的劳动成本的增长率（%）（以1973年为100）年份增长率年份增长率年份增长率19708519741141978192197191197513919791921972961976162198021219731001977180资料来源：瑞典全国雇主协会：瑞典经济实况，1982年英文版，第25页，转引自黄范章著瑞典“福利国家”的实践与理论“瑞典病”研究上海人民出版社1987年，第126页。表7-4：1970-1981年瑞典出口商品在世界贸易总额中的比重（%）（以1973年为100）年份比重年份比重年份比重197010719749719788019711041975931979811972991976861980741973100197780198169资料来源：瑞典全国雇主协会：瑞典经济实况。1982年英文版，第26页。转引自黄范章著瑞典“福利国家”的实践与理论“瑞典病”研究上海人民出版社1987年，第127页。7. 2. 3社会保障制度不能根本消除贫困经过对英国、瑞典、联邦德国、法国、意大利等国国民收入和国民财富分配的研究，发现在西欧经济繁荣的20世纪50年代初到70年代初，西欧社会的贫富悬殊状况不但没有改善，许多国家反而在不同程度上出现恶化的趋向，社会上层占有的收入份额虽然略有下降，但是，这种降低已经被中间偏上阶层收入份额的提高所抵补，底层人民甚至未能继续保留原有的份额，国民收入和财富分配实际上有利于社会上层，而不利于底层人民，福利制度没有消除贫困现象。在英国，从1948年到1978年的30年间，申请国民救济的人数增加了两倍，从100万增加到300万，如果加上他们的家属，则依靠国民救济度日的人口达500万。尽管英国政府进行了清除贫民窟的工作，在一些大城市，贫民窟依然存在，更为严重的是无家可归现象。经济合作与发展组织采用统一标准对西方八国居民的贫困现象进行研究，发现20世纪70年代西欧10%的人口陷于贫困之中，其中法国高居榜首，达16%。“福利国家”没有消除贫困现象的原因是多方面的：各国制定的官方贫困线标准一般都偏低，依靠社会救济生活的穷人，不足以维持最低生活水平；社会福利制度没有消除、也不可能消除低工资阶层，不可能减轻工人在生产过程中遭受的生理和心理摧残，不能消除福利津贴的歧视待遇；如在英国政府的社会福利开支中，只有五分之一是主要提供给穷人，其余的或者平均分配或者更有利于富人。教育制度没有根本改变，无法实现其改革教育制度、就业机会均等化的目标，无法根本改变阶级差别固定化和永久化的趋向。社会福利制度不可能消除经济周期波动对工人生活状况的影响，失业现象依然严重，妇女和非熟练劳动力首先被解雇，结构性失业严重，通货膨胀也使实际工资降低。7. 2. 4社会保障规则烦琐，机构臃肿，浪费严重在福利国家，由于保障项目繁多，获取各种保险、津贴、补助和救济的规定非常复杂，因此，机构设置也随之增加且一再扩大，管理费用不断上升，浪费严重，整个保障制度陷于一种混乱之中。为管理福利工作，各国都要组织一支从中央到地方的庞大队伍，包括各种等级的专家，如医生、心理学家、社会工作者、职工整顿专家、就业问题的顾问等，还包括受理申请、建立档案、处理日常事务的行政管理人员。福利机构之多，以意大利最为突出。据不完全统计，20世纪70年代末，意大利管理社会保险和社会救济的官方机构约有41500个，其中除中央、地方、省、市各级所属的各种福利机构外，还包括国家所承认并对国家负责的其他福利机构，此外，还有各种世俗的或受教会控制的参与福利事业的非官方的社会服务组织将近2万个。关于福利规则的烦琐，英国1975-1980年补充救济委员会的主席曾经有所感叹：“1945年的规则手册是国民救助局的每一个官员都能揣在口袋里的，现在却已经长成了好几大卷，还经常修订并且十分复杂，以至于甚至（补充救济委员会的）职员也搞它们不懂。”1975年有45种必须通过家境甄别的救济项目，每一个项目都有其自己的评估标准，为此而制定的新规则和修订的规则加起来就有10000页之多。管理人员把他们的工作负荷减少到可以管理的程度的惟一办法，就是积极地阻止人们提出申请。至于那些需要救济的人，也难以弄清楚自己究竟符合哪条哪款救济规定。因此，如此复杂而不协调的补充救济规定，“实际上否定了穷人的合法权利。”其结果是多数有资格获得补充救济的穷人甚至根本没有去进行申请。在威尔逊政府和希斯政府，有资格申请补充救济且实际申请了的人不足50%；有资格申请地税折扣和家庭收入补给且实际申请的人不足40%。复杂的规定、庞大的机构和烦琐的手续，不可避免地会增加社会救济的成本，甚至使这种成本比一般的社会保险的成本还大。在英国，一般的社会保险的成本是每英镑1便士，而补充救济制度的成本却是每英镑超过10便士。瑞典福利国家制度的成本也十分惊人。比如，医疗保险领域强调人人有享受现金医疗服务的平等权利，各地各级医疗部门都力争尽可能多地采购先进医疗设备和新药物，差不多同一级的医疗单位，其医疗设备的齐全和先进程度大体相同，不仅增加医疗费用，并且浪费巨大。另外，瑞典的福利供给中有相当一部分不是纯粹的公共物品，难免不出现僧多粥少的问题，在服务总量给定的情况下，享用服务的人多了，每个享用者的享用量就会减少。同时，在国家提供的社会服务不足以满足日益增长的需要的情况下，许多服务的获得都要排长队等候，这也损害了服务的质量。7. 2. 5福利制度的无效率20世纪70年代以来对社会保障制度最大的批评就是它在追求公平的同时损害了效率。福利制度在许多方面导致了无效率。纯粹的市场经济由于内在地不能充分供应公共品，不能充分地度量外部性，并在实际生活中还受到不完全知识和不完全竞争的阻滞，而不利于竞争和提高效率。国家制度的建立，按照英国工党的信念，就是为了克服市场在这些方面的失灵或无效率，但是一方面，由国家供给福利也同样存在着相似的问题，在收集信息、使需求与供给同步或在对变迁的消费者需求做出反应等方面，国家供给制度显得有些不灵。另一方面，由国家有效地提供全国范围的福利产品，还存在着许多技术上的困难，而且技术上的种种缺陷常常使凯恩斯主义的需求管理变得不稳定。例如，国民卫生服务最初的管理结构与权力结构就阻碍对资源进行具有成本效益的配置，而1974年进行的重组尝试简直就是灾难。20世纪60年代的教育扩张也没有救治英国在技术教育方面的传统缺陷，并且轻率突然，激起了严重的反冲。在贫民窟拆迁计划中，对预制高层建筑的鼓励也只是以无法计算的长期成本解决了一些短期的问题。另外，英国社会福利部门机构庞杂、臃肿，全国各地的福利事务所就有500多个，工作人员达8万之多，这些管理机构一年的费用高达十几亿英镑，增加了福利制度的成本，从另一个方面降低了福利制度的效率。还应当看到，由于普遍主义的福利原则在一些重要的福利项目（如养老金）上具有平均主义的倾向，以消除匮乏、缓解贫困为目的的福利国家制度不仅照顾不了那些真正需要照顾的人，甚至更多地“照顾”了那些并非穷人的人。据报道，全部养老金津贴的几乎半和3/4以上的儿童津贴给了那些并不是迫切需要的人。就其原来的目的而言，这也是英国福利制度无效的一个表现。7. 2. 6高福利和高税收政策对微观经济主体产生了许多消极影响过高的社会福利在一定程度上造成了社会惰性。例如，在支付过高的失业保险金和社会救济的环境中，少数失业者宁可失业也不愿接受工资水平相对较低的就业职位；育儿补贴和母亲保护福利也降低了部分妇女的就业积极性；教育补贴则使少数学生有意拖长完成学业的时间。此外，在疾病保险中的小病大养、药品浪费现象也屡见不鲜。高福利使人们的工作动机严重受挫，微观主体活力不足。如在瑞典，人们普遍对请假和缺勤持一种“轻率”的态度，20世纪70年代以来，瑞典职工的缺勤人数剧增，一些所谓的“病号”或请假照料病孩者所蒙受的收入损失，于是，“泡病号”、“泡假”之类的“大锅饭”现象也相当严重。人们纪律松懈，平均主义思想严重，甚至弄虚作假骗取津贴。另据报道，不少“泡病”、“泡假”的人既没有真正用于闲暇，也未实际弥补个人蒙受的收人损失，而是从事“地下经济活动”如修缮房屋、修理汽车等。高税收政策打击了人们勤勉工作的热情。在英国，高税收制度同样打击了人们的劳动积极性。收入的提高，特别是累进所得税的提高，使劳动者的积极性大大受挫。收入高者要交更高的税收，结果是收入名义上似乎较高，但扣除各种税费，实际收入可能与其他更低收入的人一样。这样，人们就不愿意努力劳动去获得更多收入，而宁愿少劳动而又同样能获得实际上较高的收入。高福利制度还败坏了人们的劳动道德，产生了大量的“吃大锅饭”现象，劳动者的劳动积极性下降，资本所有者的投资积极性也不高，大家仿佛都已经习惯于在高福利制度上 “搭便车”。高福利政策和福利实施上的平均化，形成一种“依赖文化”，干多干少一个样的“大锅饭思想”严重，人们不努力工作，造成了所谓的“失业陷阱”。对于有工作能力但却没有工作的人，英国政府也提供基本的生活保障费，而且这种福利津贴是完全免税的，这就使得有的职工宁愿放弃一些低收入或是高强度的工作，去拿“失业”救济。这种自愿失业现象，不仅使大批的工作找不到人来干，同时也大大加重了企业提高工资的压力：一些企业为了吸引工作以免停产，只好提高工资。7. 2. 7现收现付制的弊端和危机养老保险制度实行现收现付制的财务机制，随着制度成熟，供养人口越来越多，随着老龄化的出现，退休人口的比例接近甚至超过在职人口的比例，现收现付制面临危机。费尔德斯坦认为现收现付制对个人储蓄产生“挤出效应”。社会保障通过两个方向相反的力量影响个人储蓄，一个是“资产替代效应”，由于人们可以从公共养老金计划中获得养老收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作期积累资产的需要；另一个是“退休效应”，因为与财富审查有关的社会保障能够增加储蓄，因而可能诱导人们提前退休，这就意味着工作期缩短和退休期延长，要求人们在工作期有较高的储蓄率。当资产替代效应大于退休效应时，个人储蓄就要减少，当退休效应强于资产替代效应时，个人储蓄就增加。费尔德斯坦估计在19291971年（不包括19411946年），美国的社会保障制度减少了50%的个人储蓄。而巴罗则引入遗产机制，指出社会保障对个人储蓄的挤出效应是0，这就是“中性理论”。后来，经济学家们对此展开争鸣，但挤出效应假说得到更多的认可。现收现付制存在代际之间的收入再分配，一代人的收益需要下一代人的供款来支付，其收支结果与负担水平随着参与者结构和需求水平变动而变动，缺乏必要的储备积累。在老龄化问题开始严重的20世纪70年代，难以适应经济和人口结构波动的情况，使下一代人不堪重负，并出现支付危机。. 第八讲社会保障的理念8.1分析的起点：社会保障的含义 “社会保障”（Social Security）一词最早出现于美国国会1935年颁布的社会保障法，二战期间签订的大西洋宪章也多次使用了“社会保障”一词。自1944年第26届国际劳工大会上发表的费城宣言开始，国际组织正式采纳了“社会保障”这一概念，并提出要“扩大社会保障措施”。自此，“社会保障”这个概念逐渐被广泛使用。社会保障是经济、社会发展到一定历史阶段的产物。它是一个不断发展的开放体系，随着历史的演进，社会保障的内涵及外延还在不断注入新的内容。出于不同的政治、经济、文化背景，不同国家、不同学者对社会保障有不同的理解和解释，于是形成了对社会保障涵义众说纷纭、莫衷一是的局面，可以说，有多少定义者，就有多少种社会保障概念。不过，众多社会保障定义大体上都可划归广义和狭义两种类型，前者是从广泛的意义上理解的，将社会保障视为一个国家所有福利行为、保障措施的总和。后者则专指国家的某种特定社会保障行为。就广义社会保障而言，我们可以从以下几种较具代表性的定义中窥见一斑:1948年12月10日联合国通过的人权宣言中，对社会保障这样界定：“每个人都有权使本人及家庭达到生活康乐，这不仅包括有权得到食品、衣着、住宅、医疗和其他社会基本服务，而且包括遇到失业、生病、残疾、丧偶、年老或由于非本人所能控制的其他原因而带来生活困难时，有权获得社会保障。”1952年国际劳工组织通过的权威性文件社会保障最低标准公约中对社会保障给出的界定是：“社会通过采取一系列公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”国际劳工局亚太地区局在社会保障的原理与实践一书中认为：社会保障可以被解释为一个社会在出现规定的意外事件或在规定的情况下向其成员提供的保护，其目的是：尽可能防止使收入丧失或收入锐减的意外出现；当意外确实发生时，尽可能提供医疗并对引起的经济后果提供财政保护；尽可能为遭受意外者身体康复和职业恢复提供便利；尽可能为抚养儿童提供福利待遇。美国社会保障总署1995年撰写的世界社会保障制度大全一书中认为：社会保障指根据政治法规而建立的各种方案（或制度），为个人在谋生能力中断或丧失时，以及个人因结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。发给家庭用以抚养子女的家庭津贴也包括在社会保障的这种定义中。（美国社会保障总署, 1996）以上对社会保障的不同定义，分别是从各自的认识角度和一定的社会背景加以把握，并结合世界各国社会保障的实践而得出的。纵观上述观点，我们不难发现它们有以下几个共同点：1、从社会的角度看，社会保障通过在特定情况下向社会成员提供生活保障，成为消除社会不安定因素，并促进社会协调发展的稳定器。2、从经济的角度看，社会保障通过收入与支出的不同结合方式与实施时机，成为调节包括总需求在内的国家宏观经济的调控器。3、从政治的角度看，社会保障通过满足劳动人民的生活保障需求，成为巩固阶级统治，实现政府政治统治目标的国家机器。4、从发展的角度看，社会保障通过收入的给付和服务的提供，成为全面发展人的素质和提高社会整体福利水平的促进器。根据上述社会保障的共性分析，我们可以看出广义的社会保障是一个十分宽泛的概念，即只要符合上述共性的社会制度或措施均应放入社会保障范围内。因此，对广义社会保障我们可以做以下理论概括：社会保障是国家依法强制建立的社会支撑网络和经济调节系统，它通过各种普遍与特殊、基本与更高层次保障措施的实施，以达到提高社会整体福利水平的目的。从具体的保障形式层面理解，狭义社会保障具有不同的含义。首先，美国及其邻国将养老社会保险制度称为社会保障制度。尤其在论述社会保障私有化（Social Security Privatization）问题时，这里的社会保障实质是指养老保险。如美国学者Jan Walliser在1998年2月提交给国会预算办公室（CBO）的社会保障私有化与年金市场（Social Security Privatization and the Annuities Market）一文中说到：“由于预测到婴儿潮一代成长至退休时的情况，政策制订者们分析了这种情况对社会保障财政的压力，并制订了一些新的解决办法，要求美国人民为退休做准备。这些办法被称为私有化（Privatization），即在个人账户内预筹退休基金，并在金融市场上进行投资，然后在工人退休时花费。”从这些论述中可以看出，这里的社会保障私有化就是指养老保险私有化。这里的社会保障可以狭义地理解为养老保险。其次，狭义社会保障还有另外一层含义：在许多国家它被界定在收入性保障层面上，主要内容为社会保险。如英国整个福利保障体系由社会保障、国民卫生服务、住房、教育与个人社会服务等五部分组成，其中社会保障（Social Security）由面向劳动者的国民保险和面向非劳动者的非缴费性福利两部分组成。再如在中美洲国家伯利兹社会保障委员会（Social Security Board）的机关网站上，对其自身功能的概括为：保护与防范收入风险。并进一步明确指出，实施计划的目的是为被保险人提供退休津贴、遗属津贴、疾病津贴、生育津贴以及丧葬补助，并建立一个在工作期间或工作以外伤害或死亡的风险防范系统。很明显，这里用规范的社会保险概念解释了社会保障。8.2 社会保障与社会福利的关系在与社会保障相关联的概念中，提及最多的是社会福利。在对社会保障进行国际比较的研究中，社会保障与社会福利使用上的混乱，是这一领域的众多学者多年来的共同困惑。在讨论其关系之前，我们有必要弄清楚什么是保障，什么是福利，什么是社会福利。一、保障与福利“保障”和“福利”分别是社会保障和社会福利的两个中心词，所以对它们进行词源上的追溯是必要的。“福利”是指能够给人带来幸福的因素，其中既包括物质上的因素，也包含精神和心理的因素，它可以理解为一种健康、幸福和舒适的良好状态。在西方，福利来源于一个古老的词根，意思是“旅途一帆风顺”，表达了在生活的道路上顺利前行的含义。在我国，“福利”一词的最初出现约始于秦汉时期。据古文词意，它是幸福和利益的结合体。我国古代的大同思想，近代孙中山的民生主义，社会主义国家坚持人人平等的原则，都是为达到这种幸福美满状态的体现。英文的Welfare（福利），表示幸福美满；日语的福祉也被理解为幸福之意。由此可见，从古至今，无论中外，都把福利作为获得幸福的机会或是追求理想生活的目标。若从现代意义上对它进行解释，可以认为福利是以人作为主体去追求幸福生活权力的基础、机会、条件以及在日常生活中所做的各种必要努力。“保障”一词也古已有之。左传定公十二年记载“且成，孟氏之保障也；无成，是无孟士也。”现代工具书辞海将保障一词解释为“保护，防卫，也指起保障作用的事物。”综上可以看出，无论西方还是中国，福利主要强调幸福、舒适，而保障则着重强调保护、安全。因此，福利比保障是更为良好的一种生存状态，两者之间具有层次上的差异性。二、社会福利社会福利是一个多元、模糊而又复杂的概念。原因之一是社会福利的产品、对象、功能或目标等属性往往不确定、不清晰，并且经常处于变化之中。其二，由于社会福利涉及面广，包括政治、经济和文化等不同的社会生活和专业领域，因而人们对社会福利的理解往往受个体价值观念、专业背景、所处阶层或群体的利益以及政治目标等因素的影响。因此，理论界对其的界定或讨论往往表现为不同的描述或理解。不过，众多对社会福利的描述是从两个层次展开的，首先，将社会福利理解为一种社会状态，其次，将社会福利作为一种社会制度。例如：美国于1999年出版的社会工作词典对社会福利的定义为：第一，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。第二，一种国家的项目、待遇和服务，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的、医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的（Barber,1999）。（一）作为状态的社会福利美国社会工作协会（NASW）1999年出版的社会工作百科全书这样讨论社会福利，它认为：“社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。” 美国著名的社会政策研究专家米基利（Midgley）认为社会福利是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态” （转引自尚晓援，2001）。由此可见，社会福利作为一种幸福、美满的状态已涵盖了人类社会生活的方方面面。随着人类社会的不断进步和发展，这些状态已不仅仅表现在收入安全层次上，还表现为社会问题的调控，社会需要的满足和实现人的发展潜能等更高级的层次方面。（二）作为制度的社会福利作为制度的社会福利概念有狭义和广义之分。就广义社会福利制度而言，主要有以下几种较具代表性的定义。美国学者米基利认为社会福利制度的主要内容包括:第一， 非正式的社会福利制度 。包括个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利 ,履行文化和道德责任所承担的各种活动。第二， 正式的社会福利制度。在西方发达的工业国家 ,宗教和非宗教的慈善活动是提供社会福利的重要制度安排。各种民间的非营利组织大量地参与了多种多样的社会福利活动。有组织的宗教和非宗教的慈善活动组成了社会福利的志愿部门 ,也称为“第三部门”。第三，国家的社会福利制度。对政府的社会福利制度的描述,一般注重“五大服务” :一是社会保障或收入保障服务 ,包括社会保险和社会救助 ;二是医疗服务;三是教育 ;四是住房 ;五是社会工作服务和对个人的社会服务。除此之外，后人又在此基础上加上了就业服务，形成了包括6大项目的社会福利制度。英国社会政策创始人蒂特姆斯 (Titmuss)认为社会福利是“家庭和私营企业以外的那些正式组织化的或社会赞助的制度、机构或项目,其目的在于维持或提高所有人口或其中一部分人的经济条件、健康状况或人际竞争力”。他把社会中的活动划分为两个基本范畴:利润取向的市场活动;福利取向的集体介入。认为所有的非市场活动都可视为社会福利（Titmuss，1959）。Burns认为 ,“对一位经济学家来说 ,作为制度的社会福利的最重要的事实是 ,它是一套组织化的安排 ,在这种安排下 ,消费者的经济产品的生产和分配是按照不同于自由经济市场或在家庭制度下普遍的原则或方法来进行的”(Burns,1974)。与此相类似 ,Gilbert和Specht认为 ,“社会福利是在经济市场以外发挥作用的津贴分配机制”(Gilbert and Specht,1986)。由此可见，西方学者对广义社会福利制度的看法不尽相同。以现在较为通行的观点来看，广义社会福利制度是指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排。包括社会保险、社会救济、狭义社会福利和社会服务等各项制度措施。其内容大致相当于Midgley所描述的正式的社会福利制度和国家的社会福利制度两部分。它强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。狭义的社会福利制度是指由国家以及社会团体通过建立和完善各种公共福利设施、提供各种津贴、补助和社会服务以及举办各种集体福利事业来帮助特殊社会群体、疗救社会病态并增进群体福利，提高全体社会成员生活水平和生活质量的社会保障形式。狭义的社会福利的主体具有多元性，无论是西方还是中国，除政府主体外，宗教和慈善组织在资金和服务的提供方面都发挥着重要作用。西方学者一般从剩余性社会福利角度理解狭义社会福利。如Dolgoff等学者指出 ,“社会福利包括那些社会的公共的或自愿的非赢利性功能 ,它们的目的在于减轻痛苦和贫穷或改善社会中受害者的生存状况”（Dolgoff,et al.1993）。Coll则认为 ,“社会福利是一种保证公民在身体和物质的福祉方面维持象样生活的最基本标准的组织化的努力”(Coll,1977)。在中国，对社会福利的理解主要从剩余性和混合性两方面来进行。剩余性社会福利的观点认为社会福利是专为弱者或特殊人群服务的，为其提供基本的生活保障。例如“民政部门主管的社会福利，工作内容大致包括社会福利事业、残疾人就业和社区服务。主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员实行基本的生活保障，它是我国社会保障制度的一个组成部分。”（民政部，1995）而混合性的社会福利观点认为社会福利的对象不仅包括特殊人群，更要面向普通人群，面向全体公民。例如，保险与社会保障大全一书中指出，“(社会福利是)国家、集体或企事业单位为了帮助社会成员解决工作和生活上的困难 ,满足和提高广大劳动者 (或丧失劳动能力的劳动者 )的物质文化生活的需要所采取的措施 ,如举办各种福利事业:职工食堂、疗养院、养老院、托儿所、俱乐部、保健站、孤儿院 ,以及由个人享用的生活困难补助等。”中国大百科全书认为，“社会福利是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度。旨在通过提供资金和服务保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。狭义是指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施 ;广义是指为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施。”(中国大百科全书社会学卷,1995)考察上述定义，狭义社会福利是指剩余性社会福利，而“广义社会福利”并非真正意义上的广义社会福利，而只能算是一种混合性社会福利，因为它仅仅限于“社会服务” 这一特定的保障方式。由此可以看出，不论是剩余性社会福利还是混合性社会福利都只是一种特定保障措施、保障手段，而并非所有保障手段的总和，因而属于狭义社会福利范畴。三、社会保障与社会福利的关系在社会保障与社会福利的关系问题上，我国和西方的理解是不同的。我国一般是从广义来理解社会保障的。如，“社会保障是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时 ,有从国家、社会获得基本生活需求的保障。”(郭崇德,1992)“社会保障是指国家为公民提供一系列基本生活保障 ,使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动等情况下 ,从国家和社会获得物质帮助的制度。”(中国社会保障制度总览编辑委员会,1995)在此思想指导下，1993年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障六个方面。”从其内容可以看出，我国社会保障体系包括各种福利和服务措施，与广义的社会福利概念内涵基本一致。因此，在研究中，也有人用“社会保障”的概念来诠释“社会福利”。在一些著作中，研究者在讨论社会保障的问题时，很多地方直接把社会保障概念转换为“社会福利”。我国的社会福利是作为社会保障制度的子制度出现的，这与我们狭义的理解社会福利概念密切相关。在这种情况下，把社会福利视为社会保障制度的子制度加以理解是没有任何问题的。但如果我们从广义上来理解社会福